Origine et traitement des crises bancaires : généralités

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1 bancaires : généralités Le risque individuel et le risque systémique

2 Les crises bancaires ont deux dimensions crise individuelle La crise peut être circonscrite à la défaillance d une seule banque avec des conséquences limitées aux seuls créanciers et aux actionnaires sans répercussions graves sur le secteur financier et le secteur réel crise systémique La crise peut se propager à d autres institutions financières et entraine une rupture des services bancaires et financiers qui à des conséquences sur le secteur réel (externalités négatives) 1/ La crise individuelle est un domaine bien connu et ayant fait l objet de convergences internationales dans la prévention et le traitement La survenance d une crise individuelle fait l objet d une surveillance et prévention par le superviseur selon des méthodes qui ont évolué du fait de l évolution de la taille des banques et de la grande complexification des opérations (innovations financières). Le Comité de Bâle formule des recommandations qui font autorités dans le pays développés et qui tendent à se généralisées dans les autres pays

3 La crise individuelle trouve son origine la plupart du temps dans la mauvaise gouvernance (ce qu on pourrait appeler la «mauvaise gestion» non contrôlée par les actionnaires) le modèle de banque («business model») est souvent critiquable (défaut de stratégie, stratégie ignorant l intérêt de la banque au profit de tiers -les dirigeants, les actionnaires majoritaires, certains agents économiques-, stratégie à hauts risques pour chercher à atteindre un ROE déraisonnable ) Les expositions aux risques sont excessives et/ou mal mesurées (concentration des risques sur des débiteurs, sectoriels ou géographiques, risques de transformation et de liquidité excessifs, mésestimation du niveau des risques du fait de la déficience du système de mesure des risques, du contrôle interne et du reporting) il y a des risques de fraudes massives faute de gouvernance et de contrôle interne Au cours des crises récentes les différent facteurs de crise ont été accentué par : l accroissement des exigences de retour sur fonds propres l utilisation de méthodes comptables favorisant la volatilité du bilan et des résultats le développement par les superviseurs de l autorégulation au détriment des contrôles externes approfondis (problème de moyens face au gigantisme et à l innovation financière)

4 Les institutions à faible gouvernance ou dont les intérêts des dirigeants ne sont pas alignés sur ceux des propriétaires sont plus sujettes à faire faillite C est le cas lorsque la propriété est trop diffuse (banques où les dirigeants sont omnipotents et peu contrôlés) ou non impliquée (banques publiques). Les institutions où la propriété est concentrée et le management affidé aux propriétaires, sont plus exposées à un risque moral (conflit d intérêt) et de faillite ( financement des affaires des actionnaires) Des travaux ont montré que c était le cas avec les banques familiales ou liées à des groupes industriels et commerciaux dans les pays émergents C est le cas également des banques publiques avec un fort interventionnisme de l État et une absence d autonomie de gestion des dirigeants

5 La qualité de la stratégie et de la gestion sont souvent essentielles pour expliquer une crise mais le déclenchement peut provenir de plusieurs facteurs : Les chocs exogènes qui proviennent de phénomènes notamment de crises dans le secteur réel (crise immobilière, récession économique, crise de change ). Les banques ayant une stratégie risquée ou une mauvaise gestion sont les premières impactées et peuvent être entraînées à la faillite. En l absence de chocs exogènes, la crise est déclenchée souvent par une crise de trésorerie qui survient soit de manière inattendue pour les tiers (défaut en compensation), soit à la suite de rumeurs sur la situation de la banque qui créent le retrait des créanciers les plus avertis (les banquiers notamment) puis une panique dans le public Une fraude massive qui survient et dont les conséquences risquent d être amplifiées par les réactions des créanciers et des déposants Les défaillances de la régulation et/ou du superviseur sont des facteurs qui favorisent la mauvaise gestion et l apparition de crises individuelles (mauvaise prise en compte des risques dans la réglementation, défaut de surveillance sur les entités vulnérables

6 Dilemme du superviseur face à une crise individuelle fermeture continuation de l exploitation Critères à prendre en compte dans le choix de la solution être sûr qu il n y aura pas de risque systémique (risque de contagion aux autres banques et effets sur le secteur réel) assurer la protection des déposants mais qui indemnise? assurance dépôts ou État risque économique, financier, politique et social effets le secteur réel risque de ruée sur les guichets, perte de confiance dans le système bancaire impact sur l accès aux services financiers (problème de continuum) éventuellement impact sur l emploi impact politique (mise en cause de l État et du superviseur dans la prévention de la crise) -

