L année agricole 2008 sera probablement marquée en Europe par les débats

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1 Les pénuries alimentaires qui semblent de nouveau menacer la planète et l explosion des prix mondiaux du blé et du lait incitent à en dresser un bilan moins systématiquement hostile de la politique agricole commune. Un nouveau regard sur la PAC François Ecalle économiste, chargé de cours à l université Paris I L année agricole 2008 sera probablement marquée en Europe par les débats sur le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC) dressé par la Commission européenne et sur les conclusions à en tirer. Les soutiens publics à l agriculture française ne se limitent cependant pas aux aides européennes. Ils sont beaucoup plus importants et diversifiés, et cet article en présente un panorama, le plus exhaustif possible, en 2006, avec quelques indications sur la répartition de ces soutiens entre les exploitations et sur les principales évolutions observées depuis quinze ans. 38 milliards d euros de soutiens publics à l agriculture Le rapport annuel à la commission des comptes de l agriculture de la Nation présente les «concours publics» apportés à l agriculture par l Union européenne et l État. Cette présentation n est cependant pas exhaustive car elle ignore les dépenses fiscales, les soutiens apportés par les collectivités territoriales et les dépenses financées par des taxes affectées ou des «cotisations volontaires obligatoires» (cf. plus loin leur définition). Le recensement qui est fait ici les intègre et, pour éviter une confusion avec les «concours publics» de la commission des comptes, on utilise l expression «soutiens publics» à l agriculture Qui ne comprend ni la forêt, ni la pêche, ni l aquaculture. 2 ème trimestre

2 Dossier : Présidence française de l Union européenne La France, qui contribue à 16 % des ressources propres de l Union européenne, est le premier bénéficiaire de la PAC 2 Les aides européennes à l agriculture française s élèvent à 11,1 milliards d euros en et représentent 20 % des crédits du Feoga «garantie» 4. Les interventions traditionnelles sur les marchés (achats, stockage, subventions à l exportation ) ne représentent plus que 0,8 milliard d euros. Les aides directes liées à la production (c est-à-dire attribuées en fonction du nombre d animaux élevés ou d hectares cultivés) issues de la réforme de 1992 de la PAC s élèvent à 2,9 milliards d euros. La plupart d entre elles ont été remplacées en 2006 par la prime unique forfaitaire à l exploitation (forfait calculé en fonction des aides directes perçues au cours des années antérieures), créée par le Conseil européen en 2003, qui atteint 5,6 milliards d euros. Enfin, les aides au développement rural (protection de l environnement, modernisation des exploitations, installation de jeunes agriculteurs ) représentent 1,2 milliard d euros. Les dépenses de l État en faveur de l agriculture, hors protection sociale, s élèvent à 6 milliards d euros en 2006 Elles comportent d abord des aides nationales, pour 2,5 milliards d euros, dont 1 milliard contribuant à soutenir la production et les revenus agricoles (compléments d aides directes à la production, organisation et modernisation des filières, aides à la promotion et au développement de la qualité des produits, aides d urgence en cas de crise sanitaire, climatique ou économique ), 1,1 milliard d euros au développement rural (cf. aides européennes ci-dessus) et 0,4 milliard d euros sont affectés à la sécurité sanitaire (service public de l équarrissage, lutte contre les maladies des animaux et des végétaux). Les dispositifs d aides sont foisonnants : pour le seul secteur de l élevage, on en compte une cinquantaine, hors mesures d urgence temporaires 5. Les dépenses de l État comprennent aussi le financement de l enseignement et de la recherche en agriculture (2,2 milliards d euros) et des services administratifs généraux (ministère de l Agriculture, offices agricoles pour 1,3 milliard d euros). 2. Commission européenne, rapport sur la gestion du budget Rapport de juillet 2007 à la commission des comptes de l agriculture. 4. Ministère de l Agriculture, site Internet. Le Feoga, fonds compris dans le budget européen qui permet d assurer la gestion des aides agricoles, comporte aussi une section orientation consacrée aux régions en retard de développement, mais ses dépenses ne représentent que 7 % du total et ne sont pas ventilées par États membres. 5. «Les aides nationales payées par l Ofival et l Onilait», in Rapport public annuel, Cour des comptes, février Sociétal n 60

