Prix corrects et développement durable: une histoire nécessaire, mais laborieuse

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1 Prix corrects et développement durable: une histoire nécessaire, mais laborieuse Erik Paredis Centrum voor Duurzame Ontwikkeling Universiteit Gent Texte préparatoire au symposium du CFDD Rio+10 en Belgique: fossé entre engagements et politique Bruxelles, jeudi 14 juin 2001 Ce texte n'engage que son auteur et non le CFDD. (Traduction du néerlandais) Préambule Le symposium consacré à Rio+10 du CFDD a pour objectif de discuter des principaux obstacles à la mise en œuvre, en Belgique, du développement durable et de formuler des propositions d'amélioration. Cette note traite d'un obstacle économique spécifique, à savoir les mauvais signaux de prix, ou le fait que les prix du marché des biens et services ne reflètent pas toujours le coût réel pour la société. La discussion se concentre principalement sur les niveaux européen et fédéral. Le premier point esquisse le contexte dans lequel se déroule la discussion sur la justesse des prix et indique la relation qu'il y a entre développement durable et verdissement de la fiscalité. Le point deux décrit l'état de la discussion au niveau européen, dans différents Etats membres de l'ue et au niveau fédéral belge. Le dernier point formule des propositions pour progresser. 1. Le contexte: durabilité et verdissement de la fiscalité Avec la conférence CNUED de 1992, il fut généralement reconnu que les pays industrialisés ont une tâche cruciale à remplir dans la réalisation du développement durable, en particulier via la réorientation de leur économie et la réalisation de modèles de production et de consommation durables. L'Agenda 21, le document final de la CNUED, plaide pour que les pays industrialisés développent des économies qui, d'une part réduisent la pression sur l'environnement et, d'autre part, n'hypothèquent pas les chances de développement du Sud. Une telle réorientation de la production et de la consommation demande une politique réfléchie et fondée, dans laquelle un équilibre soit trouvé entre les objectifs économiques, sociaux et écologiques. Cela demande également un instrument politique qui soit adapté aux objectifs et qui permette l'intégration des différents composants du développement durable. Dans ce cadre, on a souvent recours à l'idée de prix corrects' Des coûts environnementaux externes au verdissement de la fiscalité Cette idée fait pratiquement exclusivement référence au côté environnemental du développement durable, à savoir au fait que les dommages occasionnés à l'environnement par la production et la consommation ne se reflètent pas dans le prix des produits et services. En terminologie économique, on parle de coûts externes, des coûts engendrés par les effets secondaires préjudiciables des activités économiques. Ces dernières années, de nombreuses études ont été faites pour avoir une idée de la hauteur de ces coûts externes. Ainsi, l'agence européenne pour l'environnement (EEA 2000) estime les coûts externes causés par le trafic routier en Belgique à 350 milliards BEF (suite aux nuisances sonores, à la pollution de l'air, au changement climatique, à la congestion); MIRA-S (2000) 1 / 10

2 estime les coûts des dommages environnementaux de la pollution de l'air en Flandres à environ 140 milliards BEF par an; sur la base d'un rapport récent de la Commission européenne, on arrive à 200 milliards BEF de coûts externes dus aux émissions de CO2 en Belgique (voir e.a. Bond Beter Leefmilieu 2001 pour des exemples plus récents). Les tentatives de calculer les coûts externes ne se déroulent pas sans problèmes 1, mais elles donnent une indication de la facture environnementale élevée qui est liée aux modes de production et de consommation actuels. Etant donné que cette facture n'est pas répercutée dans les prix des biens et services, elle est déchargée sur la société dans son ensemble. La théorie économique dit que les autorités peuvent intervenir sur le marché en imposant une taxe basée sur les dommages causés à l'environnement. Les coûts externes seront ainsi répercutés dans le prix des produits ou, en terminologie économique, internalisés. Dans la pratique, il s'avère souvent trop difficile d'instaurer une taxe de cette manière du fait notamment de la grande quantité d'informations nécessaires et la taxe vise un objectif environnemental que l'on veut atteindre (par exemple une réduction donnée de CO2). Des signaux de prix plus corrects sur le marché réorientent ainsi les décisions d'investissement, de production et de consommation dans le sens de la durabilité. Dans le prolongement de ceci, on parle beaucoup ces dernières années de réforme fiscale écologique ou de verdissement de la fiscalité. On se réfère ainsi à un transfert, dans la base fiscale, des impôts sur le travail vers des impôts sur l'usage de l'environnement. Le but est de restructurer la base fiscale de telle sorte que ce qui n'est pas souhaité (pollution de l'environnement, gaspillage des matières premières, déchets) soit systématiquement taxé davantage, alors que sur ce qui est souhaité (travail, revenus, investissements, produits respectueux de l'environnement, placements éthiques ), les impôts soient réduits. La plupart du temps, on défend dans ce contexte la neutralité