Note d octobre 2015 complétée en août Annexe : calcul de la répartition proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne

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1 NOTE JURIDIQUE AOÛT 2016 Evolutions de périmètre et gouvernance des communautés Effets sur la répartition des sièges de conseiller communautaire, le mandat des élus communautaires et la composition du bureau Note d octobre 2015 complétée en août 2016 L évolution du périmètre des communautés suscite plusieurs questions auxquelles les réponses diffèrent souvent selon qu il s agit d une fusion de communautés, de l extension du périmètre d une communauté ou du retrait d une commune. Les élus sont amenés à s interroger sur ces différences afin d envisager en connaissance de cause le type d évolution à privilégier. Ainsi en va-t-il s agissant des compétences et des services et des biens affectés à leur exercice. Ce constat s applique au fonctionnement politique des communautés, qu il soit question de la répartition des sièges de conseiller communautaire entre les communes, du mandat des élus communautaires ou de la composition du bureau. Sur cet ensemble composant la gouvernance de la communauté, les conséquences ne sont pas identiques pour chaque mouvement de périmètre. Dans cette logique, la présente note juridique propose de passer en détail les incidences de chaque évolution de périmètre sur la gouvernance des communautés. Sommaire p. 2 I. Effets d une fusion de communautés sur la gouvernance p Répartition des sièges de conseiller communautaire entre les communes p Le mandat des conseillers communautaires p Le bureau communautaire p. 7 II. Effets de l extension du périmètre d une communauté sur la gouvernance p Répartition des sièges de conseiller communautaire entre les communes p Le mandat des conseillers communautaires p Le bureau communautaire p. 12 III. Effets du retrait de commune sur la gouvernance p Répartition des sièges de conseiller communautaire entre les communes p Le mandat des conseillers communautaires p Le bureau communautaire p. 13 Annexe : calcul de la répartition proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne AdCF 22, rue Joubert Paris 1/13

2 I. Effets d'une fusion de communautés sur la gouvernance 1. Répartition des sièges de conseiller communautaire entre les communes La fusion de plusieurs communautés entraîne obligatoirement une nouvelle répartition des sièges attribués aux communes qui deviendront membres de la même communauté issue de la fusion : «En cas (...) de fusion entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale dont au moins l'un d'entre eux est à fiscalité propre, (...) il est procédé à la détermination du nombre et à la répartition des sièges de conseiller communautaire dans les conditions prévues à l'article L [du code général des collectivités territoriales]» (article L du CGCT) Les communes membres peuvent alors convenir d'un accord local sur la répartition des sièges, dans les conditions de l'article L du CGCT 1. Cet accord peut porter : - sur l'ensemble des sièges dans les communautés de communes (CC) et les communautés d'agglomération (CA) ; - sur un volant de 10 % de sièges supplémentaires dans les communautés urbaines et les métropoles. Dans le cadre des fusions de droit commun (régies par l'article L du CGCT), les communes membres sont invitées par la loi à délibérer à la majorité qualifiée en faveur d'un accord local de répartition des sièges en même temps qu'elles délibèrent à propos du projet de fusion. Si un accord local est trouvé dans les règles, le préfet constate la composition du conseil communautaire obtenue par accord dans l'arrêté définitif de fusion (art. L , VII, alinéa 2, du CGCT). Si la fusion des communautés a lieu dans le cadre de la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) élaborés à la suite de la loi NOTRe 2, l'article 35 de la loi précise (V) le calendrier au sein duquel un accord local de répartition des sièges peut être trouvé : «Si, avant la publication de l'arrêté portant (...) fusion d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en application du présent article, le nombre et la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant de l'établissement public n'ont pas été déterminés dans les conditions fixées à l'article L du code général des collectivités territoriales, les conseils municipaux des communes intéressées disposent, à compter de la date de publication de l'arrêté, d'un délai de trois mois pour délibérer sur la composition de l'organe délibérant, sans que cette délibération puisse être prise après le 15 décembre 2016.» Autrement dit, dans le cadre dérogatoire des fusions consécutives de la mise en œuvre du SDCI (régies par l'article 35 de la loi «NOTRe»), un accord local de répartition des