Groupe d'experts sur la gestion des conflits d'intérêt

Transcription

1 Non classifié GOV/PUMA/ETH(2003)10 Organisation de Coopération et de Développement Economiques Organisation for Economic Co-operation and Development 29-Jan-2003 Français - Or. Anglais DIRECTION DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE ET DU DEVELOPPEMENT TERRITORIAL GOV/PUMA/ETH(2003)10 Non classifié Groupe d'experts sur la gestion des conflits d'intérêt RESUME : PROJET DE LIGNES DIRECTRICES DE L'OCDE SUR LA GESTION DES CONFLITS D'INTERET DANS LE SERVICE PUBLIC Paris, janvier 2003 Le présent document résume l'approche pour définir les conflits d'intérêt, les pratiques de gestion conseillées et les objectifs contenus dans le projet de Lignes Directrices. Français - Or. Anglais Pour plus d'informations, veuillez contacter : Janos Bertok, janos.bertok@oecd.org Tél: ;Fax: JT Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format

2 RÉSUMÉ : PROJET DE LIGNES DIRECTRICES DE L OCDE SUR LA GESTION DES CONFLITS D INTÉRETS DANS LE SERVICE PUBLIC Contexte Le projet de Lignes Directrices s appuie sur l analyse de l expérience des pays Membres de l OCDE qui a été recueillie lors de l enquête de l OCDE sur les problèmes de conflits d intérêts. Pour répondre aux suggestions et aux commentaires variés formulés par les membres du Comité d Experts et du Comité du PUMA, le projet de Lignes Directrices a été redéfini et étoffé. La version actuelle comprend notamment une définition révisée du «conflit d intérêts», et elle comporte un traitement plus complet d un certain nombre de questions spécifiques concernant les actions publiques à mener et les procédures à suivre. L objectif des Lignes Directrices Le but principal du projet de Lignes Directrices est d aider les administrations centrales des pays Membres à examiner la politique et la pratique actuelle en matière de conflits d intérêts chez les fonctionnaires, ainsi que l évolution qu elles pourraient connaître, afin de promouvoir l intégrité chez les fonctionnaires et la confiance du public à l égard des institutions. Le projet de Lignes Directrices est axé sur une série d objectifs liés entre eux : Prendre conscience du fait que si elles ne sont pas résolues, les situations de conflit d intérêts peuvent porter atteinte à la légitimité des processus de décision, compromettre l élaboration et la mise en œuvre d une politique, perturber le fonctionnement des marchés, affecter la répartition des ressources publiques, favoriser la corruption et porter de ce fait atteinte à la confiance du public à l égard des institutions. Prendre conscience du fait qu en tant qu enjeu de politique publique, les conflits d intérêts polarisent l attention du secteur public aussi bien que privé dans les pays Membres, où l intégrité des processus décisionnels officiels et des institutions publiques est une source de préoccupation croissante. Prendre conscience que la politique relative aux conflits d intérêts dans le secteur public peut revêtir un caractère plus problématique en raison des changements intervenus dans les modes de gestion publique, dans les administrations et les organisations gouvernementales et dans les attentes de la collectivité ; Formuler une définition du «conflit d intérêts» qui traduise avec clarté et simplicité en termes d action publique l idée fondamentale d un conflit inadmissible entre les intérêts privés d un fonctionnaire et la mission qu il exerce officiellement ; 2

3 Proposer un ensemble de principes essentiels, de cadres de l action publique, de stratégies institutionnelles et d outils de gestion pratiques permettant de gérer les questions de conflits d intérêts. Le contenu du projet de Lignes Directrices est présenté en trois sections : Gérer les conflits d intérêts. Élaborer le cadre de la politique à mener. Mettre en œuvre le cadre de la politique à mener. La première section, «Gérer les conflits d intérêts» est principalement consacrée à la manière d identifier, de gérer et de résoudre effectivement les situations de conflit d intérêts. La section mentionne la nécessité d harmoniser les lois et les règles dans ce domaine, afin que la politique des conflits d intérêts d une organisation puisse être effectivement appliquée. La section préconise également le recours à d autres stratégies telles que la formation, le rôle moteur joué par les cadres dirigeants, ainsi que l instauration de partenariats avec la société civile et les entreprises. Il est reconnu dans cette section que les pays ont des traditions historiques, juridiques et administratives différentes, qui peuvent influer sur la manière dont les conflits d intérêts ont été interprétés dans le passé. Pour introduire un certain degré de souplesse dans l application, les Lignes Directrices mettent l accent sur le terme générique d «agents publics» et suivent la pratique constante de l OCDE en incluant dans le champ de la définition les fonctionnaires, employés et titulaires de charges publiques exerçant leur activité au niveau de l État. La section avance l idée que les Lignes Directrices peuvent également être applicables aux collectivités publiques infranationales et aux entreprises publiques, car des situations de conflit d intérêts de type similaire surviennent à tous les niveaux d administration et dans les diverses interfaces entre administration, secteur public, secteur privé et organisations non gouvernementales. Définition du «conflit d intérêts» La section fournit une définition du «conflit d intérêts» qui vise à être simple et pratique, de façon à aider vraiment à l identification et à la gestion des situations de conflit d intérêts. Un «conflit d intérêts» implique un conflit entre la mission publique et les intérêts privés d un fonctionnaire, dans lequel le fonctionnaire possède à titre privé des intérêts qui pourraient influencer indûment la façon dont il remplit ses devoirs et ses responsabilités. Sur cette base, un «conflit d intérêts» implique une situation ou une relation qui peut être actuelle ou a pu exister dans le passé. Par exemple si un haut fonctionnaire détient des actions de la société XYZ alors que celle-ci soumissionne pour obtenir un marché de prestation de services auprès de l agence dudit fonctionnaire, on peut dire que celui-ci a un conflit d intérêts, ou un conflit d intérêts «réel», si le fonctionnaire en question participe à un aspect quelconque du processus de décision relatif à ce marché public. Il existe en revanche un conflit d intérêts apparent lorsqu il semble que les intérêts privés d un fonctionnaire pourraient indûment influencer l exercice de ses fonctions mais qu en réalité ce n est pas le cas. Par exemple le haut fonctionnaire qui possède des actions de la société XYZ a pu prendre en interne des dispositions dont le grand public n a pas connaissance mais que l administration de l intéressé estime 3

