La politique de démolition/reconstruction dans le champ d intervention de l ANRU

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1 MINISTERE DU LOGEMENT ET LA VILLE PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2009 MISSION VILLE ET LOGEMENT PROGRAMME «DEVELOPPEMENT ET AMELIORATION DE L OFFRE DE LOGEMENT» QUESTION N DL 39 Libellé de la question : la démolition/reconstruction a) Faire le point sur la politique de démolition/reconstruction et sur ses perspectives ; indiquer les textes applicables. b) Indiquer depuis 2000 le nombre des logements démolis et ceux dont la démolition a été financée ainsi que le coût budgétaire de ces démolitions ; pour 2006 et 2007, faire la distinction entre démolitions en financées par l ANRU et démolitions hors. c) Fournir la décomposition du coût moyen d une démolition depuis 2000 et expliquer l évolution constatée. REPONSE : a) Point sur la politique de démolition/reconstruction et sur ses perspectives Les opérations de démolition et de reconstruction dans les zones urbaines sensibles relèvent des financements de l Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui reçoit des crédits inscrits sur le programme «rénovation urbaine» (programme 202) de la mission Ville et Logement. Pour les opérations qui ne relèvent pas du champ d intervention de l ANRU, les financements sont assurés par le programme «développement et amélioration de l offre de logements» (programme action n 01 : Construction locative et amélioration du parc). La politique de démolition/reconstruction dans le champ d intervention de l ANRU La loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine n du 1 er août 2003 définit le programme national de rénovation urbaine (PNRU) visant à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible et, à titre exceptionnel, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues. Ainsi, pour la période , le programme national de rénovation urbaine prévoyait outre une offre nouvelle de logements, la réhabilitation de autres, et la démolition de logements. Pour répondre aux demandes des collectivités territoriales, l article 91 de la loi n du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale puis l article 63 de la loi n du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et l article 18 de la loi n du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures relatives à la cohésion sociale ont prolongé le PNRU jusqu en 2013, augmenté les objectifs et porté les crédits consacrés par l Etat de 2,5 à 6 Mds jusqu en Les objectifs pour la reconstruction sont de logements, la démolition de logements, la réhabilitation et la résidentialisation de logements. 1

2 L Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) apporte les financements nécessaires aux maîtres d ouvrage en regroupant les moyens financiers des partenaires du programme. La démolition de logements sociaux en zone ANRU : L ANRU accorde des subventions pour la démolition de logements locatifs sociaux. Le financement se fait sur la base d un bilan pour le maître d ouvrage conduisant l opération de démolition, sur un périmètre restreint aux îlots concernés par la démolition et devenant cessibles du fait de la démolition. Le déficit résultant de ce bilan peut donner lieu à une subvention publique pour les opérations inscrites dans le projet de rénovation urbaine. Pour les opérations inscrites dans une convention pluriannuelle, le total de la subvention publique et de celle de l ANRU peut aller jusqu à 100% du reste à charge du bailleur. Pour les opérations inscrites hors convention pluriannuelle, le total de la subvention publique et de celle de l ANRU peut aller jusqu à 70% du reste à charge du bailleur. Ce taux peut être majoré, sur décision du délégué territorial de l ANRU, en fonction de l intérêt du projet et de son inscription dans une démarche de restructuration urbaine. Dans tous les cas de figure, un plancher de financement de 70% des dépenses précédemment indiquées mais hors pertes d autofinancement peut être applicable aux opérations inscrites dans le cadre de convention pluriannuelle ou hors convention pluriannuelle. La reconstitution de l offre de logements sociaux : Les projets de rénovation urbaine doivent être cohérents avec le programme local de l habitat (PLH) lorsqu il existe, et dans tous les cas s appuyer sur l analyse du marché local de l habitat public et privé. Il doit garantir le maintien d une offre adaptée de logements à bas loyer par : - la production d autant de logements sociaux qu il en aura été supprimé en sus des besoins structurels de l agglomération (c est le principe du «un logement reconstruit pour un logement démoli»). Toutefois, il est admis que ce principe ne soit pas respecté dans le cas d un marché de l habitat détendu (déclin démographique, économique ) qui connaît une vacance importante ; - une meilleure localisation de cette production dans la commune, l agglomération ou le bassin d habitat en fonction des souhaits des ménages à reloger, de la proximité des centres et des zones d emploi des villes et de l équilibre de l offre de logements sociaux sur le territoire ; - un phasage équilibré de la production et de la démolition de logements ; il s agit de construire avant de démolir quand les disponibilités foncières le permettent. Compte tenu des niveaux de loyer du parc démoli, la reconstitution de l offre de logements doit être réalisée en logements PLUS-CD, PLUS ou en PLAI. Le nombre de logements PLUS-CD sollicité sur un projet ne peut pas excéder le nombre de logements occupés devant être démolis, auquel on soustrait les logements financés en PLAI. Le règlement général de l Agence (RGA) prévoit que l octroi de subvention PLUS-CD est conditionné à l engagement des bailleurs sociaux : - de reloger un nombre de ménages, au moins égal à 50% des logements financés en PLUS-CD, dans des logements sociaux neufs ou conventionnés depuis moins de 5 ans à la date de relogement ; - de limiter le niveau des loyers à 90% du plafond de loyer PLUS pour 50% de la production de logement PLUS-CD subventionnée par l ANRU à un taux de 17% et pour 100% de la production de logement PLUS-CD subventionnée par l ANRU à un taux de 22%. 2

