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1 Accompagner la participation des allocataires Par Marion Drouault, responsable de projets à l (Version courte) Participation et RSA : «Accompagner la l participation des allocataires» S appuyant en particulier sur son expérience de terrain, l Ansa a souhaité à travers cette contribution apporter son regard sur la participation au sein des équipes pluridisciplinaires et dans les politiques d insertion, mettant en lumière les difficultés et les risques associés, mais aussi a les effets positifs qui en émergent,, comme le renouvellement du rapport aux allocataires, ou l adaptation des actions aux besoins des personnes. Au delà de ce positionnement, le RSA occupe toujours aujourd hui une grande place dans les actions et réflexions de l Ansaa qui travaillee à l amélioration du dispositif tant au niveau des territoires que de l État, notamment dans le cadre de la mise en œuvre des outils de programmation et de gouvernance. Faire évoluer le RSA pour le rendre davantage efficient est un enjeu essentiel, et sanss doute une voie plus porteuse qu un «retour en arrière». Les pistes d amélioration préconisées par l Ansaa sont nombreuses et portent notamment sur la lutte contre le nonn recours (communication, lisibilité du mode de calcul etc.), la fluidification des parcours, l accompagnement à l évolution des pratiques professionnelles. Nos préconisations, relayées dans différents travaux sont évidemment amenées à évoluer et à s affiner au vu notammentt des importantes évolutions législatives et institutionnelles en cours et des débatss qu elles amènent. Cet article de l Ansa a été publié dans l ouvrage Apprendre (de l échec) du RSA, coordonné par Anne Eydoux et Bernard Gomel, éditions par Liaisons sociales/cee, octobre 2014 Créée en janvier 2006, pour notamment développer des actions locales, expérimentales et innovantes de lutte contre la pauvreté et l exclusion, l Ansa a été au cœur de l expérimentation du RSA, avant de devenir à partir de 2009 l un des acteurs de sa généralisation. De 2006 à 2008, l association, qui a accompagné 33 départements dans la mise en place du RSA, a eu une position d observation privilégiée pour appréhender ses effets dans les territoires, apprécier ses réussites et ses limites. Le RSAA continue d occuper une grande place dans les travaux de l Ansa qui cherche à contribuer à l amélioration du dispositif au niveau national et territorial. La participation des personnes concernées est un principe d action promu par l Ansa depuis sa création.cette contributionn s appuie sur les expériences de l Ansa au niveau national et dans les départements qu elle a accompagnés pour alimenter les réflexions, mettre en œuvre et/ou évaluer la participation des allocataires. C est ici le point de vue de l Ansa sur la participation des allocataires à la mise en œuvre du RSA qui est proposé. Pour l association, cette participation n ne doit pas se limiter à la présence des allocataires dans les équipes pluridisciplinaires, mais doit contribuer à une réflexion pluss globale sur le RSA ett les politiques d insertion. 1. UNE ORGANISATION VARIABLE SELON LES DÉPARTEMENTS La loi impose la participation des allocataires aux équipes pluridisciplinaires, maiss reste plus floue f quant à la participation aux politiques d insertion, dépendante de la volonté des conseils c généraux. Nombre d entre eux 28 rue duu Sentier Paris

2 ont toutefois «joué le jeu», comme le montre l enquête de la DGCS à laquelle 69 départements ont répondu : en 2013, cinq ans après la généralisation du RSA, les départements dans leur majorité (51) font siéger des bénéficiaires du RSA dans les équipes pluridisciplinaires, et plus de la moitié (39) ont prévu des espaces de concertation associant les allocataires du RSA (par exemple, des«groupes ressources» dans 34 départements). Les conseils généraux ont appréhendé la participation comme une contrainte légale ou comme l occasion de faire évoluer leurs pratiques et d innover et ont retenu des modalités d organisation variées La participation des allocataires et ses enjeux La participation des allocataires du RSA est affirmée dès le premier article de la loi de 2008, précisant que «la définition, la conduite et l évaluation des politiques mentionnées au présent article [politiques d insertion] sont réalisées selon des modalités qui assurent une participation effective des personnes intéressées». La loi prévoit également que les allocataires participent aux équipes pluridisciplinaires, instances multi partenariales chargées de l étude des dossiers individuels pour statuer sur les réorientations de parcours ou les suspensions et réductions de l allocation 1. L objectif poursuivi par la loi est bien de s appuyer sur l expertise des allocataires pour adapter le dispositif à leurs besoins. Les enjeux de cette participation sont doubles : (re)donner la parole à tous les citoyens, notamment aux «sans voix», et améliorer le dispositif. Cette participation