Organiser un service public de l hébergement & de l accès au logement

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1 Organiser un service public de l hébergement & de l accès au logement Contexte Depuis deux ans, à la suite du rapport du député Etienne Pinte et du lancement du Chantier national prioritaire pour l hébergement et l accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées, le gouvernement a engagé des mesures importantes, accompagnées de moyens budgétaires significatifs, pour améliorer le dispositif d hébergement et d accès au logement adapté, notamment : la création de nouvelles places d hébergement, un programme d humanisation des structures d hébergement, une première étape vers une régulation du dispositif en Ile-de-France avec la mise en place d un groupe opérationnel de coordination de l hébergement d urgence, le développement de solutions de logement temporaire pour les personnes hébergées en attente de logement par la captation de logements privés (intermédiation locative), l augmentation de la production de logements sociaux et très sociaux Malgré ces évolutions, force est de constater que le système ne répond encore qu imparfaitement aux besoins : de nombreuses personnes sont contraintes de vivre dans la rue ou dans des hébergements inadaptés, les plus désocialisées se retrouvent les plus exclues du dispositif, des personnes stagnent en hébergement alors même qu elles seraient aptes à accéder au logement. Par ailleurs, la gouvernance du dispositif reste sur un mode de gestion de crise dans l urgence, qui ne permet pas notamment d assurer pleinement l effectivité des principes de continuité et d inconditionnalité de l accueil, ni d atteindre l objectif du «logement d abord», qu il soit adapté ou autonome. Ce constat est partagé tant par l Etat que par le secteur associatif, principal opérateur du dispositif, qui sont aujourd hui tout deux prêts à une refondation du dispositif. Au printemps dernier, à la demande du gouvernement, le préfet délégué général, en lien avec la DGAS et la DHUP, a engagé un travail de concertation avec les associations qui a permis de définir le cadre et les principes de ce que devrait être une refondation du dispositif passant véritablement d une logique d assistance à une logique d accès aux droits fondamentaux. Le 21 septembre dernier, lors d une rencontre avec le collectif des «associations unies pour une nouvelle politique du logement», Benoist APPARU, secrétaire d Etat en charge du logement et de l urbanisme, a réaffirmé la volonté du gouvernement d engager cette refondation et d aboutir à un véritable service public de l hébergement et de l accès au logement. Il a demandé au préfet délégué général, dans le cadre d un travail interministériel et en lien avec le secteur associatif, de lui proposer d ici la fin du mois d octobre 2009 des mesures concrètes nécessaires à la mise en œuvre rapide de ce service public de l hébergement et de l accès au logement. Version 1-06/10/2009 1

2 Eléments constitutifs d un service public d hébergement et d accès au logement Tout service public doit répondre à 3 grands principes fondamentaux : la continuité, l égalité et la mutabilité. Le principe de continuité s impose face à l existence d un besoin social impérieux à satisfaire. Un service public ne doit pas fonctionner par à-coups, ni connaître des interruptions brutales. Le principe d égalité, territoriale notamment, exige que les usagers soient placés dans une position égale en face du service, qu aucune discrimination ou, à l inverse, aucun avantage particulier ne soit institué vis-à-vis de certains d entre eux. Enfin, le principe de mutabilité implique que les prestations fournies au public soient toujours adaptées à ses besoins. Le service public ne renvoie pas seulement à ces 3 principes fondateurs, il se caractérise aussi par un mode de relation spécifique, marqué par l intérêt général, entre l Etat et les acteurs auxquels est confiée la charge d exécuter les missions des services publics. - C est bien à l Etat qu il revient de maintenir une cohérence d ensemble par un triple pouvoir de détermination des objectifs, d affectation des moyens et d évaluation. - L Etat et les délégataires sont liés par des conventions de délégation de service public, fixant les objectifs / moyens / dispositifs de contrôle, sécurisant les opérateurs, et introduisant une culture de résultat. Enfin, créer un service public de l hébergement et de l accès au logement dans un contexte de modernisation des services publics suppose d une part de replacer l usager au cœur du dispositif, en tant que citoyen disposant d un ensemble de droits, et d autre part de créer les conditions d une meilleure efficacité. Cet impératif d efficacité suppose la réunion d une série de conditions : - D abord la rénovation des rapports avec les délégataires du service public, fondée sur une logique d optimisation et s appuyant sur des outils plus rigoureux, - Ensuite, la responsabilisation des délégataires, par la définition d un «projet» fixant les objectifs à atteindre et servant d instrument de mobilisation des agents. Cela suppose aussi que les délégataires disposent d une liberté d action, dans la limite des missions de service public, en contrepartie des engagements souscrits en amont et de l évaluation des résultats en aval, - Enfin, la déconcentration des responsabilités de gestion donnant aux services déconcentrés de l Etat une plus large autonomie de décision et d action vis-à-vis des administrations centrales, le niveau national ne devant garder qu un rôle de conception, d animation, d orientation, de fixations d objectifs de manière contractuelle, d évaluation, et de contrôle. Un tel service public implique la définition des missions, la fixation de la composition des membres du service public, la précision sur le rôle de chacun des membres et sur l organisation juridique de la relation entre membres (agrément, statut juridique des établissements, mode de relation avec l Etat ). Les mesures présentées ci-dessous visent à poser les conditions nécessaires à l organisation d un tel service public (observation, adaptation de l offre de l hébergement aux besoins, solvabilisation des ménages, restructuration de l offre et production de logements sociaux territorialisées, mobilisation de l ensemble des acteurs du logement social, et financement de mesures d accompagnement social vers et dans le logement, implication des collectivités territoriales et des bailleurs sociaux). Certaines de ces mesures sont d application immédiate, d autres nécessitent un arbitrage ministériel ou une expertise technique, d autres enfin doivent être rendues opérationnelles dans le cadre de trois groupes de travail constitués à cet effet et regroupant l Etat et les associations. Version 1-06/10/2009 2