3 Devant la difficulté éprouvée par les bailleurs à respecter ces engagements, une instruction récente établie suite au Conseil d administration de l ANRU du 9 juillet 2008 a validé des aménagements de cette règle. Le décompte des relogements pourra intégrer : - d une part, les ménages concernés par les opérations de démolition bénéficiant d une accession sociale à la propriété sécurisée - d autre part, les ménages du quartier qui, relogés dans le neuf, sont issus du périmètre du projet et disposent de revenus au dessous des niveaux de ressources PLAI. Le principal objectif reste d offrir un parcours résidentiel positif aux ménages concernés par les démolitions. Etat d avancement du PNRU Au 1 er juillet 2008, 273 conventions pluriannuelles portant sur 405 quartiers où vivent 2,85 millions d habitants ont été signées. Le comité d engagement de l Agence nationale pour la rénovation urbaine a examiné 450 quartiers. Le programme national de rénovation urbaine doit porter sur un total de 540 quartiers. Aussi, le comité d engagement de l ANRU doit encore valider les projets de rénovation urbaine d environ 100 quartiers. Sur les 189 quartiers prioritaires (représentant 215 zones éligibles), 18 quartiers prioritaires et 3 sous-quartiers d une ayant déjà fait l objet d un conventionnement, n ont pas encore fait l objet d une instruction nationale de l ANRU. Ces quartiers peuvent être rassemblés en quatre catégories (source ANRU): deuxièmes ou troisièmes quartiers d une ville ou sous quartiers d une déjà engagées dans une convention pluriannuelle, et s intégrant dans une convention régionale et/ou départementale. Quartiers sur lesquels aucun projet de rénovation urbaine n est attendu pour les raisons suivantes : - le quartier a été traité dans les années antérieures et ne présente plus de difficultés particulières, ou - le quartier a été remplacé au niveau local par d'autres quartiers de la ville dans le cadre des conventions territoriales quartiers prioritaires pour lesquels l ambition du projet est revue par la nouvelle équipe municipale en place depuis les élections de mars 2008 quartiers nécessitant des opérations ponctuelles pouvant être traités en opérations isolées (financées sur une enveloppe déconcentrée). Aujourd hui la démolition de logements sociaux a été programmée et validée en comité d engagement. Les objectifs de démolition programmés sont inférieurs à ceux figurant dans la loi de programmation ( logements) en raison du débat suscité par les objectifs initiaux de démolition de logements sociaux dans une période de pénurie de logements abordables, des demandes d habitants dans certains quartiers, de la prise en compte des réalités locales par les acteurs locaux et nationaux de la rénovation urbaine. Au terme du programme, à logements devraient être démolis (source ANRU) 1. Au 31 décembre 2007, le financement de logements sociaux était engagé et celui de démolitions, soit un taux de couverture des démolitions par la reconstitution de 67%. L écart entre le taux de couverture prévu par les conventions signées (83%) et le taux réel est de 16% en Cet écart doit mobiliser l ensemble des acteurs locaux pour être résorbé dans les meilleurs délais (source ANRU). Ce décalage s explique en partie par l état du marché local de l habitat, par la programmation des reconstructions en fin de programme mais aussi par le déficit d ingénierie des maîtres d ouvrage. 1 ANRU, Le PNRU en chiffres au 31 décembre 2007, mai

