Le Président, Bordeaux, le 03/12/2012

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1 Le Président, Bordeaux, le 03/12/2012 RECOMMANDE AVEC A.R. Monsieur le Directeur Général, Le rapport d observations définitives sur la gestion de la Régie communautaire d exploitation de parcs de stationnement, arrêté par la chambre régionale des comptes le 3 octobre 2012, vous a été envoyé le 22 octobre En application de l article L du code des juridictions financières, vous pouviez y apporter une réponse écrite dans le délai d un mois suivant sa réception. En l absence de réponse de votre part dans ce délai, je vous prie de trouver ci-joint le rapport d observations définitives tel qu il vous a été transmis le 22 octobre Un exemplaire de cette version définitive est par ailleurs adressé au président du conseil d administration de l établissement. Celui-ci devra en assurer la communication à cette assemblée, conformément à l article L visé ci-dessus. distinguée. P.J. : 1 Veuillez agréer, Monsieur le Directeur Général, l'expression de ma considération pour le Président et par délégation, le Vice-président, Gérald MEUNIER Conseiller Référendaire à la Cour des comptes Monsieur Jean-Philippe NOEL Directeur Général de la Régie communautaire d exploitation de parcs de stationnement PARCUB - 9 terrasse Front du Médoc BP BORDEAUX Cedex 3, place des Grands-Hommes CS BORDEAUX CEDEX Tél : Fax : Mél : crca@aquitaine-pc.ccomptes.fr

2 RAPPORT D OBSERVATIONS DÉFINITIVES SUR LES COMPTES ET LA GESTION DE La régie communautaire d exploitation des parcs de stationnement - PARCUB - à compter de /22

3 SOMMAIRE 1 PRESENTATION DE L ORGANISME L ANALYSE FINANCIERE L AMELIORATION DES SOLDES INTERMEDIAIRES DE GESTION LA DISPARITION DE LA SUBVENTION D EQUILIBRE VERSEE PAR LA CUB L INVESTISSEMENT L ACTIVITE DE LA REGIE PARCUB LA POLITIQUE TARIFAIRE LA FREQUENTATION DES PARCS DE STATIONNEMENT LE DEVELOPPEMENT DE L ACTIVITE LE FONCTIONNEMENT FINANCIER ET COMPTABLE LE PROBLEME DU NON DEPOT DES FONDS DE PARCUB AU TRESOR PUBLIC LE FONCTIONNEMENT DE LA REGIE DE RECETTES ET D AVANCES LES VERIFICATIONS OPEREES SUR LES RECETTES DE L EXERCICE LES MESURES DE REMISE EN ORDRE ET DE REGULARISATION /22

4 SYNTHÈSE GÉNÉRALE DES OBSERVATIONS DÉFINITIVES SUR LES COMPTES ET LA GESTION DE LA RÉGIE COMMUNAUTAIRE D EXPLOITATION DES PARCS DE STATIONNEMENT -PARCUB- À COMPTER DE 2006 La régie communautaire d exploitation de parcs de stationnement, plus communément dénommée PARCUB, est une régie dotée de la personnalité morale qui gère l ensemble des parcs de stationnement de la Communauté urbaine de Bordeaux (CUB) qui n ont pas fait l objet d une délégation de service public. A ce titre, elle exerce une activité de service public à caractère industriel et commercial et l ordonnateur en est son directeur. En 2008 et 2010, ses statuts ont été modifiés pour lui permettre de mener de nouvelles activités, dont notamment la gestion de la fourrière communautaire. Dans la mesure où cette nouvelle activité constitue plutôt un service public à caractère administratif, les statuts prévoient que l ordonnateur de cette partie de l activité serait le président du conseil d administration. Pour autant, en présence d un établissement unique, la chambre rappelle qu il ne peut y avoir qu un seul ordonnateur et recommande à la régie PARCUB de conduire le raisonnement de mutualisation des moyens jusqu à son terme et d en tirer les conséquences juridiques qui s imposent. La chambre prend acte des premières démarches entreprises par PARCUB et par la CUB pour faire suite à cette recommandation. S agissant de la situation financière de l organisme, la chambre observe que cette dernière s est sensiblement redressée sur la période examinée. Ceci lui permet d aborder sereinement le développement de ses nouvelles activités. En effet, PARCUB entre à présent dans une nouvelle phase de développement qui pourra être évaluée dans plusieurs années. Le présent contrôle a ensuite centré son attention sur le fonctionnement particulier adopté par la régie PARCUB en matière de dépenses et de recettes. En effet, depuis sa création en 2004, PARCUB dispose d un compte ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Jusqu à la fin de l année 2011, elle utilisait ce compte pour encaisser les recettes et effectuer les dépenses de la régie d avances et de recettes. En outre, pour exécuter les dépenses plus importantes, le régisseur émettait jusqu en 2011 un chèque sur le compte ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations, de façon à approvisionner le compte de disponibilités au trésor et permettre au comptable public de régler lesdites dépenses. 4/22