7 Autres critères Le coût Évaluation financière du choix de la solution Quelles sont les espérances raisonnables sur les produits d une liquidation Difficulté d évaluation des conséquences financières : incertitudes sur les résultats de la liquidation» dégradation des portefeuilles des crédits sains» valeurs de cession des actifs sains» nécessité d isoler les actifs de mauvaise qualité» efficacité du système de recouvrement» incertitudes sur le coût de la poursuite des activités» dépend des modalités de la poursuite des activités» dépend aussi de la rapidité de l intervention S il n y a pas de risque de crise systémique, il convient d écarter toute solution qui a un coût élevé pour la collectivité (nationalisation, injection de fonds publics). Il ne faut pas oublier que dans tous les autres secteurs économiques la liquidation est la sanction usuelle et normale de la faillite. La banque ne doit y échapper que dans des cas pariculiers.

8 Survenance d une crise de liquidité (cessation de paiement) Modalités de résolution Appel à un pool bancaire avec garantie de la banque centrale ou de l État Intervention directe du prêteur en dernier ressort (banque centrale ou État) Non-intervention possible de l assurance dépôts (délai) Décision à prendre sur le management difficulté à nommer un administrateur provisoire dans l urgence mise en place de conditionnalités Conditions de l efficacité des mesures Rapidité de l intervention Proximité du régulateur et de la banque centrale (discussions actuelles sur le modèle de régulation) Communication vis-à-vis des marchés et du public

9 Conditions de l intervention du prêteur en dernier ressort Demande de mise sous administration provisoire au superviseur ou simples conditionnalités (apports des actionnaires, cession de pans d activité ) Sécurisation de l intervention du prêteur en dernier ressort : possibilité d élargissement à d autres collatéraux que ceux utilisés pour la politique monétaire (à prévoir dans les statuts de la banque centrale) Échange rapide d informations entre le superviseur et la banque centrale (affaire Kerviel à la Société générale) Nécessité pour la banque centrale de former rapidement des jugements sensés, notamment sur l'opportunité ou non d'injecter de la liquidité (contrexemple Northern Rock) La crise de liquidité est toujours le prélude à une crise de solvabilité

10 Survenance d une crise de solvabilité S il n y a pas de crise de liquidité immédiate, évaluation de la situation Superviseur dispose de plus de temps mais doit surveiller les phénomènes de retrait des créanciers et de panique des déposants Modalités d intervention Première mesures» Nomination administrateur provisoire (management déficient)» Appel aux actionnaires (recapitalisation) ; discussions plus ou moins longues» Mise en place de filets de sécurité avec un pool bancaire ou le prêteur en dernier ressort s il y a des risques sur la liquidité Mesures définitives» possibilité de redressement maintien de l administrateur provisoire suivi par le superviseur jusqu à redressement complet : recapitalisation remise en ordre interne» solution de cession et/ou de démantèlement (en principe pas d intervention de l État, sauf s il n y a pas d assurance dépôts) - -

11 2/ La notion de crise systémique est une notion plus récente (la BRI dans les années quatre-vingt) le premier modèle de crise systémique connu est celui de «effet domino». Une banque isolée d une certaine taille fait faillite : du fait de l importance des relations financières qu elle a avec d autres banques, par le marché interbancaire notamment, elle entraîne des difficultés chez d autres banques et finalement crée un crise dans tout ou partie du système bancaire. La répercussion sur le secteur réel se fait par le biais de la disparition de services financiers et du resserrement du crédit le modèle de la crise de est d une nature différente : c est l exposition commune de plusieurs banques au même moment sur les mêmes types de risques qui crée une crise systémique dès lors qu il y a un choc qui déclenche des effets cumulatifs sur les marchés (effondrement des prix, disparition des transactions, crise de liquidité suivie d une grande crise de solvabilité) quel que soit le modèle de crise systémique les réponses qui devront être apportées pour la résolution sont les mêmes et les mécanismes également

12 La crise systémique se développe dans un environnement favorable aux prises de risques excessives l aversion au risque est faible et les primes de risques sont réduites et/ou ne sont plus corrélées avec les risques réels les liquidités sont abondantes les conditions d accès au crédit sont relâchées les profits sont en forte hausse et attirent de nouvelles transactions (effet de levier) constatation d une bulle spéculative (immobilière, sur un secteur économique -internet-, sur un secteur géographique -pays émergents- ) Un choc intervient et le processus se renverse Mise en jeu d un effet de levier inversé qui accélère la crise Résolution qui passe inévitablement par la disparition d un certain nombre de banques et/ou des injections massives de fonds propres

