Protection des civils dans les conflits armés. Schweizerische Eidgenossenschaft Confédération suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra

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1 Protection des civils dans les conflits armés Schweizerische Eidgenossenschaft Confédération suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra

2 Stratégie du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

3 1. Pourquoi la protection des civils? Déplacements forcés, prises d otages, viols, tortures, exécutions extrajudiciaires, massacres touchent des millions de civils victimes de la violence et de la guerre. Les guerres classiques, opposant les armées régulières de deux ou plusieurs Etats, sont devenues rares. Les conflits armés non internationaux sont désormais prédominants, au cours desquels s affrontent armées régulières et groupes armés non étatiques. Dans la majorité de ces conflits, il n y a pas de front défini, ni de zones uniformes contrôlées par l un ou l autre adversaire. Les conflits se caractérisent par un fréquent déséquilibre une asymétrie entre les Etats, qui disposent de moyens militaires importants, et les groupes armés non étatiques aux capacités limitées. Ces nouveaux paramètres peuvent produire des effets négatifs sur le respect des règles de conduite des hostilités et être à l origine de nombreuses et graves violations du droit international humanitaire, des droits humains et du droit des réfugiés. Le principe fondamental de distinction entre civils et combattants et entre biens civils et objectifs militaires est souvent remis en cause, provoquant un impact dramatique sur les populations civiles. Par ailleurs, le recours à des pratiques contraires au droit international public telles que les attaques délibérées contre la population civile, les prises d otages et l utilisation de boucliers humains fait souvent partie des stratégies utilisées par les adversaires les plus faibles. Les parties jouissant de la suprématie militaire quant à elles recourent parfois à des moyens et des méthodes de guerre qui n épargnent pas les populations civiles et, souvent, les touchent de manière indiscriminée. Des millions de personnes sont déplacées à l intérieur de leur propre pays en raison d un conflit armé ou d une situation de violence généralisée. Leurs besoins de protection ne connaissent pas d amélioration tangible, en dépit d une mobilisation croissante de la communauté internationale. La protection des réfugiés est fragilisée parce que de nombreux Etats durcissent leur droit d asile. Les mouvements mixtes de migration, la situation des apatrides et la recherche de solutions durables pour les réfugiés constituent autant de défis, y compris pour la Suisse. Protection des civils dans les conflits armés 3