sièges peut être établi par les communes à deux moments (voir schéma ciaprès) : - avant la publication de l'arrêté définitif de fusion, c'est-à-dire lorsque les communes délibèrent à propos du projet de fusion, comme dans une fusion de droit commun ; - après la publication de l'arrêté définitif de fusion : les communes disposent de trois mois à compter de la date de l'arrêté préfectoral portant fusion pour trouver un accord local si elles ne l'ont pas fait plus tôt, sans que ce délai puisse dépasser le 15 décembre Voir les conditions dans la note juridique de l AdCF, Les nouvelles règles d accord local de répartition des sièges au sein des conseils communautaires, actualisée en août Loi n du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite «NOTRe» AdCF 22, rue Joubert Paris 2/13

3 Mise en œuvre du SDCI de 2016 : à quel moment les communes des CC et CA peuvent-elles délibérer à propos d un accord local de répartition des sièges au sein du conseil communautaire? Qu'il s'agisse d'une répartition des sièges établie selon un accord local entre les communes ou de la répartition résultant des règles applicables en l'absence d'accord valable (art. L du CGCT), la composition du conseil communautaire de la communauté issue de la fusion doit entrer en vigueur une fois la fusion des communautés effective, au 1 er janvier suivant ces opérations, afin de permettre l installation du nouveau conseil communautaire, le vendredi de la quatrième semaine suivant le 1 er janvier au plus tard. 2. Le mandat des conseillers communautaires Lorsque la fusion entre en vigueur, le mandat des conseillers communautaires sortants est prorogé à titre transitoire jusqu'à l'installation du nouveau conseil communautaire, laquelle doit intervenir au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion. Sur la même période, la présidence de la communauté issue de la fusion est assurée temporairement par le plus âgé des présidents des communautés fusionnées. Les pouvoirs des membres de l organe délibérant et du président sont alors limités aux actes d'administration conservatoire et urgente 3. En vue de l'installation du conseil de la communauté issue de la fusion, certaines communes membres de la communauté issue de la fusion doivent procéder à l'élection de certains conseillers communautaires (art. L du CGCT) : - les communes de habitants et plus qui disposent d'un plus grand nombre de sièges de conseiller communautaire après la fusion élisent au scrutin de liste à un tour les conseillers communautaires qui occuperont les sièges supplémentaires, les autres sièges restant occupés par les conseillers communautaires précédemment élus. La loi n impose pas que les listes préparées à cette occasion soient conformes aux listes présentées lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires (l article L du CGCT n effectue aucun renvoi aux dispositions du code électoral). Autrement dit, une liste visant à pourvoir les sièges nouvellement attribués à une commune pourra faire figurer des conseillers municipaux élus à l origine sur des listes différentes. Ces nouvelles listes doivent respecter la parité en présentant alternativement un candidat de chaque sexe indépendamment de la situation parmi les conseillers communautaires précédemment élus : si, dans une commune où une seule liste de conseillers communautaires a été élue lors du précédent renouvellement général, le dernier conseiller communautaire sur la liste est par exemple une femme, la liste préparée pour pourvoir les sièges supplémentaires attribués à la commune pourra commencer par une femme. 3 Art. L , V, du CGCT (fusions de droit commun), visé par l art. 35, III, dernier alinéa, de la loi n du 7 août 2015, dite «NOTRe», (fusions pour la mise en œuvre du SDCI) AdCF 22, rue Joubert Paris 3/13

4 Ces nouvelles listes peuvent être incomplètes, ce qui permet aux oppositions municipales de présenter au moins un candidat pour pourvoir un des sièges supplémentaires. La loi ne précise pas les modalités de dépôt de ces nouvelles listes. Dans ce silence, il peut être conseillé de l organiser de façon à permettre à chaque conseiller ou chaque groupe de proposer une liste s il le souhaite, tout en favorisant l organisation matérielle de l élection au sein du conseil municipal. Lors de l élection à un tour, les conseillers municipaux ne peuvent ni modifier les listes qui leur sont proposées, ni ajouter ou supprimer des noms. Après l élection, la répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne 4. