Mise en place d un projet de restauration collective à base de produits locaux -Commune de Rosières-

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1 Mise en place d un projet de restauration collective à base de produits locaux -Commune de Rosières- DA DTRGP Décembre 2006 Florian BERNARD Nathalie BRAC de la PERRIERE Marie BROHIER Aurélie DUMONET Thierry PROUTEAU

2 Remerciements Nous tenons à remercier toutes les personnes que nous avons rencontrées et interrogées sur le canton de Joyeuse pour l accueil qu ils nous ont réservé lors des entretiens au mois de décembre. Les discussions ont été enrichissantes et nous ont permis de mieux comprendre la problématique du projet. De même, nous remercions chaleureusement l ensemble des personnes interrogées par téléphone qui ont aussi largement contribué à notre étude. Enfin, nous remercions les personnes qui encadrent cette étude, l association AMESUD, notamment Fabienne SEGUI, ainsi que Patrick MUNDLER, professeur de l ISARA-Lyon. 2

3 Sigles et abréviations ADMR : Aide à Domicile en Milieu Rural AMESUD : Association Montagne Emploi Sud Ardèche AOC : Appellation d Origine Contrôlée BOAMP : Bulletin Officiel des Annonces des Marchés Publics CCAS : Centre Communal d Action Sociale CUMA : Coopérative d Utilisation du Matériel en Commun DDSV : Direction Départementale Sanitaire et Vétérinaire DLC : Date Limite de Consommation DTRGP : Développement des Territoires Ruraux et Gestion de Projet EPIC : Etablissements Publics Industriels et Commerciaux ETP : Equivalent Temps Plein GMS : Grandes et Moyennes Surfaces GPEM/DA : Groupe Permanent d Etude des Marchés de Denrées Alimentaires HACCP : Hazard Analysis Critical Control Point HT : Hors Taxes IGP : Identification Géographique Protégée ISARA : Institut Supérieur d Agriculture Rhône-Alpes MFR : Maison Familiale Rurale MINEFI : Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie MSA : Mutuelle Sociale Agricole NF : Norme Française OGM : Organisme Génétiquement Modifié PME : Petites et Moyennes Entreprises PNR : Parc Naturel Régional SMIC : Salaire Minimum d Insertion et de Croissance SNRC : Syndicat National de Restauration Collective UE : Union Européenne 3

4 Table des matières Remerciements... 2 Sigles et abréviations... 3 Table des matières... 4 Introduction... 5 I. Méthodologie de l étude... 6 II. Quelques bases de travail Diagnostic du Salon Gourmand Définition de la restauration collective Les systèmes de restauration collective Quelques exemples de restauration collective s approvisionnant localement... 9 III. Les aspects réglementaires de la restauration collective La réglementation sanitaire... 9 a. Les obligations réglementaires b. Les démarches sanitaires volontaires c. Le personnel d. La réglementation sur les denrées e. Les modes de conditionnement en restauration différée f. Sécurité du travail et du matériel La réglementation juridique a. Responsabilité juridique b. Marché public et procédure d appel d offres IV. Analyse de l existant La cuisine de Rosières Les consommateurs : identité et attentes Etat des lieux des productions existantes a. La variété des produits ardéchois b. La capacité d approvisionnement en produits ardéchois c. L organisation des producteurs d. Financement V. Deux scénarios envisageables Scénario 1 : La restauration collective à l échelle de la commune de Rosière a. Les consommateurs b. Responsabilité c. La prestation d. Moyens techniques e. Moyens humains f. Moyens financiers Scénario 2 : La restauration collective à l échelle de l intercommunalité a. Les consommateurs b. Responsabilité c. La prestation d. Moyens techniques e. Moyens humains f. Moyens financiers Alternatives envisageables Conclusion Table des illustrations Bibliographie Annexes

5 Introduction La cantine de l école de Rosières créée en 1993 était initialement portée par une association de parents d élèves. En 2004, cette équipe s essouffle et la mairie, propriétaire des bâtiments, délègue la gestion de la cantine à la maison de retraite de Joyeuse «Les Jardins de Jallès». En parallèle, une crèche est installée la même année et les parents se chargent de préparer les repas de leurs enfants. Ainsi, le projet de réhabilitation de la cuisine de l école de Rosières pour la préparation de repas sur place à partir de produits locaux est depuis une dizaine d années dans les esprits des parents et du site de proximité AMESUD. Les objectifs d un tel projet sont divers : - Apporter aux enfants des repas sains, équilibrés et adaptés à leurs besoins alimentaires, - Soutien à une agriculture locale : trouver de nouveaux débouchés, notamment pour les jeunes agriculteurs ou ceux en difficulté, - Développement de l économie locale, création d emplois, - Participer à la structuration d une filière d approvisionnement locale, - Sensibilisation et éducation du jeune public au goût (lutter contre la «mal bouffe» et prévenir des dérives du comportement alimentaire) et à la qualité de la nourriture, - Communiquer sur les avantages de consommer localement : coûts de transport abaissés, qualité des produits de territoire, prise en compte des besoins et attentes des consommateur, traçabilité Par ailleurs, AMESUD organise depuis 3 ans lors des salons gourmands et artisanaux de Joyeuse des rencontres/débats sur ce thème. Le dernier en date, en octobre 2006, était ainsi intitulé «Nos produits locaux dans les marmites collectives» et présentait les résultats d une enquête de consommation réalisée auprès d usagers des collectivités publiques, de maisons de retraites, de l aide à domicile et du CREPS de Vallon 1. Aujourd hui, ce projet semble se heurter à un certain nombre de croyances : les produits locaux seraient trop chers, les acheteurs seraient obligés de passer par une procédure d appel d offres ou les normes sanitaires et d hygiène en restauration collective seraient de plus en plus contraignantes, accentuant la crainte de prise de responsabilité. L étude que nous réalisons a pour objectif de définir le potentiel de création de ce projet de restauration collective sur le canton de Joyeuse avec la finalité d organiser une rencontre entre les différents acteurs intéressés de près ou de loin par le projet. Après avoir décrit rapidement la méthode que nous avons adoptée pour cette étude, nous aborderons les aspects purement réglementaires d hygiène, de procédures et de responsabilité agrémentés d expériences de cuisiniers pratiquant le même système. Puis, nous analyserons l existant : la cuisine (locaux, matériels et fonctionnement actuel), l attente des consommateurs (les parents d élèves, l ADMR), et enfin un état des lieux de l offre des produits locaux. Une dernière partie sera consacrée à la constitution d un budget prévisionnel, décrivant les partenaires potentiels et d un prix de revient des repas. Enfin, nous terminerons par présenter trois scénarios possibles de la mise en place de ce projet afin de l illustrer plus concrètement. 1 Etude réalisée en septembre 2006 par Benjamin FOUILLERON sur les 5 cantons d AMESUD (227 personnes enquêtées). 5

