MINISTRE CONCERNÉ : FRANÇOIS BAROIN, MINISTRE DE L ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L INDUSTRIE

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1 PLF Programme n 117 PROGRAMME 117 CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L ÉTAT (CRÉDITS ÉVALUATIFS) MINISTRE CONCERNÉ : FRANÇOIS BAROIN, MINISTRE DE L ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L INDUSTRIE Présentation stratégique du projet annuel de performances 14 Présentation des crédits et des dépenses fiscales 16 Présentation du programme et des actions 19 Objectifs et indicateurs de performance 30 Justification au premier euro 42 Analyse des coûts du programme et des actions 50

2 14 PLF 2012 Programme n 117 PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES PRÉSENTATION STRATÉGIQUE DU PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES Ramon FERNANDEZ Directeur général du Trésor Responsable du programme n 117 : La stratégie du programme consiste à gérer la dette de l État et sa trésorerie au mieux des intérêts des contribuables et dans les meilleures conditions de sécurité. Le programme «Charge de la dette et trésorerie de l État» vise à faire en sorte que l État puisse honorer sa signature en toutes circonstances, à tout moment c est-à-dire aussi bien quotidiennement qu à moyen et long terme et au meilleur coût. Plusieurs types d objectifs portant sur la gestion de la dette de l État, sur celle de sa trésorerie ainsi que sur la maîtrise des risques financiers et techniques associés à ces activités ont été fixés dans le cadre de ce programme. La gestion de la dette négociable répond à l impératif de couvrir le besoin de financement de l État tout en minimisant sur la durée la charge de la dette pour le contribuable. La mise en œuvre de cet objectif se décline en deux volets : d une part la gestion de la dette obligataire et à court terme, qui porte essentiellement sur la politique d émission primaire, et, d autre part, la gestion du portefeuille de produits dérivés. Les indicateurs relatifs à la gestion de la dette obligataire et à court terme visent à rendre compte de la bonne exécution du programme d émission annuel de l État, de la pertinence des choix de mise en œuvre et de la marge de sécurité qui a été observée. Ces indicateurs portent donc aussi bien sur la couverture du besoin de financement de l État (indicateur de couverture des adjudications) que sur l exécution du programme d émission de l Agence France Trésor (AFT) et son résultat en termes financiers (indicateurs de pertinence des choix de mise en œuvre). La constitution d un portefeuille de produits dérivés correspond à un objectif de réduction de la durée de vie moyenne de la dette. Dans des conditions normales, à la lumière des tendances de long terme sur les marchés de taux, cette réduction permet de minimiser sur la durée, toutes choses égales par ailleurs, la charge d intérêt de la dette. Elle est mise en œuvre au moyen de contrats d échange de taux d intérêts (swaps) conclus avec les spécialistes en valeurs du Trésor. La performance de la gestion active de la dette est donc actuellement mesurée par un indicateur de durée de vie moyenne de la dette après swaps et fait l objet de travaux exposés dans ce projet. La gestion de la trésorerie de l État a pour objectif de permettre à l État d honorer ses engagements financiers, c està-dire de faire en sorte que sa situation de trésorerie rende toujours possible l exécution des dépenses qui viennent s imputer sur son compte unique tenu à la Banque de France. En pratique, compte tenu de l interdiction faite à l État de bénéficier d avances de la Banque de France, l AFT veille à ce que le compte du Trésor présente un solde créditeur à la fin de chaque journée. Dans le même temps, elle calibre au plus juste les émissions de dette et place les excédents ponctuels de trésorerie dans l intérêt du contribuable. La bonne gestion de la trésorerie de l État est donc étroitement tributaire du degré de prévisibilité des mouvements financiers qui affectent en crédit comme en débit le compte du Trésor. Par conséquent, les indicateurs adoptés pour cette action portent sur le solde du compte de l État à la Banque de France, sur la rémunération obtenue pour les placements de trésorerie réalisés chaque jour par l AFT, ainsi que sur la qualité des annonces relatives aux opérations financières impactant le compte du Trésor.

3 PLF PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES Programme n 117 Enfin, l ensemble de ces actions ne peut être conduit sans un effort permanent de contrôle des risques techniques et financiers, aussi bien dans l exécution du programme d émission annuel de l État que dans la gestion de la trésorerie. Le suivi et la maîtrise des risques constituent donc une fonction transversale commune aux deux actions. Par commodité de présentation, cette fonction transversale est présentée avec l action «Trésorerie de l État», qui est celle qui génère le plus grand nombre de transactions que l AFT doit effectuer sous l impératif de sécurité. La maîtrise des risques oblige à mettre en place et maintenir des procédures de contrôle interne ainsi que des systèmes comptables et d information adéquats. Elle suppose aussi de se soumettre à un audit externe annuel, conformément à l article 113 de la loi de finances rectificative pour Par conséquent, les indicateurs adoptés pour cette fonction sont le nombre de dérogations aux procédures constatées (ou «incidents»), classées en fonction du degré de risque qu elles font peser sur le solde du compte du Trésor à la Banque de France, ainsi que l appréciation chiffrée portée par l audit externe sur l architecture technique, comptable et organisationnelle de l AFT. RÉCAPITULATION DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE OBJECTIF 1 INDICATEUR 1.1 INDICATEUR 1.2 OBJECTIF 2 INDICATEUR 2.1 INDICATEUR 2.2 OBJECTIF 3 INDICATEUR 3.1 OBJECTIF 4 INDICATEUR 4.1 OBJECTIF 5 INDICATEUR 5.1 INDICATEUR 5.2 OBJECTIF 6 INDICATEUR 6.1 INDICATEUR 6.2 OBJECTIF 7 INDICATEUR 7.1 INDICATEUR 7.2 Couvrir le programme d émission en toute sécurité Adjudications non couvertes Taux de couverture moyen des adjudications Améliorer la pertinence des choix de mise en oeuvre de la gestion de la dette obligataire Indicateur temps Indicateur allocation Piloter la durée de vie moyenne de la dette après swaps Durée de vie moyenne de la dette après swaps Optimiser le solde du compte de l Etat à la Banque de France en fin de journée en fonction des conditions de marché Solde du compte de l Etat à la Banque de France en fin de journée Placer les excédents ponctuels de trésorerie de l Etat au meilleur prix Rémunération des opérations de dépôts Rémunération des opérations de pensions livrées Améliorer l information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor Taux d annonce des collectivités territoriales Taux d annonce des établissements publics Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d incidents Qualité du système de contrôle Incidents d exécution des opérations de dette et de trésorerie