budgétaire et fiscale. On entend par là que les recettes des autorités doivent rester égales et que la pression fiscale totale ne peut pas augmenter. Cela implique qu'un train de mesures doit être appliqué, certaines taxes environnementales étant augmentées et d'autres taxes réduites en compensation. Ainsi, une taxe énergie/co2 peut se trouver dans le même train de mesures qu'une réduction de la cotisation patronale à la sécurité sociale ou une déduction fiscale pour investissements. Une motivation qu'il ne faut pas sous-estimer dans les expériences sur la réforme fiscale écologique est qu'une telle réforme implique la promesse d'un double dividende: les taxes environnementales améliorent l'environnement (premier dividende) et avec ce qu'elles rapportent, d'autres impôts ou charges peuvent être réduits, par exemple les cotisations à la sécurité sociale, de sorte que des emplois soient créés (le second dividende). Des études montrent que le double dividende ne se produit pas automatiquement, mais qu'il est entre autres lié aux caractéristiques du marché du travail, à la structure fiscale existante, à la possibilité de substitution entre travail, énergie et capital Point de vue social et mélange d'instruments Deux remarques doivent être faites concernant tout ceci. Premièrement, le raisonnement qui précède repose principalement, comme on l'a dit, sur les aspects environnementaux du développement durable (contenant bien sûr de nombreuses implications sociales et internationales). On peut également examiner les prix corrects sous un angle social. Selon que, dans le cycle de vie d'un produit, des normes sociales sont respectées ou non par exemple les normes de base de l'organisation Internationale du Travail 2 ceci aura un impact sur le prix du produit. Les autorités devraient pouvoir mettre en œuvre des instruments pour stimuler ou obliger les entreprises à tenir compte d'un certain nombre de normes sociales minimales. Une autre approche est celle appliquée par des organisations de commerce équitable (fair trade) comme Max Havelaar ou les Magasins du monde Oxfam. Ces organisations garantissent aux producteurs du Sud un prix situé au-dessus du prix 1 e.a. méthodologiques, mais également par exemple éthiques, comme la question de savoir comment l'on apprécie une vie humaine, ou une espèce animale menacée, et comment on pèse les différents effets les uns par rapport aux autres. 2 On compte parmi celles-ci l'interdiction du travail forcé; la liberté syndicale; le droit à l'organisation et aux négociations collectives; la non-discrimination en termes d'origine ethnique, de convictions politiques ou religieuses, de sexe; l'interdiction du travail des enfants. 2 / 10

3 du marché mondial, travaillent avec des contrats à long terme pour les produits, prévoient une formation, etc. Pour autant que nous sachions, il n'existe toutefois, pour ces deux approches, aucune étude systématique étendue de l'impact de ceci sur les prix. Nous limitons dès lors la discussion dans cette note à l'internalisation des coûts environnementaux externes par la mise en œuvre d'instruments fiscaux. Deuxièmement, l'internalisation des coûts externes est une possibilité parmi d'autres pour parvenir à la durabilité de la production et de la consommation. Une politique à part entière requiert la combinaison de différents instruments, selon un mélange bien pesé d'instruments juridiques, sociocommunicatifs et économiques. Dans ce mélange, la force des instruments économiques la fiscalité en étant un réside entre autres dans le fait qu'ils offrent aux pollueurs une grande flexibilité à s'adapter aux signaux du marché, qu'ils minimisent, pour les autorités et les entreprises, les coûts pour atteindre une certaine qualité de l'environnement, qu'ils constituent un incitant permanent à réduire la pollution et innover sur le plan technologique, qu'ils constituent un encouragement à intégrer les soucis environnementaux dans différents secteurs de politique, qu'ils génèrent des recettes financières pour les autorités (dans le cas de la fiscalité). Une combinaison équilibrée signifie presque inévitablement que l'usage d'instruments économiques augmente. Le rôle des taxes environnementales dans l'union européenne et les Etats membres de l'ue est pour le moment limité. Un indicateur à cela est leur part dans la totalité des recettes fiscales. Sur l'ensemble de l'union européenne, les taxes environnementales constituaient 6,71% des recettes fiscales globales et des cotisations sociales en Dans une étude de fin 2000, l'agence européenne pour l'environnement conclut pour les taxes environnementales en tant qu'instrument: Il est toujours plutôt marginal dans la plupart de ses applications ( ) et a souvent une fonction complémentaire par rapport à d'autres mesures de politique. (EEA 2000, p. 21). 