3 Sujets à traiter dans le cadre du processus de refondation Mesures opérationnelles à réaliser ou à arbitrer 1 Un service d accueil et d orientation de la rue au logement : un dispositif unifié à chaque étape du parcours groupe de travail n 1 Assurer une évaluation sanitaire et sociale dans les modalités de prise en charge «premier accueil et urgence» Objectif : Permettre à toute personne dans le besoin l accès à un lieu d hébergement assurant une mise à l abri immédiate, l évaluation de sa situation, et l orientation vers une solution adaptée. - Proposer des mesures opérationnelles pour améliorer le «premier accueil» ou «accueil en urgence» concernant : - la coordination des équipes mobiles et le maillage des territoires - la gestion des attributions des places d'hébergement d'urgence (rôle des 115,...) - la première évaluation sanitaire et sociale, dans une logique de «logement d abord» - la régulation et l observation Échéance : [31/10/09] Clarifier les responsabilités : instaurer un «réfèrent unique» Objectif : Permettre à toute personne en demande d hébergement ou de logement adapté d avoir un interlocuteur «réfèrent unique», travailleur social en situation de responsabilité chargé d effectuer les démarches nécessaires, et de coordonner l accompagnement jusqu'à l accès effectif au logement. - Définir le contour précis des missions du référent unique, les modalités de sa désignation, de passage de relais en cas de nécessité pour garantir la continuité Échéance : [31/10/09] Rendre équitables et transparents les processus d'admission Objectif : proposer aux personnes en demande d hébergement la place la mieux adaptée, en s appuyant sur l ensemble de l offre disponible. - Pour l hébergement, redéfinir les modalités d'admission dans les hébergements de stabilisation et d'insertion (y compris intermédiation locative et logement d insertion), en mutualisant toutes les places disponibles, et instaurant un réel travail partenarial pour décider de leur affectation, sous le contrôle du garant : l Etat. - Pour le logement accompagné, améliorer la coordination des réservataires Échéance : [démarrage immédiat, 31/10/09]../.. Version 1-06/10/2009 3

4 Instaurer une démarche unique et transparente d enregistrement de la demande d hébergement ou de logement Objectif : enregistrer toute demande dans un fichier unique et partagé ; faire évoluer l évaluation en fonction de la situation objective de l usager ; disposer par cette voie d un réel outil d observation. - Définir le contour précis d un fichier nominatif, unique et partagé, de l'entrée et de la sortie de l'hébergement permettant de recenser en temps réel les demandes d hébergement de stabilisation, d insertion ou de logement adapté. Ce fichier sera renseigné par les référents uniques. Il permettra par ailleurs d identifier les ménages «prêts au logement», nécessitant ou non un accompagnement. Il révélera ainsi les «cas bloqués». Ce fichier sera d'accès limité aux travailleurs sociaux (maraudes, accueils de jour, hébergement d urgence, de prison, d hôpital, services sociaux conseil généraux, Etat, ). Il devra être articulé avec le fichier unique de la demande de logement social. Échéance : [démarrage immédiat, 31/10/09] Groupe piloté par M.-F. LAVIEVILLE (Chantier national prioritaire) et H. de RUGGIERO (FNARS) Version 1-06/10/2009 4

