VÉRIFICATION CENTRE DES OCCASIONS D AFFAIRES INTERNATIONALES COAI MAI 2004

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1 VÉRIFICATION DU CENTRE DES OCCASIONS D AFFAIRES INTERNATIONALES COAI MAI 2004 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Bureau de l Inspecteur général Direction de la vérification interne (SIV) Ce document peut ne pas être entièrement accessible. Pour une version accessible, prière de consulter

2 TABLE DES MATIÈRES RÉSUMÉ... 1 OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION... 4 ÉTENDUE ET APPROCHE... 4 RÔLE DES MINISTÈRES PARTENAIRES ET D AUTRES ORGANISATIONS... 5 MANDAT ET ACTIVITÉS Contexte Établissement des activités Cadre de gouvernance et cadre organisationnel... 9 OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS Gouvernance Gestion des ressources humaines Mesure du rendement COAI - LIENS OPÉRATIONNELS Annexe A Annexe B Annexe C Annexe D... 38

3 RÉSUMÉ À l occasion de la création de Commerce international Canada (CICan), qui a pris effet le 12 décembre 2003, le statut du Centre des occasions d affaires internationales (COAI) a été modifié. De partenariat interministériel, le COAI est devenu une direction pleinement intégrée au nouveau ministère du Commerce international. Le Centre, qui a été mis sur pied en 1995, était une organisation gérée conjointement par Industrie Canada (IC) et l ancien ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Il continue de faire partie d Équipe Canada inc (ECI), et vise toujours à faire connaître, aux exportateurs canadiens, des occasions d affaires fournies à l étranger par le Service des délégués commerciaux. Ses services de repérage des débouchés et services connexes sont bien établis et bien gérés, et le Centre fonctionne encore de manière autonome, conformément à son mandat original. Au cours des deux dernières années, la combinaison des trois facteurs suivants a attiré l attention de la haute direction des deux ministères concernés sur le rôle et les activités du COAI. Une charge de travail accrue qui a amené la direction du Centre à entreprendre une démarche auprès des deux ministères pour obtenir une augmentation du financement, ainsi qu auprès d Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) pour qu il rétablisse son deuxième poste d agent au COAI. La présence de nouveaux outils électroniques, de bases de données et de systèmes qui n existaient pas en Ceux-ci ont considérablement élargi les moyens opérationnels, ont donné aux missions accès à un grand nombre des outils dont le COAI se sert et permettent ou permettront d incorporer le système de gestion de cas indépendant du COAI dans les systèmes du MAECI. L intégration de la Nouvelle approche@l'œuvre et de la Gestion axée sur les résultats au Programme de promotion du commerce extérieur (PCE) du MAECI (désormais CICan), ce qui peut modifier l usage que font les missions des services du COAI. La direction du Centre vise à relever ces défis de façon stratégique, en améliorant la prestation des services. Il est possible que le COAI se retrouve bientôt avec une charge de travail trop lourde pour ses ressources. Son rendement se détériorerait alors et les missions devront recourir à d autres moyens pour répondre aux demandes des acheteurs étrangers. À l heure actuelle, environ 90 p. cent de la charge de travail du COAI est attribuable aux missions (5 540 cas en 2002). Celles-ci suscitent elles-mêmes un pourcentage important des nouvelles demandes de renseignements, qu elles ont tendance à acheminer au COAI si elles ne connaissent pas de fournisseurs canadiens 1

4 possibles. Le COAI a l intention de privilégier les services à forte valeur ajoutée, comme les débouchés d affaires particuliers et Partenariats et alliances (objet actuel d un projet pilote), qui seront plus utiles aux missions et aux entreprises canadiennes. Le COAI entend recourir aux nouveaux systèmes électroniques du MAECI et d IC [délégué commercial virtuel (DCV), système électronique de gestion des relations avec les clients (SEGRC), SourceCan] pour communiquer certains débouchés d affaires généraux et certains appels d offres qui le sont actuellement par le service électronique e-leads. L évolution de la charge de travail a donné lieu à une amélioration forcée de la productivité, car le surcroît de travail a été assumé par les employés en place. Le COAI a réagi en recourant à des méthodes (électroniques) à faible valeur ajoutée pour traiter le nombre croissant d occasions d affaires et, en même temps, en mettant à niveau les systèmes informatisés qui ont remplacé les anciens processus manuels. Depuis 1995, le nombre de débouchés d affaires particuliers à haute valeur ajoutée n a pas varié en général, tandis que le nombre de débouchés d affaires généraux et d appels d offres à faible valeur ajoutée a augmenté considérablement. Avant son intégration à CICan, le développement futur du COAI se heurtait à deux grands obstacles : une structure de gouvernance interministérielle mal adaptée et une information incomplète sur la mesure du rendement. L intégration du Centre à un seul ministère a mis fin à une bonne partie des problèmes de gouvernance interministérielle. Une mauvaise gouvernance nuisait à la capacité du Centre d obtenir des fonds pour apporter des améliorations (mise à niveau des systèmes par exemple). En outre, faute de données sur le rendement produites par des systèmes mis à niveau, on manquait d informations pour ajuster les services et réaliser des analyses de rentabilité efficaces. Mêmes s il avait des ressources supplémentaires, le Centre n a pas suffisamment de locaux pour les accueillir. Le COAI a besoin de mesures du rendement améliorées, plus particulièrement en ce qui concerne la productivité et la qualité du service. Il dispose d un Système de gestion de cas (SGC) indépendant qui fonctionne bien et qui fournit une information de gestion dans les limites de ses capacités, mais cela ne suffit pas compte tenu des besoins futurs. La direction du Centre surveille le rendement du traitement des cas et le respect des normes de service, mais les données sont recueillies manuellement de façon aléatoire. Le procédé requiert beaucoup de temps et l information n est pas complète. Il faut améliorer le SGC pour qu il produise automatiquement toutes les données relatives au traitement, à la productivité et à la qualité du service dont la direction a besoin pour prendre des décisions. Sans ces données, il sera impossible de mener des activités de gestion comme le suivi des objectifs à atteindre, l utilisation des ressources et l essai d autres modes de prestation de services. Le SGC est un système indispensable au COAI. Celui-ci doit donc avoir la mainmise sur l ensemble du processus de mise à niveau du système, jusqu à ce que la 2