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes. - les communes de habitants et plus qui disposent d'un nombre de sièges de conseiller communautaire moindre après la fusion élisent les conseillers communautaires qui occuperont l'ensemble des sièges désormais attribués à la commune au sein du conseil communautaire, au scrutin de liste à un tour et uniquement parmi les conseillers communautaires précédemment élus. Les listes ne peuvent être composées que de conseillers communautaires élus lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires. Par exemple, si le nombre de sièges attribués à une commune de habitants et plus est diminué de 7 à 4, les listes ne pourront être composées que parmi les 7 conseillers communautaires sortants. La loi n impose pas que les listes préparées à cette occasion soient conformes aux listes présentées lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires (l article L du CGCT n effectue aucun renvoi aux dispositions du code électoral). Autrement dit, une liste visant à pourvoir les sièges nouvellement attribués à une commune pourra faire figurer des conseillers communautaires élus à l origine sur des listes différentes. Contrairement à la situation précédente, aucune obligation de respecter la parité ne s impose lors de l élaboration de ces nouvelles listes. Ces nouvelles listes peuvent être incomplètes, ce qui permet aux oppositions municipales de présenter au moins un candidat pour pourvoir un des sièges supplémentaires. Si une commune de habitants et plus n a plus qu un siège de conseiller communautaire, ces nouvelles listes comportent un nom supplémentaire qui sera le suppléant du premier candidat si ce dernier est élu conseiller communautaire titulaire. Au contraire du candidat pour le siège de conseiller titulaire, ce nom supplémentaire appelé à être le suppléant ne doit pas nécessairement être choisi parmi les conseillers communautaires sortants : en effet, la loi dispose seulement que «les membres du nouvel organe délibérant sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants» (article L précité, 1, c), or un suppléant n est pas considéré comme un membre de l organe délibérant à part entière 5. La loi ne précise pas les modalités de dépôt de ces nouvelles listes. Dans ce silence, il peut être conseillé de l organiser de façon à permettre à chaque conseiller ou chaque groupe de proposer une liste s il le souhaite, tout en favorisant l organisation matérielle de l élection au sein du conseil municipal. Lors de l élection à un tour, les conseillers municipaux ne peuvent ni modifier les listes qui leur sont proposées, ni ajouter ou supprimer des noms. Après l élection, la répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne 6. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes. 4 Voir mode de calcul en annexe 5 Réponse ministérielle du 18 mars 2010 à la question écrite n 10821, JO Sénat 6 Voir mode de calcul en annexe AdCF 22, rue Joubert Paris 4/13

5 Le mandat des conseillers sortants qui n ont pas été élus à cette occasion prend fin à compter de la date de la première réunion du nouveau conseil communautaire. La loi ne précise directement aucun délai au sein duquel les communes concernées doivent avoir désigné tout ou partie de leurs conseillers communautaires. En tout état de cause, elles ne peuvent le faire qu'à partir de la date de publication de l'arrêté préfectoral qui détermine la composition du conseil communautaire. Par ailleurs, dans la mesure où le nouveau conseil communautaire doit être installé au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion, l'élection de ces conseillers communautaires par les conseils municipaux des communes visées doit avoir lieu suffisamment tôt pour permettre que le conseil communautaire soit installé à temps. Dans les autres communes, les conseils municipaux n ont pas à délibérer. Ceci concerne : - toutes les communes de moins de habitants : pour connaître les conseillers communautaires après la nouvelle répartition des sièges, il faut se référer à l ordre du tableau municipal établi à la suite de l élection du maire et des adjoints, qui fait figurer d abord le maire, puis les adjoints selon l ordre de leur élection, puis les conseillers municipaux selon le nombre de suffrages obtenus lors de l élection municipale (voir l article L du CGCT pour le détail de l ordre du tableau municipal). - les communes de habitants et plus dont le nombre de sièges de conseiller communautaire reste identique : les conseillers communautaires élus lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires poursuivent leur mandat. Comment installer le nouveau conseil communautaire si certaines communes concernées n ont pas élu tout ou partie de leurs conseillers communautaires? Le nouveau conseil communautaire doit être installé au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion (article L , V, du CGCT). A ce propos, le juge a estimé 7 que le président par intérim qui souhaite convoquer le nouveau conseil communautaire en vue de son installation «est tenu de différer sa