13 La crise systémique est un phénomène complexe Il n y a pas de définition unique et totalement établie de la crise systémique et des institutions financières ayant des caractéristiques de nature à provoquer une crise systémique ou à jouer un rôle essentiel dans la propagation de ce type de crise Le risque systémique est un risque de nature macro économique qui n est pas appréhendé par la surveillance bancaire classique comme le risque de crédit, le risque de change, le risque de taux mais qui conduit à une dégradation brutale de tout ou partie du secteur financier, entrainant une rupture dans le fonctionnement des services financiers et des répercussions généralisées sur l'économie réelle Le problème du risque systémique pose également le problème du prêteur en dernier ressort (qui peut sauver une institution systémique de la débâcle?)

14 La nature du risque systémique Le risque systémique existe dès lors que la faillite d une institution va se répercuter sur les autres acteurs financiers et par voie de conséquence au secteur réel (les économistes parlent d externalités négatives, c est-à-dire de l existence de coûts supportés par des acteurs qui ne sont pas directement impliqués dans l institution (les actionnaires et les créanciers) Le risque systémique résulte de risques qui sont mal appréhendés par les dispositifs existants de gestion des risques dans les banques, de régulation et de contrôle du superviseur Il en résulte qu aucune institution financière ne peut être exclue a priori des institutions à caractère systémique Le risque systémique met en évidence a postériori des risques qui ont été mal tarifés et qui ont été la source de rendements anormaux (les risques des produits complexes et les risques de liquidité avant la crise de 2008) ; comment prévenir ce type de risque?

15 Le risque systémique correspond à des risques mal évalués, mais qui ont été de nature différente dans les crises passées : son analyse ne peut se résumer à établir une liste figée des institutions financières systémiques ou à s intéresser qu au causes des crises précédentes Malgré l imprévisibilité et la complexité du risque systémique, des dispositions doivent être prises pour tenter d appréhender les risques concourant à un risque systémique, activité par activité, les analyser et tenter de prendre les mesures préventives pour prévenir la survenance d une crise Le risque systémique ne provient pas uniquement de risques de fraude (kerviel) ou d une mauvaise gestion : il peut y avoir un risque systémique même si les risques accumulés par une institution répondent à une gestion financière qui semble a priori rationnelle (argument à relativiser car c est une trop grande exposition qui fragilise l institution) Les phénomènes de concentration sont souvent un facteur essentiel favorisant l apparition de risques systémiques, mais une forte concurrence et une répartition des risques entre les institutions ne garantissent pas l absence de risque systémique

16 Tentatives récentes de théorisation du risque systémique Trois critères ont été définis par le G20 en 2009 sur les conseils du FMI, de la BRI et du Conseil de Stabilité Financière pour identifier les institutions financières pouvant être affectées par une crise systémique et de propager leurs difficultés aux autres acteurs : taille interdépendance absence de substituabilité La taille de l institution : elle se mesure par le volume des services financiers fournis par une institution financière. L évaluation prend en compte les expositions aux risques de bilan et de hors bilan et s intéresse autant à la nature et à l importance économique des services financiers fournis qu à leur montant comptable. En effet, les grandes banques universelles peuvent être plus résistantes aux chocs grâce à leur diversification d activités, alors que dans la crise de 2008 les monoliners plus petits ont joué un rôle systémique

17 l interdépendance des institutions : c est une mesure des liens directs et indirects entre institutions financières qui peuvent permettre la propagation du risque systémique dans le secteur financier et sa contagion à l économie réelle l'absence de substituabilité : c est une mesure de la dépendance relative du système financier aux services fournis par une institution financière individuelle, afin de mesurer l impact de sa disparition sur le secteur financier et l économie réelle (indicateurs de concentration des parts de marché ) Le problème de la prévention du risque systémique est en phase d étude Les 3 critères définis restent des outils difficiles à mettre en œuvre La notion même de crise systémique doit être relativisée : une entité systémique au niveau national ne l est pas forcément au niveau international La taille doit être évaluée autant en valeur absolue qu à travers la concentration de services financiers et de risques sur une entité ou un groupe d entités