5 modification de la gamme des services soit achevée et vérifiée. Par la suite, on pourra envisager d intégrer le SGC au système électronique de gestion des relations avec les clients en ligne (SEGRC), mais seulement s il est démontré qu il n y aura pas perte de contrôle de la part de la direction sur le SGC ni perte de fonctions. Pour pouvoir remanier ses services en vue d améliorer et de perfectionner ceux qu il offre aux missions (et du même coup aux entreprises canadiennes), le COAI a besoin de données sur les pratiques en place et les nouvelles pratiques de repérage des fournisseurs des missions. Il a entrepris d améliorer le suivi des procédures relatives au repérage des débouchés d affaires particuliers auprès des entreprises canadiennes. L information ainsi produite sera utile tant au COAI qu aux missions. L examen du rôle du Centre, de sa pertinence et de ses pratiques de repérage des fournisseurs doit s accompagner d un examen correspondant des besoins des missions et de leurs pratiques. Il faut également tenir compte du point de vue des entreprises canadiennes. En se fondant sur le rapport coût-efficacité, le Centre pourra décider du genre de repérage qu il sera le mieux à même d assurer. Sur les douze recommandations formulées dans le présent rapport, le COAI travaille à huit d entre elles, dont la mise en oeuvre est prévue d ici les dates cibles fixées, il en a déjà appliqué quatre. 3

6 OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION La vérification vise à assurer la direction de la rigueur du cadre de gestion, des procédés opérationnels et des contrôles internes et du COAI ainsi que de la solidité des liens opérationnels clés avec ses partenaires et ses clients, et à proposer des améliorations à apporter à ses opérations. ÉTENDUE ET APPROCHE La vérification a été effectuée entre novembre 2002 et mars Elle a porté plus particulièrement sur la structure organisationnelle du COAI (annexe A), sur les processus budgétaires et les processus de gestion des ressources humaines, sur les activités opérationnelles et sur les systèmes de planification et de mesure du rendement. L intérêt du client et des organismes partenaires, plus particulièrement du MAECI et d IC, a été pris en compte dans la conduite de la vérification. Voici les domaines de vérification qui ont été retenus : la fiabilité de l information utilisée pour la planification et la prise de décisions; l efficacité de la structure organisationnelle, des processus budgétaires et des processus de gestion des ressources humaines en place, dans un cadre de gestion bipartite; la gestion du processus de repérage des débouchés (gestion des occasions d affaires) et l intégrité du processus de jumelage au Canada; les résultats des procédés opérationnels et la qualité de la prestation des services. Les méthodes de vérification ont consisté à effectuer des entrevues avec le personnel du COAI, du MAECI et d IC, à examiner et à vérifier les processus opérationnels et à analyser la charge de travail actuelle et les données de contrôle, les documents et les rapports internes ainsi que le Système de gestion des cas (SGC) informatisé du COAI. Pour procéder à la vérification, on a fait appel à des vérificateurs internes et à des experts-conseils. L intégrité du processus de jumelage au Canada, soit le deuxième élément du troisième domaine de vérification, n a pas été examinée. Le processus de jumelage comme tel est fait par des outils et des systèmes informatisés, comme WIN EXPORTS. La vérification n a pas englobé une analyse de la conception ni du fonctionnement de ces systèmes. Cependant, à partir de son analyse des procédures du COAI, l équipe de vérification peut conclure qu il est fort peu probable qu un agent puisse faire preuve de partialité lorsqu il s agit de jumeler des entreprises canadiennes et des occasions d affaires. 4

7 RÔLE DES MINISTÈRES PARTENAIRES ET D AUTRES ORGANISATIONS Le mandat de la vérification daté du 4 septembre 2002 a été approuvé par les cadres supérieurs suivants des deux ministères dont le COAI relève : MAECI IC Directeur général, Service des délégués commerciaux, Programmes et Services à l étranger (TCD); Directeur général, Direction générale des affaires environnementales (EAB), Secteur de l industrie et conseiller commercial fonctionnel La planification et la conduite de la vérification du COAI se sont faites entièrement en consultation avec les vérificateurs et les évaluateurs de programmes d IC, et également en consultation avec les évaluateurs de programmes du MAECI. Au moment de la vérification, un projet d IC de planification de l évaluation du COAI était en cours. On a maintenu une étroite collaboration avec les évaluateurs d IC lorsqu il a fallu examiner les documents, la collecte des données et les enjeux et interroger les employés, de manière à déranger le moins possible le travail du Centre et à s entendre sur les conclusions. Le travail de l équipe de vérification portait aussi sur deux études. IC avait produit un rapport (Plan d évaluation du Centre des occasions d affaires internationales) le 10 février La Division de l évaluation (SIE) du MAECI avait entrepris une évaluation du programme d après ce plan en juin 2003, et le rapport final de l évaluation a été produit le 29 mars L équipe de vérification comprenait un consultant rompu aux questions de gouvernance, qui a été engagé pour examiner les ententes et les relations interministérielles, les ententes de financement, l organisation et la gestion. Il a réalisé des entrevues avec des membres de trois autres organismes ministériels partenaires afin de comparer les accords financiers et les accords en matière de dotation en personnel et d organisation. Ces organismes étaient : Partenaires pour l investissement au Canada (PIC), le Secrétariat canadien de la biotechnologie (SCB) et le Secrétariat du changement climatique (SCC). Les résultats de la comparaison avec le COAI, qui a porté sur un certain nombre de facteurs, figurent à l annexe B. On a communiqué par téléphone avec des responsables de treize missions (annexe C), auxquels on a posé des questions informelles sur leurs pratiques de repérage de débouchés et l utilisation des services du COAI. En outre, on s est reporté aux vérifications régulières des missions, effectuées par la Division de la vérification (SIV) du MAECI, pour procéder à un examen plus poussé des pratiques de repérage des missions. Ni le MAECI ni IC n avaient effectué auparavant de vérification ou d évaluation du COAI. Selon le rapport du vérificateur général de 1996 sur les activités de promotion des exportations du Canada : «Le Centre des occasions d'affaires internationales, dont l'unique fonction est de répondre aux demandes de 5