5 En premier lieu, la pratique se heurte au principe du dépôt des fonds au trésor prévu par l article 26 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août Des dérogations à ce principe sont possibles sur autorisation expresse du directeur régional des finances publiques. En l espèce cependant, seule une autorisation provisoire a été délivrée en Bien que la situation ait très récemment évolué avec l ouverture d un compte au trésor, la Chambre recommande vivement de mener à leur terme les travaux d apurement faisant suite à la clôture du compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations avant la fin de l année Elle prend acte des premières démarches entreprises par PARCUB pour suivre cette recommandation. En second lieu, le fonctionnement de la régie de recettes et d avances a comporté plusieurs irrégularités depuis 2004 et ce jusqu en juin 2011 où un nouvel arrêté est venu régulariser la situation. En dernier lieu, la chambre a cherché à s assurer que l ensemble des recettes encaissées sur le compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations étaient bien retracées dans la comptabilité de PARCUB. Compte tenu de la complexité de ces vérifications, seul l exercice 2009 a été examiné. Un écart d environ entre les recettes encaissées et les titres émis en 2009 a pu être constaté. Les justifications avancées n ont pas permis de garantir avec certitude que lesdites sommes ont finalement bien été retracées dans la comptabilité et ce, d autant plus que des erreurs de calcul provenant du logiciel de comptabilité clients empêchent de mener à bien toutes les vérifications. En conséquence, la chambre constate la nécessité de remettre en ordre la comptabilité de PARCUB et prend acte de l engagement de l ordonnateur de faire procéder aux vérifications nécessaires depuis mars Les premiers éléments fournis dans le cadre de la procédure contradictoire ne permettent cependant pas encore de lever toutes les incertitudes soulevées par la chambre. Enfin, un important travail de remise en ordre et de régularisation des procédures d enregistrement des recettes et des dépenses dans la comptabilité de l établissement a été entrepris depuis /22

6 RAPPORT D OBSERVATIONS DÉFINITIVES SUR LES COMPTES ET LA GESTION DE LA RÉGIE COMMUNAUTAIRE D EXPLOITATION DES PARCS DE STATIONNEMENT PARCUB À COMPTER DE Par lettre du 30 mai 2011, vous avez été informé que la chambre régionale des comptes d Aquitaine allait procéder au jugement des comptes de 2006 à 2010 et à l examen de la gestion de 2006 jusqu à la période la plus récente de PARCUB. A l issue de cette vérification, l entretien préalable avec le conseiller rapporteur prévu par les articles L et R du code des juridictions financières a eu lieu le 14 mars Je vous ai fait connaître par lettre du 4 juillet 2012, les observations retenues à titre provisoire par la chambre lors de sa séance du 16 mai 2012, en vous priant d y répondre dans le délai de deux mois. Vous avez répondu par courrier du 9 août 2012 et la personne concernée par certaines observations a répondu le 27 août Après avoir examiné le contenu de ces réponses, la chambre a arrêté au cours de sa séance du 3 octobre 2012 des observations définitives portant sur les thèmes suivants : 6/22

7 1 PRESENTATION DE L ORGANISME La régie communautaire d exploitation de parcs de stationnement, plus communément dénommée PARCUB, a été créée par le conseil communautaire de la communauté urbaine de Bordeaux (CUB) du 5 avril Elle a débuté son activité à compter du 1 er mai de la même année. PARCUB a repris les activités auparavant exercées en délégation de service public par la société d économie mixte locale Bordeaux Parc Auto (BPA). Elle gère aujourd hui l ensemble des parcs de stationnement de la CUB qui n ont pas fait l objet d une délégation de service public. Cette gestion porte sur tous les aspects allant de la gestion courante à la réalisation des investissements. Fin 2010, PARCUB exploitait 17 parkings représentant une capacité de plus de places. PARCUB est une régie dotée de la personnalité morale dont le conseil d administration est composé de 11 élus issus de la communauté urbaine de Bordeaux (CUB). En tant que service public industriel et commercial, elle applique la nomenclature budgétaire et comptable M4. Le directeur de la régie est Monsieur Jean Philippe NOËL. Il a été désigné par délibération du conseil de communauté du 5 avril Il assure, sous l autorité et le contrôle du président du conseil d administration, le fonctionnement de la régie. Il en est l ordonnateur. Le champ d intervention de la régie a été élargi à plusieurs reprises par décisions de la communauté. En particulier, par délibération du 26 novembre 2010, le conseil de communauté a voté de nouvelles dispositions statutaires intégrant l exploitation du service de la fourrière automobile de la communauté urbaine de Bordeaux, effective depuis le 1 er janvier Compte tenu de son objet, cette activité peut être qualifiée de service public administratif. En raison de l ajout de cette compétence, la régie PARCUB gère donc depuis 2011 à la fois un service public industriel et commercial et un service public administratif. Elle est donc devenue ce que la doctrine qualifie d «établissement public à double visage». Les derniers statuts adoptés en novembre 2010 par le conseil de communauté pour intégrer la gestion, par PARCUB, du service de la fourrière automobile prévoient dans l article 16 des dispositions propres à ce dernier et notamment que le Président du conseil d administration est le représentant légal de la régie PARCUB pour les affaires concernant la fourrière et en est l ordonnateur. Le directeur reste le représentant légal pour les affaires concernant le service des parcs de stationnement. Selon les explications des services de la régie PARCUB, l existence de deux ordonnateurs s imposerait en raison des dispositions de l article R du code général des collectivités territoriales, selon lesquelles : «le représentant légal d une régie est, soit le directeur lorsqu il s agit d une régie chargée de l exploitation d un service public à caractère industriel et commercial, soit le président du conseil d administration lorsqu il s agit d une régie chargée de l exploitation d un service public à caractère administratif». Pour autant, en présence d un établissement unique, la chambre rappelle qu il ne peut y avoir qu un seul ordonnateur ; la qualification de l activité principale emportant le choix de l organisation générale : 7/22

