Réunion des acteurs de la coopération transfrontalière de la CEDEAO. Commission de la CEDEAO, Abuja (Nigeria), mai 2009

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1 Communication du CSAO Réunion des acteurs de la coopération transfrontalière de la CEDEAO Commission de la CEDEAO, Abuja (Nigeria), mai LA CONSTRUCTION DE PARTENARIATS ET L IMPLICATION DES POPULATIONS FRONTALIÈRES LES INSTITUTIONS RÉGIONALES AFRICAINES ET LA COOPÉRATION FRONTALIÈRE LA MOBILISATION DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE LA VALEUR AJOUTÉE DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE LE CHEMINEMENT EUROPÉEN LÉGISLATIF POUR LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE D INITIATIVE LOCALE Rappel du processus Exemple : le groupement européen de coopération territoriale PROCHAINS TRAVAUX ENGAGÉS PAR LE CSAO-OCDE : MANUEL DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE: QUELLES PERSPECTIVES OUEST-AFRICAINES? CONCLUSIONS ET PISTE POUR LE PROCESSUS AFRICAIN... 7 CSAO/OCDE, mai P a g e

2 1. LA CONSTRUCTION DE PARTENARIATS ET L IMPLICATION DES POPULATIONS FRONTALIÈRES En mars 2002, le gouvernement du Mali organise à Sikasso, la première réunion ouest africaine sur le Concept de pays frontière avec l appui du CSAO. Cette réunion permet notamment de donner une définition partagé au concept : «un espace géographique à cheval sur les lignes de partage de deux ou plusieurs États Limitrophes où vivent des populations liées par des rapports socioéconomiques ou culturels». En mai 2002, le CSAO organise à Accra une rencontre intitulée «Pour une meilleure approche régionale du développement en Afrique de l'ouest». Elle conclut que «le concept de «pays frontière» permet d accomplir une mutation salutaire des logiques strictement bilatérales actuelles vers la reconnaissance d un espace régional porté par les populations aux différents niveaux de gouvernance et qui doit être désormais considéré comme objet et sujet de coopération à part entière et non plus seulement à la marge». Le colloque d Accra donne l impulsion initiale à un processus ambitieux. Le CSAO en collaboration avec le gouvernement du Mali et de l ONG ENDA-Diapol, lancent en juillet 2003 l initiative Frontières et Intégrations en Afrique de l'ouest (West African Borders and Integration). L objectif de WABI est de favoriser la mise en oeuvre de programmes de coopération transfrontalière et d opérations pilotes sur le terrain, de développer les synergies, de partager les expériences, de communiquer sur la coopération transfrontalière. Ces supports de communication sont le site et «Les Chroniques frontalières» coordonnées par Michel Bolouvi. Des missions préparatoires sont menées sur plusieurs terrains transfrontaliers ; des acteurs porteurs d initiatives sont identifiés. Ces acteurs de terrain sont accueillis à Abuja en octobre 2004 par la CEDEAO à l occasion d un atelier WABI. Les débats permettent d esquisser des opérations pilotes. En écho, le Secrétariat Exécutif de la CEDEAO annonce le lancement d un Programme d Initiatives Transfrontalières (P.I.T) et demande au CSAO d en accompagner la mise en oeuvre. Dès 2004, le CSAO noue des contacts avec l Association des Régions Frontalières Européennes (ARFE) qui réunit plus de 100 régions européennes. L ARFE est le pilier de la coopération transfrontalière européenne est une initiative majeure de l Union Européenne. Le budget communautaire consacré à la coopération transfrontalière pour la période a été fixé à 7.75 milliards d Euros, soit plus de milliards de francs CFA. Les nombreuses discussions avec les responsables de régions frontalières et transfrontalières européennes ont produit une idée nouvelle : celle de créer des liens de coopération technique et financière entre les régions frontalières européennes et les régions frontalières ouest africaines. Le site internet de WABI s élargit vers d autres horizons. Les opérations pilotes sont lancées par les opérateurs de terrain impliqués depuis des années dans le développement transfrontalier. Elles sont en charge de la coordination et promotion locale des activités transfrontalières : 2 P a g e