6 I. Méthodologie de l étude Nous avons commencé par assister aux conférences et aux débats lors du Salon Gourmand Ce fut une première approche du projet et des acteurs concernés. Ensuite, nous nous sommes penchés sur la bibliographie : réglementation sur l hygiène, sur les marchés publics, sur les responsabilités ainsi que sur les expériences similaires de restauration collective dans la région (voir ci-contre). Puis, le travail de terrain a été important. Nous y avons rencontré des acteurs clefs (cf. graphique ci-dessous). Figure 1 : Types d acteurs enquêtés Types d'acteurs Effectif enquêtés Parents d'élève Agriculteurs Professionnels de la RC (dont 1 pour livraison de repas) Elus locaux Institution ou organismes publics spécialisés (PNR, CA, DDSV) OPA (Coopératives) Au préalable, nous avions construit des guides d entretien spécifiques à chaque type d acteurs : professionnels de la restauration collective, élus, parents d élèves, producteurs (Cf. annexe 1 : Détail des acteurs enquêtés). Ainsi, nous avons pu balayer de nombreuses questions afin de : Analyser les potentiels et les freins au développement d une nouvelle activité Identifier les acteurs les plus motivés par le projet Faire émerger les croyances de ces acteurs Avoir une idée des prix et des menus pratiqués Nous avons également profité de notre passage à Rosières pour visiter la cuisine de l école afin d évaluer de nous même l existant et les possibilités d aménagement en cas de réutilisation pour l élaboration de repas à partir de produits locaux. Enfin, pour compléter notre enquête et être le plus exhaustif possible, nous avons contacté par téléphone des personnes que nous n avions pu rencontrer : producteurs et coopératives, conseillers généraux, services sanitaires et autres professionnels. 6

7 II. Quelques bases de travail 1. Diagnostic du Salon Gourmand 2006 Lors de cette rencontre au mois d octobre, ont été présentés d une enquête de consommation réalisée auprès d usagers des collectivités publiques, de maisons de retraites, de l aide à domicile 1. Les résultats sont : - 78 % des interviewés, la qualité des aliments consommés chez soi est supérieure à celle proposée dans la restauration collective, même s ils estiment à 62% qu ils sont plutôt satisfaits des produits consommés. - En revanche, 97% estiment ne pas être informés du contenu et de l origine des produits consommés dans la restauration collective. - Ainsi, 84 % du public enquêté est favorable à ce que leur service de restauration soit approvisionné par des produits locaux, d abord pour améliorer la santé (40%), ensuite pour le goût des produits (37%) puis pour l impact positif sur l environnement ou le développement local (14%). - Toutefois, 56% ne s estiment pas prêts à payer plus cher ce service pour consommer des produits de meilleure qualité. Le facteur prix constitue ainsi pour 67 % des personnes interrogées la principale difficulté pour la mise en place d un tel service. 2. Définition de la restauration collective Afin de bien cadrer le projet et pour commencer notre étude, nous avons souhaité rechercher la définition officielle de la restauration collective. D après le SNRC : «La restauration collective se distingue de la restauration commerciale par sa fonction sociale, qui se définit par trois caractéristiques : - la satisfaction d un besoin élémentaire de l être humain La restauration collective recouvre toutes les activités consistant à préparer et fournir des repas aux personnes travaillant et/ou vivant dans des collectivités telles que les entreprises publiques ou privées, les collectivités locales et administrations, les crèches et les établissements scolaires publics et privés, les hôpitaux ainsi que les établissements sociaux et médicosociaux accueillant des personnes âgées ou handicapées, et tous les autres organismes publics ou privés assurant l alimentation de leurs ressortissants : les forces armées, le monde carcéral, l éducation surveillée et les communautés religieuses. - dans une collectivité déterminée La restauration collective s adresse aux membres d une collectivité : enfants, salariés, malades. Le repas est servi quotidiennement et dans les locaux appartenant à l entreprise ou à la collectivité. - avec la garantie d un prix social. Le prix d un repas en restauration collective est obligatoirement inférieur à celui pratiqué par les restaurants similaires ouverts au public. Bénéficier de repas sur le lieu d activité à un prix réduit représente un avantage social 7