8 - pour une régie gérant un service public à caractère administratif et ayant une activité annexe à caractère industrielle et commerciale : l ordonnateur en est le président du conseil d administration ; - pour une régie gérant un service public à caractère industriel et commercial et ayant une activité annexe à caractère administratif : l ordonnateur en est le directeur. Si l organisme souhaite maintenir la situation actuelle et bénéficier d une mutualisation complète des services, il convient de ne conserver qu un seul compte (avec un compte principal et un compte annexe) mais également un seul ordonnateur ou, éventuellement, de prévoir un ordonnateur principal et un ordonnateur secondaire. S il est estimé, au contraire, que la fourrière présente une spécificité telle qu elle ne peut être conduite par le même ordonnateur, alors il conviendrait d adopter une autre solution consistant : - soit à créer une régie autonome juridiquement et financièrement pour la fourrière (en perdant les effets de la mutualisation) ; - soit à créer une régie autonome financièrement rattachée à sa collectivité d origine (en l espèce, la CUB). En conséquence, la chambre recommande à la régie PARCUB de conduire le raisonnement qui relie les deux activités de service public jusqu à son complet aboutissement et d en tirer les conséquences juridiques adéquates. En réponse à cette recommandation, le directeur général de PARCUB a produit un courrier, adressé au président de la CUB, demandant si la CUB entendait suivre la recommandation de la Chambre. Dans l affirmative, il suggère de considérer l activité de la fourrière comme annexe et de préciser dès lors que l ordonnateur de la régie PARCUB, pour toutes ses activités, en soit son directeur général. L ordonnateur a également produit la réponse de la CUB indiquant que cette dernière sera en mesure de faire évoluer les statuts de PARCUB dans sa séance du 23 novembre La Chambre prend acte de ces démarches. 8/22

9 2 L ANALYSE FINANCIERE 2.1 L amélioration des soldes intermédiaires de gestion Sur la période examinée, le chiffre d affaires est en nette progression (+ 14% en 2010 par rapport à celui de 2007). Cette progression est essentiellement due à un relèvement des tarifs pour les usagers. La valeur ajoutée 1 est également en progression continue sur la période : de l ordre de 7,8 M en 2007, elle atteint 10 M en Les charges de personnel ont été relativement maîtrisées sur la période (passées de 6,3 M en 2006 à 6,7 M en 2010). En particulier, leur poids rapporté au chiffre d affaires diminue régulièrement entre 2007 et Alors qu elles consommaient 57% du chiffre d affaires en 2006, elles n en représentent plus que 50% en L excédent brut d exploitation 2 s est sensiblement redressé ; négatif en 2006, il est ensuite passé de en 2007 pour atteindre en Il retrouve alors un niveau suffisant pour couvrir le montant des amortissements. Le résultat d exploitation, qui prend en compte les dotations aux amortissements et les provisions, devient donc positif sur le dernier exercice examiné (-3,6 M en 2007, il atteint en 2010). 2.2 La disparition de la subvention d équilibre versée par la CUB Lors du contrôle précédent, la chambre avait relevé que l équilibre financier était assuré par une subvention annuelle «exceptionnelle» de la CUB permettant d afficher un résultat net légèrement positif en fin de période contrôlée (2005 et 2006). Les rapports annuels de la régie font état de son souci de parvenir à l équilibre des comptes sans recours à la subvention communautaire. Les exercices examinés les plus récents montrent bien l évolution positive en la matière. D un montant de 3,37 M en 2005 et 3,66 M en 2006, cette subvention versée par la CUB représente plus du tiers du chiffre d affaires en 2006 (34,6 %). PARCUB et la CUB ont justifié cette subvention par l importance des amortissements que l exploitation des parcs de stationnement ne pourrait financer à elle seule. En 2007, la CUB a procédé à un transfert à la régie de subventions d investissement et d une partie importante d amendes de police. Les reprises sur ces subventions d investissement transférées, à due concurrence de la part des immobilisations amorties chaque année, ont permis de réduire d autant la subvention d exploitation de la CUB. Cette dernière, considérablement réduite en 2009, disparaît en La valeur ajoutée mesure la création de valeur réalisée par l entreprise. Elle est obtenue en enlevant de la production de l exercice les consommations (charges d achats non stockés, les services extérieurs et la variation de stock négative). 2 L excédent brut d exploitation représente la part de valeur ajoutée qui revient à l organisme après ponction de la part revenant aux salariés et aux pouvoirs publics. Il est obtenu en retranchant de la valeur ajoutée les charges de personnel et les impôts et taxes. 9/22

10 2.3 L investissement Les dépenses d investissement de la régie PARCUB ont principalement concerné la réhabilitation prévue par le plan à moyen terme des parcs remis en concession par la CUB ainsi que l achat en 2009 du parc de stationnement Bonnac pour 2,8 M. Le financement de ces dépenses a été couvert par les subventions transférées par la CUB ainsi que par une capacité d autofinancement restée confortable sur la période. En effet, en raison de l importance des dotations aux amortissements (réintégrées dans le calcul de l autofinancement), PARCUB a globalement disposé sur la période d une capacité d autofinancement brute 3 largement positive. Même si elle a diminué sur la période (passée de 4,8 M en 2007 à 3,5 M en 2010), elle représente encore en fin de période près de 36 % du chiffre d affaires. Parallèlement, la régie PARCUB a remboursé sa dernière annuité d emprunt en cours en Elle n a donc plus de stock de dette. PARCUB a d ailleurs bénéficié d un excédent de financement confortable sur la période, à l exception de l année En effet, elle a procédé cette même année au reversement à la CUB de 2,7 M correspondant aux excédents cumulés de 2004 à Il convient de souligner que les excédents de financement constitués par PARCUB ont fait l objet de placements et ce, en conformité avec le régime de dérogation à l obligation de dépôt des fonds auprès de l État. La régie disposait à la fin de l année 2009 de 8,5 M de valeurs mobilières de placement (pour 3 M fin 2005 et 6,49 M fin 2006). Ces valeurs avaient atteint 9,7 M en En conclusion, la chambre relève que la situation financière de la régie PARCUB s est sensiblement redressée sur la période examinée. Ceci lui permet d aborder sereinement une nouvelle phase de son développement. 3 La capacité d autofinancement (CAF) mesure la capacité de l organisme à dégager des ressources à partir de son épargne pour financer ses investissements. La CAF brute est égale au résultat de fonctionnement de l exercice auquel sont ajoutées les dotations, nettes des reprises, aux amortissements et provisions (compte 68 - compte 78) et duquel sont retranchées les subventions d investissement virées en recettes de fonctionnement (compte 777). 10/22