18 L interconnexion n est pas facile à apprécier, car seules les interconnexions qui sont de nature à propager une crise sont à prendre en compte l absence de substituabilité est un critère qui n est pas non plus facile à apprécier, car il faut mesurer l impact réel des services financiers qui sont rendus et connaître la capacité du système financier à offrir des services de substitution et les délais dans lesquels peuvent être mises en place des alternatives Ces critères visent à permettre au superviseur d établir une liste des établissements systémiques Une autre voie explorée est de donner au superviseur et aux États les moyens de résoudre plus rapidement les crises individuelles pour éviter la propagation (voir les difficultés de Lehman Brothers, Fortis ou les banques islandaises) Intégrer dans la surveillance prudentielle le risque systémique et notamment résoudre les problèmes des entités transfrontières Renforcer la capacité à gérer la résolution ou la faillite ordonnée

19 La supervision du risque systémique Pour être efficace la mise en place d une supervision du risque systémique doit viser les objectifs suivants : disposer d un cadre juridique solide et complet qui permette une alerte et une intervention précoces pour prévenir la crise (mesures préventives) et permette une intervention rapide des autorités qui évite les risques de contagion systémique disposer d un cadre juridique et des moyens pratiques qui permettent de gérer la restructuration d une banque d importance systémique sans interrompre ses activités et la fourniture de services financiers à l économie (possibilité de cantonner les activités générant le risque systémique ou de gérer une faillite ordonnée sans entrave) disposer d un cadre qui coordonne efficacement les actions des divers intervenants (superviseur, banque centrale, Trésor)

20 La supervision macro prudentielle peut être réalisée par le superviseur micro prudentiel ou par une entité différente, l important étant que le superviseur micro prudentiel soit averti en temps utile pour prendre les mesures adéquates à l égard des banques La supervision doit développer les outils d analyse des risques macro prudentiels, domaine qui reste en grande partie à développer La supervision doit mettre en place ou renforcer les mécanismes d alerte rapide, l objet de cette supervision étant la prévention du risque, la résolution des crises restant du rôle du superviseur micro prudentiel La supervision macro prudentielle doit permettre de réaliser chaque fois que nécessaire des exercices de simulation et des mesures sur le système bancaire existant

21 Distinction supervision micro prudentielle et macro prudentielle La supervision micro prudentielle et des marchés ne permet pas d identifier le risque systémique ; c est l accumulation des risques par l ensemble du secteur financier et les canaux d interconnexion et de diffusion qui font naître un risque systémique La supervision micro prudentielle procède en partie d une logique bottom up qui part de l examen des situations individuelle, même si une logique top down tend maintenant à se généraliser, mais il s agit toujours de mesurer les risques individuels de chaque banque (sur les marchés elle vise la protection individuelle contre les abus de marché) La supervision macro prudentielle est elle uniquement de nature top down et vise à analyser les chocs non pas sur une seule entité mais sur l ensemble du secteur bancaire en évaluant les impacts et les corrélations. Elle ne vise pas à modifier le comportement individuel de telle ou telle banque, mais doit viser à faire changer les comportements individuels en modifiant les règles du jeu dès lors qu un risque systémique est décelé. L Europe, le Royaume-Uni, les USA ou la France mettent en place des structures de supervision macro prudentielle

22 La supervision macro prudentielle doit analyser les évolutions macro économiques et macro financières susceptibles d engendrer des difficultés : les crédits, l endettement des acteurs non financiers, l évolution des prix des actifs (bulles immobilières ou financières), le niveau de transformation, les effets de levier, les risques de liquidité analyser les dynamiques d accumulation de risques : les rentabilités anormalement élevées, les nouvelles techniques pour opérer des arbitrages réglementaires, le développement d activités non régulées, la qualité et la pertinence des outils utilisés par les banques et les superviseurs micro prudentiels pour mesurer les risques analyser la qualité de la concurrence : oligopoles, rentes de situation, l asymétrie d information de nature à concentrer les risques sur certains acteurs Il faut faire des exercices de simulation à partir des risques identifiés

23 La régulation du risque systémique Des dispositions peuvent être prises pour limiter le risque systémique La régulation macro prudentielle doit conduire à : empêcher ou réduire les possibilités d arbitrages réglementaires par : un alignement des exigences en fonds propres un alignement des traitements comptables un alignement des exigences de transformation et de liquidité toutes ces dispositions devraient viser notamment les véhicules de titrisation un renforcement de la qualité des fonds propres l adoption d une norme internationale sur la liquidité

24 Des discussions ont été menées sur des mesures plus drastiques : Pénaliser les banques qui prennent des risques systémiques par des mesures complémentaires en capital et en liquidité : mais comment identifier les banques systémiques et est-il judicieux de les désigner comme telles (aléa moral)? Quid des acteurs non régulés comme les hedge funds? Instaurer une séparation permanente entre les activités de banque commerciale utilisant des dépôts et les activités risquées (revenir à une sorte de Glass Steagall Act de 1933 aux USA) Restreindre la taille des entités Débat : la concentration des risques sur des entités spécialisées réduirait-elle le risque systémique? comment calibrer la taille maximale des banque et sur quel critère?