réunion si un ou plusieurs conseils municipaux ne sont pas en mesure de procéder à la désignation de leurs délégués à cette date et que le maire de la ou des communes concernées présente, pour ce motif, une demande de report ; qu'en revanche, à défaut de désignation de ces délégués à l'expiration du délai, le président par intérim peut réunir régulièrement le nouvel organe délibérant». Dès lors qu au moins une commune n a pas élu tout ou partie de ses conseillers communautaires à la suite de la nouvelle répartition comme on l attend d elle, le président par intérim de la communauté issue de la fusion ne peut donc convoquer le nouveau conseil communautaire qu une fois passée la date du vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion, particulièrement s il a été informé de cette situation. Après cette date, si une commune devait élire l ensemble de ses conseillers communautaires (cf. ci-dessus) et ne l a pas fait, elle ne bénéficiera d aucune représentation. En aucun cas il n est possible de se fonder sur l article L du CGCT, lequel prévoit qu «à défaut pour une commune d avoir désigné ses délégués, cette commune est représentée au sein de l organe délibérant de l établissement public de coopération intercommunale par le maire si elle ne compte qu un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire», car ces dispositions s appliquent uniquement aux syndicats depuis l élection au suffrage universel des conseillers communautaires. 7 Conseil d Etat, 5 février 2014, n AdCF 22, rue Joubert Paris 5/13

6 3. Le bureau communautaire De façon similaire à la création ex nihilo d'une communauté, une fusion de communautés donne lieu à la création d'une nouvelle personne morale, c'est-à-dire à la création d'une nouvelle communauté. Pour cette raison, il y a lieu de déterminer la composition d'un nouveau bureau communautaire et de procéder à l'élection de ses membres. Le mandat des vice-présidents et, éventuellement, des autres membres des bureaux des communautés amenées à fusionner prend fin au moment de la fusion, le 1 er janvier. S'agissant des présidents, seul le plus âgé préside la nouvelle communauté entre l'entrée en vigueur de la fusion et l'installation du nouveau conseil communautaire. Les autres voient également leur mandat de président et membre du bureau prendre fin au moment de la fusion. Le président à titre transitoire doit convoquer le nouveau conseil communautaire en vue de son installation au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion. Lors de cette séance du conseil, les conseillers communautaires élisent le président de plein exercice et détermine la composition du bureau communautaire, dans le respect des dispositions de l'article L du CGCT, ce qui donne lieu ensuite à l'élection de chaque vice-président et, éventuellement, des autres membres du bureau. AdCF 22, rue Joubert Paris 6/13

7 II. Effets de l'extension du périmètre d'une communauté sur la gouvernance 1. Répartition des sièges de conseiller communautaire entre les communes L'extension du périmètre d'une communauté, y compris lorsque celle-ci résulte uniquement de la création d'une commune nouvelle en bordure de la limite du périmètre communautaire par fusion avec des communes non membres (cf. passage en gras ci-dessous), entraîne obligatoirement une nouvelle répartition des sièges attribués aux communes membres de la communauté après son extension : «En cas d'extension du périmètre d'un [établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre] par l'intégration d'une ou de plusieurs communes ou la modification des limites territoriales d'une commune membre (...), il est procédé à la détermination du nombre et à la répartition des sièges de conseiller communautaire dans les conditions prévues à l'article L [du code général des collectivités territoriales]» (article L du CGCT) Les communes membres peuvent alors convenir d'un accord local sur la répartition des sièges, dans les conditions de l'article L du CGCT précité. Cet accord peut porter : - sur l'ensemble des sièges dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération ; - sur un volant de 10 % de sièges supplémentaires dans les communautés urbaines et les métropoles. Lors d une extension de droit commun (régie par l article L du CGCT) intervenant en dehors de la mise en œuvre du SDCI, la loi ne prévoit pas de délai au sein duquel les communes doivent avoir délibéré pour établir une répartition des sièges par accord local, contrairement à ce qui existe en matière de fusions. Sous réserve de l appréciation souveraine du juge, il est possible de retenir les éléments de calendrier suivants : - il semble en toute logique que les conseils municipaux ne pourront délibérer à propos d un accord local de répartition des sièges qu une fois l arrêté