11 3 L ACTIVITE DE LA REGIE PARCUB Au 31 décembre 2010, l activité de la régie PARCUB couvrait la gestion de 17 parcs et plus de places de stationnement situés sur le territoire de la CUB. PARCUB classe ses parcs en trois catégories selon leur implantation géographique : les parcs de l hyper-centre : Gambetta, Pey-Berland, République, centre commercial Mériadeck et rue l Hôte ; ainsi qu à terme les parkings Front du Médoc et Cité mondiale qui vont rejoindre la catégorie de l hypercentre ; les parcs du centre : 8 mai 1945, Porte de Bordeaux, Victoire, Saint Jean, Bergonié ; les parcs de la périphérie : barrière du Médoc, Pessac centre, Mérignac Charles de Gaulle. 3.1 La politique tarifaire La politique tarifaire de PARCUB poursuit deux impératifs : la nécessité d équilibrer les comptes de la régie ; le respect des préconisations du plan des déplacements urbains défini par la CUB. Compte tenu de ces contraintes, la tarification des parcs de stationnement s articule autour des principes suivants : trois zones tarifaires sont définies : hyper-centre, centre-ville et périphérie ; par exception, deux parcs que l on peut qualifier de «parkings de gare» (Saint Jean et Pessac centre) se voient appliquer une tarification adaptée ; un coût de l heure identique pour chaque zone tarifaire est fixé (entre 7h et19h du lundi au dimanche pour toute heure, indépendamment de la durée) ; les tarifs de la zone périphérique doivent être inférieurs de 35% par rapport à ceux de la zone centreville et de 50% par rapport à ceux de la zone hyper-centre ; un tarif forfaitaire de nuit est prévu de 19h à 7h (à l exception du parc Saint Jean) et à partir de 22h sur le parc Mériadeck ; un quota de places est réservé aux abonnés résidents ; ce quota a été augmenté à deux reprises au cours de la période sous contrôle et le périmètre autour duquel un abonné peut bénéficier du tarif résident a été étendu ; une politique tarifaire favorable aux abonnés résidents (riverains) par rapport aux abonnés permanents (non riverains) est mise en place ; en outre, un sous-ensemble de la catégorie d abonnés résidents a été créé pour les usagers «résidents petits rouleurs», pour lesquels des tarifs préférentiels ont également été prévus. Lors du contrôle, la chambre a pu vérifier que l évolution des tarifs pratiqués dans les différents parcs de stationnement de la régie correspond bien à ces principes, en particulier à l égard des usagers résidents. Les tarifs horaires des parcs de stationnement gérés par PARCUB restent proches de ceux pratiqués par les autres gestionnaires sur les mêmes zones. Il en va de même pour les tarifs des abonnements et ce malgré une augmentation significative sur la période, y compris pour les résidents. 11/22

12 3.2 La fréquentation des parcs de stationnement Deux modes d utilisation des parcs sont distingués pour la mesure de leur fréquentation par les automobilistes : la fréquentation à l heure et celle des abonnés. La fréquentation de type «horaire» est en repli significatif entre 2007 et 2009 sur les parcs classiques : hors arrêt minute de la gare Saint-Jean 4, la fréquentation générale a baissé de 13% entre 2007 et Cette tendance se stabilise toutefois en 2010 (-0,01% par rapport à 2009). En ce qui concerne la fréquentation de type «abonnements», les données transmises à la chambre retracent une augmentation sensible du nombre d abonnés résidents entre 2007 et 2010 (+60%). Cette augmentation compense les baisses enregistrées sur les autres types d abonnements (permanents ou multicartes). fixés. La chambre constate que ces résultats restent conformes aux objectifs stratégiques 3.3 Le développement de l activité Le développement de l activité de PARCUB a été acté dans la modification de ses statuts, votée par le conseil de communauté du 18 juillet 2008 puis à nouveau le 26 novembre Selon ses nouveaux statuts, la régie PARCUB : assure la mission d exploitation de l ensemble des parcs de stationnement publics de la Communauté urbaine de Bordeaux à l exception de ceux faisant l objet d une délégation de service publique ; à la demande de la CUB, PARCUB peut assurer, d une façon plus générale, l exploitation de tout espace de stationnement n entrant pas nécessairement dans le cadre de la compétence communautaire «parcs de stationnement» et en particulier les parcs relais du réseau de transport en commun ; peut procéder, à la demande de la CUB, à la construction ou à l achat de tous nouveaux parcs de stationnement publics ou parcs relais ; peut exploiter, construire, acquérir, selon les modalités les plus appropriées, tous parkings ; peut exploiter sur la communauté urbaine tous parkings publics qui ne sont pas propriété de cette dernière ou toutes places de stationnement sur voirie ainsi que tous parkings privés ; peut créer et/ou gérer tout espace de stationnement pour les deux-roues dans les parkings dont elle a la gestion et sur tout espace public à la demande de la communauté urbaine ; d une façon générale, la régie peut exercer toutes autres activités annexes se rapportant au stationnement ou correspondant à des services offerts aux usagers de tout espace de stationnement sur la communauté urbaine et peut assurer toutes prestations intellectuelles touchant au stationnement. 4 Du fait des travaux du pôle intermodal, le parking Saint Jean subit des variations très importantes de sa fréquentation, ce qui implique une analyse des tendances excluant ce parc. 12/22