3 Un nouveau regard sur la PAC Les dépenses du régime de Sécurité sociale des exploitants agricoles s élèvent à 16,3 milliards d euros Elles sont financées par des contributions professionnelles (cotisations et CSG) pour 2,7 milliards d euros, par des transferts de compensation du déséquilibre démographique de ce régime provenant des autres régimes pour 5,6 milliards d euros, enfin par des subventions de l État et des taxes affectées pour 6,7 milliards d euros. Il reste un besoin de financement de 1,3 milliard d euros, qui sera très vraisemblablement couvert par des concours de l État. Le régime des salariés agricoles est en équilibre en 2006, mais après avoir reçu 2,5 milliards d euros de transferts venant du régime général des salariés et 0,2 milliard d euros de transferts de l État. Les transferts représentent au total 16,3 milliards d euros (5,6 + 6,7 + 1,3 + 2,5 + 0,2) pour les deux régimes. Les transferts de compensation démographique provenant des autres régimes de Sécurité sociale présentent certes une particularité. En effet, d autres branches connaissent un déséquilibre démographique entre cotisants et bénéficiaires, mais ce déséquilibre est alors compensé par des transferts internes au régime général des salariés ou au régime des non-salariés non agricoles. La spécificité des régimes agricoles est que ces transferts apparaissent clairement, ce qui est la contrepartie de l autonomie de ces régimes, mais il s agit bien de «concours publics» à l agriculture, et le ministère de l Agriculture les qualifie d ailleurs ainsi. Les dépenses fiscales rattachées aux programmes de la mission agriculture du budget de l État sont évaluées à 2,9 milliards d euros 6 Dont 1,5 milliard pour ce qui concerne le taux réduit de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le fioul domestique utilisé par les agriculteurs comme carburant diesel et 0,6 milliard d euros pour la prise en charge des exonérations de taxes sur le foncier non bâti. On peut aussi noter l exonération de TIPP sur les biocarburants, qui ne coûte que 0,3 milliard d euros en 2006, mais coûtera 1,1 milliard d euros en Il existe au total 42 dispositifs fiscaux en faveur de l agriculture, dont beaucoup représentent seulement quelques millions d euros de dépenses fiscales. Le régime forfaitaire d imposition des bénéfices agricoles ne donne pas lieu à l estimation de dépenses fiscales, bien que la sous-évaluation des bénéfices qui en résulte soit souvent forte Du moins pour celles qui sont évaluées car ce n est pas toujours le cas. Source : projet de loi de finances pour Rapport sur l application de la loi de financement de la sécurité sociale ; Cour des comptes, ème trimestre

4 Dossier : Présidence française de l Union européenne Les collectivités territoriales contribuent à hauteur de 0,9 milliard d euros Le ministère de l Agriculture procède de temps en temps, avec des établissements d enseignement supérieur, à des enquêtes sur les concours publics à l agriculture des régions et départements. La dernière enquête porte sur l exercice 2002 et montre qu ils se sont élevés à 0,9 milliard d euros (59 % pour les régions et 41 % pour les départements). Ces concours sont consacrés pour 33 % à l enseignement et à la recherche, pour 20 % au financement d opérations foncières et d infrastructures (hydraulique agricole ), pour 17 % à l installation et à la modernisation des agriculteurs. Les montants par exploitation varient dans une fourchette de 1 à 20 d une collectivité à l autre. Pour les années ultérieures, on ne dispose pas d informations précises. Toutefois, selon une étude de la Direction générale de la comptabilité publique 8, les interventions des collectivités locales en faveur de l agriculture représentent 0,6 milliard d euros en 2004, avec une contribution marginale des communes, mais elles ne comprennent pas les dépenses consacrées à l enseignement et à la recherche. On retiendra donc le chiffre de 0,9 milliard d euros pour 2006 en incluant celles-ci pour un tiers. 0,8 milliard d euros proviennent des cotisations volontaires obligatoires et les taxes affectées Les cotisations volontaires obligatoires (CVO) constituent la principale source de financement des interprofessions agricoles, organismes qui regroupent tous les acteurs économiques d une même filière autour de missions d intérêt commun. L intitulé paradoxal de ces cotisations reflète l ambiguïté de leur statut : décidées librement par les interprofessions, elles sont ensuite rendues obligatoires par un arrêté ministériel. Leur montant est d environ 0,3 milliard d euros 9. Les taxes affectées à des organismes publics agricoles représentent 0,5 milliard d euros, dont 0,3 milliard pour le complément aux taxes foncières qui finance les frais des chambres d agriculture et 0,1 milliard pour la contribution sur les primes d assurances affectée au Fonds national de garantie des calamités agricoles 10. Les dépenses financées par ces taxes et par les CVO contribuent au soutien de l agriculture (par exemple, promotion des produits agricoles pour les CVO et développement de nouvelles techniques agricoles pour les taxes affectées aux chambres 8. «Les dépenses des collectivités locales pour l action économique », Direction générale de la comptabilité publique, Rapport annuel (chapitre sur les cotisations volontaires obligatoires), Cour des comptes, février Projet de loi de finances pour Sociétal n 60