2. L'intégration laborieuse dans la politique Le verdissement du système fiscal consiste la plupart du temps en une combinaison d'impôts et d'incitants positifs. Ces derniers sont des stimulants pour les entreprises et les particuliers à encourager un comportement respectueux de l environnement: subsides pour les investissements respectueux de l environnement, primes à l'énergie pour les particuliers, exonérations fiscales pour investissements, etc. En théorie, il est aussi toujours affirmé qu'il faut progressivement mettre un terme aux subventions de l'etat ou aux réductions et exonérations fiscales sur les activités non durables. On pense notamment ici à certaines exonérations ou subventions dans le secteur énergétique et le secteur agricole. Les subventions dans les pays de l OCDE pour les secteurs de l eau, de l énergie, de l agriculture et du transport se situent pour le moment entre 463 et 587 milliards de dollars par an (Pearce et Barbier, 2000). Les subventions agricoles sont les plus importantes: environ 335 milliards de dollars, dont 1/3 au sein de l UE. Dans le secteur de l énergie, la plupart des subventions vont vers l énergie nucléaire, entre 9 et 14 milliards de dollars. Cela ne signifie bien sûr pas que toutes les subventions à ces secteurs soient mauvaises, mais bien qu il faudrait pouvoir en analyser la contribution (ou non) au développement durable. Dans la pratique, il s'avère que l'on n'arrive pas à mettre ceci sur pied. On ne manque pas de documents de politique dans lesquels l intention est déclarée d utiliser des instruments économiques et financiers comme moyen d'atteindre des objectifs environnementaux ou des objectifs de durabilité plus larges. La Déclaration de Rio renvoie par exemple dans son principe 16 au principe du pollueur payeur. L Agenda 21, le document final de la CNUED, dit qu il est improbable que des changements considérables interviennent dans les modèles de consommation et de production sans la mise en œuvre de taxes environnementales (aux points 4.24 et 4.25). Mais la pratique ne s avère pas simple. Dans un rapport très récent, l OCDE (OECD 2001) affirme que les instruments économiques constituent l'une des clés pour aider à faire avancer la politique de développement durable et dissocier pression sur l environnement et croissance économique. Les taxes environnementales et les systèmes d'échanges de droits d émissions doivent contribuer à éliminer les externalités et les manquements du marché, et les subventions préjudiciables à l environnement doivent être réformées. Ci-après, nous examinons les évolutions sur la fiscalité au niveau européen, dans les pays voisins de la Belgique et en Belgique même. 3 / 10

4 2.1. Une lueur d espoir au niveau européen? Au niveau européen, tant le Conseil que la Commission européenne se sont déjà prononcés depuis le début des années 90 pour le recours à des taxes environnementales, e. a. sur les produits énergétiques. On n arrive toutefois pas à une introduction pratique, surtout parce que les initiatives fiscales doivent être décidées à l unanimité. Le principe de pollueur payeur est pourtant inscrit dans le Traité de l UE. Dans le sixième programme d action en matière d'environnement de l UE qui doit pour le moment être approuvé, les taxes environnementales sont décrites comme particulièrement attrayantes pour les problèmes de longue durée. (EC 2001, 16) et comme un instrument pour atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto. Dans la proposition de Stratégie européenne sur la Durabilité qui sera discutée au Sommet de Göteborg le principe getting the prices right est mis en avant comme one of the most important tools available for policy makers (CEC 2001, 50). Etc. Les mêmes échos se sont également fait entendre fin 1991, lorsque la Commission européenne a fait une première proposition d'introduire une taxe CO2/énergie, en tant qu élément d une politique climatique européenne. Cette taxe serait perçue sur tous les produits énergétiques, à l exception de l énergie renouvelable. Elle serait basée à 50% sur le contenu énergétique et à 50% sur le contenu en carbone du combustible concerné. La taxe devait être introduite sur une période de 7 ans et augmenter progressivement. Des exonérations étaient possibles pour l industrie recourant à l'énergie de manière intensive si celle-ci s engageait d une autre manière à faire des économies d énergie. L imposition doit rester fiscalement neutre. La proposition n y parvenait pas, principalement pour deux raisons: l attitude de refus de certains Etats membres de céder les compétences fiscales et la forte résistance de l industrie recourant à l'énergie de manière intensive. Une proposition adaptée de la Commission datant de 1995 n y est pas parvenue non plus. Les deux propositions n ont jamais été formellement retirées par la Commission. En 1997, une proposition sur une autre base a suivi, laquelle est toujours en cours de discussion. Le Commissaire Monti a proposé d étendre les accises existantes sur les huiles minérales à tous les produits énergétiques également le gaz, le charbon et l électricité, à l exception de l énergie renouvelable et d augmenter les accises minimales en trois étapes (en 1998, 2000 et 2002). Avant le 1 er janvier 2001, le Conseil fixerait après avis du Parlement européen de nouveaux niveaux minimum pour la période après 2002 (European Parliament 1998). Il s agit donc d accises minimales qui doivent être introduites et augmentées dans tous les Etats membres. Aucun maximum n est imposé, si bien que les Etats membres sont libres, pour des raisons environnementales, de taxer davantage certains produits énergétiques. Des réductions ou exonérations sont prévues pour les entreprises utilisant l'énergie de manière intensive et certains secteurs (chemins de fer, trafic