réinterroge alors la place de «l usager bénéficiaire», non plus considéré comme simple «allocataire», mais comme acteur à part entière du dispositif RSA. Pour autant, cette injonction participative n est pas aisée à mettre en œuvre pour les conseils généraux. Comment associer les allocataires? Comment les intégrer aux équipes pluridisciplinaires? Comment déterminer leur place et leur rôle? Autant de questions qui ont poussé les acteurs à définir un cadre pour orchestrer cette participation. Il s agit alors de l organiser de manière à rendre possible la prise de parole des allocataires, notamment en leur permettant de comprendre et de s approprier le fonctionnement des institutions et les questions à traiter, mais aussi de faire entendre leur parole L organisation de la participation dans les équipes pluridisciplinaires La participation des allocataires aux équipes pluridisciplinaires n est pas allée de soi. L intégration d allocataires «profanes» dans une instance majoritairement composée de professionnels a généré des inquiétudes, tant du côté des institutions et des professionnels que des allocataires eux mêmes. Les professionnels pouvaient craindre que cette participation ne suscite des revendications des allocataires ou ne remette en cause leurs pratiques professionnelles. Les compétences des allocataires ou encore la confidentialité des dossiers à traiter pouvaient aussi être questionnées. Nombre d allocataires ont pour leur part exprimé leurs appréhensions et leurs interrogations quant à leur rôle : quelle légitimité auraient ils à «juger» les dossiers de leurs pairs? Leur rôle serait il de les défendre? Allaient ils être écoutés des professionnels? Ces questionnements ont amené les départements à encadrer la démarche. Les principales difficultés ont alors été de choisir les représentants des allocataires, de s assurer de leur participation effective et d organiser les équipes. 1 Art. L et art. L de la loi no du 1er décembre 2008.

3 Concernant les modalités de sélection, non précisées par la loi, des «représentants des allocataires», les pratiques ont été diverses. Certains départements, minoritaires, ont choisi de déléguer la représentation des allocataires à des associations. D autres ont préféré la participation directe, considérant que la «valeur» de la participation de l allocataire tenait à son vécu personnel. Cette participation directe a toutefois posé la question des modalités de sélection des représentants, variables selon les départements : appel à volontaires, ou tirage au sort aléatoire ont été testés sur certains départements. La sélection par les professionnels a été peu fréquente, notamment pour éviter que soient mobilisés des critères subjectifs, ciblant des allocataires considérés comme «aptes» ou «capables» de participer. Souvent volontaires, les représentants des allocataires ont rarement été désignés par leurs pairs et ont pu s interroger sur la légitimité de leur «représentation». Certains départements ont alors décidé de constituer des groupes d allocataires du RSA sur lesquels se sont appuyés ceux qui étaient membres des équipes pluridisciplinaires : une dynamique de participation plus large est apparue comme un moyen de renforcer la légitimité des représentants. Une autre difficulté a été d assurer une participation effective des allocataires aux débats, d éviter par exemple les problèmes posés par l incompréhension ou le manque de confiance en soi. La mise en œuvre de la participation des allocataires dans les équipes pluridisciplinaires s est faite avec plus ou moins d accompagnement, selon les moyens alloués et la volonté politique locale. De nombreux départements ont proposé des formations, le plus souvent à destination des seuls allocataires du RSA. Toutefois, certains ont fait preuve d innovation en organisant des formations mixtes, voire des formations actions pour tous les membres des équipes pluridisciplinaires. La création d outils et la formalisation des procédures ont dans certains cas facilité l appropriation par tous du dispositif. Un accompagnement et un soutien tout au long du mandat a été proposé dans certains territoires. En effet, la participation aux équipes pluridisciplinaires s est avérée pouvoir constituer une responsabilité lourde à porter et produire un «effet miroir» déstabilisant pour les allocataires, surtout lorsque les dossiers étudiés renvoient à des situations vécues difficiles. Enfin, la loi ne précisant que les missions et la composition des équipes pluridisciplinaires, divers choix d organisation ont été mis en place par les conseils généraux. La définition des modalités d organisation des équipes pluridisciplinaires a parfois jeté les bases d une démarche participative, en associant des allocataires dès cette étape. Pour certains, un groupe d allocataires a été régulièrement associé aux réflexions lors de la mise en place du RSA. Les avis et les propositions du groupe ont été croisés avec les réflexions des professionnels, également sollicités, pour