4 16 PLF 2012 Programme n 117 PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES 2012 / PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS DEMANDÉS 2012 / AUTORISATIONS D ENGAGEMENT Numéro et intitulé de l action / sous-action Titre 4 Charges de la dette de l État FDC et ADP attendus en Dette négociable Dette non négociable Trésorerie de l Etat Total / CRÉDITS DE PAIEMENT Numéro et intitulé de l action / sous-action Titre 4 Charges de la dette de l État FDC et ADP attendus en Dette négociable Dette non négociable Trésorerie de l Etat Total

5 PLF PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES Programme n 117 / PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS VOTÉS (LOI DE FINANCES INITIALE) / AUTORISATIONS D ENGAGEMENT Numéro et intitulé de l action / sous-action Titre 4 Charges de la dette de l État s FDC et ADP 01 Dette négociable Dette non négociable Trésorerie de l Etat Total / CRÉDITS DE PAIEMENT Numéro et intitulé de l action / sous-action Titre 4 Charges de la dette de l État s FDC et ADP 01 Dette négociable Dette non négociable Trésorerie de l Etat Total

6 18 PLF 2012 Programme n 117 PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR TITRE ET CATÉGORIE Autorisations d engagement Crédits de paiement Titre et catégorie Ouvertes en LFI pour Demandées pour 2012 Ouverts en LFI pour Demandés pour 2012 Titre 4. Charges de la dette de l État Intérêt de la dette financière négociable Intérêt de la dette financière non négociable Total

7 PLF PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS Programme n 117 PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS PRÉSENTATION PAR ACTION DES CRÉDITS DEMANDÉS Numéro et intitulé de l action Autorisations d engagement Crédits de paiement 01 Dette négociable Dette non négociable Trésorerie de l Etat Total Répartition par action des autorisations d'engagement demandées pour 2012 Action n 01 (98,24 %) Action n 02 (0,00 %) Action n 03 (1,75 %)

8 20 PLF 2012 Programme n 117 PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS PRÉSENTATION DU PROGRAMME L objet du programme est de permettre à l État d honorer ses engagements financiers en toutes circonstances. Cette mission doit être réalisée au meilleur coût pour le contribuable, dans des conditions de contrôle maximal des risques financiers et techniques et en veillant à ne pas peser excessivement sur la dette et le déficit public. Elle se traduit par l émission régulière de titres de dette, afin de couvrir le besoin de financement annuel de l État qui comprend principalement le remboursement de la dette venant à échéance ainsi que la couverture du solde budgétaire. Le programme vise également à assurer le financement quotidien de l État, lui permettant de faire face à l ensemble de ses obligations financières, et à placer au mieux ses excédents ponctuels de trésorerie. Le responsable du programme est le directeur général du Trésor. L Agence France Trésor (AFT), service à compétence nationale, est en charge de la mise en œuvre du programme, à l exception des crédits relatifs à la charge de la dette non négociable, qui relèvent de la direction générale des finances publiques (DGFiP). La Banque de France participe à la mise en œuvre du programme en tant que banquier unique de l État mais aussi en tant que prestataire de services spécifiques, notamment dans le cadre des adjudications de titres d État. La Caisse de la dette publique (CDP), établissement public administratif créé par l article 32 de la loi de finances rectificative pour 1986 (article modifié par l article 125 de la loi de finances pour 2003), est susceptible d intervenir sur le marché secondaire pour en assurer la liquidité et pour amortir des titres de dette publique, constituant ainsi un élément important pour la bonne tenue de la signature de l État. Elle peut à cette fin acheter, conserver, annuler ou céder les titres émis par l État, garantis par l État ou émis par des établissements ou des entreprises publics et intervenir sur ces mêmes titres ainsi que sur les marchés de contrats négociables et sur les marchés des taux d intérêt. Elle peut, en outre, recourir aux opérations d achat, de vente, de pension livrée, de contrats à terme et d échange de taux d intérêt. Depuis 2007, la possibilité a été ouverte de créer une réserve permanente de titres auprès de la CDP destinée à contribuer à la résolution d incidents de livraison en fin de journée sur les valeurs du Trésor. En 2009, la CDP a eu un rôle actif dans le financement de la Société de prise de participations de l État (SPPE). Le programme se décompose en trois actions, relatives à : 1. la dette négociable ; 2. la dette financière non négociable ; 3. la trésorerie de l État. En termes financiers, les actions présentées correspondent principalement aux charges suivantes : M pour la dette négociable soit la charge nette (intérêts plus charges d indexation diminués des recettes de coupons courus à l émission) liée aux : titres à long terme (obligations assimilables du Trésor OAT à taux fixe ou indexées sur l inflation) ; titres à moyen terme (bons du Trésor à intérêts annuels BTAN à taux fixe ou indexés sur l inflation) ; titres à court terme (bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés BTF) ; dettes reprises par l État. 1 M pour la dette financière non négociable. 855 M pour la trésorerie de l État. Ce montant correspond à la différence entre les dépenses et les recettes correspondantes. Les dépenses sont principalement constituées par les rémunérations versées à divers déposants au Trésor (notamment aux banques centrales de la zone Franc sur l encours de leurs comptes d opérations) ainsi qu aux fonds destinés au financement des investissements d avenir et obligatoirement déposés au Trésor en vertu de l article 8 de la loi n du 9 mars 2010 de finances rectificative pour Les recettes résultent essentiellement des placements des excédents temporaires de trésorerie.