5 Un nouveau regard sur la PAC d agriculture) et elles sont publiques car financées par des prélèvements obligatoires, nonobstant le côté «volontaire» des CVO. Ces dernières sont toutefois prélevées sur les agriculteurs eux-mêmes et non sur les autres contribuables. Les soutiens publics à l agriculture française s élèvent à 38 milliards d euros en 2006, soit 1,5 fois la valeur ajoutée de l agriculture (25,6 milliards d euros) Toutes les dépenses n étant pas recensées, il s agit d un minorant. Si on met à part les transferts de compensation démographique des autres régimes sociaux aux régimes agricoles, les soutiens publics s élèvent encore à 117 % de cette valeur ajoutée. La valeur ajoutée agricole ne représente elle-même que 1,6 % de la valeur ajoutée de l économie française. La France ne compte pas que sur la PAC Les soutiens publics à l agriculture en 2006 (milliards d euros) Aides européennes Aides nationales Administration, enseignement et recherche Protection sociale Dépenses fiscales Concours locaux CVO et taxes affectées Total 11,1 2,5 3,5 16,3 2,9 0,9 0,8 38,0 Le soutien à l agriculture est en fait encore plus important car il ne s agit là que des dépenses publiques en faveur de ce secteur. Or une partie du soutien, le «soutien privé» en quelque sorte, est payé par les consommateurs à travers le maintien de prix garantis et le contingentement de l offre de certains produits (quotas laitiers notamment). Les quotas laitiers coûtent ainsi environ 1,4 milliard d euros aux consommateurs français 11. L OCDE calcule la valeur du soutien global à l agriculture, y compris à travers les garanties de prix et la fourniture de services non marchands (mais hors protection sociale). Pour l ensemble de l Union européenne, ce soutien représente 44 % de la valeur de la production agricole. Si on considère que ce taux vaut aussi pour la France, cela correspond à un taux de soutien rapporté à la valeur ajoutée de 100 % Selon Z. Bouamra-Mechemache et V. Réquillart, in «Impact sur le secteur laitier européen de scénarios de réforme de la politique laitière européenne», Inra sciences sociales, La suppression des quotas laitiers et des autres aides au secteur laitier (plus marginales) ferait gagner 7 milliards d euros aux consommateurs européens. 12. Si l OCDE intègre le soutien privé, elle ne recense pas tous les soutiens publics, d où un taux de 100 %, inférieur au taux de 117 % indiqué plus haut. 2 ème trimestre