8 renseignements sur de possibles fournisseurs canadiens de biens et de services, se distingue par une orientation et une définition claires du mode de prestation des services». Plus loin dans le rapport, il est recommandé que le MAECI et IC «... devraient évaluer les coûts et les avantages pour l Équipe Canada, des réponses fournies par l administration centrale, aux demandes de renseignements sur les sources reçues dans les missions diplomatiques». 6

9 MANDAT ET ACTIVITÉS 1.1 Contexte La création officielle du COAI, géré conjointement par trois ministères, découle de l une des initiatives prévues dans le mémoire au Cabinet de 1995 sur la stratégie de promotion du commerce extérieur. Qualifié dans le mémoire d unité de repérage d occasions d affaires, le COAI a pour objectif d améliorer le jumelage entre les débouchés d affaires repérés par les délégués commerciaux à l étranger et les entreprises canadiennes, plus particulièrement les petites et les moyennes entreprises (PME). Le mémoire de 1995 avait pour thème central : s assurer du succès d Équipe Canada comment renforcer les efforts collectifs déployés par le gouvernement pour aider les entreprises canadiennes à réussir sur les marchés internationaux. Dans ce contexte général, une unité interministérielle de repérage des occasions d affaires sera créée dans le but de trouver des débouchés d affaires particuliers, d un caractère urgent et d une complexité inhabituels, ou à l égard desquels les bases de données de fournisseurs s avèrent inadaptées, et d inciter les PME canadiennes à profiter de ces débouchés. Ainsi, le COAI a été créé pour répondre à un besoin bien défini. À ce moment-là, les délégués commerciaux ne pouvaient communiquer leurs occasions d affaires à aucun service centralisé au Canada Le MAECI, IC et Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) étaient à l origine les ministères participants et ils le sont encore aujourd hui. Même si la structure du COAI a évolué quelque peu, elle est restée essentiellement la même jusqu au 12 décembre 2003, date à laquelle elle a été intégrée à Commerce international Canada Le mandat du COAI énoncé dans son rapport annuel de 2001 consiste à repérer les entreprises canadiennes et à les jumeler aux occasions d affaires internationales communiquées par les agents commerciaux. À titre de centre de repérage pour Équipe Canada inc, il a pour rôle de contribuer à accroître les exportations canadiennes en sensibilisant plus particulièrement les petites et moyennes entreprises et en leur faisant part des débouchés à l exportation. Ce mandat est conforme à l intention signifiée à l origine dans le mémoire au Cabinet de De même, les activités et les objectifs actuels du COAI sont conformes à l intention de départ. 1.2 Établissement des activités Les objectifs et les principes relatifs à l administration et à la gestion sont énoncés dans la convention de gestion conclue entre le Directeur général, conseiller commercial fonctionnel, d IC, et le Directeur général, Planification commerciale et opérations, du MAECI. La convention n est pas datée, mais sa signature remonte à 7

10 1995. La convention définit le mandat et l emplacement du COAI, explique la mise sur pied du Centre et l affectation d employés des deux ministères partenaires. AAC est précisément identifié comme un ministère fournisseur. La participation d autres ministères est également prévue La convention n aborde pas précisément la question de la part du financement des ministères participants. Chaque partenaire est tenu d assurer et de combler huit postes et, selon les dossiers disponibles, les cadres supérieurs voulaient un financement égal. Au cours des premières années, la contribution d IC a été plus élevée, tant sous forme d ETP que de budgets de fonctionnement. Depuis 1998, le reste du financement ressort au MAECI, qui fournit maintenant la plus grande part des ressources Au départ, le COAI devait exercer ses activités pendant un an à partir de l Administration centrale du MAECI, puis son emplacement devait être réexaminé. Rien n indique que cet examen a été effectué et on ignore pourquoi le Centre exerce toujours ses activités dans les locaux du MAECI. Il n est aucunement fait mention d une prise en charge du coût des locaux et du service de soutien aux communications du Centre dans les demandes de crédits budgétaires subséquentes du MAECI La convention prévoit que le COAI sera géré conjointement par les deux directeurs généraux mentionnés au paragraphe Au cours des deux premières années de fonctionnement, la haute direction a pris une part considérable aux activités. Par la suite, à mesure que l organisation du Centre prenait forme, son intervention est devenue moins nécessaire. Actuellement, le directeur du COAI relève des deux directeurs généraux susmentionnés, qui sont les deux signataires du mandat de vérification Le COAI était une organisation bipartite comprenant 13 ETP payés par le MAECI, 10 ETP payés par IC et un ETP payé par AAC. Deux postes étaient prévus au budget d AAC de 1996 à 2000, date à laquelle sa participation a été réduite à un poste. Le Centre envisage la possibilité de demander le rétablissement du deuxième ETP, étant donné que l agriculture est l un des cinq principaux secteurs auxquels le Centre offre des services de repérage. Le Centre loge dans les locaux du MAECI, à l édifice L.B. Pearson. Le financement de son fonctionnement provient de deux budgets totalement distincts, celui du MAECI et celui d IC. IC assurait le financement du poste de directeur (EX) Les objectifs du Centre qui sont énoncés dans la convention peuvent être classés en deux catégories, à savoir les objectifs qui appuient les buts visés par IC (c.-à-d., communiquer les occasions d affaires aux entreprises canadiennes, accroître la participation des PME au commerce international, etc.) et les objectifs qui appuient les buts visés par le MAECI en matière d expansion internationale des affaires (EIA), à savoir fournir des services de repérage de débouchés au Canada aux délégués 8