9 PLF PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS Programme n 117 L ensemble de ces éléments constitue la charge nette de la dette, telle que retranscrite au budget général, soit M en Pour obtenir la charge nette totale de la dette, il convient de prendre en compte également le solde des opérations de swaps de taux d intérêt qui, attendu en excédent, atténue cette charge de 242 M. La présentation du programme reflète la structure du compte de commerce qui lui est associé en application de l article 22 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Les opérations liées à la gestion de la dette et à la trésorerie de l État sont ainsi retracées dans la première section du compte de commerce ; les opérations liées à la gestion de la durée de vie moyenne de la dette par des swaps apparaissent dans la seconde section. Par souci de cohérence et afin de rendre compte de l effort global de gestion de la dette, l ensemble de ces éléments est décrit dans le présent document même si certaines actions (contrats d échange de taux, intervention de la Caisse de la dette publique) ne relèvent pas des crédits ouverts dans le programme «Charge de la dette et trésorerie de l État». Cette présentation volontairement exhaustive s inscrit dans la ligne des travaux menés par l AFT avec les commissions des finances des deux assemblées depuis 2001 pour rendre compte le plus précisément possible de la gestion de la dette et de la trésorerie de l État. En revanche, les dépenses de fonctionnement de l AFT ne sont pas retranscrites : conformément à l article 22 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), précisé par l article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004, seuls les honoraires et commissions réglés lors de l émission des titres, les frais de promotion des titres d État et les frais de tenue de compte, de règlement et de livraison sont rattachés aux opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l État. Les autres opérations de gestion courante sont rattachées quant à elles aux programmes «Stratégie économique et fiscale» de la mission «Économie» et «Conduite et pilotage des politiques économique et financière» de la mission «Gestion des finances publiques et des ressources humaines». RÉCAPITULATION DES ACTIONS ACTION n 01 : Dette négociable ACTION n 02 : Dette non négociable ACTION n 03 : Trésorerie de l Etat

10 22 PLF 2012 Programme n 117 PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS PRÉSENTATION DES ACTIONS ACTION n 01 Dette négociable 98,2 % L objectif est de minimiser sur la durée la charge de la dette pour le contribuable, dans les meilleures conditions de sécurité possibles. Pour atteindre cet objectif, l AFT décompose ce programme en deux volets, que sont la gestion de la dette obligataire et à court terme et la gestion du portefeuille de produits dérivés. I. GESTION DE LA DETTE OBLIGATAIRE ET A COURT TERME La politique d émission primaire de la dette de l État par l AFT a pour objectif d assurer à l État l accès au marché obligataire en toutes circonstances. Elle vise d abord la régularité et la stabilité dans le temps, tout en tenant compte des demandes des investisseurs (assureurs, fonds de pension, banques centrales, gérants d organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) ) pour que le marché des valeurs du Trésor soit le plus large possible et permette ainsi à la France d émettre au coût le plus faible pour le contribuable. L exécution du programme d emprunt publié chaque fin d année pour couvrir les besoins de financement de moyen et long terme de l année suivante vise à assurer une liquidité maximale des titres émis. Le schéma habituel d émissions annuelles repose sur l émission de deux nouveaux bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) à 5 ans, de deux ou trois BTAN à 2 ans (réouverture d anciens 5 ans ou création si nécessaire), de deux nouvelles obligations assimilables du Trésor (OAT) à 10 ans voire d OAT de maturités plus longues (15, 30 ou 50 ans) suivant la demande. Ces émissions à moyen et long terme se font principalement par adjudications, selon des dates et horaires prédéfinis au moment de la publication du programme annuel d émission : les OAT à taux fixe sont émises tous les premiers jeudis du mois, les BTAN et les OAT indexées tous les troisièmes jeudis du mois (à l exception des mois d août et décembre). De plus, comme annoncé en décembre 2010, deux dates d adjudication supplémentaires ont été prévues en, les premiers jeudi d août et de décembre, celles-ci pouvant porter indifféremment sur des BTAN ou des OAT, à taux fixe ou indexés sur l inflation. Compte tenu de l avancement du programme de financement, l AFT a annulé début juillet l adjudication prévue en août. Pour répondre au mieux à la demande des acteurs de marché, ce qui permet de bénéficier des meilleurs prix, l AFT est en liaison constante avec les spécialistes en valeur du Trésor (SVT), qui sont au nombre de 20 en. Elle organise systématiquement des réunions de préparation des adjudications, qui se tiennent dans ses locaux pour les adjudications d OAT et de BTAN ou par conférence téléphonique pour les adjudications hebdomadaires de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF). La politique de flexibilité expérimentée en septembre 2007 et systématisée en 2008 est poursuivie par l AFT. Cette politique la conduit à ré-ouvrir régulièrement d anciennes souches en plus de l abondement des lignes de référence. Répartir l offre de titres sur une gamme plus large permet d en faciliter l absorption par le marché tout en limitant, au bénéfice du contribuable, l impact de l adjudication d un titre donné sur sa valeur de marché. Ces émissions d anciens titres (dits «off-the-run») ont lieu dans le cadre du calendrier annoncé d adjudications. En 2010, le montant total de ces émissions s est élevé à 54,0 Md, répartis en 22,3 Md de titres de maturités comprises entre 2 et 5 ans, 11,9 Md de titres de maturités comprises entre 6 et 10 ans et 19,8 Md de titres de maturité supérieure à 10 ans. Les fourchettes indicatives des montants à lever lors des adjudications restent également larges (entre 1 Md et 1,5 Md en fonction des adjudications), une telle flexibilité permettant d ajuster au mieux l offre à la demande des investisseurs.