25 Mesures plus pragmatiques Privilégier les mesures temporaires par les superviseurs microprudentiels (Bâle 2, pilier 2) mesures de refroidissement par les prix : surcharges en fonds propres ou exigence de liquidité mesures par les volumes : restrictions d activités, restriction de taille à la discrétion des superviseurs On introduit une innovation : une inégalité de traitement des assujettis Nécessité de doter le superviseur de l arsenal des mesures discrétionnaires différentiation du reporting pour les banques risquées ratios prudentiels plus contraignants sur certains risques exigences en fonds propres relevées sur des activités jugées systémiques restrictions en volume ou interdiction sur les activités systémiques (voir le Canada avant 2008) demander des stress tests sur certaines activités demander de simplifier la structure des groupes pour une meilleure lisibilité des risques limiter le développement des produits financiers dont la mesure des risques n est pas assurée pouvoir augmenter les appels de marge sur les produits de marché à haut risque

26 La résolution des crises systémiques Élargir la panoplie des moyens efficaces des superviseurs et des États pour la résolution des crises Harmoniser les moyens d intervention au niveau international pour favoriser la coopération en cas de crise Améliorer la coopération internationale pour régler le problème des banques transfrontalières Les standards de résolution reconnus pour les superviseurs sont les suivants pouvoir modifier ou écarter la direction en recourant à un administrateur provisoire faciliter l acquisition d une banque défaillante ou de ses activités par les acteurs privés à la discrétion des autorités et sans action judiciaire, en réglant les contestations a posteriori

27 pouvoir transférer les activités de la banque dans une banque-relais temporaire afin de préserver l exploitation en attendant la reprise par le acteurs privés pouvoir réduire les droits des actionnaires dans tous les cas qui sont justifiés par l intérêt public disposer de procédures de liquidation spécifiques aux banques permettant d assurer une fermeture dans l ordre évitant tout affaiblissement de la confiance du public dans le système bancaire pour la résolution des problèmes transfrontaliers, les autorités doivent vérifier a priori qu elles disposent des moyens d agir et de se coordonner en cas de crise. Mise en place par exemple d une organisation transnationale de type «cross border stability group». Plus difficile à mettre en place des plans d urgence de résolution de crise (living wills) qui détermineraint a priori les banques visées, la répartition géographique des actifs et les modalités d intervention en cas de crise

28 Exemple anglais qui donne de nouveaux pouvoirs à la Banque de d Angleterre et au Trésor (special resolution regime) : pour transférer tout ou partie d un banque sans l accord préalable des actionnaires et sans décision de justice pour transférer tout ou partie d un banque à un gestionnaire de transition qui peut être la Banque d Angleterre (bridge bank) pour une nationalisation temporaire s il y a des aides publiques substantielles ou des menaces graves pour la stabilité financière protection des droits des actionnaires par un «code of practice» qui indique les cas dans lesquels les dispositions peuvent être prises et par une indemnisation par un fonds dédié sur la base d une expertise indépendante Dispositif similaire prévu en Allemagne avec la création d un fonds de résolution financé ex ante par le secteur bancaire pour financer les mesures d aide publique ou d apport en fonds propres Aux USA renforcement des pouvoirs du FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation)

29 Conclusion sur le risque systémique Comment limiter les risques de faillites systémiques Problème de régulation Anciennement c était des mesures limitatives et quantitatives (séparation des activités bancaires et financières, limiter le champ d action des banques ayant des dépôts, interdiction de certaines activités, encadrement du risque de transformation ) Aujourd hui l accent est mis sur l autorégulation et la gouvernance, mais ce modèle a montré ses limites dans la crise récente Faut-il un retour en arrière ou le modèle doit-il être repensé et complété par de nouvelles mesures Comment améliorer la résolution des crises Conduite d exercices d alerte avancée (processus de simulation de crises) Mettre en place une panoplie complète de dispositifs et des adaptations juridiques pour des interventions rapides Besoin d une grande coordination entre le régulateur, la banque centrale et l État (mettre en place des structures de coordination) Besoin d une coordination internationale entre les régulateurs et les superviseurs (dispositifs harmonisés de gestion de crise, planification de gestion de crise transfrontière)