11 commerciaux à l étranger. Les ressources que chaque ministère a continué de consacrer à ces objectifs montrent bien que ceux-ci revêtent une importance égale Au début, on a attribué des fonds pour la création d un système de gestion des cas qui traiterait et surveillerait la communication des occasions d affaires. Au fil des ans, le système de gestion des cas du COAI est devenu un important système de traitement électronique (SGC). Il a été aussi relié à d autres systèmes du MAECI, plus particulièrement à WIN EXPORTS. Actuellement, il y a un projet qui vise l intégration du SGC au système de délégué commercial virtuel et au SEGRC (vaste système de gestion des relations avec les clients). Il est possible que le Centre ne puisse plus contrôler directement le SGC Le COAI n est jamais parvenu à l autonomie que l on avait peut-être envisagée à son égard. Les tâches, telles que le soutien aux buts visés par IC, la communication des occasions d affaires aux entreprises canadiennes, etc., ont toutes été accomplies d une façon admirable, mais à une certaine distance. Les relations du COAI avec IC se font essentiellement avec les Centres du commerce international établis dans les régions, plutôt qu avec l Administration centrale d IC à Ottawa. Parce qu il est installé à l Administration centrale du MAECI (EAI) et relié aux systèmes de communication du MAECI, le COAI est bien situé pour offrir un soutien direct aux délégués commerciaux affectés à l étranger. Comme le Service des délégués commerciaux (SDC) est devenu un facteur dominant du fonctionnement du COAI, la planification et le développement du Centre ont été orientés vers les besoins des missions. En conséquence, le MAECI a vu dans le COAI une de ses directions de soutien au SDC, ce qui est réellement le cas maintenant Depuis 1995, les outils de repérage des débouchés dont le COAI dispose se sont perfectionnés et sont devenus plus complets et largement accessibles, ce qui facilite leur utilisation par les agents des programmes d EIA dans les missions à l étranger. Ces changements ont eu et continuent d avoir un effet important sur la façon dont le COAI mène ses activités. Le Service des délégués commerciaux a également mis en place les initiatives Nouvelle approche@l'œuvre et Gestion par résultats, qui sont en train de modifier les priorités en matière de gestion et les priorités opérationnelles des agents d EIA qui travaillent dans des missions à l étranger. L incidence de ces changements sur les activités du Centre n a pas encore été complètement mesurée. La direction du Centre a établi qu il fallait analyser l incidence de ces changements sur ses activités et améliorer sa capacité de mener des initiatives stratégiques. 1.3 Cadre de gouvernance et cadre organisationnel Le COAI est doté d une structure organisationnelle traditionnelle. Il est dirigé par un directeur qui occupait un poste de cadre supérieur à IC. Le MAECI et IC ont fourni chacun un directeur adjoint, de niveau CO-03. Tous les membres du personnel relèvent du directeur adjoint du MAECI, chargé des opérations, tandis que le 9

12 directeur adjoint d IC assume les responsabilités suivantes : planification, politiques, orientation stratégique, rapports budgétaires, sensibilisation, marketing et communications, sondages et e-leads. La direction examine la possibilité qu une partie du personnel relève du directeur adjoint d IC. La structure organisationnelle est présentée à l annexe A. Le MAECI assure le soutien administratif et le soutien aux communications (SIGNET). À part les demandes de renseignements relatives au traitement des appels d offres et aux produits agricoles et aux produits du poisson, tous les agents de repérage exercent les mêmes fonctions Les postes au COAI appartiennent aux ministères qui les financent, c.-à-d. que des employés d IC occupent les postes d IC. Les employés du MAECI et d AAC occupent également des postes de leur ministère respectif. Cette méthode de dotation n a rien d unique. On la retrouve dans le programme Partenaires pour l investissement au Canada Les postes des ministères participants sont prévus dans le budget salarial respectif de chacun. Le système de rémunération de chaque ministère gère la paye des employés respectifs, et chaque ministère administre ses employés par le truchement de son système des ressources humaines. Le MAECI et IC contribuent au budget de fonctionnement du COAI au moyen de budgets distincts, qu ils administrent chacun chez eux Lorsque le COAI a été mis sur pied, IC et AAC à coup sûr avaient prévu envoyer des employés à tour de rôle au COAI, pour leur progression professionnelle. Au départ, la période d affectation des agents de repérage était trop courte, compte tenu de la longue période d apprentissage dont ils ont besoin pour devenir entièrement fonctionnels. Actuellement, tous les postes du COAI sont permanents et correspondent aux postes occupés par les titulaires dans leur ministère d attache Dans le processus de planification de ses activités, le MAECI associe clairement le COAI à une direction ministérielle de TCD. Les projets et les activités du COAI sont énoncés dans le Plan d activités d Expansion internationale des affaires, et les coûts indiqués ont trait aux fonctions du MAECI. La place réservée au Centre à IC semble moins importante, puisqu il ne joue qu un rôle de centre de coûts à l intérieur de la DGAE de ce ministère. De même, les coûts indiqués sont ceux d IC. Au sein de la DGAE, le COAI n a pas une structure organisationnelle de base qui serait l équivalent de celle qu il a à TCD. Le centre de coûts du COAI est intégré à la DGAE parce que le directeur général est également conseiller commercial fonctionnel d IC et que le COAI relève de la fonction commerce d IC. 10