11 PLF PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS Programme n 117 Les titres de très long terme bénéficient d un regain de demande depuis 2009, émanant principalement de fonds de pensions, d assureurs et de gestionnaires de fonds, structurellement à la recherche d actifs de maturité longue qui soit en adéquation avec celle de leur passif, et désireux pour cela de ne pas dépendre uniquement de produits dérivés tels que les swaps, devenus plus chers et plus volatils dans le contexte de crise financière au regard des conditions qui prévalaient antérieurement. Cette demande a permis à l AFT d émettre, en 2010, 39,7 Md sur des maturités de 15 ans et plus, soit 21 % des émissions à taux fixe (contre 18 % en 2009), et de lancer deux nouvelles souches : la première à 15 ans, l OAT avril 2026, lancée en juillet 2010 et ré-abondée deux fois dans l année (encours de 11,4 Md fin 2010) ; la seconde à 50 ans, l OAT avril 2060, lancée en mars 2010 et ré-abondée une fois dans l année (encours de 8,2 Md fin 2010). Sur le premier semestre de une proportion analogue d émissions à taux fixe de très long terme a été réalisée (20 %), principalement sur la maturité 15 ans (l OAT avril 2026 a été ré-abondée quatre fois au premier semestre, et son encours atteint 22,0 Md fin juin ). Pour la dette à moins d un an, une nouvelle ligne de BTF à 3 mois est ouverte une semaine sur deux et ré-abondée la semaine suivante ; elle est accompagnée d une ou plusieurs autres lignes, généralement de maturité 6 mois ou 12 mois, mais pas exclusivement. Après avoir fortement progressé en 2009, à 18,6%, le ratio de la dette à court terme sur la dette totale est revenu à 15,2 % fin 2010 et devrait continuer de diminuer en pour se situer en fin d année à 14 %, environ. En 2009 et 2010, ces titres de court terme ont été émis à des taux historiquement très bas dans un contexte d abondance de liquidités, conséquence des mesures exceptionnelles d injections de liquidités de la part des banques centrales : le taux des maturités à 3 mois s est ainsi élevé, en moyenne, à 0,37 % en 2010 (0,62 % en 2009) et, pour les maturités à 1 an, à 0,64 % (0,85 % en 2009). Au premier semestre de, les taux restent bas par rapport à leurs niveaux historiques, mais connaissent une remontée par rapport à 2010, dans un contexte de réduction des injections de liquidités par les banques centrales et de hausse des taux directeurs : le taux des maturités à 3 mois s est ainsi élevé, en moyenne, à 0,81 % au premier semestre de et celui des maturités 1 an à 1,20 %. Un retournement de tendance s est toutefois produit durant l été : le taux des BTF à 3 mois, qui frôlait 1,2 % fin juin, est descendu aux environs de 0,5 % début septembre effaçant ainsi l augmentation enregistrée au premier semestre. Dans une optique de réduction à long terme des coûts de financement dans les meilleures conditions de sécurité, l État a conduit depuis plusieurs années une politique de diversification de son portefeuille de dette. En tant qu emprunteur de long terme, il a en effet intérêt à pondérer ses risques. Les obligations indexées, qui présentent des caractéristiques différentes de celles des obligations à taux fixe, constituent un vecteur efficace de cette diversification. Ainsi, n'émettre que des obligations indexées exposerait l'état au risque d une inflation élevée sur longue période, mais n'émettre que des obligations à taux fixe l exposerait à l inverse au risque d une inflation durablement plus basse que celle anticipée au moment de l'émission des titres (le taux intégrant cette anticipation). Par ailleurs, la diversification de la localisation géographique et de la nature des investisseurs est importante pour garantir une demande soutenue et pérenne des titres d'état. Les titres indexés répondent aux problématiques de gestion actif-passif des fonds de pension et des compagnies d assurance tout en s imposant comme une classe d actifs à part entière. Enfin, la théorie économique suggère qu'en émettant des obligations indexées sur l inflation, l État devrait réaliser une économie à long terme dans la mesure où les investisseurs intègrent une prime de risque d'inflation pour acquérir une obligation à taux fixe, alors qu'ils ne demandent pas cette prime pour acquérir une obligation indexée. Cette stratégie, payante à long terme, accroît toutefois à court terme la volatilité de la charge de la dette en termes nominaux. La France a été, en 1998, le premier pays d Europe continentale à répondre à la demande pour les titres indexés. Aujourd hui, tous les pays du G7, mais aussi d autres pays de l Union Européenne (Suède) ou émergents (Brésil, Corée, Mexique) émettent des obligations indexées. Après un essoufflement de la demande de titres indexés au second semestre de 2008 et en 2009, lié au bas niveau de l inflation, l intérêt des investisseurs pour ces titres s est accru en 2010 et se confirme en. L engagement de consacrer environ 10 % du programme annuel à moyen et long terme aux titres indexés sur l inflation est ainsi tenu au premier semestre de, avec 11,4 %, alors que cette part s élevait à 10,9 % en Dans ce contexte, deux nouvelles lignes de référence ont été créées en, le BTANi février 2016 indexé sur l inflation française et l OAT i juillet 2027 indexée sur l inflation européenne. Comme les années précédentes, l AFT, qui dispose d une autorisation parlementaire pour émettre des obligations dans une autre devise que l euro, a continué de maintenir une veille active avec l'aide des SVT sur une éventuelle émission libellée en devise étrangère. En 2008 et 2009, une pénurie de dollars sur le marché interbancaire international a rendu financièrement intéressante l'émission par les institutions les mieux notées, essentiellement des emprunteurs publics ou supranationaux, de titres en dollars. En échangeant contre des euros auprès du secteur bancaire les dollars levés