8 pour les membres des collectivités et constitue un élément important de la politique sociale de celles-ci.» 3. Les systèmes de restauration collective Il existe principalement deux types de restauration collective que nous décrivons simplement (d après GPEM/DA, Commission technique des marchés, 2005) : La restauration directe Les plats sont consommés le jour même, sur place et le transport des préparations sur les lieux de consommation ne nécessite pas de matériel spécifique. La restauration différée Les plats ne sont pas consommés le jour même ou sur place. Cela nécessite des matériels de transport ou de stockage spécifique. On appellera «cuisine centrale» l endroit où les plats sont préparés et «unités satellites» celles où ils seront consommés. Dès lors il existe deux modes de livraison entre la cuisine centrale et les unités satellites : la «liaison chaude» ou la «liaison froide». Liaison chaude Le conditionnement est immédiat et les aliments conservés à une température à cœur supérieure à +63 C jusqu au moment de leur consommation, le jour même. Ce type de liaison n est utilisé que pour des plats servis chaud et s il y a discontinuité dans l espace entre le lieu de production et de consommation. La distance n a donc que peu d importance dès l instant où le couple temps/température est respecté. Liaison froide Le conditionnement est immédiat et les aliments conservés sous régime froid positif le plus souvent. Les plats à servir chaud sont remis en température juste avant distribution au consommateur final. Les plats froids doivent être transportés à une température maximale de +3 C. Variantes Il existe de nombreuses variantes et combinaisons de ces formules (une cuisine centrale élabore des bases culinaires qui sont retravaillées dans des cuisines relais, ou une cuisine centrale ne fournit que les plats destinés à être servis chauds dans des cuisines terminales qui elles, assureront les préparations froides). Le choix entre ces deux systèmes doit être fait de manière réfléchie car ils n impliquent pas les mêmes investissements et doivent être adaptés aux besoins de la collectivité. Il faut prendre en compte les coûts de fonctionnement, le personnel salarié. 8

9 4. Quelques exemples de restauration collective s approvisionnant localement Au cours de cette étude, nous avons rencontré trois personnes responsables de restauration collective en Rhône Alpes : Ghislaine DELUBAC, Pierre POULENARD et Manuel TAVARES. Les deux premières s approvisionnent en circuit court auprès des producteurs locaux pour favoriser l économie du territoire mais aussi assurer des repas de qualité aux enfants (Cf. encadrés page ci-contre). M. TAVARES est quant à lui cuisinier à la MSA de Lyon. Il prépare entre 150 et 200 repas par jour, avec 2,2 ETP. Il fonctionne avec le prestataire de service Eurest et ne s approvisionne donc pas particulièrement en produits locaux. Même si cet exemple ne concerne pas un public scolaire, cette rencontre nous a permis d avoir des notions de coût de repas et d équipement, informations utilisées pour l élaboration de scénarios dans la partie III. D autre part, David DELORME, salarié de la Maison Familiale et Rurale de Divajeu dans la Drôme, a mené dans le cadre du programme européen Tiss Equal, une étude pour savoir comment mettre en place cet approvisionnement local dans les cantines scolaires. Nous avons pu le rencontrer lors du débat initié par AMESUD lors du Salon Gourmand D autres structures sont encore plus engagées dans ces démarches, proposant des repas bio entre une fois par semaine ou une fois par mois selon les cas. Ainsi, la commune de Barjac dans le Gard est un très bel exemple. A noter aussi que dans le cadre d un programme pilote, le conseil régional rhône-alpin subventionne certains établissements publics, comme le lycée de Largentière, à hauteur de 0,80 par repas bio. III. Les aspects réglementaires de la restauration collective «L action de la collectivité publique en matière de restauration collective doit s inscrire dans le cadre d obligations réglementaires nombreuses et variées qui ont trait principalement à l hygiène alimentaire, à l emploi de personnels et à l information des consommateurs. Il appartient aussi à la collectivité publique de suivre les règles nutritionnelles et de protection de l environnement.» 2 Nous allons aborder dans ce chapitre les principaux aspects de la réglementation sur l hygiène ainsi que sur le cadre juridique à partir d un document du MINEFI, appuyé des témoignages des professionnels que nous avons rencontrés. 1. La réglementation sanitaire D après GPEM/DA, Commission technique des marchés, Guide des Contrats Publics de Restauration Collective (N J4-05 du 31 mars 2005). Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie (MINEFI) 2 D après GPEM/DA, Commission technique des marchés, Guide des Contrats Publics de Restauration Collective (N J4-05 du 31 mars 2005). Ministère de l Economie, des Finances et de l Industrie (MINEFI). 9

10 L arrêté du 29 septembre 1997, transposition en droit français de la directive 93/43/CEE, fixe aux professionnels du secteur alimentaire des objectifs à atteindre en matière de protection de la santé publique, tout en leur laissant le choix et la responsabilité de certains moyens mis en œuvre pour les atteindre. Ce principe nous a été confirmé par Mr GALIBERT, expert départemental DSV Ardèche : l utilisation de produits frais locaux n oblige pas l application d aspects sanitaires particuliers. Car leurs exigences portent moins sur la structure en elle-même que sur le fonctionnement avec obligations de résultats. Cela exige peut-être plus de précautions, plus d organisation du travail par rapport à des préparations classiques. Il faut prouver la bonne maîtrise de la sécurité sanitaire. a. Les obligations réglementaires Trois obligations sont imposées aux professionnels de l alimentation : les autocontrôles réguliers Le référentiel utilisé dans le secteur alimentaire européen est la méthode HACCP. Elle consiste à faire une analyse poussée des risques sur la chaîne de production et de mettre en place tous les moyens pour les maîtriser ou les éviter. Les principes du système HACCP sont les suivants : 1- analyse des dangers 2- détermination des points critiques pour la maîtrise (CCP) 3- détermination des limites critiques 4- mise en place d un système de surveillance des CCP 5- détermination des actions correctives en cas de dépassement de ces limites critiques 6- mise en place de procédures de vérification du système 7- mise en place d un système de documentation sur les procédures et les enregistrements Le professionnel peut réaliser sa propre analyse HACCP. La nature et la fréquence de ces autocontrôles sont sous la responsabilité du professionnel, en fonction du risque alimentaire. Par exemple, Ghislaine DELUBAC, diététicienne et gérante de la cuisine centrale d Aubenas, embauche une entreprise spécialisée pour effectuer des analyses bactériologiques systématiquement toutes les semaines sur les locaux, équipements, ustensiles et denrées au choix, choisissant les produits ou confections les plus à risques. maîtrise des températures des produits et des endroits de stockage Cela nous a été précisé par Mr GALIBERT, c est un aspect de la nouvelle réglementation. Il faut alors relever quotidiennement les températures dans les frigidaires et les chambres froides et archiver ces documents en cas de contrôle ou de problème sanitaire. la formation du personnel : détails dans le paragraphe suivant les plats témoins Ces plats doivent être conservés au minimum 5 jours après consommation par les convives. Ils constituent des échantillons représentatifs qui restent à disposition des services 10