13 OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS 2.1 Gouvernance Remarque : Le COAI ayant été intégré au nouveau ministère CICan, une des recommandations au sujet de la gouvernance qui avait trait au statut de partenaire interministériel, a été supprimée et les autres recommandations ont été modifiées pour rendre compte de la nouvelle situation du COAI. Les recommandations touchant AAC restent fondamentalement inchangées Le COAI a besoin d une structure de gouvernance qui fonctionne. À l heure actuelle, les budgets sont fragmentés, il n existe aucun plan d activités complet et totalement chiffré qui permettrait d établir un budget consolidé, et il n y a pas d entente de rapports interministériels qui fonctionne pour établir qui examine et approuve ces plans et budgets. Surtout, il n existe aucune formule convenue de financement interministériel qui assurerait au COAI la gestion intégrale d un budget au début de l exercice financier L entente actuelle a été satisfaite, même s il n y a en place que des morceaux de structure de gouvernance. Cela rend malheureusement le COAI lourd à administrer, ce qui exige de la direction du temps et des efforts excessifs. Bien que la direction du COAI ait accompli un excellent travail, la créativité en souffre, car le temps qui devrait être consacré à des activités telles que la planification à long terme manque souvent. Le retard de financement et le sous-financement des projets en sont d autres conséquences Malgré ces difficultés, le COAI dispose d un excellent ensemble d outils stratégiques et opérationnels et il fait particulièrement preuve d innovation en automatisant des processus manuels. Il a entrepris le renouvellement des procédés administratifs, il a atteint l attestation de niveau I du Programme d excellence progressive de l Institut national de la qualité, et il travaille à l obtention de l attestation de niveau II. S il était doté d une structure de gouvernance appropriée, le COAI serait mieux en mesure de développer et de cibler ses services plus rapidement et de façon plus intégrée Tous ces aspects de la structure de gouvernance sont abordés dans les paragraphes qui suivent. Chacun fait l objet d une recommandation. Idéalement, tous les aspects devraient être appliqués en même temps pour que la structure entière soit mis en place. Ils peuvent aussi être appliqués séparément, en fonction du temps et des occasions. 11

14 Budgétisation L entente de gestion de 1995 conclue entre le MAECI et IC ne traite pas précisément du partage des coûts ni des mécanismes de financement. Le MAECI et IC ont eu tendance à affecter au COAI le même nombre d employés employés à temps plein ou personnel engagé à forfait Les ministères participants sont censés partager les coûts de façon égale ou proportionnelle. AAC comptabilise séparément ses contributions. Il est difficile de comparer les niveaux de financement étant donné l absence d états financiers consolidés pour le COAI et parce que certaines dépenses sont considérées comme propres à un ministère. À des fins d analyse, un état des coûts consolidés figure à l annexe D. Le principal problème de la direction du COAI, c est d avoir à faire des démarches auprès de chaque ministère pour obtenir sa part du paiement des coûts. Ces démarches ne sont pas faites une ou même trois fois par an pour un budget total, mais continuellement, pour chaque projet, initiative ou insuffisance de fonds. La première question qui se pose habituellement est : «Combien l autre a-t-il donné?». Chaque ministère est préoccupé par le déséquilibre des contributions budgétaires Le COAI est décrit comme un partenariat. En réalité, il s agit davantage d une coentreprise et chacune des parties subventionnaires garde le contrôle sur son financement et ses ressources. La situation pose de nombreux problèmes en ce qui concerne la gestion du COAI. Celui-ci a dû devenir expert dans sa façon de gérer les ressources financières et habile dans sa façon d aborder les problèmes de dotation et les questions touchant le personnel. L accroissement de la charge de travail et des budgets serrés et incertains ainsi qu un effectif fixe ont obligé la direction du COAI à faire preuve d innovation dans sa façon d exercer ses activités et à abandonner rapidement les pratiques non rentables. De l avis d un ancien directeur, les questions administratives et budgétaires accaparaient soixante-dix pour cent de son temps. Conséquence indirecte déplorable de cette situation : le COAI commercialise très peu ses services, car il hésite à stimuler une demande à laquelle il ne peut répondre. En raison d un manque aigu de locaux, le COAI ne peut accueillir de ressources supplémentaires, même si celles-ci sont disponibles Un financement budgétaire inégal tout le long de l année pose des problèmes à la direction du COAI et se traduit par un portrait financier imprécis. Par exemple, IC finance dix postes, mais son budget salarial initial est fait pour huit, aucun rajustement n est effectué et le dépassement qui en résulte n est couvert qu à la fin de l exercice. Cette pratique réduit l importance de la participation du ministère et fausse les rapports financiers produits pour le Centre. L enveloppe budgétaire initiale de fonctionnement et d entretien du MAECI ne couvre que quelques mois et la prolongation du financement se fait en fonction des besoins, ce qui donne une représentation fausse également. 12