12 24 PLF 2012 Programme n 117 PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS (via des contrats d échange de devises), ces emprunteurs obtiennent in fine un coût de financement plus faible que celui de leurs émissions en euros. Dans ce cadre, le coût d'une émission de l'état en dollars pourrait être légèrement inférieur à celui des émissions en euros. Il convient toutefois que de telles émissions constituent un vecteur de diversification vers des comptes établis aux États-Unis et que, pour les investisseurs déjà détenteurs de titres d État français (banques centrales asiatiques, par exemple), elles ne se substituent pas à leurs achats de titres libellés en euros. L action de l AFT est marquée par un effort de transparence et d explication vis-à-vis des marchés comme du public. Figurent ainsi sur le site internet de l AFT ( les communiqués de presse annonçant les décisions en matière de gestion de la dette et de la trésorerie de l État, le rapport et le bilan annuels de l agence tout comme son bulletin mensuel. Le site comprend également de nombreuses autres données utiles aux investisseurs (institutionnels comme particuliers, lesquels peuvent trouver sur le site un «Guide à l'usage des particuliers» ainsi qu'un simulateur de calcul de rendement des obligations) et au grand public. Ce support est, de façon croissante, privilégié par rapport aux supports papiers traditionnels, notamment par souci d économie. Avec l appui des SVT, l AFT poursuit une politique de promotion des valeurs du Trésor, par la participation à des conférences et des rencontres avec des investisseurs. Cette activité consiste autant à expliquer la perception de son environnement économique par l État émetteur qu à populariser, auprès des principales institutions financières mondiales, les produits financiers que l AFT émet, en particulier au moment de leur lancement. En 2010, ces déplacements, au nombre de 35, ont mené les responsables de l agence dans des zones (Asie, Amérique du Nord, Europe ) où les investisseurs (principalement des investisseurs publics, banques centrales ou fonds souverains, mais également des fonds de pension, des entreprises d assurance ou des gestionnaires de fonds) font preuve d un intérêt croissant pour les titres financiers en euros. Par ailleurs, l agence cherche également à partager l expérience de ses homologues, gestionnaires de trésorerie et de dette du monde entier, notamment en participant aux réunions du groupe de travail de l OCDE sur la gestion de la dette, ainsi qu au sous-comité du Comité Économique et Financier qui promeut la coordination entre émetteurs européens. II. GESTION DU PORTEFEUILLE DE PRODUITS DERIVES Depuis 2001, l AFT s est dotée d une stratégie de gestion active de la durée de vie moyenne de son portefeuille de dette. L impératif de liquidité valable pour chaque souche émise, la demande croissante d investisseurs à horizon très long et le contrôle du risque de refinancement conduisent assez naturellement à une durée moyenne de la dette relativement longue. Cependant, dans une situation «normale» caractérisée par une courbe des taux nettement ascendante, donc des taux longs plus élevés et des taux courts plus faibles mais plus volatils, réduire cette durée moyenne permet, toutes choses égales par ailleurs, de diminuer en moyenne la charge d intérêt sur longue période. En contrepartie, la variabilité de la charge de la dette, c est-à-dire la probabilité qu elle évolue brutalement à la hausse ou à la baisse d une année sur l autre, s accroît. En s assignant un objectif de réduction de la durée de vie moyenne du stock de dette, il s agit donc de trouver un compromis entre une moindre charge d intérêts et une plus grande variabilité de celle-ci. Ce compromis fut étudié de manière quantitative en 2001 à l aide d un modèle économétrique élaboré par l AFT en coopération étroite avec des professionnels des marchés financiers. Afin de prendre en compte les données les plus récentes, une version modernisée de ce modèle a été développée en Cette nouvelle version confirme que la politique de contrats d échanges de taux d intérêt («swaps») conduit en moyenne à une réduction de la charge de la dette sur longue période. En outre, la conclusion de cette analyse apparaît robuste à diverses modifications des hypothèses du modèle. En septembre 2007, un auditeur externe a jugé que l approche retenue était fondée sur des principes sains et répondant aux bonnes pratiques en la matière tout en formulant un certain nombre de recommandations concernant l amélioration du modèle lui-même, sa documentation et son contrôle interne. Ces travaux et la mise en œuvre des recommandations de l audit externe, complétés par une refonte permanente des dispositions pertinentes de la norme comptable n 11, ont permis la levée, au titre de 2007, de la réserve de la Cour des comptes concernant la comptabilisation du portefeuille de swaps (cf. Certification des Comptes de l État de 2007, Partie II-A). Cette décision s appuyait notamment sur l engagement pris par l AFT de faire auditer, au cours de l exercice 2008, la portée et l effectivité de ces travaux par un expert distinct de l auditeur contractuel de l agence.

13 PLF PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS Programme n 117 L audit a été réalisé par un cabinet à la suite d un appel d offres, dont le rapport a été rendu en décembre Dans ce rapport, le cabinet a conclu que la totalité des 22 recommandations jugées nécessaires pour se conformer aux meilleures pratiques de place avaient effectivement été prises en compte par l AFT. Afin de réduire la durée de vie moyenne, l AFT a conclu des swaps avec des contreparties financières choisies parmi la liste des SVT. Les swaps furent mis en œuvre de façon à substituer à une charge de taux fixe long une charge de taux fixe plus courte. Compte tenu des standards du marché, qui portent sur des échanges entre taux fixe et taux interbancaire de maturité 6 mois, et afin de ne pas être exposé à une variation bisannuelle des taux, ceci exige la réalisation de deux opérations liées : par la première, l État reçoit un taux fixe associé à des maturités longues et paye le taux variable à 6 mois ; symétriquement, par la seconde, il reçoit le taux variable à 6 mois et paye le taux fixe associé à des maturités intermédiaires, cela afin de réduire la volatilité de la charge de la dette induite par la première. Les conditions générales que le marché des taux connaît depuis le début de l été 2002, notamment en termes de volatilité et de niveau des taux, ne permettent plus à l AFT de poursuivre la réduction de la durée de vie moyenne de la dette par des swaps dans des conditions satisfaisantes. Le ministre des Finances a donc décidé, en septembre 2002, une suspension provisoire de ce programme et en a immédiatement informé les commissions des finances du Parlement. Les conditions de marché autorisant une reprise du programme de swaps n ont pas été retrouvées depuis lors si bien qu aucune opération ayant pour effet d augmenter le portefeuille de swaps n a été conclue depuis juillet En revanche, l AFT procède au renouvellement progressif des swaps «courts» arrivant à échéance afin de limiter l exposition au taux variable. L encours du portefeuille s établit à 15 Md au 30 juin. La stratégie de gestion de la durée de vie moyenne de la dette est une démarche de long terme qui doit tenir compte des conditions des marchés de taux. Depuis 2008, les taux longs sont restés à un niveau historiquement bas, rendant le financement à long terme peu coûteux, et la réduction de la durée de vie de la dette moins rentable. Les analyses menées par la cellule recherche et stratégie, en collaboration avec les spécialistes en valeurs du Trésor, montrent que le marché des swaps n est pas à l heure actuelle dans une configuration favorable à une reprise du programme. Quoi qu il en soit, en cas de retour à des configurations de marché plus ordinaires dans une perspective historique se traduisant notamment par des taux longs plus élevés que par les années passées, la gestion active de la dette passerait à nouveau par la réduction de la durée de vie moyenne. Les opérations de swaps pourront donc être reprises dès que les conditions favorables seront à nouveau réunies. ACTION n 02 Dette non négociable 0 % La dette financière non négociable est composée des bons du Trésor sur formule et de divers emprunts d État restés sous forme «papier» lors de l opération de dématérialisation de la dette de l État intervenue en L ensemble des emprunts concernés est aujourd hui totalement amorti, à l exception de la dette perpétuelle (majorat, dotations et rentes viagères). Depuis l arrêt, le 1 er janvier 1999, des émissions de bons du Trésor sur formules (décret n du 28/12/1998), la gestion de la dette non négociable est limitée aux opérations de remboursement en capital et en intérêts des titres précédemment émis. Par ailleurs, contrairement aux mécanismes existant en matière de gestion de la dette négociable, les titres «papier» sont remboursés sur l initiative du souscripteur qui doit en faire la demande au guichet d un organisme habilité à cet effet (réseau du Trésor Public, de la Poste ou établissement bancaire). Les remboursements effectués sont centralisés par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), qui réalise à la fois un contrôle de la validité des pièces et des opérations retranscrites en comptabilité générale de l État. En 2010, l encours de dette non négociable s élevait à moins de 250 M et la charge est à peine supérieure à 1 M.