3 Le PDM pour la zone Sikasso Korhogo-Bobo Enda Diapol pour la Sénégambie méridionale Le GRDR pour le Bassin du Karakoro Fewsnet et le CSAO pour l espace de Kano-Katsina-Maradi La force de ce réseau repose sur la complémentarité de ces membres entre les opérateurs techniques, le lobbying politique assuré par les Etats et la CEDEAO, le réseautage entre les opérateurs et les institutions, entre les expériences du Sud et du Nord et la communication assurés par le CSAO et M. Bolouvi. Un certain nombre de partenaires dont certains sont présents aujourd hui ont financé en partie les lancements des opérations et certaines des activités. 2. LES INSTITUTIONS RÉGIONALES AFRICAINES ET LA COOPÉRATION FRONTALIÈRE Cet élan à la base va remporter l adhésion des institutions régionales et des Etats. Aujourd'hui, un grand nombre de pays de l Afrique de l'ouest prônent le recours à la coopération transfrontalière pour accélérer le processus d intégration régionale. Le Sénégal, la Gambie, la Guinée Bissau, la Mauritanie, le Mali, le Burkina Faso, Le Niger et le Nigeria soutiennent officiellement des opérations pilotes. La CEDEAO: lancement du Programme d Initiatives transfrontalières en 2005 et Convention sur la coopération transfrontalière soumise en décembre 2008 au sommet des Chefs d Etat Le Programme d Initiatives Transfrontalières (P.I.T) est adopté en janvier 2005 par la CEDEAO d un mémorandum intitulé «Le concept de pays-frontière ou l intégration de proximité». Il s agit d accélérer le processus d intégration régionale en favorisant la multiplication de projets transfrontaliers d initiative locale. Depuis 2007, la coopération transfrontalière est inscrite dans l organigramme de la CEDEAO. Sa mise en œuvre relève de la Direction de la Libre circulation des personnes. Une directive juridique régionale sur la coopération frontalière sera soumise au prochain sommet des Chefs d Etat en fin d année. Le plan stratégique approuvé par les chefs d État des États membres en juin 2007 prévoit la mise en œuvre d une stratégie régionale d appui à la coopération transfrontalière (objectif n C-TCTMoPIM O2 EO2 A2.3). Cette stratégie s appuie sur le P.I.T. L UEMOA : intégration de la coopération transfrontalière dans sa stratégie d intégration régionale en 2004, de même que le CILSS. L UEMOA inscrit la coopération frontalière dans l Acte portant adoption de la Politique d'aménagement du Territoire. A l article 4 relatif au développement de la solidarité communautaire, l organisation veille à organiser des programmes de coopération transfrontalière et intercommunale pour soutenir, renforcer et encourager la décentralisation et le développement local. 3 P a g e

4 L Union africaine : Lancement du programme Frontière en juin 2007 En octobre 2006, la Commission de l Union Africaine lance, avec l appui du CSAO membre du steering committee, la formulation d un «programme frontière» panafricain s inspirant en partie de l initiative ouest-africaine. En juin 2007, à Addis Abeba, une conférence des ministres africains en charge de l intégration régionale avalise le programme frontière de l Union Africaine. 3. LA MOBILISATION DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE Un certain nombre d agences de coopération ont accepté d accompagner la naissance ou la mise en œuvre des opérations pilotes décrites plus haut : ACDI, Coopération Autrichienne, PNUD, Union Européenne, GTZ, SIDA, etc. Le financement de la coopération transfrontalière pose des problèmes techniques à beaucoup d agences de coopération dans la mesure où les projets de terrain relèvent à la fois d une démarche de développement local participatif et d une démarche de coopération régionale. Il existe aujourd'hui peut d outils de financement adaptés à cette configuration. Le CSAO a proposé une approche originale dite des «projets jumeaux» qui a été testée grâce aux bureaux du PNUD de Bamako et Ouagadougou dans la zone de Sikasso Bobo Dioulasso. Une autre piste consiste à recourir à des fonds régionaux gérés par les Bailleurs de Fonds. Cette approche a été testée pour la Sénégambie méridionale : une requête unique a été adressée à un guichet régional du PNUD. La condition était que la CEDEAO agisse en tant que «demandeur» et assure le suivi du dossier d instruction du projet. Il est apparu que le secrétariat exécutif n a pas les moyens humains et administratifs de gérer ce type de démarche, surtout si l on imagine qu à moyen terme des dizaines voire des centaines de projets transfrontaliers pourraient voir le jour. Il est aujourd'hui acquis que la coopération transfrontalière tiendra une place de choix dans la programmation du Xème FED régional Afrique de l'ouest. 4. LA VALEUR AJOUTÉE DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE La coopération transfrontalière et inter-territoriale (y compris la coopération des régions et des villes) a une longue tradition populaire en Afrique de l Ouest. Elle est depuis peu reconnue par les Institutions régionales africaines et leur vision comme un élément crucial pour parvenir à un espace africain «sans frontière». La coopération transfrontalière offre une valeur ajoutée forte pour l Institution (au sens UA et CEDEAO) et pour le citoyen, à plusieurs niveaux : Une valeur ajoutée politique (contribution à l'intégration de l UA ou de la CEDEAO, convergence entre les CERs si l on se place du point de vue de l espace Afrique, construction de la confiance et d un climat de stabilité, mise en œuvre de la subsidiarité et du partenariat) ; 4 P a g e