aérien, navigation). La Commission conseille aux Etats membres d appliquer la mesure de manière fiscalement neutre. Bien qu une vaste majorité d Etats membres ait soutenu la proposition, aucun accord n a pu être trouvé après divers tours de négociation et atténuations de la proposition pendant la présidence allemande de l UE (première moitié de 1999). L Espagne a mis son veto. Pour le moment, la présidence suédoise fait une nouvelle tentative afin de progresser. Dans son essence, la proposition suédoise revient à vouloir atteindre un accord sur la structure d un système fiscal pour les produits énergétiques, sans que les tarifs (minimum) ne soient définis. On souhaite atteindre un accord au sein du conseil ECOFIN le 5 juin Indépendamment de cette discussion qui est la plus importante au niveau européen d autres pistes de réflexion ont encore été lancées par l UE au cours de 2000 et 2001, comme une taxe sur le kérosène, des possibilités de taxer la pollution de l air causée par les bateaux et l introduction d une TVA verte Evolutions frappantes dans les Etats membres de l UE Bien que le niveau total de taxes environnementales au sein de l Union soit encore bas (cf. ci-dessus), quelques évolutions frappantes ont eu lieu ces dernières années. Du fait notamment du manque de progrès au niveau de l UE, des Etats membres ont emprunté eux-mêmes la voie de la réforme fiscale écologique. Les pays scandinaves et les Pays-Bas ont été les premiers, mais depuis un an ou deux, de grands Etats membres comme l Italie, la Grande-Bretagne, l Allemagne et la France ont suivi. Ainsi, tous les pays voisins de la Belgique à l exception du Luxembourg et donc les principaux 4 / 10

5 partenaires commerciaux sont en route vers la réforme fiscale écologique. Ces réformes ont, dans les grandes lignes, des caractéristiques similaires. L augmentation des taxes environnementales est utilisée pour financer les dépenses dans la sécurité sociale. Pour les entreprises recourant à l'énergie de manière intensive, des exonérations complètes ou partielles sont prévues lorsque ces entreprises atteignent les objectifs d'accords négociés. Souvent, il y a des incitants positifs pour les investissements respectueux de l environnement. Les réformes sont apparues après des consultations et discussions étendues avec les groupes-cibles. En Grande-Bretagne, la Climate Change Levy a été préparée pendant plus de deux ans. Aux Pays- Bas, il y a notamment eu des préparations par un premier Groupe de Travail Verdissement de la Fiscalité. D ici juin 2001, un rapport du deuxième Groupe de Travail Verdissement est attendu. Bien sûr, tout ne va pas sans coup férir. Ainsi, une discussion a été menée récemment en France pour annuler des mesures vertes existantes. Les ministres compétents pour l économie et pour l environnement mènent un débat public à ce sujet. Ci-après, suit un aperçu succinct des initiatives prises dans nos pays voisins. Aux Pays-Bas, la taxe énergétique régulatrice a été introduite en Pour protéger les grands consommateurs d énergie de la concurrence, l impôt était axé au départ sur la consommation faible et moyenne d électricité et de gaz. En janvier 1999, l impôt a été étendu aux grands consommateurs en faisant passer les plafonds pour l électricité de kwh à 10 millions de kwh, et pour le gaz de m3 à 1 million m 3. Les tarifs pour la grande consommation sont toutefois beaucoup plus bas. On s attend à ce que l impôt rapporte chaque année 2,2 milliards de florins. La partie payée par les ménages (1,2 milliard) leur est réinjectée, principalement par une diminution de l impôt sur les revenus, la partie payée par les entreprises (1 milliard) est principalement réinjectée par une diminution des impôts sur les sociétés. Les Pays-Bas ont par ailleurs un système étendu d'incitants positifs pour encourager notamment les investissements et le comportement respectueux de l environnement. En Allemagne, entre 1999 et 2003, une réforme fiscale écologique est introduite progressivement. Dans une première étape, l'électricité, le gaz et les carburants (diesel et essence) ont été taxés en 1999; les années suivantes, les taxes sur l'électricité et l'essence et le diesel augmentent légèrement année après année. D'ici 2003, l'impôt rapportera 33,5 milliards de DM par an. Les cotisations à la pension sont ainsi réduites: en 1999 de 0,8%, d'ici 2003 de 1,8%. Des exonérations sont prévues, notamment pour l'énergie renouvelable et la cogénération de qualité. Il y a des tarifs plus bas pour l'industrie recourant à d'énergie de manière intensive, le transport par voie ferrée et les transports publics locaux. En Grande-Bretagne, il existe depuis 1996 une taxe sur le déversement qui est réinjectée pour réduire les cotisations patronales à la sécurité sociale. En 1999 et 2000, pas moins de 22 mesures ont été introduites pour réformer la fiscalité environnementale. La principale est une taxe sur l'énergie pour l'industrie, la Climate Change Levy, qui a été introduite en avril Il y a des exonérations pour l'énergie renouvelable et la cogénération de qualité; des tarifs réduits (jusqu'à 80%) pour les branches industrielles qui atteignent certaines normes d'efficacité. La majeure partie des recettes (environ 1 milliard pour la première année) est utilisée pour réduire les cotisations patronales à la