4 Les reconstructions peuvent aussi se heurter aux limites de la capacité à faire des entreprises du bâtiment. Enfin, le taux de vacance des bâtiments démolis est d environ 30 à 35%. Ainsi, au terme du PNRU, il sera reconstruit sensiblement plus de logements que le nombre de logements occupés démolis. Néanmoins, le retard dans la reconstitution de l offre est aujourd hui réel et fera l objet d une attention particulière des partenaires nationaux de l ANRU dans le cadre du suivi des projets. Le rapport de la Cour des Comptes sur les conditions de démarrage de l ANRU entre juin 2004 et mars 2007 a pointé les éléments qui ont ralenti le lancement du programme national, en particulier «l inertie des collectivités dans l élaboration de projets de rénovation». Au vu des engagements pris au 31 décembre 2007 ( M ), il semblerait que l Agence ait trouvé son «rythme de croisière» 2. La politique de démolition/reconstruction hors ANRU Les programmes de démolition sont principalement concentrés dans les périmètres des projets de rénovation urbaine financés par l ANRU. Certains organismes HLM continuent cependant dans une moindre mesure à démolir sur les autres territoires (voir tableau au point b), dans le cadre de leur stratégie de gestion patrimoniale ou en raison de l inadaptation et de l obsolescence de certains logements. Les organismes HLM, tout en mettant en œuvre des objectifs sociaux, doivent être en mesure de garantir les équilibres de l exploitation d ensemble de leur patrimoine, au travers notamment de leur plan stratégique de patrimoine. Les opérations de démolition hors sont financées par les crédits du programme 135 «développement et amélioration de l offre de logements» (action n 01 construction locative et amélioration du parc). Le taux maximum de subvention est de 35% d une assiette subventionnable TTC avec une modulation jusqu à 50% pour les opérations lourdes ou celles réalisées par les organismes HLM disposant de marges financières réduites. Par ailleurs, la convention du 22 mai 2006 relative à l intervention du 1% Logement dans la politique de renouvellement urbain et portant modification des conventions des 11 octobre 2001, 11 décembre 2001 et 10 septembre 2003 a prévu la poursuite par le 1% des financements de démolition de logements sociaux ou de copropriétés dégradées en plan de sauvegarde, sur des opérations hors du champ d intervention de l ANRU à hauteur de 5M par an. Le montant de la subvention du 1% Logement est de 2 pour 5 de subvention Etat. Les logements qui sont démolis peuvent être reconstitués avec des financements PLUS-CD, PLUS et PLAI. L opération de démolition doit être accompagnée de la mise en place d un vrai plan de relogement, explicitant la stratégie de relogement envisagée, leur articulation avec les dispositifs existants ainsi que la programmation nécessaire à la reconstitution d une offre adaptée pour l accueil des ménages issus des immeubles démolis. 2 Cour des Comptes Cinquième chambre Première section, Rapport d observations définitives : conditions de démarrage de l Agence nationale pour la rénovation urbaine juin 2004 mars 2007, avril

5 b) Nombre de logements démolis et coût budgétaire depuis Le bilan du nombre d opérations de démolition financées et du coût budgétaire depuis 1999 (montant des subventions accordées par année) se décompose comme suit : Année Nb de logements démolis Nb de logements à démolir financés (décisions attributives de subvention) Montants de subvention en K Montant moyen de subvention en /logement (1) (1) (1) (1) 2401(1) (3) (3) (3) 2007 ND (1 ) (1 ) (1 ) (1 ) (2) (1') (1) Source DGUHC enquête auprès des DDE (1 ) Source DGUHC (2) Source ANRU (3) source : MEEDDAT - SOeS - enquête PLS au 1 er janvier 2007 ND : non disponible (2) (1') (1 ) (1 ) (2) 2543 (2) (2) 2295(1 ) (2) 5397 (1 ) (2) Le montant moyen de subvention hors ne tient compte que du financement Etat. La baisse du nombre de démolitions financées en 2004 est liée à la période de mise en place de l'anru, dont le premier conseil d administration s est tenu en juillet Les bailleurs ont eu tendance à retarder certains projets de démolition pour bénéficier des conditions de financement plus favorables de l ANRU qui se traduisent par une augmentation sensible du montant moyen de subvention en entre 2003 et En outre, les projets de démolition ont été replacés dans le cadre de projets urbains globaux, nécessitant davantage d ingénierie. L augmentation constante des montants de subvention en, particulièrement marquée entre 2006 et 2007 rend compte de la montée en régime du programme national de rénovation urbaine, qui se traduit par l accélération du rythme d instructions des dossiers et la hausse des demandes d engagements de la part des Maîtres d ouvrage. 5

6 c) Décomposition du coût moyen d une démolition depuis 1999 et évolutions constatées L ANRU a permis d augmenter sensiblement le taux de subvention des opérations. En 2001, par exemple, le montant moyen de subvention d Etat était de La décomposition des coûts moyens constatés entrant dans l assiette de la subvention, établie sur la base des dossiers de demande de subvention déposés par les bailleurs hors, comporte trois grands postes principaux : les coûts techniques de démolition (préparation de chantiers, travaux démolition), les coûts sociaux (dépenses de déménagement, coût d accompagnement social) et les coûts financiers (capital restant dû et, depuis 2002, le montant de la perte de capacité d autofinancement pour les démolitions faisant partie d un véritable projet urbain). Les outils de suivi des opérations de démolition ne permettent pas à ce jour de disposer de données exhaustives sur ces coûts moyens. Coûts techniques de démolition : On constate des écarts importants, voire très importants, dans les coûts techniques de démolition selon la complexité des opérations qui peuvent être des démolitions : - par grignotage ou par explosion, - totales ou partielles, - comprenant des locaux ou parkings sous-sol ou non, - comprenant des chaufferies ou pas, - nécessitant des travaux de désamiantage ou non, - avec réfection des murs mis à nus ou non. Coûts liés au capital restant dû (CRD) : Ce type de coût dépend du montage financier initial des opérations et de la date de construction. Les opérations les plus anciennes, largement amorties, étant moins coûteuses. Coûts sociaux : Depuis 1999, les coûts sociaux par opération ont connu une évolution erratique. Cela ne reflète pas la réalité des coûts d accompagnement supportés par le bailleur (déménagements, accompagnement social) dans la mesure où les dépenses engagées avant la décision de financement n étaient pas prises en compte dans l assiette de la subvention jusqu à fin Or, dans la plupart des cas, l accompagnement social débute même avant le dépôt d intention de démolir, par l organisation de la vacance. 6