construire des scénarios, par exemple sur l organisation des équipes pluridisciplinaires (composition, missions, modalités de participation des allocataires, etc.). La fréquence, la composition et nombre d équipes pluridisciplinaires a été variable d un département à l autre, selon la taille du territoire, le contexte urbain ou rural, le nombre d allocataires, les habitudes de travail partenarial (une départementale ou une par territoire). Il existe ainsi autant de modèles et d organisation possibles des équipes pluridisciplinaires qu il y a de départements, avec des effets variés sur la place des allocataires et leur niveau d investissement dans les équipes. Leur participation effective est fonction non seulement des moyens mis à disposition par le département (formation, accompagnement), mais aussi de l organisation et de l adaptation des équipes elle n est pas la même s il y a sept ou 20 participants, s ils se trouvent face à des techniciens, des directeurs ou des élus L organisation de la participation aux politiques d insertion La loi ne précise pas les modalités de l association des allocataires à l élaboration, à la conduite et à l évaluation des politiques d insertion. Les départements se sont diversement impliqués, selon leurs moyens et

4 l initiative institutionnelle et politique. Certains ont saisi l opportunité de créer ou de renforcer une dynamique de participation préexistante. Des équipes pluridisciplinaires ont ainsi vu leurs missions élargies au delà de l étude de dossiers individuels pour faire des propositions sur la politique d insertion. D autres départements ont imaginé des modalités nouvelles de participation, plus ou moins pérennes ou formalisées. Plusieurs départements ont opté pour la création d un ou plusieurs groupes d allocataires. Se réunissant au niveau territorial ou départemental, ces groupes ont des rôles divers, allant de l espace ressource d informations au lieu de consultation ou de propositions pour améliorer la politique d insertion, en passant par l espace de partage d expériences. Les démarches se sont construites progressivement, parfois en expérimentant sur quelques territoires avant d essaimer à l ensemble du département. D autres départements ont testé des démarches avec des groupes ouverts à divers partenaires, pouvant réunir allocataires, bénévoles, responsables associatifs ou institutionnels, professionnels voire élus. Ces groupes interviennent à différents niveaux de la politique d insertion. Ils peuvent eux mêmes définir les thèmes de réflexion du groupe ou être consultés sur un projet ou un outil, pour un diagnostic des besoins, ou encore pour faire remonter des difficultés concernant le RSA (son manque de lisibilité par exemple). Ils peuvent également être sollicités pour co construire une action ou élaborer un document, participer à la rédaction d un guide de présentation du RSA ou d un courrier compréhensible pour les allocataires. Ils peuvent aussi faire des propositions d amélioration du dispositif afin qu il réponde mieux aux besoins des allocataires. Certains départements se sont appuyés sur ces groupes pour associer des allocataires à des réflexions multipartenariales, par exemple lors de l élaboration des pactes territoriaux pour l insertion (PTI), pour compléter le diagnostic des besoins et émettre des propositions d amélioration. Cette participation peut influencer les axes et les orientations, parfois avec un accent sur les actions d entraide et de solidarité. Dans certains PTI, la participation des allocataires au dispositif d insertion a même constitué un axe à part entière. Quel que soit leur niveau d association, les allocataires sont désormais consultés. Ils soulignent les dysfonctionnements du dispositif (accès à l information sur les droits et devoirs, multiplicité d interlocuteurs, accompagnement parfois inadapté, etc.), mais ils peuvent aussi être amenés à co construire des propositions, parfois plus créatives et plus concrètes que celles émises par les professionnels. 2. ANTICIPER LES RISQUES, PRÉVOIR LES EFFETS DE LA PARTICIPATION Les démarches consistant à faire participer les allocataires demandent des efforts constants de la part de l institution pour mobiliser les personnes, les appuyer dans leur participation, animer les groupes, prendre en compte leur parole. De ces démarches de participation, plusieurs risques peuvent être identifiés, mais de nombreux effets positifs peuvent également être mis en évidence Les risques attachés aux démarches de participation et les pistes d action identifiées par l Ansa L Ansa a fait plusieurs propositions pour faire face aux différents risques et obtenir une participation de qualité. Pour répondre aux problématiques de renouvellement des participants et de mobilisation dans la durée des allocataires, renouveler régulièrement les démarches de mobilisation des allocataires, constituer un vivier de candidats potentiels aux équipes pluridisciplinaires permettrait d assurer la continuité des équipes.