6 Dossier : Présidence française de l Union européenne Des soutiens publics très inégalement répartis La répartition des soutiens publics à l agriculture par catégories de production n est précisément connue que pour les aides, européennes ou nationales, au sens strict 13. Le taux de soutien qui rapporte ces aides à la production est donné dans le tableau ci-dessous, qui met en évidence une grande disparité selon les secteurs. Alors que le soutien des revenus agricoles est un des principaux objectifs visés par ces aides, ce tableau montre aussi que le revenu moyen dans certains secteurs peu soutenus est supérieur à celui de secteurs fortement soutenus. Une grande disparité entre secteurs sans toujours un lien avec les revenus Taux de soutien budgétaire et revenu net moyen par non-salarié selon le produit en 2005 Taux de soutien Tabac Céréales Bovins viande Ovins Vins courants Revenu moyen ND 119 (*) Produit Lait Fruits, légumes Volailles Porcins Taux de < 1 soutien Revenu moyen (**) 237 (***) 84 (****) 84 (****) (*) Céréales, oléagineux et protéagineux (**) Légumes et fleurs (***) Fruits (****) élevage hors sol Nota bene : taux de soutien en % de la production et revenu net (après déduction des dotations aux amortissements) moyen en % du revenu net moyen de l ensemble des exploitations (base 100 = euros en 2005). sources : L. Dervieux, «Les concours publics à l agriculture se modif ient avec les réformes de la PAC», Insee, 2007 ; M. Chassard et B. Chevalier, «Un large éventail de revenus agricoles», Insee, Des aides très concentrées La concentration des soutiens publics est connue pour les aides directes et certaines aides au développement rural. On peut retenir que les 10 % d exploitations professionnelles les plus aidées reçoivent 30 % de ces aides et que les 50 % les moins aidées en reçoivent un peu moins de 20 %. La concentration est encore plus forte si on tient compte des exploitations non professionnelles. Le remplacement des aides directes européennes par la prime unique à l exploitation en 2006 ne devrait pas y changer grand-chose dans la mesure où cette prime est fixée sur la base des aides directes reçues au cours des années antérieures. 13. Pas toutes, mais seulement environ 10 milliards d euros sur 13,6 milliards. 48 Sociétal n 60

7 Un nouveau regard sur la PAC Des aides croissant avec la taille de l exploitation Le montant des aides directes est corrélé, toutes productions confondues, à la dimension des exploitations, à leur production et à leurs revenus. Ce n est pas surprenant dans la mesure où ces aides ont remplacé, pour la plupart d entre elles, des interventions sur les prix qui sont d autant plus avantageuses pour les agriculteurs que leur production est importante. Les exploitations céréalières sont les plus grandes et reçoivent les aides les plus importantes ( euros par exploitation et par an entre 2001 et 2003 en moyenne). Si on classe les exploitations en trois groupes selon leur dimension (petites, moyennes et grandes), il apparaît que les plus grandes sont les plus aidées ( euros d aides directes contre euros pour les plus petites en moyenne) et que le rapport des aides directes reçues au revenu disponible est plus élevé pour les plus grandes (65 %) que pour les plus petites (59 %). Ces aides ont donc plutôt tendance à accroître les inégalités de la distribution des revenus agricoles. Des changements importants depuis 1990 L évolution des soutiens publics à l agriculture n est connue avec une précision suffisante sur longue période que pour les aides européennes et les concours nationaux. Des aides européennes fortement augmentées et profondément transformées En 1990, les aides européennes s élevaient à 7,5 milliards d euros (euros de 2006) et elles ont crû de 48 % entre 1990 et 2006 en euros constants. Les réformes de 1992, 1999 et 2003 les ont aussi profondément transformées. En 1990, les mesures de régulation des marchés (achat pour stockage, restitutions à l exportation ) représentaient 78 % du total. Elles n en représentent plus que 7 % en Elles ont surtout été remplacées par des aides directes liées à la production et par la prime unique à l exploitation, qui contribuent pour 77 % au total en 2006, contre 11 % en Ces seize années ont aussi été marquées par la progression des aides au développement rural (11 % en 2006 contre 4 % en 1990). Au sein de ces dernières, les mesures agro-environnementales et d aménagement de l espace rural avaient une contribution nulle en 1990 et font plus de la moitié en ème trimestre