4 2. Pourquoi une Stratégie de protection des civils du DFAE? Les droits et les besoins des enfants dans les conflits armés sont insuffisamment pris en compte et respectés. Des milliers d enfants sont par exemple encore enlevés, recrutés ou utilisés de force pour participer aux combats. Les droits et les besoins spécifiques de protection des femmes et des filles ne sont pas assez reconnus. Elles sont les principales victimes des violences sexuelles exercées dans nombre de guerres. Enfin, les droits et les besoins de catégories de personnes comme les personnes handicapées, les personnes âgées, les minorités et les personnes n étant pas en mesure de quitter leur domicile nécessitent une vigilance et une action résolues. Face à ces développements, la protection des civils dans les conflits armés est devenue un sujet de préoccupation croissante de la communauté internationale. Celle-ci est confrontée à un double défi : amener Etats et groupes armés non étatiques à mieux respecter le droit international dans les conflits ; fournir, sur le terrain, des réponses opérationnelles adaptées aux droits et besoins des civils. Protection des civils dans les conflits armés : «Le concept de protection englobe toutes les activités visant à obtenir le plein respect des droits de la personne conformément à la lettre et à l esprit des corpus juridiques pertinents, c est-à-dire les droits de l homme, le droit international humanitaire et le droit des réfugiés. Les organisations de droits de l homme et humanitaires doivent conduire ces activités de manière impartiale sans se baser sur la race, l origine nationale ou ethnique, la langue, le genre». L activité de protection est définie comme «toute activité conforme au but mentionné ci-dessus destinée à créer un environnement propice au respect des êtres humains, à prévenir et / ou soulager les effets immédiats d un certain type d abus et à rétablir des conditions de vie dignes par la réparation, la restitution ou la réhabilitation». Définition adoptée par le Comité permanent inter-agences (IASC) en 2001 et sur laquelle se base la Stratégie du DFAE. La protection des civils dans les conflits armés est ancrée dans la législation suisse et représente un élément central de la politique étrangère de la Suisse : La Constitution fédérale donne à la Suisse l objectif de contribuer à soulager les populations dans le besoin et de promouvoir le respect des droits humains, la démocratie et la coexistence pacifique des peuples. La promotion et la défense du droit international font partie des fondements de la politique extérieure de la Suisse. La double qualité d Etat dépositaire et de Haute Partie Contractante aux Conventions de Genève, et à leurs Protocoles additionnels, donne à la Confédération une légitimité particulière dans les activités visant au respect du droit international humanitaire. Par l adoption de lois fédérales et l approbation des crédits cadres correspondant, le Parlement a doté la Confédération des instruments et des ressources nécessaires à la mise en oeuvre de politiques en matière de : transformation des conflits ; soutien à certaines régions avec des Etats fragiles, en conflit ou présentant un risque pour la sécurité ; promotion des droits humains ; aide humanitaire internationale. La protection des civils dans les conflits armés figure parmi les objectifs prioritaires de ces politiques. En se dotant d une stratégie, le DFAE affirme sa volonté de mieux répondre aux défis de protection des civils dans les conflits armés, de renforcer l efficacité de son action multilatérale et bilatérale, ainsi que de consolider son positionnement international sur la question et d influencer davantage le débat, en particulier dans le cadre des Nations Unies. Le DFAE reconnaît pour ce faire la nécessité d une coordination accrue de ses actions au niveau interne et avec le système international. 4 Protection des civils dans les conflits armés Protection des civils dans les conflits armés 5

5 3. La réponse internationale Renforcer le cadre normatif et ses instruments de mise en oeuvre Plusieurs traités et autres instruments qui contribuent à la protection des civils dans les conflits armés ont été adoptés ou sont entrés en vigueur durant les dernières années. La diffusion et le renforcement de ceux-ci requièrent une mobilisation continue. Divers processus sont en cours pour clarifier des règles du droit international sur certaines questions à propos desquelles subsistent des incertitudes. La création de tribunaux internationaux et de commissions de vérité constitue une réponse fondamentale pour lutter contre l impunité des auteurs des crimes les plus graves au regard du droit international génocide, crimes contre l humanité, crimes de guerre. Les tribunaux pénaux internationaux ont ouvert la voie à la Cour pénale internationale (CPI), première Cour pénale internationale permanente créée au moyen d un traité multilatéral. Ce développement et le renforcement de mécanismes spécifiques et ciblés pour faciliter la mise en œuvre du droit international est considéré comme une voie d avenir pour la protection des civils. Dans ce contexte, le mécanisme de surveillance et de communication établi par la résolution 1612 du Conseil de sécurité sur les enfants dans les conflits constitue une innovation intéressante. Renforcer la réponse politique internationale Le principal débat politique international sur la protection des civils dans les conflits armés se tient au sein du Conseil de sécurité. Celui-ci privilégie une approche intégrée de la protection, considérant l interdépendance de la paix, de la sécurité, des droits humains et du développement pour optimiser la protection des civils. Trois grands défis s offrent à lui : le rappel systématique des obligations relevant du droit international humanitaire aux parties au conflit dans ses résolutions, le renforcement voire la systématisation du reporting sur les questions de protection, et l évaluation de l impact des missions de maintien de la paix sur la protection des civils. Protection des civils dans les conflits armés 7