5 Une valeur ajoutée institutionnelle (familiarisation avec les diverses structures et compétences administratives, concrétisation de la subsidiarité et des partenariats, partenariat actif vertical et horizontal en dépit de compétences et de structures différentes ; Une valeur ajoutée économique (revitalisation d'espaces économiques régionaux traditionnels divisés par des frontières nationales; infrastructures communes; renforcement des potentialités spécifiques de la région; la participation d acteurs économiques et sociaux type chambres de commerce, associations, entreprises; des améliorations durables en matière d aménagement du territoire, de transport et de politique régionale. Cette valeur ajoutée est porteuse au niveau local d une stabilité et d une prévention face aux tensions locales liées au vol de bétail, au foncier ou encore à la présence de réfugiés ; Une valeur ajoutée socioculturelle (échanges et/ou homogénéité linguistiques, tolérance à l'égard d'autres cultures, minorités). Celle-ci doit être relayée par des acteurs locaux engagés considérés comme des multiplicateurs : écoles, associations de jeunes, chefs traditionnels, médias d où la création de réseaux transfrontaliers de radios communautaires dans certaines des initiatives soutenues par le CSAO, Enda Diapol ou le PDM. Ce n est que via la coopération socioculturelle qu émergera un espace transfrontalier fonctionnel propre à accueillir l économie, le commerce et les services dimensions d où l effort à faire en termes de communication et d échanges d informations. 5. LE CHEMINEMENT EUROPÉEN LÉGISLATIF POUR LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE D INITIATIVE LOCALE 5.1 Rappel du processus En Europe, de nombreuses coopérations ont été et sont menées de manière informelle. Elles reposent sur une coordination des actions des acteurs de part et d autre de la frontière. Les collectivités ne sont liées que par un accord de principe. Cette forme de coopération est souvent utilisée en l absence d un cadre juridique permettant aux autorités locales de formaliser leur coopération. La coopération transfrontalière, soutenue par la politique de cohésion communautaire, constitue l une des plus grandes réussites de l action de l Union européenne. Néanmoins, il est apparu qu un cadre légal était nécessaire afin de la structurer et d en améliorer les effets positifs. Le Conseil de l Europe a adopté dès 1980 la Convention-cadre de Madrid sur la coopération transfrontalière entre les collectivités et autorités locales (également appelée Convention de Madrid), amendée par des protocoles additionnels. L adaptation du cadre juridique aux spécificités de la coopération transfrontalière reste toutefois de la compétence de chaque État et de sa volonté politique de promouvoir et de faciliter la coopération transfrontalière, via la ratification de la Convention de Madrid et la conclusion d accords interétatiques. 5 P a g e

6 La mise en œuvre de la convention a donné lieu à la signature d accords bilatéraux et multilatéraux qui définissent, frontière par frontière, les modalités particulières de coopération transfrontalière pour certaines collectivités et acteurs publics locaux situés de part et d autre de la frontière. Par exemple, le Traité de Valence, conclu entre l Espagne et le Portugal en 2003, autorise les acteurs concernés à créer des structures sans personnalité juridique (communautés de travail ou groupes de travail) et des organismes dotés de la personnalité juridique tel le consorcio de droit espagnol. La Commission européenne a, de son côté, proposé pour la période de programmation de la politique de cohésion une solution innovante: la possibilité de créer des organismes dotés de la personnalité juridique afin de faciliter leurs démarches de coopération: le groupement européen de coopération territoriale (GECT). 5.2 Exemple : le groupement européen de coopération territoriale Le GECT adopté en 2006 fournit une base légale aux activités externes des autorités locales et régionales. Il permet de créer un groupement d organismes issus d États membres différents afin de mettre en oeuvre des activités transfrontalières, transnationales et interrégionales avec ou sans le soutien de financements européens. Son objectif est de promouvoir les démarches de coopération transfrontalière, mais également transnationale et interrégionale menées sur les frontières internes et externes du territoire de l Union européenne, afin de renforcer la cohésion économique et sociale. Le GECT fonctionne selon un principe de subsidiarité : le règlement définit une base commune et renvoie pour de nombreux points aux droits internes des membres du GECT. Le GECT ne se substitue pas aux outils existants mais les complète. Il s inscrit dans une «boîte à outils juridiques» composée de l ensemble des instruments juridiques utilisables dans les droits internes (conventions, associations...), les accords internationaux (groupement local de coopération transfrontalière ou GLCT) et le droit communautaire (groupement européen d intérêt économique ou GEIE...). Le recours au GECT est facultatif, Le GECT a la personnalité juridique : il a la capacité d agir au nom et pour le compte de ses membres ; il peut passer des contrats, employer du personnel et acquérir des biens mobiliers ou immobiliers, Le règlement renvoie, par défaut, à l application du droit du lieu du siège du GECT, Le GECT intervient dans les domaines communs de compétences de ses membres, à l exception de leurs pouvoirs de police et de réglementation. Le GECT peut avoir une durée de vie illimitée allant au-delà de la période de cofinancement du projet par des fonds communautaires. Il permet ainsi d assurer une pérennité à des démarches de coopération bénéficiant d autres sources de financements. 6 P a g e