13 Dans ce cadre, PARCUB s est notamment vu confier en 2011 la réalisation et la gestion de trois nouveaux parcs de stationnement, en lien avec la réalisation de la nouvelle ligne D du tramway. Par ailleurs, comme évoqué en début de rapport, PARCUB gère depuis janvier 2011 le service de la fourrière, dans la mesure où cette activité présente un certain lien de connexité avec celle de la gestion d un parc de stationnement. En outre, cette opération présente plusieurs avantages en termes logistiques et financiers (rapprochement du service du centre-ville, renforcement de la proximité avec commissariat central de police, utilisation partielle de parcs du centre-ville actuellement non saturés). Un problème juridique se posait sur la compétence en matière de fourrière qui n est pas de plein droit communautaire et doit faire l objet de décisions de transfert de compétence par les communes membres au profit de la communauté urbaine 5. Par délibération n 2010/0522 en date du 9 juillet 2010, le conseil de communauté a autorisé le lancement des différentes démarches nécessaires à la confirmation de l'exercice par la communauté urbaine de la compétence fourrière automobile. La majorité des 27 conseils municipaux a voté en faveur de la confirmation de la compétence fourrière automobile exercée jusqu alors de fait par la communauté urbaine, apportant alors une véritable sécurité juridique à l opération envisagée. Le transfert de gestion au profit de la PARCUB a ensuite été acté dans la délibération du conseil de communauté le 26 novembre En conclusion sur ce point, la chambre relève que la période qui s achève a consisté au redressement des soldes financiers, à la remise à niveau des différents parcs de stationnement et à la recherche d axes de développement permettant à la régie d assurer son propre équilibre. PARCUB entre à présent dans une nouvelle phase de développement qui pourra être évaluée dans plusieurs années. 4 LE FONCTIONNEMENT FINANCIER ET COMPTABLE L instruction du présent contrôle a plus particulièrement centré son attention sur le fonctionnement particulier adopté par la régie PARCUB en matière de dépenses et de recettes. En effet, depuis sa création, les dépenses courantes de PARCUB et les marchés de moindre importance sont réglés par un régisseur d avances et de recettes. Les autres dépenses (paye et marchés importants) sont réglées classiquement par le comptable public. Toutefois, jusqu à 2011, pour exécuter ces dépenses importantes, le régisseur émettait un chèque sur un compte ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations au démarrage de l activité de PARCUB en Ce chèque servait à approvisionner le compte au trésor (C 515), de façon à ce que le comptable public puisse au final régler lesdites dépenses. 5 Voir arrêt du Conseil d État Kesteloot du 13 juin /22

14 Les recettes, quant à elles, étaient encaissées sur le compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations. Cette situation conduit la chambre à formuler les observations suivantes : 4.1 Le problème du non dépôt des fonds de PARCUB au trésor public Rappel du principe du dépôt des fonds au trésor public et des cas de dérogations L article 26 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001, qui a remplacé l article 15 de l ordonnance du 2 janvier 1959, dispose dans son 3 que «sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités 6 auprès de l'état». La LOLF admet donc la possibilité de déroger à l obligation de dépôt à condition qu elle soit prévue par la loi. L article 116 de la loi de finances pour 2004 définit le régime dérogatoire applicable aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, codifié aux articles L et suivants du code général des collectivités territoriales (code général des collectivités territoriales). Il est complété par le décret n du 28 juin 2004 portant application de l'article 116 de la loi de finances pour 2004 et relatif aux conditions de dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'état des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. La situation de PARCUB La régie PARCUB est une régie dotée de la personnalité morale et de l autonomie financière, chargée d exploiter un service public à caractère industriel et commercial. A ce titre, son organisation administrative et son régime financier sont décrits aux articles R à R du code général des collectivités territoriales. Sur le plan budgétaire et comptable, elle est soumise aux dispositions de l instruction M4 relative aux services publics locaux industriels et commerciaux. Les collectivités territoriales et leurs établissements publics ont l obligation de déposer leurs fonds auprès de l État. L article L du code général des collectivités territoriales dispose que les règles de la comptabilité communale sont applicables aux régies gérant un service public à caractère industriel et commercial. Il en découle que la régie PARCUB a l obligation de déposer ses fonds auprès de l État. Certes, il existe bien un régime dérogatoire, prévu aux articles L et L b du code général des collectivités territoriales mais il est subordonné à une autorisation expresse du trésorier-payeur-général 7 compétent. 6 Dans son arrêt du 9 janvier 1995 " Préfet de la région Rhône-Alpes ", le Conseil d'état a défini la notion de disponibilités comme étant " les fonds qui excèdent les besoins immédiats de la collectivité ou de l'établissement, et notamment ceux qui correspondent à des dépenses, prévues dans le budget mais dont l'engagement effectif est subordonné à la réalisation d'un événement futur et incertain ". 7 Le trésorier-payeur général du département est devenu directeur départemental des finances publiques ; le trésorier-payeur général de région est devenu directeur régional des finances publiques. 14/22

15 Or, depuis sa création en 2004 et jusqu en 2011, le compte, ouvert à la Caisse des dépôts et consignations, a enregistré à son crédit la quasi-totalité des recettes de la régie et, à son débit, les dépenses payées directement par le régisseur et les chèques émis à l ordre du trésor public et encaissés par la Recette des Finances pour les dépenses payées par le comptable assignataire de PARCUB. Interrogés sur ce point, il a été répondu que cette situation a été autorisée lors de la création de PARCUB en 2004 par la Direction générale de la comptabilité publique 8 (télécopie du 29 avril 2004, sous directrice chargée de la 5 sous-direction). L ouverture de ce compte répondait à la nécessité d assurer la continuité du service au-delà de la date de cessation de l activité du délégataire du service. Cela permettait en effet de continuer à bénéficier de services bancaires liés notamment au prélèvement des abonnés et aux télépaiements. Ce courrier d autorisation précise toutefois expressément qu il s agit là d un régime dérogatoire provisoire répondant à une situation d urgence. Il y est en outre indiqué : «( ) Je souhaite néanmoins, lorsque les conditions de fonctionnement de cette nouvelle régie seront stabilisées, que soit étudiée la possibilité de recourir directement à un compte de dépôt de fonds au trésor». Le document produit ne précise aucune limite temporelle à cette autorisation provisoire. Cette situation a perduré malgré les conditions posées par la DGFIP qui en soulignait le caractère provisoire. En réponse, le directeur de PARCUB a insisté à plusieurs reprises sur le fait qu il avait reçu l assurance (orale) du comptable en fonction à l époque et de sa hiérarchie et que les spécificités de l organisme permettaient de continuer à justifier le recours à un régime dérogatoire. Il estime donc qu il lui aurait été difficile d aller à l encontre de leurs options et de réclamer une confirmation écrite de cette autorisation. Il convient de signaler que suite à l intervention du nouveau comptable en fonctions depuis janvier 2010 et probablement de l ouverture du présent contrôle, un compte au trésor public a finalement été ouvert fin juillet 2011 et qu il a commencé à recevoir les encaisses des parcs de stationnement en septembre 2009, puis les prélèvements abonnés et, enfin, les recettes cartes bleues fin décembre Dans le cadre de la procédure contradictoire, l ordonnateur a fait état des démarches entreprises pour clôturer le compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations et pour transférer les fonds restant sur le compte ouvert auprès du Trésor public. Par ailleurs, la chambre a été informée par le comptable actuellement en fonctions que le compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations a été récemment clôturé et qu il convenait de procéder aux opérations de réintégration des dernières opérations dans la comptabilité de PARCUB. La chambre recommande instamment de mener à leur terme les travaux d apurement des opérations liées à la clôture du compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations avant la fin de l année Intégrée aujourd hui au sein de la Direction générale des Finances publiques (DGFiP). 15/22