6 L Assemblée générale a adopté plusieurs textes relatifs au sujet, par exemple le document final du Sommet Mondial de 2005 qui fait mention des Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l intérieur de leur propre pays ; des résolutions sur les personnes déplacées internes, les enfants dans les conflits armés et la violence contre les femmes, en particulier celles victimes d abus sexuels. Le Conseil Economique et Social (ECO- SOC) a principalement abordé la question sous l angle humanitaire. Ses résolutions ont permis de poser la base de mesures renforçant l efficacité de la réponse humanitaire. Parmi les instances spécialisées, les travaux du Comité exécutif du Haut commissariat pour les réfugiés (UNHCR) sur la protection internationale ont abouti à de nombreuses conclusions sur la situation des personnes réfugiées et déplacées à l intérieur de leur pays. Les sessions extraordinaires du Conseil des droits de l homme ont montré qu il pouvait réagir rapidement à des situations d urgence impliquant des civils, profitant de sa capacité à siéger de manière quasi-permanente. Certaines organisations intergouvernementales régionales (Union Africaine, Communauté Economique des Etats de l Afrique de l Ouest, Union européenne, Organisation pour la coopération et la sécurité en Europe, Conseil de l Europe) se sont également engagées tant en faveur du renforcement du cadre normatif pour la protection des civils que directement sur le terrain. Améliorer l efficacité de la réponse opérationnelle Diverses agences et processus opérationnels s efforcent d œuvrer à la protection des civils. Un des objectifs de la réforme du système humanitaire onusien visait à renforcer le secteur de la protection (cluster protection), en cherchant en particulier à régler la division des responsabilités entre les agences onusiennes et leurs partenaires dans ce domaine. Depuis la création de l approche modulaire (cluster), de réels progrès dans la coordination inter-agences et le développement des capacités et compétences pour la protection des civils ont été réalisés. Le Comité International de la Croix Rouge (CICR) et, dans une certaine mesure, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge apportent une contribution essentielle et singulière aux efforts de la communauté internationale dans le domaine de la protection. Les principaux gouvernements donateurs ont placé la protection des civils parmi les objectifs fondamentaux de l action humanitaire. 8 Protection des civils dans les conflits armés Protection des civils dans les conflits armés 9

7 4. La réponse de la Suisse La tradition humanitaire de la Suisse lui confère une légitimité particulière. Elle dispose aussi de certains avantages comparatifs : neutralité ; absence de passé colonial ; non-appartenance à des alliances militaires ; et surtout compétence, y compris opérationnelle. La Suisse bénéficie d une réelle expérience et de divers instruments pour faire valoir ses atouts dans les domaines du droit international, du débat politique international et de la réponse opérationnelle, principalement humanitaire. La Suisse a fait du respect, de la promotion et de la mise en œuvre du droit international une constante de sa politique étrangère. Elle demande le strict respect du droit international humanitaire et intervient à l échelon bilatéral et multilatéral. Elle appelle régulièrement les Etats à ratifier les traités pertinents et à les traduire dans leur législation nationale. Dans les conflits, la Suisse défend également les droits humains et en particulier ceux des groupes les plus vulnérables. Afin de lutter contre l impunité, la Suisse soutient les mécanismes de surveillance et de mise en œuvre du droit international, ainsi que la justice pénale internationale et la justice transitionnelle. La Suisse travaille aussi à clarifier et renforcer les règles applicables, notamment en relation aux défis liés à l évolution des conflits armés contemporains. À cette fin, elle conduit ou participe à divers processus, soutient des think tanks ou organise des conférences et des rencontres d experts. La Suisse participe activement au débat politique multilatéral sur la protection des civils dans les conflits armés, en prenant position dans divers fora, au nom de la Suisse ou dans le cadre de groupes d Etats. Elle s attache en particulier à influencer le débat thématique du Conseil de sécurité. La Suisse soutient aussi activement le Conseil des droits de l homme. Au niveau européen, elle œuvre au sein de l Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou du Conseil de l Europe. En ce qui concerne les organisations régionales en dehors de l Europe, la Suisse coopère par exemple avec l Organisation des Etats Américains, l Union Africaine ainsi qu avec des organisations sous-régionales. Protection des civils dans les conflits armés 11