5 Par ailleurs, la démarche participative peut créer des attentes mais ne pas y répondre. De nombreuses propositions, innovantes et parfois très concrètes, émergent des réflexions, mais leur prise en compte par le conseil général et l information des groupes n est pas toujours au rendez vous. Passé l enthousiasme des débuts, certains se désengagent ou manifestent un sentiment d inutilité faute de voir les propositions se concrétiser. Face à l urgence des besoins, les temps longs des décisions politiques peuvent décourager et engendrer l essoufflement du groupe. Laisser la possibilité aux allocataires de prendre la parole pour critiquer ou faire des propositions, prévoir la prise en compte de cette parole, et une information en retour sur l élaboration des décisions, permettrait de lever certaines incompréhensions et d éviter des déceptions. Il importe aussi de valoriser et de reconnaître l engagement des allocataires, tout en appuyant les professionnels par des moyens et des formations spécifiques, et en tenant compte de leur parole tout autant que de celle des allocataires, afin d éviter tout risque d instrumentalisation. Il est important de ne pas sousestimer le temps d adaptation nécessaire, tant du côté des professionnels que du côté des allocataires impliqués dans les groupes. Si les allocataires ont besoin de temps pour comprendre le dispositif et s approprier leur rôle, les professionnels doivent de leur côté prendre le temps d adapter leurs pratiques et postures professionnelles. Des moyens, non seulement financiers (défraiements, etc.) mais aussi humains pour l animation et l accompagnement des groupes doivent être prévus afin d assurer une participation effective des allocataires. L anticipation et la prévention des risques visent à éviter une «participation alibi». Associer les allocataires dans une démarche de co construction du dispositif allant au delà de la simple information ouvre la voie à une forme de «partage du pouvoir», qui ne peut advenir sans une volonté politique Les effets bénéfiques de la participation Lorsque les démarches de participation sont bien menées et anticipées, l Ansa a relevé de nombreux effets positifs de la participation des allocataires aux équipes pluridisciplinaires et aux politiques d insertion. Du côté des allocataires, on observe une montée en compétences, et une amélioration de la connaissance du RSA. La participation les amène à prendre de la distance par rapport à leur situation personnelle et à participer à une réflexion ou à faire des propositions collectives. Cette posture peut avoir des effets positifs sur l estime de soi et sur la trajectoire personnelle : savoir parler en public, avoir confiance en soi, se sentir utile et valorisé, rompre l isolement sont autant de facteurs susceptibles d influer sur le parcours d insertion, voire sur la sortie du dispositif. Du côté des professionnels et des partenaires, l évolution des postures, des représentations et des pratiques professionnelles n est pas moins importante. Un autre regard est porté sur l allocataire, qui n est plus seulement «sujet» de la politique d insertion mais aussi acteur. Une relation plus équilibrée que la posture «aidant aidé» s instaure à travers la reconnaissance des savoirs et l expertise des personnes accompagnées. Dans les équipes pluridisciplinaires, la présence des allocataires semble influer sur la qualité des échanges et des débats, en limitant par exemple l utilisation d un jargon technique. Ces allocataires contribuent tout particulièrement aux questionnements et à la compréhension des situations rencontrées, du fait de leur ancrage dans la réalité du dispositif RSA. Leur présence réinterroge aussi les pratiques professionnelles, amenant à une approche plus humaine et parfois plus objective. Elle oblige également à davantage de pédagogie et de transparence dans la prise de décision.

6 3. VERS UN NOUVEAU RAPPORT AUX ALLOCATAIRES? En définitive, pour l Ansa, la participation des allocataires du RSA réinterroge en permanence la capacité des institutions à s adapter, à faire évoluer leurs modes de fonctionnement et les pratiques professionnelles. Elle repose sur les moyens et la volonté politique du conseil général, pour faciliter cette participation et la rendre effective. Encore faut il au préalable s accorder sur le sens à donner à cette participation. La participation doit être organisée, elle implique non seulement une ouverture politique, mais aussi de la transparence, une information accessible, un accompagnement spécifique, des formations adaptées, des moyens pour les professionnels qui accompagnent la démarche et pour les allocataires qui y participent. Lorsqu elle n est pas organisée de manière satisfaisante, ou lorsque ses objectifs ne sont pas clairs, ses effets peuvent être négatifs et disqualifier tant la démarche que les personnes. Dans d autres cas, elle est source d amélioration du dispositif. L intégration des allocataires, non seulement dans les équipes pluridisciplinaires, mais surtout dans des groupes de réflexion sur les politiques d insertion, permet un meilleur signalement des dysfonctionnements. Cette participation instaure un dialogue qui concourt à corriger ou à affiner les représentations des uns et des autres pour aller vers la co construction de solutions. Elle demande aux professionnels d adopter une posture différente, pour ne plus seulement «faire pour» mais aussi apprendre à «faire avec» les allocataires. Elle répond enfin à un enjeu de citoyenneté : faire participer les allocataires aux évolutions qui les concernent et les rendre acteurs de leur propre parcours d insertion et, plus généralement, de la société. Au vu de ses expériences de terrain, l Ansa considère que la participation des allocataires du RSA doit être envisagée dans sa globalité, à la fois dans les équipes pluridisciplinaires et dans les politiques d insertion, en instaurant une dynamique collective et pérenne. En permettant aux allocataires de faire valoir leurs points de vue, leurs besoins, leurs difficultés, mais aussi leurs propositions, cette participation favorise l amélioration des actions et des politiques. Elle instaure une forme d évaluation permanente du dispositif, à même de le faire évoluer. La participation deviendrait ainsi un vecteur de changement social, porteur d un nouveau rapport aux allocataires. Et ce ne serait finalement peut être pas la moindre des avancées liée à l instauration du RSA. Contact : actives.com /

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