5 2 - Une offre d hébergement restructurée groupe de travail n 2 Etablir un référentiel coûts / prestations Objectif : Maîtriser les dépenses et les optimiser au service des usagers. - Enquêter auprès de toutes les structures pour avoir une vision exhaustive des coûts. - Démarrer un sous groupe de travail sur le référentiel coûts prestations : évaluation des coûts de référence. - Examiner les conditions pour rendre obligatoire la participation financière des usagers des structures d hébergement, dans une double logique de responsabilisation de l usager et de cohérence avec le logement social - A terme, ajuster, à hauteur de besoins, à la hausse ou à la baisse les dotations de certains établissements, rehausser celle d autres. Échéance : Démarrage immédiat Redéfinir la fonction et le statut des établissements Objectif : rendre lisible l offre existante en la simplifiant et en harmonisant les statuts. - Redéfinir l'architecture de l'offre (urgence, stabilisation, insertion...) - Analyser les différents statuts existants: identifier les modifications attendues du coté associatif et du coté État. - Clarifier le type de relation entre l Etat et les opérateurs dans le cadre de l application d une mise en place d un service public (Délégation de service public), définir les modalités d évaluation de la qualité de service. Échéance : Démarrage immédiat Programmer l'évolution territorialisée de l 'offre Objectif: Anticiper l'évolution de l'offre, sur chaque territoire, pour qu'elle permette effectivement de répondre aux besoins identifiés. - Identifier les méthodes exemplaires en terme d'identification des besoins et de programmation. - Définir une méthode pour engager cette programmation sur le champ de l'hébergement et de l'accompagnement social. - Réexaminer la structure de l offre d hébergement Échéance : Démarrage immédiat Groupe piloté par B. BERNEX (DGAS) et M. LEPEE (Association des Cités du Secours Catholique) Organiser le dispositif d hébergement dans une logique «logement d abord» Objectif : mettre dès que possible les ménages en situation de logement. - Examiner les conditions dans lesquelles la participation financière des usagers des structures d hébergement, peut y participer - Réexaminer la structure de l offre d hébergement dans ce sens ainsi que l accompagnement social vers et dans le logement Échéance : 31/10/09 Version 1-06/10/2009 5

6 3 «Logement d abord» groupe de travail n 3 Accompagnement social Objectif : Permettre à toute personne en ayant besoin de bénéficier d un accompagnement adapté, gradué, pour faciliter l accès et le maintien dans le logement. Permettre ainsi d éviter que l hébergement se substitue au logement. - Mener des expérimentations d'inter médiation locative dédiées à la prévention des expulsions. - Proposer un cadre de référence pour l accompagnement social vers et dans le logement, précisant notamment les conditions de l évaluation préalable à sa mise en œuvre, les différentes formes et degrés de la prestation, l identification de l autorité compétente pour décider sa mise en œuvre, et les conditions de son financement. Échéance : 31/10/09 Groupe piloté par H. SAINTE MARIE (DHUP) et C. ROBERT (Fondation Abbé Pierre) Améliorer la production de logement social Objectif : Prévoir un volume élevé et recentré sur les marchés tendus de production de logement social. - Poursuivre la territorialisation de la production dans le cadre des dialogues de gestion avec les DREAL Travail conduit par la DHUP, échéance : [démarrage 5 octobre avec la région Centre] - Poursuivre le développement de l offre de logement d insertion - Réaliser une étude à visée opérationnelle en lien avec les fédérations concernées sur les freins et les leviers de l intervention des bailleurs sociaux et des associations agréées sur des petites opérations diffuses (acquisition de logements en copropriété, petits immeubles, construction en «dents creuses») Mission d expertise externe : démarrage immédiat Améliorer les attributions de logement social Objectif : Assurer le relogement effectif des ménages considérés comme prioritaires, dont les ménages DALO. Se donner les moyens que l hébergement ne soit pas «à défaut de logement» - Contingent préfectoral : Mobilisation effective et totale, en priorité dans les zones les plus tendues, des droits de réservation de l Etat (25% des attributions) pour les ménages désignés par les préfets, au titre du contingent «mal logés» Échéance : [A préciser] Circulaire à paraître - Contingent 1% : Mobilisation effective de 25% des droits de réservation du 1% logement pour les ménages DALO et sortants d hébergements, en application de la loi du 25/03/09. Échéance :[Immédiat] Circulaire du 28 septembre Contingent des collectivités locales et des bailleurs sociaux : Travailler à la contractualisation avec les collectivités locales, pour qu a travers les accords collectifs, elles participent au relogement des ménages DALO et sortants d hébergement, avec des objectifs précis. Il en est de même pour la contractualisation avec les bailleurs sociaux sur leur parc non réservé. Échéance : [A préciser] Circulaire à paraître../.. Version 1-06/10/2009 6

7 Améliorer la solvabilité des ménages Objectif : Surmonter les difficultés d accès au logement des ménages à revenus modestes. - Réaliser une étude à visée opérationnelle sur les freins à l accès au logement, notamment quant à la surface des logements proposés et du niveau des charges rapportés à la taille du ménage, objectivant les refus d attribution pour insuffisance de revenus ou de taille notamment en cas de garde alternée Mission confiée au CGEDD : démarrage immédiat Version 1-06/10/2009 7