15 2.1.9 Il est difficile de combiner les rapports budgétaires durant l exercice en raison de l incompatibilité des dates limites. Les gestionnaires du Centre s appuient sur les rapports financiers du MAECI et d IC, dont la présentation et le contenu varient énormément. AAC n a fourni aucun état financier. Aucun état financier ou rapport budgétaire ne rend compte de la situation financière consolidée du COAI. En outre, aucune demande n a été faite en ce sens, car les contributions de chaque ministère seraient mises en évidence Les autres partenariats interministériels examinés ont un seul budget alimenté soit par des crédits parlementaires distincts (Secrétariat du changement climatique, Secrétariat canadien de la biotechnologie) soit par des virements budgétaires entre ministères partenaires (Partenaires pour l investissement au Canada). Recommandation à l intention du COAI Conjointement avec AAC, dresser un budget consolidé présentant tous les coûts afférents au COAI, les contributions des ministères chiffrées et non chiffrées, et des propositions chiffrées de projets d amélioration et de mise à niveau de systèmes. Réponse du COAI et calendrier d exécution Dans le cadre du processus budgétaire normal de CICan, on prépare actuellement un budget pour le Centre. Ce budget repose sur une consolidation des fonds reçus précédemment d IC et du MAECI. Compte tenu de l entente qui est toujours en place entre le COAI et AAC, la direction du Centre consultera AAC au cours du processus budgétaire en vue d accroître la contribution de ce dernier. Planification Le COAI a besoin d un plan d activités en bonne et due forme et complet pour appuyer son futur budget consolidé. Même s il dispose de bons outils de planification, ceux-ci ne produisent pas de données chiffrées et consolidées. Étant donné la fragmentation de la structure de gouvernance, il n y avait vraiment pas de raison qu il en soit autrement puisqu une bonne partie de la planification continue du COAI est de nature tactique et vient appuyer les demandes de financement pour les manques à gagner et les projets en cours L intérêt d IC et d AAC semble se limiter au rôle d unité de traitement du COAI. Le MAECI joue un rôle plus marqué en mettant l accent sur le soutien qu apporte le COAI aux activités d EIA dans les missions. 13

16 Le COAI contribue en tant que direction au processus annuel de planification des activités relatives à l EIA du MAECI, ce qui a été clairement constaté. À IC, le COAI est considéré uniquement comme un centre de coûts et contribue maintenant à des aspects pertinents du processus administratif d IC L absence de planification coordonnée montre que les ministères subventionnaires ne considèrent le COAI qu en fonction de leurs contributions. Ils ne le considèrent pas comme une entité consolidée et ne contribuent pas formellement à son orientation stratégique globale. Recommandation à l intention du COAI Mettre en place un processus de planification des activités unifié et complet qui regroupe les éléments de planification existants et permette d établir le coût total des ressources consacrées aux activités et aux projets en cours et à venir. Réponse du COAI et calendrier d exécution On élabore actuellement un plan d activités détaillé à l appui du plan stratégique global du Secteur de l expansion internationale des affaires de CICan pour l exercice Ce plan regroupera les éléments de planification existants et permettra d établir le coût total des ressources consacrées aux activités et aux projets en cours et à venir. Rapports interministériels Le COAI, par définition, n appartient pas entièrement à un seul ministère. Par conséquent, il ne peut bénéficier de l encadrement ni de l orientation que lui assurerait la haute direction s il faisait partie d un seul ministère. Le Centre doit chercher cet encadrement et cette orientation auprès de plusieurs ministères. Il pourrait les obtenir normalement d un comité directeur interministériel Même si le COAI relève de deux directeurs généraux, ceux-ci ne se sont pas rencontrés de façon officielle ou régulière dans le passé. À l exception des deux premières années et d une rencontre en mars 2003, il n y a aucune trace de réunions et rien qui laisse croire que le COAI est considéré comme une seule entité. Cette situation a compliqué la tâche du directeur lorsqu il cherchait un financement suffisant pour le fonctionnement du Centre Le comité de gestion interministérielle s est réuni en mars 2003 afin d examiner et d approuver un plan d activités, et de déterminer le montant du budget total nécessaire à la mise en oeuvre des plans approuvés. Les deux directeurs 14

17 généraux constituent ce comité et ils ont l intention de se rencontrer régulièrement à l avenir Autre conséquence de l absence d un processus officiel de gestion interministérielle : la haute direction ne peut avoir une vue d ensemble unifiée des activités, des réalisations et des coûts du COAI. Les directeurs des ministères semblent être satisfaits chacun de leur côté des résultats obtenus du COAI par rapport aux préoccupations propres à leur ministère, mais il n y a aucune évaluation conjointe et continue des coûts, des plans et du rendement globaux. Recommandation à l intention du COAI Réactiver officiellement les ententes en matière de rapports interministériels afin que des rencontres aient lieu régulièrement pour l approbation des plans et des budgets relatifs au COAI et pour la formulation d avis et d orientation. Réponse du COAI et calendrier d exécution Comme les rapports interministériels n ont plus lieu d être, le COAI participera dorénavant au processus de planification et d établissement des budgets de CICan. À cet égard, le COAI consultera régulièrement AAC. Formule de financement De la discussion sur la budgétisation, il ressort que l équité est le principe admis pour le partage des coûts entre le MAECI et IC. Malheureusement pour le Centre, ce principe a été appliqué au niveau de la microgestion, pour chaque projet et manque à gagner, situation que le Centre a de la difficulté à gérer compte tenu du temps excessif qu il doit y consacrer. Le principe de l équité (ou autre entente convenue de partage des coûts) devrait être appliqué à un budget total approuvé, afin que les ministères partenaires remettent la totalité des fonds au début de l exercice Au paragraphe 1.4.2, l entente de partenariat du COAI parle d un «partage des tâches». La présente proposition transformerait l entente en «partage des coûts». Le COAI tient lieu d entité unique fournissant des services à ses clients et le coût total de ces services doit être partagé entre les ministères participants selon une formule convenue Une convention de gestion complètement nouvelle pourrait être négociée entre les ministères participants. Cette convention prévoirait non seulement un mode de financement, mais aussi les rapports hiérarchiques, la structure budgétaire et le cadre de planification du COAI. Une structure de gouvernance de base du COAI serait ainsi 15