8 Promouvoir un accès humanitaire «rapide et sans entraves». Dans de nombreuses situations de conflit armé, de lourdes contraintes pèsent sur l accès humanitaire à la population civile. Une réponse seulement opérationnelle ne suffit souvent pas pour remédier à ces restrictions : divers moyens politiques et une solide argumentation basée sur le droit sont également nécessaires. La Suisse s engage de manière concertée aux niveaux politique, juridique et opérationnel en faveur de l accès humanitaire aux populations affectées par les conflits armés. L importance d un accès humanitaire rapide et sans entraves est régulièrement soulignée lors des allocutions suisses au Conseil des droits de l homme, au Conseil de sécurité et à l Assemblée générale des Nations Unies, ainsi que dans le cadre de contacts bilatéraux tant auprès des autorités que des groupes armés non étatiques. Dans plusieurs contextes, la Suisse, en concertation avec ses partenaires humanitaires, est aussi en contact avec les autorités compétentes, afin de faciliter l accès des acteurs humanitaires aux zones de conflit. Dans ce cadre, la Suisse a récemment lancé une initiative sur l accès humanitaire en situations de conflit armé avec l objectif de mettre des instruments pratiques, notamment un manuel sur le cadre normatif, à disposition des autorités nationales, des organisations internationales et des acteurs humanitaires sur le terrain. Au plan bilatéral, la Suisse participe à des processus de négociations de paix dans plusieurs pays, dans le cadre desquels sont abordées des questions portant sur la situation humanitaire et la protection. La Suisse mène également des programmes bilatéraux de promotion de la paix et des droits humains dans plusieurs contextes de conflit ou post-conflit. Lors des conflits armés, la Suisse entretient des contacts avec les différentes parties au conflit et entreprend des démarches pour leur rappeler l obligation de respecter les règles du droit international humanitaire. Elle lance ou soutient des initiatives incluant la protection des civils. Dans le domaine opérationnel, l Aide humanitaire de la Confédération constitue l une des principales lignes de force de l action de la Suisse, notamment par l accent mis sur le respect des principes humanitaires, son universalité, son activité de plaidoyer en faveur des victimes et par l importance des moyens financiers engagés. Outre les contributions financières aux principales organisations internationales dotées d un mandat de protection et aux œuvres d entraide dont l action peut comprendre une dimension de protection, la Suisse met également à disposition des spécialistes du Corps suisse d aide humanitaire ou du Pool d experts pour la promotion civile de la paix. Par son action et sa présence sur le terrain (ambassades, consulats, bureaux de coopération), la Suisse peut contribuer à la protection des civils, en mettant en œuvre ses propres actions directes, en donnant des informations détaillées concernant la situation sur le terrain, ou en faisant des recommandations en faveur des personnes affectées. Seule ou avec l appui de partenaires, la Suisse peut sensibiliser l opinion publique, témoigner publiquement, attirer l attention des autorités et rappeler l obligation de respecter et de faire respecter les principes humanitaires et le droit international humanitaire. Protection et promotion des droits des personnes déplacées. On compte plusieurs millions de personnes déplacées internes (IDPs) dans plus de 50 pays affectés par les conflits armés et la violence. Avec les femmes, les enfants et les réfugiés, les IDPs représentent une catégorie de population prioritaire pour l action d assistance et de protection de la Suisse. Cet engagement se réalise tant sur le plan bilatéral que multilatéral et se concentre sur les priorités suivantes : Soutien aux partenaires humanitaires engagés dans la protection des IDPs ; Diffusion et mise en oeuvre des instruments juridiques internationaux et du droit indicatif (soft law) pertinent et en particulier des Principes directeurs relatifs aux personnes déplacées à l intérieur de leur propre pays ; Renforcement des capacités nationales de protection des IDPs ; Droits aux logement, terre et propriété (HLP Rights) ; Relation entre déplacement forcé, traitement du passé et justice transitionnelle ; Inclusion des IDPs, de leurs droits et besoins dans les initiatives de promotion de la paix. Dans plusieurs contextes, la Suisse facilite également le dialogue entre tous les acteurs concernés autorités nationales, représentants des déplacés, société civile, pays donateurs afin d identifier des mesures concrètes pour la protection des IDPs, la mise en oeuvre de leurs droits et la recherche de solutions durables. 12 Protection des civils dans les conflits armés Protection des civils dans les conflits armés 13