11 officiels de contrôle en cas de toxi-infections alimentaires. Le coût de ces repas non distribués doit être inclus dans le prix de revient du repas unitaire et sur les capacités de stockage. Figure 2 : Les exigences réglementaires en fonction de 3 schémas de restauration collective (source : GPEM/DA, Commission technique des marchés, 2005.MINEFI). Cuisine élaborant des repas consommés sur place sans délai Exigence Niveau I Caractéristiques réglementaires - Aménagement et équipement des locaux - Entretien des locaux et du matériel - Hygiène de la préparation des repas - Formation du personnel Déclaration d activité adressée à la DSV de la part du responsable juridique de l établissement consommés sur place avec 1 service de délai consommés dans un autre établissement Niveau I et II Niveau I, II et III - Dispositions complémentaires des locaux - Températures et durée de vie des plats cuisinés à l avance - Opérations de conditionnement-déconditionnement Déclaration DSV + plan des locaux, description de l équipement, capacité de stockage des denrées, attestation de raccordement au réseau public de l eau, plans de nettoyagedésinfection, plans de lutte contre animaux indésirables et formation du personnel Tout + Agrément vétérinaire sanitaire de la cuisine délivré par le préfet (Etat) : donne une marque de salubrité sur les conditionnements des produits ou sur les documents d accompagnement b. Les démarches sanitaires volontaires Le guide des bonnes pratiques hygiéniques en restauration collective à caractère social Il rassemble un certain nombre de préconisations ou recommandations en matière de sécurité alimentaire. La version 1999 de ce guide est disponible (sur Internet par exemple), la nouvelle est en cours de validation par les organisations professionnelles représentatives du secteur de la restauration collective. La démarche assurance qualité 11

12 La certification d une entreprise selon la norme NF EN ISO 9001 est une démarche volontariste visant à améliorer l organisation d une entreprise. Elle ne remplace en aucun cas l agrément DSV délivré par l Etat qui autorise l établissement à fournir des repas à un autre établissement. c. Le personnel Le personnel est embauché sous la convention collective nationale du personnel des entreprises de restauration collective n 3225 du 20 juin Il est difficile de fixer des normes d effectifs de personnel car il dépend beaucoup de l organisation du travail, des locaux et équipements, des produits travaillés Rappelons les exemples de Pierre POULENARD et Ghislaine DELUBAC qui préparent chacun 400 repas jour à base de produits français locaux. Dans le cas d Anneyron, 2 ETP travaillent en cuisine, 1 mi-temps à la plonge et 1 mi-temps à la livraison pour 3 repas /jour ; ce sont les élèves (déjà adolescents) qui mettent la table et débarrassent à tour de rôle. A la cuisine centrale d Aubenas, 4,5 ETP s occupent de la réception des denrées, de la cuisine, de la plonge et du ménage, 1 ETP pour l intendance et un mi-temps pour la livraison. Formation professionnelle La formation est la garantie d un minimum de connaissances et de compétences dans un contexte professionnel en constante mutation. La réglementation oblige donc la formation continue du personnel sur l hygiène des aliments. La fréquence de ces formations est sous la responsabilité du responsable qui sait au mieux analyser les besoins de remise à niveau des salariés. Par exemple, dans la cuisine centrale d Aubenas, Ghislaine DELUBAC effectue une formation avec ses cinq cuisinières dans un organisme spécialisé tous les trois ans environ. Elle doit être adaptée aux contraintes spécifiques des installations, ce qui sera spécifique dans le cas de l utilisation de produits locaux par exemple. Légalement, les moyens minimums qui doivent être affectés à la formation sont de 1,6% de la masse salariale. (Voir en annexe 2 : durée recommandée des formations selon la fonction du personnel de restauration) Les domaines abordés sont les suivants : - Hygiène et sécurité des aliments - Mesures sur le déplacement et le stockage des denrées (méthode HACCP) - Entretien des locaux et du matériel - Sensibilisation des agents aux gestes et postures de travail - Sécurité et prévention des risques - Organisation du travail - Nutrition - Réception des denrées - Livraison et distribution - Relation au client Qualification professionnelle Elle doit être exigée à tout niveau de responsabilité. Il est possible de faire un répertoire des compétences professionnelles comme base de recrutement. Des fiches d exemple de chef de cuisine, cuisinier, aide de cuisine se trouvent en annexe 3 (Exemples de fiches métier). 12

13 Surveillance médicale La réglementation indique clairement que toutes les précautions doivent être prises pour éviter que le personnel soit à l origine de contaminations alimentaires. Il n y a aucune vaccination obligatoire du personnel, toutefois, le vaccin contre l Hépatite A est recommandé. d. La réglementation sur les denrées Les denrées alimentaires doivent répondre aux dispositions de la réglementation les concernant, conformes aux normes et aux codes des usages professionnels. Choix des denrées Le choix des denrées utilisées pour l élaboration des repas conditionne le type et le volume des locaux de stockage, et en particulier le volume des chambres froides. Le coût des denrées sera également très différent en fonction du type d approvisionnement retenu. Figure 3 : Conditions de stockage (température et temps) appliquée à chaque gamme de produits. (Source : GPEM/DA, Commission technique des marchés, 2005.MINEFI). Gamme 1ère 2ème 3ème 4ème 5ème Produits secs Produits Produits crus, d origine animale ou végétale Température de stockage Réfrigérée Durée de conservation 1-7 jours selon les aliments Conserves Ambiante Plusieurs années Surgelés < -18 C Plusieurs mois Produits crus conditionnés sous atmosphère contrôlée Produits cuits conditionnés sous atmosphère modifiée ou raréfiée Pâtes-riz-légumes secs-épicerie < +4 C Quelques jours Indiquée par le fabricant (0 à 3 C en général) Ambiante 6 à 42 jours selon le traitement thermique appliqué Plusieurs mois Les modalités d approvisionnement sont déterminées en fonction des particularités locales concernant les souhaits des convives, les denrées présentes sur le marché (volume et prix), l isolement et la taille de la collectivité (livraison). Pour exemple, Pierre POULENARD prévoit ses menus environ 3 mois à l avance, il commande avec 15 jours d anticipation et reçoit les denrées le vendredi pour la semaine 13