18 mise en place. Le moment se prête bien à la conclusion d une telle convention, étant donné les changements de conditions de fonctionnement et d outils électroniques qui surviennent à EIA. Recommandation à l intention du COAI Adopter une formule de financement convenue pour le partage des coûts totaux du COAI entre les ministères participants et faire en sorte de disposer des fonds au début de l exercice. Réponse du COAI et calendrier d exécution Même si une formule de financement permanente avec IC n est plus nécessaire, des discussions ont été engagées avec AAC pour mettre au point une formule garantissant sa participation et faire en sorte de disposer des fonds au début de l exercice. L objectif visé est de mettre en place cette formule de financement pour l exercice Gestion des ressources humaines Systèmes de gestion du personnel Chaque ministère partenaire affecte des employés au COAI. Au départ, il était prévu que les employés exerceraient des fonctions à tour de rôle au COAI pour progresser sur le plan professionnel. Cette pratique a été abandonnée progressivement, parce que la période d affectation des agents de repérage était trop courte, compte tenu de la longue période d apprentissage qui leur était nécessaire pour devenir pleinement fonctionnels. Actuellement, tous les postes du COAI sont permanents et correspondent aux postes occupés par les titulaires dans leur ministère d attache. Tous les postes sont classés de la même façon pour les mêmes tâches La direction du COAI traite avec les groupes des ressources humaines de trois ministères et elle a négocié une entente satisfaisante avec IC et le MAECI pour l organisation de concours en commun et l établissement d une liste d admissibilité également en commun. En raison peut-être de l affectation d un seul ETP, AAC ne fait pas partie de cette entente. La raison d être de cette initiative était de se donner une démarche commune en matière de dotation Même si la direction a fait de son mieux, les employés qui ne sont pas du MAECI ont l impression d être à l écart et d être traités inéquitablement. Dans une large mesure, leur perception peut être attribuable au sentiment d être loin de ce qui se passe dans leur ministère d attache et d être peut-être exclus du cercle de promotion. La direction a tenté de remédier au sentiment d isolement de ces employés en leur 16

19 fournissant des ordinateurs portatifs pour qu ils puissent accéder aux sites intranet de leur ministère d attache, et en organisant des séances de développement de l esprit de corps. L impression d inéquité vient des différences perçues de la façon de faire de chaque ministère en matière de dotation. À ce qui leur semble, le MAECI a sa façon de faire et IC en a une autre. Il semble que la façon de faire du MAECI facilite la mobilité de ses employés, tandis que celle d IC ne paraît pas donner la même latitude à ses employés On a le sentiment que le COAI n a pas le même profil à IC qu au MAECI. Le COAI est un centre de coûts qui suit les changements de point d attache du conseiller commercial fonctionnel (au départ rattaché à la Direction générale de l automobile et, maintenant, à la Direction générale des affaires environnementales). Les contacts entre les employés du COAI (qu ils soient du MAECI ou d IC) et d IC ont lieu essentiellement au niveau des bureaux régionaux, non au niveau de l Administration centrale. Le sentiment d absence de reconnaissance persiste chez les employés d IC, même si le directeur du COAI est un cadre supérieur d IC Le poste d agent de recherche et de liaison est classé au niveau SI-02 au COAI. Cette classification repose sur les compétences requises pour le travail tel qu il doit être exécuté actuellement. Il faudra examiner ces compétences pour vérifier si elles sont toujours valables, car il se peut que des changements soient apportés dans l avenir aux services du COAI. Un changement des compétences requises aura à coup sûr une incidence sur les niveaux de classification. Recommandation à l intention du COAI Demander à la direction générale des ressources humaines de chaque ministère d apporter son aide à l élaboration des plans de carrière des employés. Réponse du COAI et calendrier d exécution Tous les employés d IC et du MAECI du COAI travaillent maintenant pour CICan. On a établi un plan de formation pour le COAI qui définit les besoins en formation de base pour tout le personnel. La direction du Centre dispose des outils dont il a besoin pour aider les employés à suivre la formation prévue dans leur plan de carrière à long terme personnel. Avec le concours du Secteur des ressources humaines, la direction du COAI examinera la possibilité d organiser des séances d information à l intention du personnel du Centre. Ces séances porteront sur des questions telles que la mobilité, les différentes options de cheminement de carrière dans les secteurs public et privé, la formation pendant et après les heures de travail, les stratégies de progression professionnelle, etc. 17

20 2.3 Mesure du rendement Même si le COAI dispose d une variété impressionnante de données sur le nombre de demandes de renseignements reçues et sur les normes de service, il n a aucune donnée sur la productivité (nombre de cas par agent par jour) ou sur la qualité des services (délai de traitement) produite par les systèmes. Le SGC pourrait être mis à niveau pour générer une bonne partie de ces données Compte tenu du rôle joué par le COAI dans le traitement des demandes de renseignements, il est utile d avoir ces données pour étayer les analyses de rentabilité en vue d obtenir des ressources supplémentaires, mettre à niveau les systèmes et améliorer la qualité des services, et aussi pour signaler à la direction la nécessité peut-être de prendre des mesures correctives. Des données fiables montrant les tendances suivies par les facteurs mentionnés précédemment peuvent donner une preuve convaincante des causes et des effets qui déterminent le rendement du COAI. La direction devrait être en mesure d estimer d une façon convaincante l incidence d un changement prévu sur les besoins en ressources Les changements qui surviennent dans l environnement d EIA dans les missions ont déjà eu un effet sur la charge de travail du COAI. L apparition de nouveaux outils de repérage électroniques et de nouvelles bases de données de fournisseurs, ainsi que les modifications apportées aux outils et aux bases de données traditionnels, ont rendu plus simple ou plus compliqué, selon le cas, le traitement de l information (voir le paragraphe 2.3.6). Ces modifications conduiront les missions, par exemple, à décider si elles doivent traiter elles-mêmes les demandes de renseignements ou si elles doivent demander l aide du Centre. L incidence des initiatives Nouvelle approche@l'œuvre et Gestion par résultats d EIA du MAECI n a pas encore été ressentie, mais ces initiatives pourraient faire augmenter ou diminuer le travail du COAI ou faire changer la demande pour un type de service plutôt qu un autre. Quoi qu il en soit, le COAI doit diversifier l information dont il dispose sur la mesure du rendement. Il ne l a pas encore fait faute de ressources et faute d occasions qui auraient permis à la direction de donner la priorité à cette question, vu les préoccupations exposées plus haut Certaines données sur la qualité des services, telles que la satisfaction du client, doivent être obtenues par contact direct, sous une forme ou une autre, avec le client. Le COAI a déjà effectué un sondage auprès des clients des missions au début de D autres formes de contact pourraient être obtenues au moyen de groupes de consultation, d un «comité des utilisateurs» du COAI et de visites de sensibilisation directes dans certaines missions Le COAI a besoin d une variété d indicateurs de rendement qui rendent compte de ses activités autorisées. Les principaux indicateurs recommandés sont présentés dans les paragraphes ci-dessous. 18