9 5. Choix stratégiques Le DFAE se dote d une vision commune : «La Suisse contribue à un meilleur respect de la dignité et des droits des civils ; elle figure parmi les Etats les plus engagés dans ce domaine.» Il adopte un langage commun fondé sur le droit international et basé sur une compréhension commune de la protection des civils. Celle-ci est articulée dans un document de référence développé au cours d un processus consultatif des services concernés. Le DFAE identifie des domaines prioritaires d action définis selon les besoins d assistance et de protection des populations civiles ; la gravité et l ampleur des violations ; l expérience acquise par le DFAE (tradition, savoir-faire, avantages comparatifs) ; les priorités générales de politique étrangère ; et les défis globaux de protection. Le DFAE se fixe ainsi trois objectifs stratégiques, auxquels correspondent des objectifs spécifiques, pour les quatre prochaines années : Le cadre normatif conférant une protection aux civils dans les conflits armés est adéquat, connu et respecté par les acteurs concernés Le cadre normatif conférant une protection aux civils dans les conflits armés est clarifié, renforcé et diffusé. Les acteurs concernés, notamment les acteurs non étatiques, adhèrent au cadre normatif et respectent leurs obligations. Les mécanismes de surveillance et de mise en œuvre du cadre normatif sont renforcés et utilisés. Protection des civils dans les conflits armés 15

10 La réponse opérationnelle en faveur de la protection des civils dans les conflits armés est efficace Les principes humanitaires (humanité, neutralité, indépendance, impartialité) sont respectés par tous les acteurs opérationnels concernés. L accès humanitaire et la sécurité de tous les acteurs opérationnels concernés sont garantis. La réponse des acteurs opérationnels en faveur des civils dans les conflits armés est améliorée et tient compte des droits et des besoins spécifiques des plus vulnérables, notamment les enfants, les femmes, les personnes déplacées et les réfugiés. Le DFAE dispose des compétences nécessaires en matière de protection des civils dans les conflits armés La protection est intégrée dans tous les volets pertinents de l action du Département. Le DFAE dispose des outils nécessaires pour optimiser l efficacité de son action en matière de protection. Le DFAE gère son savoir de manière efficace dans le domaine de la protection. Afin d accroître sa cohérence interne et les synergies de son action, le DFAE se dote des instruments nécessaires pour la mise en œuvre, le suivi et l évaluation de cette Stratégie. Un Cadre stratégique détaille les résultats escomptés, les activités et les indicateurs de succès. Un Groupe de Pilotage de la Stratégie pour la protection des civils dans les conflits armés (GPS PoC) est créé pour assurer l orientation, la coordination et le suivi de la mise en œuvre de la Stratégie du DFAE pour la protection des civils dans les conflits armés. Stratégie du DFAE pour la protection des civils dans les conflits armés ( ) : Vision, principes, objectifs. Vision Le DFAE renforce son engagement en faveur de la protection des civils dans les conflits armés par le biais d une action cohérente, ciblée, efficace et efficiente. La Suisse contribue ainsi à un meilleur respect de la dignité et des droits des civils ; elle figure parmi les Etats les plus engagés dans ce domaine. Principes directeurs 1 Utilisation des instruments de droit international et d autres instruments (soft law) 2 Engagement en faveur de tous les civils en tenant compte des droits et des besoins spécifiques 3 Engagement dans tous les types et toutes les phases de conflit armé 4 Engagement aux plans multilatéral et bilatéral et aux niveaux politique, juridique et opérationnel 5 Choix de priorités thématiques 6 Recherche d alliés et de partenaires 7 Engagement cohérent et coordonné 16 Protection des civils dans les conflits armés Protection des civils dans les conflits armés 17