14 26 PLF 2012 Programme n 117 PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS ACTION n 03 Trésorerie de l Etat 1,8 % La gestion de la trésorerie vise à assurer la continuité financière de l État de sorte que celui-ci soit en mesure de respecter à tout moment et en toutes circonstances l ensemble de ses engagements financiers. Pour atteindre cet objectif, l AFT décompose son action en deux volets : le premier concerne la gestion de la trésorerie en elle-même, l autre porte sur le contrôle des risques. L impact budgétaire de la gestion de trésorerie de l État correspond à la différence entre le produit des placements, qui génèrent des recettes de trésorerie, et la charge associée à la rémunération des comptes de correspondants. En 2010, dernière année d exécution connue, le montant des intérêts payés sur les comptes rémunérés a excédé le produit des placements. Cette situation devrait s accentuer en et au-delà, essentiellement du fait de la montée en charge de la rémunération des fonds destinés au financement des investissements d avenir prévus par la loi n de finances rectificative du 9 mars I. LA GESTION DE LA TRESORERIE La trésorerie de l État est constituée de l ensemble des mouvements financiers exécutés par les comptables publics. La direction générale des finances publiques assure le suivi comptable des opérations de trésorerie. Ces mouvements sont centralisés en temps réel par la Banque de France sur un compte unique, dit compte du Trésor. L AFT est chargée de la gestion des liquidités disponibles sur le compte. La Banque de France assure le rôle de teneur de compte de l État. Cette fonction est exercée dans le cadre d une convention de tenue de compte (la version en vigueur date du 8 juillet ; elle succède à celle du 1 er mai 2002). Cette convention précise les conditions dans lesquelles l État peut suivre en temps réel l imputation sur son compte des 42,6 Md de montant quotidien moyen des opérations réalisées en recettes, en dépenses ou en opérations de refinancement. La convention est organisée autour des principes d information, de sécurité et de neutralité. Les règles mises en place assurent à l État de ne pas voir son solde dégradé après 16h15 en raison d une imputation tardive de certaines opérations urgentes et prévoient la compensation financière par la Banque de France de toute erreur préjudiciable à l État. L application de la convention fait l objet d un suivi mensuel entre la Banque de France, la direction générale des finances publiques et l AFT. Les mouvements financiers qui affectent le compte de l État correspondent aux opérations : du budget de l État, qu il s agisse des recettes fiscales et non fiscales, des dépenses de fonctionnement ou d investissement ; des correspondants du Trésor, c est-à-dire des entités qui sont tenues de déposer leurs fonds auprès de l État (cas des collectivités locales, des établissements publics locaux et d une majorité d établissements publics nationaux) ; de l AFT elle-même, au titre du financement de l État à moyen et long terme et de la gestion de sa trésorerie (amortissement de la dette venant à maturité, émission de dette, rachat de titres, prêts, opérations de mise en pension). La gestion de la trésorerie doit être mise en œuvre sous la forte contrainte d interdiction faite à l État de bénéficier d avances de la Banque de France, conformément aux dispositions de l article 123 du Traité sur le fonctionnement de l Union européenne. L AFT doit, par conséquent, veiller à ce que la situation consolidée des flux de l État et des correspondants du Trésor, telle que retracée sur le compte unique de l État à la Banque de France, présente chaque soir un solde créditeur, une fois exécuté l ensemble des opérations de la journée. Si le solde du compte de l'état ouvert dans les livres de la Banque de France doit être chaque soir créditeur, le respect de cette obligation juridique doit être concilié avec l'intérêt financier de l'état. En effet, la trésorerie qui n est pas placée et donc laissée sur le compte unique de l État est rémunérée à un taux conventionnel inférieur, dans des conditions normales de marché, à celui du marché interbancaire. L AFT limite donc dans toute la mesure du possible l'encours créditeur du compte unique, en adoptant une gestion de la trésorerie aussi proche que possible d'une

