CUMUL DES MANDATS: LES AVANT-PROJETS DE DÉCRETS LIMITANT LES CUMULS DES MANDATAIRES LOCAUX DANS LE SECTEUR INTERCOMMUNAL

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1 CUMUL DES MANDATS: LES AVANT-PROJETS DE DÉCRETS LIMITANT LES CUMULS DES MANDATAIRES LOCAUX DANS LE SECTEUR INTERCOMMUNAL AVIS DU CONSEIL D ADMINISTRATION DE L UNION DES VILLES ET COMMUNES DE WALLONIE DU 10 NOVEMBRE 2009 SYNTHÈSE Parallèlement à l avant projet de décret spécial relatif au cumul des mandats des parlementaires, un double avant-projet de décret a également été rédigé qui vise à interdire à l ensemble des conseillers communaux et conseillers des CPAS de cumuler plus de trois mandats rémunérés d administrateur dans des intercommunales ou de faire partie d un organe de direction d une intercommunale. A cet égard, notre Conseil d administration estime nécessaire de mener plus avant la réflexion sur la définition de la notion de rémunération effective, le texte en projet limitant de manière équivalente le nombre de mandats rémunérés que la rémunération en soit faible ou relativement élevée. La notion de mandat d administrateur mérite également d être précisée. Il convient en effet de s assurer que les mandats dans les organes restreints de gestion découlant d un mandat d administrateur, au sein d une seule et même intercommunale, ne soient considérés comme constitutifs de plusieurs mandats d administrateur au sens du décret. Par ailleurs, si les sanctions ne sont pas encore précisées dans les textes en projet, le Conseil d administration relève que la communication du Gouvernement fait état de déchéance d office des mandats dérivés et originaires en cas d infraction au décret. A cet égard, notre association rappelle, en ce qui concerne le mandat originaire, dont la justification découle du seul vote du citoyen, qu il n apparaît pas comme démocratiquement souhaitable de défaire le vote de l électeur, que ce soit sur la base d une décision gouvernementale ou d un constat émanant d une autorité administrative. L automatisme de la sanction pose également question concernant les mandats dérivés dans la mesure où la complexité de la législation et les questions juridiques que pourraient à l avenir soulever certaines définitions nous semblent plaider, avec les principes généraux applicables en matière répressive, pour qu un mandataire puisse être entendu avant d être sanctionné et bénéficier d une possibilité de recours. Rue de l'etoile 14 B-5000 Namur Dexia : Tél Fax TVA : BE commune@uvcw.be

2 LES TEXTES EN PROJET Les textes en projet relatifs à l exercice de fonctions dans le secteur intercommunal prévoient les restrictions et modalités suivantes (concernant les communes et CPAS): - Les membres d un exécutif local ne peuvent siéger en qualité de membres permanents d un organe de direction d une intercommunale à laquelle la commune et / ou le CPAS est associé. Par organe de direction il faut entendre le staff même de l intercommunale et non le conseil d administration ou ses organes restreints de gestion. Le commentaire des articles que l on vise ici l organe administratif de direction "composé de membres du personnel de l intercommunale sous contrat de travail ou sous statut et non du conseil d administration ou d un organe restreint de gestion de l intercommunale au sens de l article L du code". - Un conseiller communal, un membre du collège qui ne serait conseiller, ou un conseiller de l action sociale ne peut détenir plus de trois mandatas rémunérés d administrateur dans des intercommunales auxquelles la commune ou le CPAS seraient associés. Pour qu un mandat soit considéré comme rémunéré, le texte en projet prévoit qu une rémunération doit être effectivement perçue par le mandataire. Le mandat normalement rémunéré pour lequel le mandataire renoncerait à la perception d une rémunération ne serait pas visé. La notion de rémunération n est pas précisée plus avant et aucun seuil touchant au niveau de rémunération n est fixé. Toute rémunération, dès lors que le montant n en serait pas nul, serait dès lors visée. LA NOTION DE RÉMUNÉRATION Le texte en projet vise la situation du mandat rémunéré. En cela il ne s oppose pas au principe du cumul de mandats en tant que tel mais bien au principe du cumul non maîtrisé de rémunérations, le nombre de mandats non rémunérés n étant pas limité par le texte en projet. Le lien entre l expertise d un membre de collège dans une matière donnée et la mise en œuvre des politiques locales en la matière par l entremise d une intercommunale n est donc pas fondamentalement remis en question. La notion de rémunération n est cependant pas précisée, aussi faudrait-il en déduire que toute rémunération, quel qu en soit le niveau, serait concernée. Il convient de préciser, dans un souci de sécurité juridique, la notion de rémunération afin de la distinguer de la couverture de frais engagés pour l exercice de la fonction. Union des Villes et Communes de Wallonie Page 2