4 satisfaisantes, et en vertu desquelles le fonctionnaire se tiendra à l écart de toute prise de décision relative au marché pour laquelle la société XYZ soumissionne, de façon à résoudre le conflit. Un conflit d intérêts potentiel apparaît lorsqu un fonctionnaire détient un intérêt privé qui créerait un conflit d intérêts si certaines circonstances venaient à changer à l avenir. Par exemple lorsqu un membre de la famille proche d un fonctionnaire est employé dans la même organisation, il y a réellement un conflit potentiel si le fonctionnaire est amené à superviser le travail du membre de sa famille. Il existe un conflit d intérêts potentiel pour un fonctionnaire qui possède un grand nombre d actions d une société d exploitation sylvicole, car celle-ci peut à l avenir décider de soumissionner pour un marché de fourniture de bois de charpente auprès du ministère où le fonctionnaire est en charge de la passation des marchés. De même il existe un conflit potentiel d intérêts pour un fonctionnaire possédant des actions d une société de produits chimiques susceptible d être en principe poursuivie en justice (pour délit de pollution de l environnement, par exemple) par l autorité de régulation où le fonctionnaire est actuellement en charge des affaires judiciaires. Les Lignes Directrices admettent que le repérage des situations que l on peut raisonnablement tenir pour porteuses de situations de conflit d intérêts est affaire de jugement. Il faut bien noter que ce mode de définition est nécessaire si l on veut être cohérent avec le point de vue de l action publique, qui admet qu il y aura des conflits d intérêts, et que l on doit les gérer et les résoudre de manière adéquate, dans une situation analogue à celle du Roi mis en échec : c est un problème qu il faut résoudre mais l issue n est pas en soi fatale à moins que l on ne puisse pas résoudre la situation dans le cadre des règles du jeu d échecs. Lorsqu un fonctionnaire n a pas déclaré un intérêt qui aurait dû l être, ou a laissé une situation de conflit d intérêts se prolonger sans être réglée, ou a même laissé un intérêt d ordre privé influer indûment sur l exercice de ses fonctions, la définition figurant dans le projet incite à clarifier les véritables enjeux. Lorsque, par exemple, un fonctionnaire n a pas déclaré un intérêt qui aurait dû l être, le projet de Lignes Directrices suggère qu il vaudrait mieux considérer une telle situation comme un exemple de conduite répréhensible et non pas comme un simple «conflit d intérêts». En revanche, lorsqu un fonctionnaire a agi de manière irrégulière ou vénale afin de percevoir un «pot de vin» ou à accorder un avantage illégitime à un membre de sa famille, etc., il serait préférable de traiter cela comme un abus de pouvoir ou un cas de corruption (selon les circonstances) plutôt que comme une situation de conflit d intérêts, même si un conflit d intérêts a joué un rôle essentiel dans le comportement de corruption. Dans cette définition, les «intérêts privés» ne se limitent pas aux intérêts pécuniaires ou aux intérêts qui concernent directement le fonctionnaire. Les appartenances ou relations personnelles, les dettes et autres obligations, les associations religieuses ou ethniques, les prises de position d ordre professionnel ou politique, et les intérêts familiaux ont vocation à entrer dans le champ de la définition si de tels intérêts peuvent raisonnablement être considérés comme susceptibles d influencer indûment la façon dont le fonctionnaire s acquitte de ses devoirs. Principes essentiels de gestion des conflits d intérêts La section propose quatre «principes essentiels» adaptés au traitement des situations de conflit d intérêts ainsi qu à la définition et à la mise en œuvre de la politique des conflits d intérêts d une organisation : Servir l intérêt général ; Opter pour la transparence et la vigilance ; Promouvoir la responsabilité individuelle et l exemple personnel ; et Faire naître une culture de service public qui ne tolère pas les conflits d intérêts. 4

5 Chacun de ces principes se prolonge par une série de normes ou d objectifs dont l ensemble constitue l ébauche d un cadre de l action publique qu il s agit de construire en faisant appel aux diverses stratégies et pratiques énoncées dans la Section 2. Élaborer le cadre de la politique à mener La Section 2 traite ce thème en termes généraux sans essayer de couvrir tous les cas de figure dans lequel un conflit d intérêts pourrait apparaître. Cette Section est conçue comme un cadre de référence général pour la politique et pour la pratique, qui devrait convenir à toute une série d organisations publiques opérant un changement rapide dans un environnement politico-administratif. Mettre en œuvre le cadre de la politique à mener La Section 3, qui traite de la mise en œuvre, reflète le double accent mis par le projet sur les fonctionnaires en tant que personnes et sur les organisations publiques. Elle présente un ensemble très complet de stratégies pratiques pour promouvoir, institutionnaliser et faire appliquer les Lignes Directrices, tout en insistant avec la même force sur les responsabilités de chaque fonctionnaire et sur l obligation des instances publiques de veiller à ce que la politique adoptée en matière de conflits d intérêts soit véritablement mise en œuvre. 5