définitif d extension de périmètre pris par le préfet, car c est ce dernier qui engage l extension au 1 er janvier, événement à l origine de la nouvelle répartition des sièges ; - les délibérations ne doivent pas être prises trop tardivement de façon à ce que le préfet puisse prendre son arrêté de composition du conseil communautaire à temps pour l entrée en vigueur de l extension du périmètre de la communauté, puis à ce que les communes de habitants et plus dont le nombre de sièges change procèdent aux élections nécessaires avant qu il ne soit besoin de convoquer le conseil de la communauté étendue (cf. ci-après). Lors d une extension intervenant dans le cadre de la mise en œuvre du SDCI, un délai de trois mois à compter de la publication de l arrêté définitif d extension de périmètre est laissé aux conseils municipaux pour délibérer sur la composition du conseil communautaire, sans que cette délibération puisse être prise après le 15 décembre Article 35 de la loi n du 7 août 2015, dite «NOTRe», V, précité AdCF 22, rue Joubert Paris 7/13

8 2. Le mandat des conseillers communautaires Contrairement à une fusion, l'extension du périmètre d'une communauté ne donne pas lieu à la création d'une nouvelle personne morale : la même communauté poursuit son existence au 1 er janvier, date de l'entrée en vigueur de l'extension, dans un périmètre plus grand. Pour cette raison, le mandat des conseillers communautaires se poursuit, hormis lorsque le nombre de sièges attribué à une ou plusieurs communes s'est trouvé réduit à cause de la nouvelle répartition des sièges occasionnée par l'extension de périmètre. Dans ce cas, les communes doivent délibérer dans les conditions suivantes, identiques à ce qui se passe à la suite d une fusion de communautés : - les communes de habitants et plus qui disposent d'un plus grand nombre de sièges de conseiller communautaire après l extension de périmètre élisent au scrutin de liste à un tour les conseillers communautaires qui occuperont les sièges supplémentaires, les autres sièges restant occupés par les conseillers communautaires précédemment élus ; La loi n impose pas que les listes préparées à cette occasion soient conformes aux listes présentées lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires (l article L du CGCT n effectue aucun renvoi aux dispositions du code électoral). Autrement dit, une liste visant à pourvoir les sièges nouvellement attribués à une commune pourra faire figurer des conseillers municipaux élus à l origine sur des listes différentes. Ces nouvelles listes doivent respecter la parité en présentant alternativement un candidat de chaque sexe indépendamment de la situation parmi les conseillers communautaires précédemment élus : si, dans une commune où une seule liste de conseillers communautaires a été élue lors du précédent renouvellement général, le dernier conseiller communautaire sur la liste est par exemple une femme, la liste préparée pour pourvoir les sièges supplémentaires attribués à la commune pourra commencer par une femme. Ces nouvelles listes peuvent être incomplètes, ce qui permet aux oppositions municipales de présenter au moins un candidat pour pourvoir un des sièges supplémentaires. La loi ne précise pas les modalités de dépôt de ces nouvelles listes. Dans ce silence, il peut être conseillé de l organiser de façon à permettre à chaque conseiller ou chaque groupe de proposer une liste s il le souhaite, tout en favorisant l organisation matérielle de l élection au sein du conseil municipal. Lors de l élection à un tour, les conseillers municipaux ne peuvent ni modifier les listes qui leur sont proposées, ni ajouter ou supprimer des noms. Après l élection, la répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne 9. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes. - les communes de habitants et plus qui disposent d'un nombre de sièges de conseiller communautaire moindre après l extension de périmètre élisent les conseillers communautaires qui occuperont l'ensemble des sièges désormais attribués à la commune au sein du conseil communautaire, au scrutin de liste à un tour et uniquement parmi les conseillers communautaires précédemment élus. Les listes ne peuvent être composées que de conseillers communautaires élus lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires. Par exemple, si le nombre de sièges attribués à une commune de habitants et plus est diminué de 7 à 4, les listes ne pourront être composées que parmi les 7 conseillers communautaires sortants. La loi n impose pas que les listes préparées à cette occasion soient conformes aux listes présentées lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux et communautaires (l article L du CGCT n effectue aucun renvoi aux dispositions du code électoral). Autrement dit, une liste visant à pourvoir les 9 Voir mode de calcul en annexe AdCF 22, rue Joubert Paris 8/13