3 D autre part, le cumul des mandats intercommunaux est atteint, peu importe que les rémunérations en question soient des jetons de présence soient de 25 ou de 500 euros. Puisque le principe du cumul en tant que tel ne serait pas visé, la rémunération à prendre en compte doit-elle être considérée de manière aveugle, sans quoi le résultat pourrait-être très inégal, voir très inéquitable d une situation à l autre selon les mandats considérés et niveaux de rémunération associés? On peut par ailleurs se demander sur quels critères les mandats d administrateurs d intercommunales pourraient être brigués. LA NOTION DE MANDAT D ADMINISTRATEUR Sur le plan de la sécurité juridique, le type de mandat visé mériterait également d être précisé afin d éviter toute confusion entre la notion de mandat d administrateur et l ensemble des mandats exécutifs qui peuvent être exercés par un administrateur au sein d une intercommunale (cf. bureau exécutif, organes restreints de gestion). En effet, si texte parle en premier lieu des mandats rémunérés d administrateur, il précise que le nombre de mandats "se calcule en additionnant las mandats rémunérés" (sans plus de précision quant à la notion d administrateur) "détenus au sein des intercommunales majorés, le cas échéant, des mandats rémunérés dont l élu disposerait dans ces organismes en sa qualité de conseiller de l action social ou de conseiller provincial", et le commentaire des articles d ajouter que la disposition en projet "limite le nombre de mandats d administrateur pouvant être détenu par un élu local au sein d une ou plusieurs intercommunales". Par ailleurs, ne conviendrait-il pas de s assurer que les règles ne puissent être de nature à empêcher la représentation de communes de plus petite taille, dans le respect des choix électoraux, compte tenu du nombre réduit de conseillers communaux? LES SANCTIONS Le développement d un nouveau mécanisme d interdiction de cumul doit également s analyser compte tenu des mécanismes de sanction s y rapportant. A cet égard, il convient de relever, par delà les textes qui ont déjà été soumis à notre examen, que le Gouvernement entend mettre en place l organe de contrôle attendu depuis la dernière réforme du CDLD en matière d obligations de déclarations de mandats et interdictions de cumuls. Les textes prévoient (selon la communication effectuée par le Gouvernement), pour la mise en œuvre du mécanisme de contrôle et de sanction, "la possibilité pour l autorité qui l a désigné de suspendre d office, pour une durée maximale de six mois, le mandataire public de son mandat le plus récent, si le maximum des trois mandats est dépassé, ou de son mandat le mieux rémunéré si c est le plafond des rémunérations qui se trouve dépassé. Au terme d une procédure contradictoire garantissant les droits des parties, l autorité de contrôle rend un avis motivé à l autorité qui a désigné le mandataire public. En cas de Union des Villes et Communes de Wallonie Page 3

4 violation des règles instituées par le décret, le mandataire est déchu de plein droit de ses mandats publics et, le cas échéant, appelé à rembourser les sommes indûment perçues. L administrateur déchu d un mandat public ne peut être à nouveau désigné à celui-ci pendant une durée de deux ans". Actuellement, les dispositions du CDLD confèrent un pouvoir de décision au Gouvernement en matière de déchéance: "Art. L er. Le Gouvernement, au terme de la procédure décrite au paragraphe 2, peut constater la déchéance: des mandats originaires, en ce compris les mandats exécutifs originaires, et des mandats dérivés de tout mandataire communal ou provincial; des mandats confiés à des personnes non élues à la suite d'une décision prise par un organe de la commune, de la province, d'une intercommunale, d'une régie communale ou provinciale autonome ou d'une société de logement,". Selon les informations en notre possession, la déchéance pourrait à l avenir s appliquer automatiquement dès lors que l autorité de contrôle constaterait une violation des règles fixées par le décret. Au vu de ces éléments il nous semble à tout le moins que la sécurité juridique doit être garantie quant à la définition de la rémunération effective et celle de la notion de mandat d administrateur. Il serait par ailleurs souhaitable que le caractère volontaire de l infraction soit également examiné et qu une instance de recours soit bel et bien accessible. Enfin, il semble difficilement admissible que la déchéance porte autant sur le mandat originaire du contrevenant que sur ces mandats dérivés, le premier découlant directement du choix porté par les électeurs. Par ailleurs, le mandataire nous semble devoir disposer du droit d être entendu préalablement et de porter recours contre une décision le sanctionnant, compte tenu des principes généraux régissant les procédures répressives dans notre ordre juridique et des risques liés à la complexité des règles et à la mise en œuvre de concepts pouvant prêter à confusion. Union des Villes et Communes de Wallonie Page 4

5 CONCLUSIONS Le Conseil d administration estime nécessaire de mener plus avant la réflexion sur la définition de la notion de rémunération effective, le texte en projet limitant de manière équivalente le nombre de mandats rémunérés que la rémunération en soit faible ou relativement élevée. La notion de mandat d administrateur mérite également d être précisée. Il convient en effet de s assurer que les mandats dans les organes restreints de gestion découlant d un mandat d administrateur, au sein d une seule et même intercommunale, ne soient considérés comme constitutifs de plusieurs mandats d administrateur au sens du décret. Par ailleurs, si les sanctions ne sont pas encore précisées dans les textes en projet, le conseil d administration relève que la communication du Gouvernement fait état de déchéance d office des mandats dérivés et originaires en cas d infraction au décret. A cet égard, notre association rappelle, en ce qui concerne le mandat originaire, dont la justification découle du seul vote du citoyen, qu il n apparaît pas comme démocratiquement souhaitable de défaire le vote de l électeur, que ce soit sur la base d une décision gouvernementale ou d un constat émanant d une autorité administrative. L automatisme de la sanction pose également question concernant les mandats dérivés dans la mesure où la complexité de la législation et les questions juridiques que pourraient à l avenir soulever certaines définitions nous semblent plaider, avec les principes généraux applicables en matière répressive, pour qu un mandataire puisse être entendu avant d être sanctionné et bénéficier d une possibilité de recours. Alexandre MAITRE 18 novembre 2009 Union des Villes et Communes de Wallonie Page 5