16 4.2 Le fonctionnement de la régie de recettes et d avances La régie de recettes et d avances a été créée par un arrêté du directeur de PARCUB en date du 20 avril Le régisseur, nommé par arrêté du 28 mai 2004 et renouvelé par arrêté du 6 juin 2011, est le directeur financier de PARCUB. Des sous-régies de recettes ont été créées dans chaque parc de stationnement. Des sous-régisseurs ont été nommés ainsi que des préposés agissant sous l autorité des sousrégisseurs eux-mêmes placés sous celle du régisseur. Un nouvel arrêté a été pris le 6 juin 2011 à la suite des interventions répétées du nouveau comptable en fonctions. Il vient régulariser le fonctionnement de la régie de recettes et d avances. Les dépenses payées jusqu en 2011 Sur le fondement de l arrêté du 20 avril 2004 qui a institué la régie de recettes et d avances de PARCUB, une part importante des dépenses était réglée directement par le régisseur d avances. Sur la période examinée, les dépenses payées par le régisseur étaient réglées par chèques émis sur le compte de dépôt ouvert à la Caisse des dépôts et consignations. Sur la nature et le montant des dépenses concernées La nature des dépenses payables par régies ou sous-régies d'avances est précisée à l'article R du code général des collectivités territoriales modifié par les articles 1 et 11 du décret n du 19 décembre 2005, en vigueur le 1er mars 2006 : «Sauf dérogation accordée par le ministre chargé du budget, peuvent seuls être payés par l'intermédiaire d'une régie : 1 Les dépenses de matériel et de fonctionnement non comprises dans un marché public passé selon une procédure formalisée et dans la limite d'un montant fixé par arrêté du ministre chargé du budget 9 ; 2 Les rémunérations des personnels payés sur une base horaire ou à la vacation ainsi que les charges sociales y afférentes ; 3 Au titre du mois au cours duquel les agents entrent au service des collectivités locales, de leurs établissements publics ou le quittent, les rémunérations desdits agents ; 4 Les secours ; 5 Les avances sur frais de mission et de stage ou les frais de mission et de stage lorsqu'il n'a pas été consenti d'avance ; 6 Les remboursements de recettes préalablement encaissées par régie ; 7 Les acquisitions de spectacles dans la limite d'un montant fixé par arrêté du ministre chargé du budget.» 9 Un arrêté du 19 décembre 2005 fixe ce montant à /22

17 Or, l article 7 de l arrêté du 20 avril 2004 permettait au régisseur de régler les dépenses suivantes : - les achats et fournitures diverses, - les prestations et services extérieurs, - les impôts, taxes et services assimilés, - à titre transitoire, les charges de personnel, - les frais financiers. Ainsi, l activité de la régie d avances s étendait donc bien au-delà des dépenses susceptibles d être payées par ce type de structure qui répond normalement à une préoccupation de proximité et de souplesse pour régler les menues dépenses. En outre, l arrêté de 2004 ne fixait aucun plafond pour le paiement de ces dépenses. Au terme d un accord verbal avec l ancien comptable public, un seuil de aurait été convenu. Le nouvel arrêté du 6 juin 2011 régularise la situation. Il contient une liste beaucoup plus détaillée des dépenses payables par le régisseur et fixe, pour chaque catégorie, des montants maximum. Ce nouvel arrêté indique également que le régisseur produit à l ordonnateur la totalité des justificatifs des opérations de dépenses une fois par mois. Sur l avance consentie au régisseur Aucun montant d avance n était prévu dans l arrêté de 2004 puisque le régisseur avait à sa disposition les fonds déposés au compte ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Le nouvel arrêté de 2011 fixe le montant maximum de l avance à Cette somme doit représenter le quart du montant prévisible des dépenses annuelles payables par le régisseur (article R du code général des collectivités territoriales). A compter du 1 er octobre 2011, les dépenses de la Régie PARCUB sont désormais bien mandatées sur la caisse du comptable assignataire à l exception de celles pouvant être payées par le régisseur. Les dépenses payées par le régisseur font l objet de mandatements spécifiques pour reconstitution de l avance, fixée à , par virement sur le compte de dépôt des fonds au trésor public. Suite à la demande du nouveau comptable effectuée en décembre 2010 et à ses relances de mars et août 2011 ainsi qu aux mesures d instruction du présent contrôle, ce nouvel arrêté et sa mise en œuvre effective ont régularisé sur ce point également les procédures. En conclusion de ce paragraphe, la chambre souligne la situation irrégulière qui a perduré jusqu en 2011, la récente régularisation et le rôle du nouveau comptable dans les modifications intervenues en Ces dernières mesures ne sécurisent cependant les procédures de dépenses et de recettes de la régie de recettes et d avances qu à partir de fin /22