14 suivante. Ce travail est fait avec seulement 1 semaine d avance dans le cas de la cuisine d Aubenas. N.B. : Nous tenions à préciser que, même si l usage des œufs en restauration collective n est pas conseillé, il n est pas interdit pas la réglementation. Il faut porter une attention plus particulière aux produits faits à base d œufs qui ne sont pas cuits (mayonnaise) qui comportent plus de risque de germes. Réception des denrées Les denrées livrées doivent être contrôlées par l acheteur : notamment température à l arrivée, respect de la chaîne du froid ou du chaud, présence de la marque de salubrité sur le conditionnement de la viande. Il faut annoter toute ces informations sur une fiche de réception et s assurer de la présence d un réceptionnaire dans les tranches horaires. Pour cet aspect, l organisation est très différente suivant les personnes que nous avons rencontrées : P. POULENARD reçoit trois livraisons par semaines alors que G. DELUBAC à la cuisine centrale d Aubenas, en reçoit un peu tous les jours. Les établissements qui livrent les restaurants collectifs doivent avoir l agrément sanitaire DSV. Certains établissements en sont dispensés et sont autorisés à livrer directement sous plusieurs conditions : - le fournisseur doit livrer au préfet une déclaration de la nature et la quantité de produits livrés et la liste des établissements approvisionnés - pas plus de 800kg par semaine de viande fraîche de boucherie (à l exclusion de la viande hachée), pas plus de 800L de lait - pas plus de 30% du volume total produit livré à la cuisine collective, - les restaurants ne peuvent être situés à plus de 80km du fournisseur - le fournisseur doit mettre en place le guide des bonnes pratiques hygiéniques - les fournisseurs de viande hachée doivent obligatoirement être agréés par la DDSV. Conservation et préparation des denrées Les produits doivent être conservés dans des zones particulières suivant leur nature et toujours éviter de mettre ensemble des produits qui peuvent se contaminer: conserves, produits secs, légumes frais, produits carnés, produits laitiers. Le mieux est de mettre à disposition des chambres froides ou frigidaires par type de produits. Sinon, il est possible d utiliser un même endroit de stockage si les légumes sont protégés dans une boîte et si la viande à côté est sous film plastique (communication personnelle, M. GALIBERT). De la même façon, il est strictement obligatoire de séparer les produits par type lors de la préparation pour éviter tout risque de contamination croisée des produits. L important est d avoir une coupure entre chaque préparation dans l espace ou dans le temps. Donc, si les locaux sont trop petits pour avoir un plan de travail et une salle par type de produit, c est plus difficile car il faut s y adapter. Mais il faut alors nettoyer et désinfecter le plan de travail entre chaque préparation. Toutefois, M. GALIBERT, conseille fortement de faire une zone légumerie dans les cuisines pour prouver une bonne maîtrise des risques sanitaires, ce qui simplifie en plus l organisation pratique de l élaboration des repas. 14

15 Information sur les denrées Les denrées remises préemballées doivent être étiquetées conformément à la réglementation. Elle permet d informer le consommateur sur : l origine des denrées, les traitements subis, les risques allergènes ou la valeur nutritionnelle (seulement dans le cadre d un régime spécifique). L étiquetage de la viande bovine par exemple doit comprendre : l origine, le lieu de naissance et d élevage ainsi que le lieu d abattage. Puis, les denrées doivent être dénommées précisément dans le menu avec la mention de l ingrédient principal, pour ne pas tromper le consommateur. D autre part, il y a obligation d étiqueter les denrées avec présence d OGM, avec des ingrédients traités par ionisation ou les allergènes. Les allergènes dont l étiquetage est imposé par la directive 2003/89/CE du 10 novembre 2003 sont les suivants (y compris les produits dérivés de) : - céréales contenant du gluten, crustacés, œufs, poissons, arachide, soja, lait (y compris le lactose), fruits à coque (amandes, noix, noisettes), céleri, moutarde, graines de sésame, anhydride sulfureux et sulfites. Projet d accueil individualisé (PAI) Lorsque des enfants présentent des allergies alimentaires, il existe deux solutions le jour où le repas prévu constitue un risque : - Soit le restaurant fournit un repas adapté au régime particulier de l enfant, solution qui parait assez compliquée, et qui peut éventuellement provoquer des allergies non justifiées (à la carotte par exemple comme nous l a souligné G. DELUBAC!) - Soit les parents fournissent le repas sous leur entière responsabilité pour que l enfant mange au sein de la collectivité Coût des denrées alimentaires Le choix des denrées est aussi fonction du budget disponible par le chef cuisinier. S il dispose d un budget sur l année, il est possible d adapter les menus en fonction des dispositions. C est le cas de Ghislaine DELUBAC qui prépare un repas à base de produits exclusivement issus de l agriculture biologique une fois par mois. Le surcoût est alors compensé le lendemain par une omelette moins coûteuse en matières premières. Cette souplesse d action est appréciable pour le gérant de la cuisine collective. Le prix d un repas peut être réduit si le choix de son mode de gestion est soigneux, si l on surveille les marchés, si l on réalise un maximum d opérations sur place ou encore si l on travaille avec des produits bruts (l achat d un poulet entier fermier ne coûte pas plus cher que celui de 6 cuisses de poulets conventionnels, et permet de nourrir autant d enfants avec une qualité de nourriture supérieure). En maternelle et primaire, la moyenne du prix d achat des matières premières est de 1, 47 (entre 1,10 et 1,86 ) 3. 3 Etude réalisée en 2003 par le Centre de Recherche et d Informations Nutritionnelles. 15