sécurité sociale d'environ 0,1%; le reste (150 millions ) sert à donner des incitants à l'industrie afin qu'elle investisse dans l'efficacité énergétique. C'est surtout depuis le dernier gouvernement (1998) qu'il y a en France un intérêt croissant pour les impôts sur une base environnementale. Une taxe générale sur des activités polluantes (TGAP) a été introduite, laquelle regroupe un certain nombre de taxes plus petites. La base fiscale de ceci sera étendue et les taux d'imposition seront augmentés. Ainsi, à partir de 1999, l'impôt sur le diesel sera augmenté sur une période de 7 ans. Pour le transport sur de longues distances, des remboursements sont toutefois prévus. A partir de 2001, on prévoit une taxe générale sur l'énergie pour les grands consommateurs d'énergie. Les exonérations pour l'industrie recourant à l'énergie de manière intensive sont possibles moyennant des accords. Les recettes de la TGAP doivent servir à diminuer les cotisations à la sécurité sociale et réduire ainsi la semaine de travail à 35 heures par semaine. 5 / 10

6 2.3. Ebauches en Belgique Au niveau fédéral en Belgique, le principe du verdissement de la fiscalité se retrouve également dans les textes de politique. Les principaux sont l'accord de gouvernement du 7 juillet 1999 et le plan fédéral de développement durable de juillet Accord de gouvernement et mise en œuvre Dans l'accord de gouvernement du 7 juillet 1999, La voie vers le XXIe siècle, il est explicitement fait référence au verdissement de la fiscalité. En général, la pression fiscale doit être réduite et des glissements internes seront nécessaires pour aboutir à une politique plus sociale, plus favorable à l'emploi et plus écologique. ( ) A cette fin, dans le cadre de la réforme générale, nous réaliserons un transfert d'une fiscalité sur le travail vers une fiscalité qui poursuit ces objectifs comme par exemple un prélèvement sur le CO 2 -énergie. Avec comme argument la position concurrentielle de la Belgique, une telle réforme est en premier lieu transférée vers le niveau européen. Une introduction unilatérale sera étudiée. Par ailleurs, des éco-déductions pour les produits respectueux de l'environnement sont annoncées via des diminutions de TVA et d'accises. Et le gouvernement veut élaborer une politique de mobilité intégrée dans laquelle des leviers fiscaux seront introduits. Sont entre autres mentionnés des avantages sociaux et fiscaux dans les transports publics, le carpooling et le covoiturage seront fiscalement encouragés et un glissement de l impôt de la propriété de la voiture vers son utilisation sera examiné. Entre-temps, à différents moments, un début de réponse à ceci a déjà été donné. Il est frappant de constater qu'à l exception de quelques réformes et écotaxes, il s'agit de réductions d impôts. Celles-ci stimulent certes une consommation plus respectueuse de l environnent, mais ne conviennent bien sûr pas pour répercuter les coûts externes dans les prix. Ainsi, outre la déduction de 6 BEF/km dans l impôt sur les personnes pour les déplacements domicile-travail en voiture, une déductibilité de 6 BEF/km est également introduite pour tous les autres déplacement domicile-travail, provisoirement limitée à 25 km pour un trajet simple. A partir de l exercice d imposition 2001 (revenus 2000), l intervention de l employeur dans toutes les formes de transport en commun (transport public, carpooling, bus organisé par l employeur ) seront exonérées d impôt. En janvier 2001, le conseil des ministres a décidé, dans le cadre du plan ozone, de réduire les accises sur les carburants contenant peu de soufre de 65 centimes, de supprimer progressivement la taxe de mise en circulation pour les voitures moins polluantes (LPG et euronorme 4) et de préparer d ici le 30 juin une modulation de la taxe de circulation sur la base des émissions de CO 2 3. Des décisions de favoriser les économies d énergie dans le secteur de l habitat sont annoncées. Et le 30 mars 2001, un accord sur la révision de la loi sur les écotaxes a été atteint. La partie principale de l accord concerne l écotaxe sur les emballages de boissons. Ici, une différence de prix est créée entre les emballages réutilisables et jetables afin d inciter le consommateur et le producteur à un changement de comportement. Pour les emballages réutilisables, des écobonus sont introduits (via une réduction générale de la TVA et de certaines accises sur des boissons données). Pour les emballages jetables, une taxe sur l emballage, différente selon le type de boisson, est introduite. Sur le lait, aucune taxe sur l emballage n est d application. Au niveau fédéral, le législateur prévoit une déduction fiscale pour investissements accrue pour les investissements économisant l énergie, pour les investissements dans la recherche et le développement à caractère respectueux de l environnement et pour les emballages réutilisables. Plan fédéral de développement durable Le 20 juillet 2000, le premier plan fédéral de développement durable ( ) a été approuvé par le gouvernement. Des mesures fiscales sont abordées à différents endroits dans le plan. Le plus important est un chapitre séparé consacré au verdissement de la fiscalité. Il y est affirmé que la fiscalité constitue un des instruments pour assurer l intégration des coûts sociaux et environnementaux dans les activités économiques. Dans le cas où une taxe complémentaire est 3 Le 11/05/01, le Conseil des Ministres a décidé de transposer une Directive européenne par laquelle les acheteurs d une nouvelle voiture particulière seront informés à l avenir de la consommation de carburant et des émissions de CO 2 des différents modèles. Sur la base de ceci, l'avenir verra une modulation de la taxe de circulation. 6 / 10