18 Les recettes encaissées jusqu en 2011 Depuis 2004, la régie encaissait les produits des recettes horaires, des abonnements et les redevances d occupation du domaine public sur le compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations, conformément à l article 5 de l arrêté du 20 avril 2004 précité. Aucun montant maximum d encaisse n était dès lors indiqué. L acte constitutif ne comportait aucune disposition sur la périodicité des versements et justificatifs de recettes au comptable public. Les dispositions des articles R à R du code général des collectivités territoriales applicables aux régies de recettes des collectivités locales et de leurs établissements publics n étaient pas respectées. A ce stade le comptable public ne disposait d aucune garantie d exhaustivité des recettes donnant lieu à l émission de titres et donc retracées dans la comptabilité de PARCUB, selon les principes de la comptabilité publique. Le nouvel arrêté de juin 2011 fixe le montant maximum de l encaisse que le régisseur est autorisé à conserver à et dispose expressément qu un compte de dépôt des fonds au Trésor est ouvert auprès de la Direction régionale des finances publiques d Aquitaine. La production des pièces justificatives et la périodicité de cette production sont inscrites dans l acte. L arrêté du 6 juin 2011 n apporte pas de changements quant à la nature des recettes que la régie peut encaisser, à savoir des recettes horaires, des recettes par abonnement ainsi que des redevances d occupation du domaine public. Depuis cet arrêté, les recettes sont désormais encaissées sur un compte de dépôt de fonds au trésor public ce qui devrait, en principe, garantir l exhaustivité de l enregistrement des produits issus des activités de PARCUB. En réponse sur ce point, l ordonnateur fait valoir les conclusions de l audit mené par le comptable en fonctions en octobre Toutefois, si ce dernier constate un bon niveau de sécurisation des processus de collecte des fonds en numéraires, il souligne lui aussi que les états de justification des recettes des exercices 2009 et 2010 présentent des écarts sur lesquels il conviendrait d apporter des explications. S agissant des recettes prises en charge par la régie de recettes et d avances, la chambre observe donc que, jusqu en 2011, le comptable public ne disposait d aucune garantie d exhaustivité des recettes donnant lieu à l émission de titres et donc retracées dans la comptabilité de PARCUB. Elle relève toutefois que les procédures sont en cours de régularisation pour l avenir compte tenu de l ouverture d un compte de dépôt des fonds au trésor et de la clôture du compte ouvert en 2004 auprès de la Caisse des dépôts et consignations. 4.3 Les vérifications opérées sur les recettes de l exercice 2009 Compte tenu du mode de fonctionnement particulier qui était celui de la Régie PARCUB jusqu à récemment, et notamment l encaissement de ses recettes sur le compte 18/22

19 ouvert à la caisse des dépôts et consignations, des vérifications ont été faites afin de s assurer que l ensemble des produits liés à l activité d exploitation des parcs étaient bien enregistrés dans la comptabilité. Étant donné la complexité des opérations de rapprochement, seules les opérations de l exercice 2009 ont pu être examinées dans le détail. Le rapprochement entre les encaissements et les titres de recettes émis 10 Après divers retraitements, le chiffre d affaires 2009 correspondant au produit de l activité des parcs de stationnement a pu être arrêté à ,44. Les produits enregistrés dans la comptabilité de PARCUB s élèvent quant à eux à ,82. Il ressort de ces deux montants une différence de plus de entre les encaissements enregistrés sur le compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations et les titres de recettes émis en comptabilité. Une part importante de cette somme correspond notamment à des prélèvements sur clients abonnés, encaissés en février et septembre mais non enregistrés en produits en Interrogé sur ce constat, le service financier de PARCUB a déclaré que : «Les titres émis sont constatés à partir des sommes encaissées. Sur 2 mois de l'année (février et septembre), les sommes correspondant aux prélèvements abonnés n'ont pas été prises en compte et sont donc non titrées. Néanmoins, cette somme figure tout de même dans le compte de résultat de Parcub. En effet, à la clôture des comptes, un titre de recette en produits rattachés correspondant aux "clients débiteurs" est émis à partir de la différence entre notre chiffre d'affaires réel et le total des titres émis sur l'exercice. La somme est imputée sur le compte de produit "Recettes abonnés", et extournée en début d'exercice N+1». Le «chiffre d affaires réel» évoqué dans cette réponse correspond à un chiffre d affaires calculé par le logiciel de facturation utilisé par PARCUB depuis Ce dernier permet, en principe, de rattacher une facture client non pas au mois durant lequel elle a été établie mais bien à la période à laquelle elle se rapporte. Pour résumer, la méthode utilisée serait la suivante : le rapprochement en fin d exercice N du montant du «chiffre d affaires réel» avec les titres émis permet de déterminer le montant des produits à rattacher à l exercice N. Cette somme est le seul résultat d une différence arithmétique entre le chiffre d affaires calculé par le logiciel et le montant des titres déjà émis sur l exercice. Cette d explication se heurte toutefois aux difficultés suivantes : - un titre de rattachement a bien été émis en 2010 pour un montant de , mais le service des finances a admis qu il lui était impossible de justifier dans ce montant ce qui concernerait effectivement les encaissements de l activité 2009 et qui n aurait fait l objet de titres de recettes qu en 2010 ; il n est donc pas certain que l intégralité des encaissements liés à l activité 2009 ait bien été finalement retracée dans les comptes de PARCUB ; 10 Dans une comptabilité en droits constatés, les produits sont enregistrés en comptabilité au vu de titres de recettes émis par l ordonnateur. Dans le cas de la régie PARCUB, les titres de recettes sont émis à partir des encaissements et sont enregistrés au compte par nature correspondant. 19/22