16 e. Les modes de conditionnement en restauration différée Pour être transportés, les repas en portions individuelles ou en plats collectifs doivent être placés dans des contenants spécifiques pour assurer leur protection et leur conservation. Contenants réutilisables Il s agit de bacs en inox utilisés pour le transport de repas chauds qui sont ensuite placés dans des containers isothermes ce qui est actuellement utilisé pour le portage des repas à l école de Rosières ou en polycarbonates avec couvercles pour les plats froids. Après le service, les bacs doivent être lavés dans les unités satellites avant d être retournés dans la cuisine centrale où ils seront lavés de nouveau. Ce système implique des investissements et des manipulations plus importants et le circuit de retour à la cuisine centrale peut être contraignant pour garantir le respect de la marche en avant (le propre ne rencontre jamais le sale tout au long de la confection des repas). Contenants à usage unique Ce sont les barquettes en aluminium, carton huilé ou polypropylène, dont la capacité correspond à l organisation du service (barquette de 6 portions pour un service par table de 6 élèves). Ce système implique de disposer en cuisine centrale de machines pour operculer ou sceller les barquettes, ce qui peut représenter un investissement important et un encombrement significatif car il faut une salle spécifique. Il faut de plus tenir compte du coût récurrent des barquettes y compris le coût de leur élimination en tant que déchet. En contrepartie, ce dispositif limite les manipulations ce qui est préférable du point de vue de l hygiène. f. Sécurité du travail et du matériel Le matériel doit répondre à la directive n 93/68/CEE du 22 juillet 1993 : directives appareils à gaz, à basse tension, compatibilité électromagnétique. Le matériel suivant doit subir un contrôle annuel par un organisme tiers agréé : - matériels de cuisson alimentés au gaz - appareils de levage manuels (tire-palette) - appareils de levage munis d un moteur tels les ascenseurs et les monte-charges Pour les autres appareils, les contrôles se font sous la responsabilité de la collectivité. Cf. annexe 4 : Maîtrise des points critiques : application au cas d une crèche. Et pour notre étude L utilisation de produits frais locaux n oblige pas l application d aspects sanitaires particuliers. Cependant, pour ce qui est du choix des fournisseurs, puisque la cuisine doit se livrer en produits locaux chez des producteurs qui n auront pas forcément l agrément DSV, elle devra faire attention aux conditions qui permettent de se faire livrer directement. De plus, les producteurs locaux devront peut être s adapter à ce nouveau mode de commercialisation : l étiquetage est obligatoire et celui de la viande bovine par exemple doit comprendre l origine, le lieu de naissance et d élevage ainsi que le lieu d abattage. 16

17 Pour ce qui est de l utilisation des locaux existants, d après M. GALIBERT, il n y aurait pas de problème. En effet, les exigences portant plus sur le fonctionnement avec obligations de résultats, cela induit peut-être plus de précautions, plus d organisation du travail par rapport à des préparations classiques mais pas forcément de modification des locaux. Il faut simplement prouver la bonne maîtrise de la sécurité sanitaire. A ce sujet, M. GALIBERT conseillait tout de même dans notre cas de réserver une zone «légumerie» pour réussir à prouver plus facilement la bonne maîtrise des risques sanitaires. Dans tous les cas, vu la petite surface disponible, il faudra nettoyer et désinfecter le plan de travail entre chaque type de produit. Le cuisinier-gérant peut réaliser sa propre analyse HACCP en choisissant la nature et la fréquence de ces autocontrôles en fonction du risque alimentaire qu il perçoit. 2. La réglementation juridique a. Responsabilité juridique D après le site et GPEM/DA, Commission technique des marchés, En ce qui concerne l enseignement du premier degré, c'est-à-dire l école maternelle et primaire, la restauration collective relève de la compétence de la commune. Il en est de même pour les crèches, les centres aérés et le portage de repas à domicile pour les personnes âgées. Toutefois la délégation de cette responsabilité à un service public est possible (dans le cas d une «délégation de service public», la responsabilité n est pas réellement déléguée puisque la collectivité se doit d effectuer des contrôles réguliers de l activité de l entreprise prestataire de service, comme nous l expliquons plus tard). Depuis les lois de décentralisation, les communes ont la possibilité de choisir librement le mode de gestion de leurs services publics communaux à caractère industriel et commercial (services d eau potable et d assainissement par exemple) : - Soit directement dans le cadre d une régie en confiant la responsabilité de la confection des repas à une structure interne : il s agit alors de restauration collective en autogestion - Soit en confiant la gestion à des entreprises privées par le moyen de la gestion déléguée. Les sociétés de restauration collective sont alors tenues de respecter un cahier des charges dans lequel l établissement présente ses besoins spécifiques. Un contrat est ainsi signé, plusieurs types existants, correspondant chacun à un cadre déterminé de prestations. Par conséquent, un département ne peut conditionner l attribution de subventions à une commune ou un syndicat au choix d un mode de gestion particulier (en l occurrence la gestion directe) sans violer ce principe de libre administration (TA Pau 13/03/1997, Préfet des Landes c/ Département des Landes). C est donc à chaque collectivité qu il appartient de choisir librement son mode de gestion, notamment pour assurer sa responsabilité de restauration auprès de ses écoles. Chaque mode de gestion présente des spécificités permettant de répondre aux situations particulières. Le choix est extrêmement important car il engage souvent la commune pour une longue période (jusqu à 20 ans), lui donne des obligations et responsabilités différentes selon les cas et peut avoir des répercussions sur la qualité du service rendu à l usager. 17