8 Dossier : Présidence française de l Union européenne Des aides nationales en baisse, mais une forte hausse des services administratifs Les concours publics nationaux, hors protection sociale, s élevaient à 6,3 milliards d euros (de 2006) en 1990 et ont baissé de 5 % entre 1990 et 2006 en euros constants. Les aides nationales ont diminué de 35 % en euros constants malgré une augmentation sensible des aides agro-environnementales et à l aménagement du territoire ou encore des aides liées à la sécurité sanitaire (subventions aux services d équarrissage ). La baisse porte surtout sur les aides liées à la démographie agricole (aides à la cessation d activité ou à l installation). En revanche les dépenses administratives ont augmenté de 47 % pour l enseignement et la recherche, et de 36 % pour les services généraux, en euros constants. Dans le même temps, l emploi agricole, salarié et non salarié, a diminué de 33 %. Des dépenses administratives en hausse Répartition des concours publics nationaux (% du total) Enseignement recherche Services généraux Aides aux marchés et revenus Aides au développement rural Sécurité sanitaire sources : ministère de l Agriculture. Une forte hausse du soutien public global compensée par une baisse du soutien privé L évolution dans le temps du rapport des soutiens publics reçus à la valeur ajoutée agricole est difficile à interpréter car les subventions liées aux produits sont ajoutées à la production et accroissent la valeur ajoutée, ce qui n est pas le cas des aides non liées à la production et considérées comme des subventions d exploitation, notamment la nouvelle prime unique à l exploitation. Les réformes des aides européennes ont donc contribué à modifier la valeur ajoutée agricole et notamment à la réduire fortement en Dans ces conditions, il est préférable de rapporter les soutiens publics au résultat brut agricole, obtenu en ajoutant les subventions d exploitation à la valeur ajoutée brute et en soustrayant de celle-ci les impôts sur la production (taxes foncières ). Si on limite les soutiens publics aux aides européennes et aux concours nationaux hors protection sociale, ils représentaient 37 % du résultat brut agricole en 1990 et 50 Sociétal n 60

9 Un nouveau regard sur la PAC 56 % en Les soutiens publics contribuent donc beaucoup plus à la formation du revenu agricole en 2006 qu en Cependant, dans la PAC antérieure à 1992, les revenus agricoles étaient largement soutenus par le maintien de prix agricoles élevés grâce à des interventions sur le marché dont le coût était surtout supporté par les consommateurs (ménages mais aussi industries agroalimentaires). Les réformes menées à partir de 1992 ont transféré cette charge du consommateur vers le contribuable mais, si on considère le taux de soutien global calculé par l OCDE, celui-ci est à peu près le même (44 %) en Europe en 1990 et en Le financement de l agriculture par le contribuable est toutefois beaucoup plus transparent que le soutien par le consommateur, ce qui peut permettre de le réduire plus facilement. En outre, la prime unique forfaitaire à l exploitation est considérée par les économistes comme le moyen le plus efficace, au sens où il maximise le surplus collectif, de soutenir le revenu des agriculteurs, car une telle aide permet de garder les avantages du libre jeu des marchés. L OMC considère pour cette même raison qu elle ne constitue pas un obstacle aux échanges internationaux. Si les agriculteurs bénéficient désormais du filet de sécurité offert par cette prime, les revenus tirés de leur production sont toutefois plus sensibles aux aléas climatiques, sanitaires et économiques pouvant toucher cette production et il reste à mettre en place des mécanismes d assurance efficaces contre ces aléas. Au total, si les aides européennes représentent encore des montants considérables au regard de la valeur ajoutée agricole, la PAC a été profondément transformée en quinze ans dans le sens d une plus grande efficacité. Cela ne veut pas dire qu il faut en rester là, mais il convient de reconnaître que des réformes majeures, parfois difficilement vécues par les agriculteurs, ont déjà été accomplies. Les concours nationaux, en revanche, n ont pas encore été vraiment réformés, ni même évalués. Le poids des services administratifs s est accru anormalement, et les réformes des structures du ministère et des offices annoncées à l occasion de la révision générale des politiques publiques sont bienvenues. Les aides nationales diminuent, mais on observe toujours le même foisonnement d interventions désordonnées, sans logique d ensemble. L évolution sur longue période des dépenses fiscales et des concours des collectivités locales est mal connue, mais on peut penser qu ils connaissent une croissance sensible sans que leur efficacité soit démontrée. La dépense fiscale apparaît notamment depuis quelques années comme un moyen de financer des interventions publiques sans que cela soit enregistré comme une dépense publique puisque les comptables la traitent comme une diminution des recettes fiscales. 2 ème trimestre