20 - la technique des produits rattachés 11 est destinée en principe à rattacher à l exercice N des produits correspondant à des prestations effectuées en N mais dont le recouvrement se produit en N+1. En l espère, le recouvrement des sommes en cause a bien eu lieu en N, le recours aux écritures de rattachement n est donc pas pertinent ; - de surcroît, le chiffre d affaires réel à partir duquel sont arithmétiquement calculés les produits rattachés s est révélé erroné. La minoration du chiffre d affaires réel serait la conséquence, d après les services financiers, d un mauvais calcul des produits constatés d avance par le nouveau logiciel de comptabilité clients, installé en mars Il ressort de ces éléments qu après plusieurs tentatives d explication et de justification, les services financiers n ont pas été en mesure d apporter la preuve que l ensemble des encaissements 2009 avait bien été enregistré dans la comptabilité de PARCUB. L absence de fiabilité du chiffre d affaires comptabilisé en 2009 et 2010 peut également être soulignée. Dans un courrier du 2 février 2012, le directeur de PARCUB s est engagé à faire vérifier par la direction financière l intégralité des produits constatés d avance ainsi que du chiffre d affaires réel depuis mars 2009, date de l installation du nouveau logiciel de comptabilité. Dans le cadre de la procédure contradictoire du présent contrôle, l ordonnateur a indiqué à la chambre avoir opéré un certain nombre de vérifications sur le fonctionnement du logiciel et les produits constatés d avance et affirme que «toutes les conséquences en seront tirées dans le cadre d une prochaine décision modificative». Le détail de ces conséquences n a cependant pas été communiqué. Par ailleurs, l ordonnateur indique plus loin dans sa réponse avoir finalement émis un titre de recettes de ,62 le 18 juillet 2012 pour régularisation des prélèvements clients abonnés de février et septembre 2009, sans expliquer comment cette somme a pu être calculée ni faire de lien particulier avec les vérifications précitées. La chambre souligne que l émission d un titre de régularisation ne suffit pas en soi à régler les problèmes qu elle a soulevés : la liquidation de la recette correspondant à ce titre reste à vérifier. En conséquence, la chambre recommande de remettre en ordre la comptabilité de PARCUB depuis Elle prend acte des premiers efforts entrepris par l ordonnateur pour faire procéder aux vérifications nécessaires mais ne peut conclure en l état des éléments fournis que la totalité des recettes encaissées a bien été enregistrée dans la comptabilité de l établissement. Elle recommande à la régie PARCUB d appliquer désormais tous les principes comptables qui s imposent à elle dans le suivi et la comptabilisation des encaissements clients afin de disposer d une comptabilité fiable. 4.4 Les mesures de remise en ordre et de régularisation Depuis janvier 2010, des mesures ont été prises, en lien et avec le concours du comptable public, en vue de régulariser la situation anormale présentée ci-dessus : 11 En application de ce principe : - il y a lieu de rattacher à l exercice N des produits qui n ont pas encore été encaissés (produits à recevoir) mais qui correspondent à des produits de l année N ; - il y a lieu de retrancher des produits qui, bien qu encaissés, se rapporte en réalité à l exercice N+1. 20/22

21 - ouverture du compte au trésor : Le compte de dépôt de fonds au trésor n a été ouvert à la DRFiP 12 d Aquitaine le 24 août Il est destiné à remplacer le compte ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Au 14 novembre 2011, le compte au trésor enregistrait les opérations en numéraire, les remises de chèques et les virements. Il restait à transférer les opérations sur carte bancaire qui nécessitent que les nouveaux contrats signés et enregistrés par la DGFiP 13 soient intégrés par PARCUB avec l aide de son prestataire. Cela a été réalisé la fin de l année Le compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations a quant à lui été clôturé en septembre remise à plat des actes et des dispositions relatifs à la régie d avances et de recettes ; - consolidation des procédures concernant la gestion de la fourrière ; - audit de la régie de recettes et d avances par le comptable avec le concours d un inspecteur principal de la DGFiP du 18 octobre au 16 novembre 2011 : Les investigations des auditeurs ont porté sur les aspects administratifs et juridiques de la régie, la tenue de la comptabilité et les processus des recettes encaissées et des dépenses payées par le régisseur. Parmi les principales recommandations, l audit insiste sur la nécessité de mettre en place une comptabilité spécifiquement dédiée aux opérations de la régie de recettes et d avances, la substitution complète du compte au trésor public au compte ouvert à la Caisse des dépôts et consignations, la réalisation et la formalisation de contrôles inopinés de supervision sur la gestion du numéraire. L audit montre également que l organisation actuelle en une seule régie de recettes et d avances ne paraît pas adaptée à la complexité des opérations de recettes notamment, et aux enjeux financiers particulièrement importants sur ce secteur. En conséquence, il est préconisé par les auditeurs que l organisation évolue rapidement afin que les opérations, aujourd hui effectuées dans le cadre d une régie à caractère mixte (recettes et avances) soient scindées en deux régies distinctes, l une d avances, destinée à payer les dépenses à faibles enjeux financiers, et l autre de recettes, permettant de comptabiliser l ensemble des opérations d encaissement des produits des parcs abonnés et des parcs horaires. Dans le cadre de la procédure contradictoire, l ordonnateur a indiqué que deux régies ont été créées par arrêté en janvier 2012 : une régie d'avances et une régie de recettes et d'avances. Les arrêtés cités n ont cependant pas été transmis à la chambre. Par ailleurs, il a été précisé qu un logiciel de gestion des régies de recettes et d avance était en cours d acquisition, pour une mise en service prévue pour la fin de l année Ces développements attestent de l important travail de remise en ordre et de régularisation entrepris depuis Ils recoupent les constats et les préconisations de la chambre. 12 DRFiP : Direction régionale des finances publiques. 13 DGFiP : Direction générale des finances publiques. 21/22