7 l'instrument le plus adéquat pour réaliser l'objectif écologique, ses recettes seront utilisées pour diminuer les charges qui grèvent l'emploi. Un groupe de travail interdépartemental a été institué (sous la présidence du Ministre des Finances et la vice-présidence du Secrétaire d Etat au Développement Durable) afin de préparer un rapport global sur le verdissement de la fiscalité. On attend trois rapports du groupe de travail. Premièrement, l élaboration d un inventaire, dans le système fiscal actuel, des exonérations et réductions qui sont en contradiction avec le développement durable. Deuxièmement, un rapport d ici le 1 er juillet 2001 reprenant une étude des propositions sur l introduction d une taxe CO 2 /énergie, y compris une taxe sur le kérosène, le glissement de l impôt sur la propriété d une voiture vers son utilisation, la différentiation du système de TVA en fonction de la charge sur l environnement apportée par les produits. Troisièmement, un rapport d ici le 31 décembre 2001 sur une variabilisation générale de la politique des prix des biens d utilité publique comme l eau et l énergie, la stimulation des fonds de placement éthiques, les taxes environnementales en tant qu'instrument d une politique des produits intégrée, des formes de fiscalité internationale comme la taxe Tobin sur les flux de capitaux spéculatifs. 3. En avant Bien que la fiscalité ne soit encore utilisée que de manière limitée pour réorienter l économie vers la production et la consommation durables, certaines choses bougent au niveau européen, dans les différents Etats membres et en Belgique. Si elles trouvent la piste du verdissement intéressante, les autorités fédérales peuvent prendre, à court ou moyen terme, différentes initiatives pour aider à faire progresser les développements Stimuler la discussion européenne La présidence suédoise essaie pour le moment d atteindre un accord sur la structure d un système fiscal pour les produits énergétiques, sans que les tarifs (minimum) ne soient définis. La Belgique peut continuer à travailler sur ceci pendant sa présidence. S il n y a pas encore d accord pendant la présidence suédoise, il faut examiner dans quelle mesure un progrès est possible. Si un accord a été atteint, les étapes suivantes peuvent être mises en route, à savoir la préparation de l introduction de tarifs minimum. Dans les deux cas, il faudra probablement tenir compte de l Espagne. Selon certains observateurs, l Espagne vise surtout l une ou l autre concession en échange d un tournant en matière de fiscalité énergétique. Ici, les possibilités d un compromis politique peuvent être examinées. Si absolument aucun compromis ne s avère possible, une concertation avec la Commission sur le principe de la coopération renforcée peut être entamée. Cette idée avait été inscrite dans le Traité d Amsterdam et donne la possibilité aux Etats membres d'instaurer une collaboration plus étroite entre eux dans le cadre institutionnel du Traité. Le Traité de Nice stipule que minimum huit Etats sont nécessaires pour instaurer une coopération renforcée. Aucun droit de veto contre ceci n est possible 4. Pour la fiscalité environnementale, ceci offre en principe la possibilité d enregistrer des progrès à huit Etats membres (ou plus). Il y a un groupe de précisément huit Etats membres qui sont déjà plus ou moins sur la même ligne et qui se sont réunis un certain nombre de fois depuis début 1996: la Belgique, le Danemark, l Allemagne, la Finlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, l Autriche et la Suède. Indépendamment de la discussion autour de la fiscalité énergétique, des initiatives sont possibles au niveau de la réglementation TVA, plus précisément la TVA verte réduite pour les produits et services durables. Dans une note sur la politique des produits intégrée, la Commission a fait des propositions à ce sujet début Les produits dotés du label écologique européen bénéficieraient de tarifs TVA plus bas. Pour permettre ceci, la Directive TVA doit toutefois être adaptée. Dans les annexes à cette Directive, il est spécifié quels produits entrent en ligne de compte pour des tarifs TVA réduits. Une nouvelle annexe éclaircirait quels produits entrent en ligne de compte pour la TVA verte. Comme pour toutes les matières fiscales, l unanimité est également requise ici. La Belgique peut entreprendre ici des démarches préparatoires. 4 Selon la matière, les Etats-membres peuvent toutefois demander au Conseil de décider à la majorité qualifiée, ou la coopération est possible uniquement avec l accord du Parlement européen. 7 / 10