18 D un point de vue juridique, le recours à la délégation n est pas une autorisation donnée au délégataire pour l exploitation du service. La collectivité ne se décharge pas de toute responsabilité concernant l exécution du service : il lui appartient en effet de contrôler les conditions dans lesquelles le délégataire exécute le contrat de délégation. Ce contrôle, s il peut apparaître naturel dans une logique de bonne gestion, est indispensable : son absence peut être reprochée à la collectivité et fonder l engagement de sa responsabilité. Le contrôle doit se faire selon le cahier des charges qui aura été rédigé par la commune et pour lequel il est important qu elle passe du temps : la collectivité doit déterminer le rôle propre qu elle entend jouer dans son service de restauration. Elle doit choisir une formule qui peut aller de «faire elle-même» avec ses moyens propres, ou le contrôle à «déléguer avec une obligation de résultat très générale» en chargeant un prestataire tant de la définition des moyens à mettre en œuvre que de leur mobilisation effective, de leur organisation, de leur contrôle, toujours en vue d atteindre un résultat qui sera contrôlé par la collectivité. Pour l aider, il existe des documents d aide à la décision pour la rédaction du cahier des charges qui indiquent aussi comment en contrôler l exécution (Cf. annexe 5 : tableau d analyse détaillée). Toutefois, ces deux options - régie directe ou délégation de service public- peuvent se décomposer en plusieurs variantes (notamment, expliqué plus bas, une régie directe avec une aide technique, ou une prise en charge de l intercommunalité). Mais en aucun cas la surveillance des enfants dans les réfectoires ne peut être déléguée. En est témoin l organisation de la cantine de Rosières, où les plats sont préparés et livrés par la maison de retraite «Les jardins de Jallès», mais où le service est assuré par deux personnes de la Mairie. La question est d importance car la restauration scolaire est aujourd hui l un des premiers services public locaux. A l heure actuelle, 62,5% des 280 millions de repas confectionnés par jour proviennent des sociétés de restauration. Les quatre premières d entre elles réalisent 80% du chiffre d affaire du secteur (CABELLIC Marion, 2005). Malgré cela, de plus en plus de villes cherchent à «remunicipaliser» leurs cantines ou à confier la compétence à une intercommunalité. Les collectivités se diviseraient ainsi en deux catégories : celles qui gèrent leurs cantines en direct, en privilégiant le système public et la qualité des aliments et celles qui auraient abdiqué, au profit de société privées, et qui offriraient un repas moins cher mais de moins bonne qualité. Il reste donc à choisir, selon ses priorités (qualité et/ou prix), un mode de gestion adapté à la situation de la commune. Les deux cas classiques 18

19 de régie direct et de Délégation de service Public sont présentés ci-dessous, suivis de deux exemples de solution mixte d après CABELLIC Marion, Ci contre, un tableau récapitule les avantages et inconvénients de chacun de ces systèmes. 1 - Restauration en régie directe. La gestion y est plus transparente et prévisible que celle de la délégation. Mais en préférant la régie directe, les collectivités territoriales doivent maîtriser l application de normes sanitaires strictes. Et le code -complexe- des marchés publics. Aujourd hui 73% des communes assurent elles-mêmes ce service, conscientes que ce déjeuner constitue, pour nombre d enfants, le repas le plus copieux et équilibré de la journée. Cependant, de moins en moins d écoles abritent encore en leur sein une «vraie» cuisine : 62,5% des préparations culinaires sont concoctées dans des cuisines centrales et sont ensuite livrées dans les unités satellites, le plus souvent en liaison froide (79% des cas). Les repas sont soumis à des normes sanitaires strictes, par la démarche HACCP d une part et par le principe de «marche en avant» d autre part qui oblige à organiser la fabrication des aliments sans retour ou croisement des zones propres et sales. Depuis septembre 2005 la norme NFX sur les conditions d accueil, d animation et d encadrement des enfants s est ajoutée ainsi que le «guide des bonnes pratiques en restauration collective». Outre la gestion du personnel et le respect de ces normes, le responsable doit passer des marchés publics pour s approvisionner en denrées. Cela consiste en la réalisation de contrats (mais il n est obligatoire de passer par des appels d offre que si le chiffre d affaire est supérieur à ), ce qui prend un temps non négligeable et est souvent un frein à la prise en charge par la collectivité de la restauration en régie directe. Cependant, passer des marchés peut être considéré comme une liberté très appréciée car elle permet de maîtriser ce qui se retrouvera dans l assiette. Le choix de la régie directe est souvent guidé par la recherche de la qualité des denrées et des menus. Le dernier hic de la restauration en régie directe reste le prix des repas qui est en général plus élevé qu en restauration déléguée (le prix payé par le consommateur varierait selon Marion CABELLIC de 3,50 à 2,70 ). Cet écart s explique surtout par les frais de personnel mais, selon le consultant Philippe DURECHE, cité dans l article de Marion CABELLIC, des économies pourraient être réalisées, notamment en améliorant la productivité du personnel. Il faut néanmoins souligner que dans le cas de la commune de Rosières, la gestion est déléguée, mais pas à une société privée puisque c est la maison de retraite, sous la responsabilité de l hôpital, qui prépare les repas. C est pourquoi, le prix du repas payé par le consommateur est à 3,20 puisqu il n y a pas plus d économie d échelle que dans le cas d une régie directe. 2- La délégation de service public. 19