21 Productivité Les activités actuelles du COAI se rapportant à la mesure du rendement portent sur le temps de traitement des demandes de renseignements ayant trait aux occasions d affaires et sur le volume d exportation atteint par les entreprises canadiennes auxquelles des occasions d affaires ont été signalées. Des données détaillées ont été recueillies sur le nombre de demandes de renseignements reçues par type de service, de région et de secteur, et par mission du MAECI. Le COAI fait un suivi auprès des entreprises canadiennes auxquelles on a communiqué des débouchés d affaires particuliers, afin de déterminer la suite donnée à l information communiquée. Les résultats sont publiés dans le rapport annuel de 2001 du COAI et dans la section COAI de HORIZONS, le site intranet d EIA du MAECI Le nombre total de demandes de renseignements traitées par le COAI a augmenté constamment au fil des ans. Au début de 2002, une hausse importante a été enregistrée et le nombre s est maintenu depuis. On a émis l idée que cette forte augmentation de la charge de travail a coïncidé avec une modification des codes de classification dans WIN EXPORT, un outil de repérage important. Ce changement de codes a rendu le système plus difficile à utiliser, de sorte que les missions ont transmis davantage d occasions d affaires au COAI au lieu de s en occuper elles-mêmes Le nombre des agents de repérage n a pas augmenté en conséquence, d où un gain de productivité important dans le traitement du nombre total des demandes de renseignements. Cependant, les débouchés d affaires particuliers à haute valeur ajoutée n ont relativement pas varié au cours de cette période. L augmentation des demandes de renseignements a été attribuable aux débouchés d affaires généraux et aux appels d offres, qui requièrent en moyenne légèrement moins de temps de traitement. Rien ne laisse croire que la qualité du service a baissé au cours de cette période. Le COAI a répondu à cette augmentation en informatisant certains de ses processus manuels et en traitant les débouchés d affaires particuliers potentiels comme des «débouchés d affaires généraux reçus» en vue de gérer la charge de travail et de maintenir les normes de service. Le SGC du COAI a produit un ensemble de données fiables sur le volume de demandes de renseignements, que la direction surveille étroitement Le SGC est un bon système de traitement, utile au COAI. Dans les limites de ses capacités, ce système fonctionne très bien, mais il aura besoin d une mise à niveau pour produire d autres données et combler certains manques dans l éventail des indicateurs de rendement du COAI Il n y a pas de lien entre les données sur les demandes de renseignements du COAI d une part, et les prévisions officielles de la charge de travail et les ressources humaines qui traitent les demandes, d autre part. La capacité du COAI à prouver le bien-fondé de ses demandes de ressources supplémentaires est donc réduite par l absence de données fiables montrant la tendance réelle de la charge de travail et des 19

22 ressources. La direction aurait besoin de telles données pour répartir les ressources, perfectionner ses services et montrer l incidence des innovations sur le traitement. En ce qui concerne les prévisions de la charge de travail, il convient de noter que, au début de 2002, le COAI avait prévu dépasser occasions d affaires traitées avant la fin de l année, et le dépassement prévu a eu lieu (environ de plus par rapport à 2001). Recommandation à l intention du COAI Élargir l éventail des indicateurs de rendement en incluant les données sur la productivité du traitement des demandes. Réponse du COAI et calendrier d exécution On revoit le SGC pour qu il produise un rapport sur le nombre de demandes traitées par les agents par mois et par type, un rapport sur les données relatives à la productivité du traitement des demandes, un rapport sur le temps de traitement moyen des diverses occasions d affaires et un rapport sur l état des demandes. La révision du système devrait prendre fin le 31 mai Qualité du service Sans des mesures de rendement clairement définies, il est difficile d évaluer si le financement fourni par les ministères partenaires est utilisé de façon optimale. La haute direction d EIA du MAECI a indiqué que la véritable mesure du rendement est la satisfaction du client et la qualité des renseignements d affaires associés aux occasions signalées et la qualité du service offert au client Le COAI transmet les renseignements d affaires aux entreprises canadiennes en raison de son rôle d intermédiaire à valeur ajoutée entre une mission et une entreprise. Il assure ensuite un suivi auprès des entreprises canadiennes pour ce qui est des débouchés d affaires particuliers. Il veut connaître le résultat de la prise de contact qui a eu lieu entre l entreprise canadienne et l acheteur étranger à la suite du renseignement fourni (Y a-t-il eu un contact? Y a-t-il eu vente?). Le COAI et le MAECI se servent des réponses recueillies pour citer des exemples de réussite. C est une mesure du rendement dont l importance est essentiellement anecdotique, puisqu elle n a trait qu à une demande en particulier. Elle dépend également de l intensité des activités de suivi du COAI (qui sont fonction de la disponibilité des ressources) et du désir de l entreprise canadienne à répondre d abord et à fournir les données réelles sur les ventes ensuite. Le COAI ne fait pas de suivi auprès de l acheteur étranger, car ce rôle revient aux missions. En fait, la mission «est propriétaire» de l occasion d affaires signalée. Le COAI a pour rôle d aider la mission à repérer l occasion d affaires, au gré de la mission. 20