15 PLF PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS Programme n 117 «trésorerie zéro» tout en écartant le risque de découvert. Cet objectif a toutefois été adapté aux conditions prévalant depuis le début de la crise financière (cf. infra l objectif d optimisation du solde) : le taux servi par la Banque de France sur le compte du Trésor jusqu au seuil de 300 M se révèle en effet souvent plus favorable que les conditions de rémunération proposées par le marché interbancaire si bien que, à l objectif de «trésorerie zéro», a été adjoint un objectif alternatif où le solde cible correspond au seuil de 300 M. Cette optimisation repose sur une gestion prévisionnelle du profil de trésorerie de l État. Ce profil est marqué par le caractère asynchrone et déséquilibré des calendriers de recouvrement de recettes et d exécution des dépenses : les dépenses courantes de l État et de ses correspondants sont, en effet, relativement régulières au cours de l année ; les recettes fiscales, de même que les flux de recettes et dépenses induits par la gestion de la dette sont à l inverse concentrés sur quelques grandes échéances. Le caractère heurté de ce profil va croissant, suivant en cela la hausse des amortissements de dette consécutive à l augmentation des volumes émis ainsi que celle du produit nominal des recettes fiscales. Pour gérer ce décalage et disposer des liquidités nécessaires pour faire face aux échéances de paiement, l AFT détermine les émissions de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) nécessaires et place les excédents ponctuels de trésorerie sur le marché interbancaire sous forme de prêts sans collatéral, de prises en pension de titres d État ou de prêts à certains Trésors de la zone euro (Allemagne, Belgique, Finlande, Pays-Bas) avec lesquels elle a conclu des accords d échange de trésorerie. En 2010, elle a ainsi réalisé avec ses contreparties bancaires opérations sur le marché monétaire, sous forme de prêts/emprunts en blanc, de prises et mises en pension et de prêts à un certain nombre de Trésors de la zone euro. A l exception des prêts aux Trésors européens, ces opérations donnent lieu à mise en concurrence entre contreparties : l allocation des fonds est réalisée selon un critère de prix et, à prix égal, de meilleure sécurité. Le résultat de la rémunération des placements a représenté, en 2010, 144 M (y compris la rémunération servie par la Banque de France). Cette recette vient en réduction de la charge de la dette de l État. II. CONTROLE DES RISQUES Même si l État, en tant que trésorier et émetteur de titres de créance, est dans une situation très spécifique, les risques auxquels il est confronté présentent des caractéristiques proches de celles que les établissements financiers doivent maîtriser. Les risques auxquels l État est confronté Risque de taux. L Etat est structurellement et en permanence exposé au risque de taux. Risque de liquidité. Même si l État, à la différence des établissements bancaires, n a pas d activité de transformation, la maîtrise du risque de liquidité, qui consiste à faire en sorte que l État soit en mesure d honorer sa signature à tout moment, est au cœur de la mission de l AFT. Ainsi, la gestion de trésorerie de l État vise à rendre toujours possible l exécution des dépenses dans des conditions de sécurité maximale. Par ailleurs, la politique d émission primaire a pour objectif d assurer l accès au marché obligataire en toutes circonstances. Cette politique repose sur des principes de prévisibilité, de stabilité et de transparence. Pour gérer le décalage infra-annuel entre ses recettes et ses dépenses et assurer un pilotage fin du compte du Trésor, l État ajuste ses émissions de BTF. Il utilise comme support de sa politique de placements des instruments très liquides (dépôts en blanc à très brève échéance) ou très sécurisés (prises en pensions livrées d espèces contre titres d État faisant par ailleurs l objet d appels de marge). L État a également signé des conventions avec plusieurs États étrangers permettant la négociation de prêts bilatéraux. Enfin, la conclusion de lignes de trésorerie avec plusieurs établissements financiers permet de faire face à un besoin de trésorerie immédiat. Des limites internes visant à encadrer le risque de règlement ont par ailleurs été définies. Risque de change. L AFT n est exposée à aucun risque de change et les opérations en devises qu elle négocie pour compte de tiers (contributions internationales de la France à l ONU, par exemple) font l objet d une couverture systématique pour le même montant.

16 28 PLF 2012 Programme n 117 PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS Risque de contrepartie. L AFT applique en matière de contrôle des risques les règles et les procédures du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF modifié) une fois apportées les adaptations indispensables à la prise en compte des spécificités de l État. Les contreparties de l État sont essentiellement les spécialistes en valeur du Trésor (SVT) qui sont au nombre de 20. Le groupe des SVT comporte quatre établissements français et seize établissements étrangers cinq américains, trois britanniques, deux allemands, deux canadiens, deux suisses, un espagnol et un japonais qui comptent parmi les acteurs les plus importants sur les marchés obligataires mondiaux. La solidité financière de ces établissements constitue l un des critères de leur sélection. De plus, afin de circonscrire au maximum le risque de défaut, des conventions de marché de droit français ont été négociées. Elles prévoient des appels de marge quotidiens sur les opérations sur instruments financiers à terme et sur pensions livrées. Ces dernières opérations offrent même une double sécurité : elles sont non seulement sécurisées par le transfert de titres qui restent acquis à l État en cas de défaut de la contrepartie, mais aussi par le biais des appels de marge qui réajustent quotidiennement la valeur de ces titres. Des conventions de trésorerie ont également été négociées avec quelques Trésors européens avec lesquels l AFT réalise des opérations de placement. Le cahier interne de procédures de l AFT fixe en outre des limites de risques définies en fonction de la taille des opérations et de la notation des contreparties. L ensemble de ces procédures est couvert par l audit contractuel réalisé chaque année par des auditeurs externes, en application de l article 113 de la loi de finances rectificative pour Risque de règlement. Ce risque survient en cas de non versement par une contrepartie des sommes dues à la suite d une erreur matérielle ou d un défaut des circuits de paiement. Il est suivi en permanence par les équipes de l AFT aussi bien au sein de la cellule trésorerie que celle du back office. Chaque opération est systématiquement confirmée au préalable avec les contreparties et son dénouement suivi au fil de l eau grâce à une connexion en temps réel au compte de l Etat à la Banque de France. Par ailleurs, des heures limites de paiement assorties de pénalités ont été instituées pour les appels de marge. Risques opérationnels et informatiques. On les définit comme les «risques de pertes provenant de processus internes inadéquats ou défaillants, de personnes et systèmes ou d événements externes». A titre d exemple, on peut citer les risques de traitement des opérations résultant d une absence de procédure formalisée ou d une insuffisance de formation du personnel, les risques de pertes d information suite à une défaillance du système d information, voire tout simplement les pannes affectant les liaisons téléphoniques ou les systèmes d information. Une imparfaite maîtrise de ces risques peut conduire à des erreurs de versement de flux financiers, faire obstacle à l équilibre du compte de l État à la Banque de France ou rendre impossible une adjudication. Pour contrôler ces risques, l AFT a mis en place une gamme diversifiée d outils : cartographie des processus majeurs qui décrivent pour chacun d eux les tâches et les contrôles à réaliser ; base incidents, systématiquement mise à jour ; cahier de procédures approuvé par le Président de l agence détaillant le cadre prudentiel dans lequel opère l AFT ; modes opératoires dans les différentes cellules ; plan de secours informatique faisant l objet de tests et régulièrement mis à jour ; construction d un plan d audit interne et d une cartographie des risques. Les principes d organisation Pour faire face à l ensemble de ces risques, la fonction de contrôle interne conduite par l AFT vise à doter l État d un système de maîtrise des risques inhérents aux opérations d emprunt et de trésorerie qui respecte les normes de marché. L agence s est assignée l objectif de mettre en place une organisation, des règles et des procédures qui soient conformes, tout en s adaptant aux spécificités de l État, aux principes en vigueur dans la profession bancaire et notamment aux recommandations de la Commission Bancaire et reprises dans le règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) n Cela signifie que l AFT vérifie en continu que ses opérations respectent les lois et règlements, sont inscrites dans des limites de risque, sont suivies et contrôlées jusqu à leur bonne fin sur le compte du Trésor à la Banque de France et sont retracées à travers une information fiable et intègre. Ces règles supposent l établissement de systèmes de contrôle au sein des unités opérationnelles de l agence en charge de la gestion de la dette et de la trésorerie, l instauration d une indépendance fonctionnelle entre la négociation, la validation et le contrôle d une transaction ainsi que l établissement d une piste d audit. La maîtrise du risque suppose aussi un contrôle des modalités de liaison avec les institutions et organismes publics et privés avec lesquels sont échangées des informations ou qui interviennent pour le dénouement des opérations.