8 3.2. Observer également le verdissement de la fiscalité à l étranger Le principal argument qui est ressorti dans les discussions politiques sur l introduction d une taxe CO 2 /énergie en Belgique au cours des dernières années est qu une petite économie ouverte ne peut se permettre de tels impôts pour des raisons de compétitivité. C est pourquoi on a toujours attendu les initiatives européennes. A présent que de plus en plus de pays, et en particulier les principaux partenaires commerciaux de la Belgique, ont entamé des réformes fiscales écologiques, il est peutêtre temps, quel que soit le résultat au niveau européen, de mettre sur pied de propres initiatives. Tout comme la réforme de l impôt sur les personnes est motivée par la pression fiscale élevée par rapport à l étranger, on peut viser, pour le verdissement de la fiscalité, des initiatives comparables à celles de l étranger. Les autorités fédérales ont trois grands terrains sur lesquels elles peuvent être actives en termes de fiscalité environnementale: énergie, mobilité et politique de produits. Les idées fiscales qui figurent dans le plan fédéral de développement durable (voir ci-dessus) pour ces trois terrains constituent une bonne base de départ. En général, il faudra examiner dans ce contexte si l approche qui prime maintenant dans la politique du gouvernement réaliser le verdissement par des réductions d impôts est suffisante pour atteindre les objectifs de développement durable. Avec la réduction de l impôt, les alternatives durables sont certes privilégiées (ou moins défavorisées), mais cela ne permet pas une politique de prix qui internalise mieux les coûts externes, et qui freine donc fortement les alternatives non durables. Une des questions qui s impose concernant la politique actuelle est de savoir si une telle approche est suffisante pour rendre l économie durable et réduire progressivement les énormes flux d énergie et de matière dont il est question ici. Une première étape concrète à court terme peut être dans le cadre du plan climatique national qui doit être prêt d ici la fin juin 2001 de certainement prévoir qu une taxe CO 2 /énergie soit instaurée en Belgique, même si aucun progrès n est enregistré sur le plan européen. Bien sûr, dans le contexte belge typique, il faudra toujours rechercher un bon accord avec le niveau régional, de sorte que les mesures ne s'annulent pas ou ne s opposent pas Veiller à développer des capacités Les connaissances sur la mise en œuvre d instruments économiques dans une politique de développement durable sont pour le moment assez limitées en Belgique. Si les autorités veulent mettre en œuvre ces instruments de manière étayée, il faudra développer des capacités à différents niveaux. Un développement des capacités sera par exemple nécessaire au sein de l administration des finances, mais également chez les scientifiques dans les universités ou chez les groupes-cibles intéressés (employeurs, syndicats, mouvements de consommateurs et mouvements environnementaux). Une forme complémentaire de développement des capacités est nécessaire pour pouvoir mener la discussion qui est en train de naître sur la relation entre le verdissement de la fiscalité et la mise en œuvre de mécanismes flexibles, en premier lieu les échanges de droits d émissions. Indépendamment de la discussion typique sur le verdissement de la fiscalité, un développement des capacités est également nécessaire en ce qui concerne d autres aspects des prix corrects, comme la question énoncée ci-dessus de savoir comment on peut travailler, à partir d un point de vue social, à la correction des prix. Et par ailleurs si et comment les deux point de vue social et environnemental sont combinables Créer une assise sociale Les discussions qui ont été menées ces dernières années au niveau européen, dans différents Etats membres et en Belgique, ont appris que cela ne pose pas de problème de formuler des propositions pour toute une série de taxes environnementales, mais que le problème se situe davantage au niveau de l'assise sociale. Un gouvernement qui veut progresser dans ce dossier à court ou moyen terme devra parvenir, dans le dialogue avec les groupes-cibles intéressés, à un accord sur au moins trois terrains: la réforme fiscale doit contribuer effectivement à atteindre l objectif environnemental, elle doit 8 / 10

9 tenir compte de préoccupations sociales et elle doit tenir compte des préoccupations sur la compétitivité. Les discussions des dernières années apprennent que le principal obstacle dans cette dernière réserve provient surtout de l industrie. La plupart des études montrent que dans la pratique, c'est à peine s'il y a des preuves qu'au niveau macro-économique, la compétitivité ou les prestations économiques seraient touchées. Au niveau sectoriel, le sujet mérite une attention suffisante (EEA 2000), par exemple pour les secteurs recourant à l énergie de manière intensive dans le cas d un impôt sur l énergie. Comme énoncé plus haut, dans la plupart des pays, des exonérations complètes ou partielles sont prévues pour certains secteurs industriels, en premier lieu souvent pour les grands consommateurs d énergie. En regard de l exonération (partielle), il existe des accords volontaires concernant les objectifs à atteindre. Dans un avis de 1999, le Conseil Fédéral a affirmé que pour les entreprises de tous les secteurs, la compensation doit se faire en premier lieu via une réduction du coût de l'emploi. Pour les entreprises utilisant l énergie de manière intensive, deux mesures sont possibles: soit restitution des recettes fiscales issues des entreprises utilisant l énergie de