20 La société se charge de tout. Dans le cas où la délégation est faite à une société privée, la collectivité doit veiller au respect du cahier des charges Une grande vigilance s impose, d autant que le prestataire privilégie parfois la recherche du profit, aux dépens de la qualité. La délégation du service public à un société privée peut pécher par l absence de structure aux normes ou par un coût d investissements trop important (nécessité dans certains cas de construire une cuisine centrale si l entreprise n est pas encore présente dans le secteur à desservir). Du point de vue de la responsabilité, ce mode de gestion est intéressant car les risques sanitaires reposant sur la société de restauration, la commune est dégagée des exigences en matière d hygiène et de sécurité. Elle n a pas non plus à gérer et former le personnel, ni à passer des marchés publics. L économie financière supposée est une des raisons principales de la privatisation. Toutefois, la qualité n est pas toujours au rendez-vous car les sociétés privées cherchent le profit sur le plus grand nombre de clients possible. Une solution consisterait à privilégier les petites et moyennes entreprise, plus proches des clients. Mais il existe aussi une contrainte importante, que les collectivités oublient rapidement : elles doivent instituer un contrôle interne, ou via un cabinet extérieur, un travail désagréable qui garantit pourtant une bonne délégation. Dans le cas où la délégation est faite à un organisme public, comme c est le cas à Rosières, la responsabilité repose entièrement sur celui-ci et il n y a pas de contrôle obligatoire. 3- Deux exemples de solution mixte. Régie directe avec une aide technique : Ce cas existe à Anglet, dans les Pyrénées- Atlantiques où sont préparés 1100 repas scolaires par jour. Les locaux et le personnel de restauration dépendent toujours des services de la commune, mais l approvisionnement des denrées et la formation du personnel sont confiés à une entreprise. Un assistant technique qualifié est mis à la disposition de la ville. Il détermine les besoins, commande les denrées alimentaires et les produits d entretien, contrôle les livraisons et assure le règlement des factures. De plus, il conseille les cuisinières pour la fabrication, la finition, la présentation et la distribution des repas. En second lieu, une diététicienne élabore les menus en respectant les équilibres alimentaires préconisés par la circulaire interministérielle n du 25 juin 2001 et les grammages détaillés par le groupe permanent d étude des marchés de denrées alimentaires (GPEM/DA). Troisième point : la société assure elle même la formation de l ensemble du personnel communal concerné par la restauration : techniques de préparation des repas, mise en œuvre et connaissance des règles et techniques relatives à l hygiène et la sécurité, suivi de la réglementation, etc Gestion par l intercommunalité : A Ivry-sur-Seine, la création du Syndicat Intercommunal pour la Restauration Collective (SIRESCO) regroupant 13 communes, fait de plus en plus d adeptes. La restauration scolaire reste ainsi un service public et la qualité des denrées et des menus réalisés est un point positif, la SIRESCO arrivant même à réaliser des économies de plus d un million d euros par an. Cette solution apporte de plus un certain équilibre car elle évite la privatisation ou l appel à un financier. Toutefois, d après Philippe BOUYSSOU, vice-président du SIRESCO, le nombre de personnes concernées augmentant, il est quelquefois difficile de se mettre d accord, sur le choix des menus entre autres. 20

21 Et pour notre étude Le principal frein à ce projet de restauration collective concerne la prise de responsabilité juridique liée à ce service. Ainsi, le Maire de Rosières serait prêt à assumer les investissements mais pas la responsabilité : «seul cela me paraît difficile, mais à plusieurs communes pourquoi pas». Toutefois, la commune de Rosières ne fait pas (encore) partie de la Communauté de Communes Baume Drobies qui regroupe plusieurs communes voisines (Joyeuse, Vernon, Lablachère ). La gestion par régie directe est donc à écarter dans la situation actuelle à cause de la responsabilité juridique qui incombe forcément à la municipalité. La gestion par l intercommunalité pourrait en revanche être une solution envisageable. Dans ce cas, soit la commune de Rosières rentre dans la Communauté de Communes (toujours aux prochaines élections municipales!), soit on crée, comme dans l exemple d Ivrysur-Seine, un Syndicat Intercommunal de Restauration Collective. b. Marché public et procédure d appel d offres D après RICHER L., 2004 et de la «Circulaire du 7 janvier 2004 portant manuel d application du code des marchés publics». Journal Officiel de la République Française Les marchés publics correspondent à des contrats passés par lesquels les autorités administratives compétentes (Etat et ses établissements publics autres que les EPIC, et collectivités territoriales et leurs établissements publics) se procurent des fournitures ou services et font réaliser des travaux moyennant un prix. Ces contrats sont d ailleurs identiques à ceux du droit privé pour la vente, la location ou le service. Les textes sur les marchés publics (circulaire du 7 Janvier 2004) exigent : - une définition des besoins de l acheteur public (ce qui distinguent les marchés publics des subventions), - le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence, - le choix de l offre économiquement la plus avantageuse. En effet, à partir du moment où la mise en concurrence est obligatoire, l acheteur public, ou pouvoir adjudicateur au sens des directives communautaires, est contraint de définir ses besoins et de comparer diverses solutions ; le prestataire est alors incité à faire des efforts pour procurer la meilleure qualité au meilleur prix et pour améliorer la productivité. Néanmoins, le principe de concurrence est assorti de limites définies par la réglementation elle-même. La négociation permet parfois de mieux adapter une prestation difficile à cerner d avance ou de mieux connaître les conditions d élaboration de cette prestation. Notons que, pour qu un marché soit concurrentiel, 4 conditions doivent être réunies : - l atomicité ou absence d effet de domination - l homogénéité des produits pour permettre les comparaisons - la liberté d accès - la circulation de l information L acheteur public doit également désigner la(les) personne(s) responsable(s) des marchés publics qui a (ont) le rôle administratif et fonctionnel de choisir la procédure d achat appropriée et de la mener à bien sous sa (leur) responsabilité. Deux choix de procédure d achat s offrent à cette personne responsable du marché : 21