17 PLF PRÉSENTATION DU PROGRAMME ET DES ACTIONS Programme n 117 Au-delà des partenaires naturels, que sont la Banque de France et les SVT, l AFT utilise pour le paiement de la plupart des opérations financières les systèmes de règlement livraison de la société teneur des comptes titres de l État (Euroclear). Elle est également en contact quotidien avec les services du CBCM qui assurent la comptabilisation des opérations. Les principes d organisation mis en œuvre sont : Un contrôle interne à deux niveaux. Conformément aux pratiques bancaires, l AFT sépare le traitement administratif des opérations (dit activité de «post-marché» qui couvre le contrôle et le suivi des règlements, la validation, la confirmation, la pré-comptabilisation des transactions et la résolution des litiges) du contrôle des risques qui fixe le cadre de maîtrise des différents risques auxquels est exposée l agence (mise en place d une organisation adaptée, définition des procédures), effectue les contrôles de premier niveau, veille au respect des limites et établit des comptes-rendus sur ces sujets. Un double contrôle externe des opérations. Conformément à la loi de finances rectificative pour 2004, un rapport d audit contractuel est transmis chaque année au Parlement. Ce rapport porte sur le compte de commerce, les procédures de prudence mises en œuvre au sein de l agence et de la Caisse de la dette publique, ainsi que sur les opérations effectuées en application des autorisations accordées dans la loi de finances. S y ajoute l audit comptable annuel de la Cour des comptes, désormais inscrit dans le cadre de la certification des comptes de l État, et qui est effectué auprès de l AFT depuis l exercice Conformément aux recommandations des auditeurs contractuels, l AFT a lancé des travaux afin de structurer son dispositif d audit interne. A ce titre, l AFT a travaillé avec l assistance d un cabinet extérieur pour la définition de son approche et l accompagnement dans ses travaux. Ce premier travail a précisé notamment le cadre général de la fonction d audit interne au sein de l AFT, le périmètre d intervention, les normes et référentiel d audit retenus et a documenté une cartographie des risques des activités de l AFT. La mise en œuvre du plan d audit interne sera, compte tenu de la taille réduite de l AFT, confiée à un prestataire externe, ainsi que l article 7 du règlement CRBF n l autorise. Un appel d offre a été lancé pour choisir le cabinet qui sera chargé de cette mission, et les premiers travaux devraient avoir lieu à l automne. Les instruments du contrôle des risques Le cahier interne de procédures. Il est approuvé par le directeur général du Trésor, président de l agence. Le cahier des limites explicite les différentes limites de risque, leurs modalités de suivi et les comptes-rendus correspondants. Il détaille aussi les normes de déroulement des transactions et décrit en particulier le mécanisme d appels de marge sur opérations de pensions livrées et sur instruments financiers à terme, qui permet à l État de se prémunir contre le risque de défaut de contreparties. L agence revoit régulièrement le cahier de procédures afin qu il demeure cohérent avec l évolution de son activité ; elle le soumet également à la revue critique du cabinet réalisant l audit contractuel annuel. La charte de déontologie. Elle s inspire des textes existants dans le secteur financier et précise l ensemble des règles auxquelles doit se conformer toute personne travaillant pour le compte ou dans le cadre de l agence. Le système d information. Il permet la gestion des opérations de marché de l État et l alimentation automatique de la comptabilité de l'état sur le périmètre AFT. Parallèlement, les procédures de secours, qu elles permettent de se replier sur les locaux de la Banque de France ou qu elles reposent sur la mise en place d un site de secours complet «de premier niveau» hors région parisienne en lien avec la direction générale des finances publiques, sont révisées et améliorées périodiquement. La mise en place d un référentiel comptable fondé sur les principes du plan comptable des établissements de crédit, qui s intègre dans la refonte du système d information, conduit non seulement à une comptabilité fondée sur les principes d engagement - comme la nouvelle comptabilité de l État - mais permet également de refléter plus étroitement dans les comptes les résultats de gestion de l AFT et d enrichir l information financière publiée. L AFT publie dans son rapport d activité un rapport financier conforme à ce double référentiel, contribuant ainsi à maintenir l agence au niveau des meilleures pratiques en vigueur. Ces actions de l AFT participent à la modernisation de l administration. Elles sont développées en partenariat avec la DGFiP, le CBCM et la Banque de France, et s articulent avec les grands travaux de rénovation des systèmes engagés par ces institutions.