manière intensive à ces mêmes entreprises, via la réduction du coût du travail, soit les activités des entreprises recourant à l'énergie de façon intensive qui sont exposées à la concurrence internationale peuvent être exonérées de l'augmentation d'impôts par exemple sur la base d'accords en matière d'efficacité énergétique. Si l on opte pour ceci, des conditions claires doivent être délimitées et il faudra examiner si les exonérations totales ou partielles sont limitées dans le temps ou non. Pour convaincre les syndicats et organisations de consommateurs, il faudra certainement qu une attention suffisante soit accordée aux aspects sociaux d une réforme fiscale écologique. La réforme ne peut par exemple pas mettre en péril l équilibre au sein de la sécurité sociale. Les taxes environnementales sont également des impôts indirects et elles sont donc régressives 5. Il y a dans les grandes lignes trois options pour faire face au problème de répartition. Soit une partie des recettes des taxes environnementales peut être restituée aux groupes de revenus plus bas via le système d imposition global, par exemple via un abaissement de la première tranche d imposition, une augmentation du minimum d existence ou une forme d impôt sur le revenu négatif. Une deuxième possibilité consiste à insérer dans la construction de la taxe des dispositions spéciales pour les groupes de revenus plus bas, par exemple en laissant un ensemble de base d eau et d énergie non imposé. Une troisième possibilité est de financer, avec les recettes fiscales, des programmes axés sur les groupes de revenus bas, par exemple des programmes URE spécifiques. Une approche quelque peu différente est celle formulée dans la proposition récente du Bond Beter Leefmilieu d un droit écologique de base sur l eau, l énergie et l électricité par exemple (BBL 2001). L idée à la base de ceci est qu un ensemble de services environnementaux minimum doivent être considérés comme faisant partie de la mission normale de l Etat-providence, tout comme l enseignement, la culture et la santé. Le financement du droit de base doit être à charge du budget des voies et moyens général. Le droit de base est lié à un tarif augmentant de manière fortement progressive pour ceux qui consomment plus que le droit de base. Enfin, l introduction d une réforme fiscale écologique doit également contribuer à la réalisation d objectifs environnementaux. Cela semble évident, mais difficile à évaluer, notamment parce l effet atteint est presque toujours la conséquence d une combinaison de facteurs. Une bonne introduction d une réforme fiscale suppose dès lors qu en même temps, une procédure d évaluation permettant une adaptation soit intégrée. Une combinaison avec des incitants positifs peut accroître l effet du verdissement de la fiscalité. Principales sources Baranzini A., Goldemberg J., Speck S. (2000), A future for carbon taxes, in Ecological Economics 32 (2000), p En théorie du moins. Dans la pratique, il ressort que le degré de régressivité dépend de différents facteurs, e.a. de la structure des dépenses des ménages. Etant donné que tous les ménages n ont pas le même modèle de dépenses, tous les ménages d une même catégorie de revenus ne sont pas touchés de la même manière. 9 / 10

10 BBL (2001), Naar een groene fiscaliteit. Beleidscahier van de Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw over een duurzaam belastingstelsel, Brussel Bosquet B. (2000), Environmental tax reform: does it work? A survey of the empirical evidence, in Ecological Economics 34 (2000), p European Environment Agency (2000), Environmental taxes: recent developments in tools for integration, Environmental Issues series No 18, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg European Parliament (1998), Energy Pricing Policy: Targets, Possibilities and Impacts, Directorate General for Research, Luxembourg Conseil Fédéral du Développement Durable (1999), Avis sur la fiscalité dans le cadre de la politique climatique, Bruxelles Gouvernement fédéral (1999), La voie vers le XXIe siècle, accord de gouvernement juillet 1999, Bruxelles Gouvernement fédéral (2000), Déclaration de politique fédérale. Renforcer davantage la confiance, Bruxelles Heady C.J., Markandya A. (2000), Study on the relationship between environmental/energy taxation and employment creation. Revised final report prepared for the European Commission: DG XI, Department of Economics and International Development, University of Bath OECD (1996), Implementation Stragegies for Environmental Taxes, Paris OECD (2001), Policies to Enhance Sustainable Development. Meeting of the OECD Council at Ministerial Level, 2001, Paris Pearce D., Barbier E.B. (2000), Blueprint for a Sustainable Economy, Earthscan Publications, London Secrétariat d Etat à l Energie et au Développement Durable (2000a), Plan Fédéral de Développement Durable , Bruxelles Secrétariat d Etat à l Energie et au Développement Durable (2000b), Proposition de plan climatique national, Bruxelles Vlaams Overleg Duurzame Ontwikkeling (2001), Vergroening van fiscaliteit: onhaalbare kaart of politieke realiteit? Eindverslag van het project Onderzoek met betrekking tot verruimd milieubeleid: milieufiscaliteit als hefboom voor een duurzaam beleid, Brussel 10 / 10

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