7 6. PROCHAINS TRAVAUX ENGAGÉS PAR LE CSAO-OCDE : MANUEL DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE: QUELLES PERSPECTIVES OUEST-AFRICAINES? L objectif est de produire un manuel de la coopération transfrontalière, mettant à disposition des acteurs de terrain, des opérateurs qui les accompagnent (principalement des ONG), des gouvernements, des organisations régionales, des bailleurs de fonds : 1. La présentation des frontières et des espaces frontaliers ouest-africains ; y compris la carte des groupes ethnolinguistiques transfrontaliers. Le statut des différentes frontières ouestafricaines (délimitées, délimitées et démarquées, non délimitées, etc.) ; ce statut conditionne en partie de développement de la coopération transfrontalière. Présentation des entités administratives frontalières ou des villes frontalières. 2. Les principes généraux de la coopération transfrontalière, notions de base, définitions, valeur ajoutée. 3. Le cadre juridique communautaire de la coopération transfrontalière et les cadres juridiques nationaux au regard de la coopération transfrontalière. La présentation des accords et structures bilatéraux de coopération entre les pays de la région (Commissions mixtes..). 4. Les différentes formes de montage financier et juridiques existant (en Afrique et ailleurs) pour des projets de coopération transfrontalière. 5. Des méthodes participatives de concertation au niveau local. A partir des expériences en cours en Afrique de l'ouest. 6. D autres exemples venus d autres parties du continent africain, de zones en développement d Amérique latine ou d Asie ; des enseignements issus de l expérience européenne. 7. CONCLUSIONS ET PISTE POUR LE PROCESSUS AFRICAIN Il semble nécessaire de concilier capacité juridique et capacité financière. La question du financement des projets transfrontaliers est au cœur des préoccupations des opérateurs de terrain ou autorités locales. La capacité juridique à engager une action transfrontalière ne confère pas pour autant aux autorités locales la capacité financière de réaliser cette action. Les différents niveaux doivent donc être mobilisés étatiques, régionaux ou internationaux. Cette démarche suppose toutefois que les paramètres opérationnels du projet (objet, mission, actions, porteurs du projet, durée, coût) soit suffisamment définis et fassent l objet d un consensus. Une fois les cadres définis en fonction des pouvoirs décisionnels attribués par le droit interne aux collectivités, plusieurs types de financements sont possibles. L attribution de ces financements dépendra des conditions requises par les fonds et fixées lors de l élaboration des mécanismes de financements (conditions d éligibilité, mode d attribution, délais, nombre de pays frontaliers impliqués). En supposant qu un mécanisme de fonds soit mis en place au niveau régional par la CEDEAO, il semble au préalable que plusieurs conditions soient réunies : 7 P a g e

8 L existence d une capacité juridique sur laquelle semble s être engagée l UA et d une cohérence des droits régionaux et internes sur ces questions. Une définition précise du jargon transfrontalier permettant l application des législations et cadres juridiques. Une coordination régulière entre les institutions afin de respecter un calendrier logique entre les études de faisabilité menées par chacun (sur les capacités juridiques et financières par exemple). Ceci supposerait à l avance la définition d une capacité à même de diffuser l information et de faire le lien entre l ensemble des études engagées. Le recours à des experts juridiques africains et par exemple européens pour valider la parfaite cohérence entre l ensemble des montages. Les relations avec un certain nombre d acteurs européens (CE, ARFE, MOT et autres) laissent penser qu il s agit d une piste constructive de collaboration. Une mise en réseau ou plutôt une réactivation du réseau mettant en valeur la complémentarité de chaque type d acteurs présents aujourd hui et la nécessaire synergie. Ceci permettrait la définition et proposition aux bailleurs d un projet complet de coopération transfrontalier articulé autour des volets : poursuite et renforcement des activités de terrain à partir des expériences des opérateurs techniques, valorisation et réactivation de la communication entre institutions, acteurs frontaliers, opérateurs de terrain, Nord et Sud. Une étude lancée rapidement sur la faisabilité simple de financements transfrontaliers en attendant la mise en œuvre des conventions et mécanismes de financements de la coopération transfrontalière. Des pistes peuvent déjà être proposées avec les discussions à suivre des partenaires au développement déjà engagés. Il conviendrait également de se renseigner sur les types de contrats à trois signatures (UE, CEDEAO, Opérateurs) utilisées par l Union européenne qui permettraient l affectation de fonds directs du bailleur à l opérateur technique avec un droit de regard de la CEDEAO sur l avancée des activités. 8 P a g e