11 Objectifs 1.1. Le cadre normatif conférant une protection des civils dans les conflits armés est clarifié, renforcé et diffusé 1. Le cadre normatif conférant une protection aux civils dans les conflits armés est adéquat, connu et respecté par les acteurs concernés 1.2. Les acteurs concernés, notamment les acteurs non étatiques, adhèrent au cadre normatif et respectent leurs obligations 1.3. Les mécanismes de surveillance et de mise en œuvre du cadre normatif sont renforcés et utilisés 2.1. Les principes humanitaires (humanité, neutralité, indépendance, impartialité) sont respectés par tous les acteurs opérationnels concernés La protection des civils dans les conflits armés est renforcée 2. La réponse opérationnelle en faveur de la protection des civils dans les conflits armés est efficace 2.2. L accès humanitaire et la sécurité de tous les acteurs opérationnels concernés sont garantis 2.3. La réponse des acteurs opérationnels en faveur des civils dans les conflits armés est améliorée et tient compte des droits et des besoins spécifiques des plus vulnérables 3.1. La protection est intégrée dans tous les volets pertinents de l action du DFAE 3. Le DFAE dispose des compétences nécessaires en matière de protection des civils dans les conflits armés 3.2. Le DFAE dispose des outils nécessaires pour garantir l efficacité de son action en matière de protection 3.3. Le DFAE gère son savoir de manière efficace dans le domaine de la protection 18 Protection des civils dans les conflits armés Protection des civils dans les conflits armés 19

12 Principaux traités et autres instruments de droit international concernant la protection des civils dans les conflits armés (cadre normatif) : Traités Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977 et Convention relative au statut des réfugiés de Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de Statut de Rome de la Cour pénale internationale de Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de Pacte relatif aux droits civils et politiques de Convention internationale pour la prévention de toutes les personnes contre les disparitions forcées de Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l enfant, concernant l implication d enfants dans les conflits armés de Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants de Convention sur l interdiction ou la limitation de l emploi de certaines armes classiques (CCW) de 1980 et les protocoles y annexés. Convention sur l interdiction de l emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction de Convention sur les armes à sous-munitions de Protocole des Grands Lacs sur la protection et l assistance aux personnes déplacées de Convention de l Union africaine sur la protection et l assistance des personnes déplacées de Autres instruments Principes directeurs relatifs aux personnes déplacées à l intérieur de leur propre pays de Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours et à réparation des victimes de violations flagrantes du droit international des droits de l homme et de violations graves du droit international humanitaire de 2005 («Principes Joinet»). Principes de restitution des logements et des biens dans le cadre du retour des réfugiés et autres personnes déplacées de 2005 («Principes Pinheiro»). Résolutions du Conseil de sécurité et en particulier: «Protection des civils dans les conflits armés» : S/RES/1265 (1999) ; S/RES/1296 (2000) ; S/RES/1674 (2006) ; S/RES/1738 (2006). «Les enfants dans les conflits armés» : S/RES/1612 (2005). «Les femmes, la paix et la sécurité» : S/ RES/1325 (2000) ; S/RES/1820 (2008). Résolutions de l Assemblée générale des Nations Unies et en particulier A/ RES/46/182 ; A/RES/58/114 ; A/RES/59/141 ; A/RES/63/138 ; A/RES/63/153. Résolutions du segment humanitaire de l ECOSOC (par exemple E/2002/32 ; E/2004/50/ ; E/2006/5). Impressum Mise en page : Atelier Bundi, Boll Contact : Département fédéral des affaires étrangères DFAE Division politique IV Sécurité humaine Bundesgasse Berne PA4@eda.admin.ch Tél : Protection des civils dans les conflits armés