9 sièges nouvellement attribués à une commune pourra faire figurer des conseillers communautaires élus à l origine sur des listes différentes. Contrairement à la situation précédente, aucune obligation de respecter la parité ne s impose lors de l élaboration de ces nouvelles listes. Ces nouvelles listes peuvent être incomplètes, ce qui permet aux oppositions municipales de présenter au moins un candidat pour pourvoir un des sièges supplémentaires. Si une commune de habitants et plus n a plus qu un siège de conseiller communautaire, ces nouvelles listes comportent un nom supplémentaire qui sera le suppléant du premier candidat si ce dernier est élu conseiller communautaire titulaire. Au contraire du candidat pour le siège de conseiller titulaire, ce nom supplémentaire appelé à être le suppléant ne doit pas nécessairement être choisi parmi les conseillers communautaires sortants : en effet, la loi dispose seulement que «les membres du nouvel organe délibérant sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants» (article L précité, 1, c), or un suppléant n est pas considéré comme un membre de l organe délibérant à part entière 10. La loi ne précise pas les modalités de dépôt de ces nouvelles listes. Dans ce silence, il peut être conseillé de l organiser de façon à permettre à chaque conseiller ou chaque groupe de proposer une liste s il le souhaite, tout en favorisant l organisation matérielle de l élection au sein du conseil municipal. Lors de l élection à un tour, les conseillers municipaux ne peuvent ni modifier les listes qui leur sont proposées, ni ajouter ou supprimer des noms. Après l élection, la répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne 11. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes. Le mandat des conseillers sortants qui n ont pas été élus à cette occasion prend fin à compter de la date de la première réunion du nouveau conseil communautaire. La loi ne précise directement aucun délai au sein duquel les communes concernées doivent avoir désigné tout ou partie de leurs conseillers communautaires. En tout état de cause, elles ne peuvent le faire qu'à partir de la date de publication de l'arrêté préfectoral qui détermine la composition du conseil communautaire. Par ailleurs, l'élection de ces conseillers communautaires par les conseils municipaux des communes visées doit avoir lieu suffisamment tôt pour permettre que le conseil communautaire puisse rapidement être en mesure de se réunir après l extension du périmètre de la communauté. Dans les communes de moins de habitants dont le nombre de sièges change en raison de l extension de périmètre, les conseils municipaux n ont pas à délibérer. En effet, pour y connaître les conseillers communautaires après la nouvelle répartition des sièges, il faut se référer à l ordre du tableau municipal établi à la suite de l élection du maire et des adjoints, qui fait figurer d abord le maire, puis les adjoints selon l ordre de leur élection, puis les conseillers municipaux selon le nombre de suffrages obtenus lors de l élection municipale (voir l article L du CGCT pour le détail de l ordre du tableau municipal). Comment réunir le conseil de la communauté étendue si certaines communes concernées n ont pas élu tout ou partie de leurs conseillers communautaires? A défaut de dispositions expresses, les services de l Etat (Direction générale des collectivités locales) estiment que le raisonnement à tenir est identique à celui qui s applique dans le cadre d une fusion de communautés. Après une fusion, le nouveau conseil communautaire doit être installé au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion. Si une commune n a pas désigné son ou ses conseillers communautaires, le juge demande que ce délai soit d abord expiré avant de convoquer le conseil en vue de son installation (cf. ci-dessus). 10 Réponse ministérielle du 18 mars 2010 à la question écrite n 10821, JO Sénat 11 Voir mode de calcul en annexe AdCF 22, rue Joubert Paris 9/13

10 Si la question se pose dans le cadre d une extension de périmètre, le conseil communautaire ne pourra donc être convoqué qu après le vendredi de la quatrième semaine suivant l extension de périmètre, sous réserve de l appréciation souveraine du juge. Après cette date, si une commune devait élire l ensemble de ses conseillers communautaires (cf. ci-dessus) et ne l a pas fait, elle ne bénéficiera d aucune représentation. En aucun cas il n est possible de se fonder sur l article L du CGCT, lequel prévoit qu «à défaut pour une commune d avoir désigné ses délégués, cette commune est représentée au sein de l organe délibérant de l établissement public de coopération intercommunale par le maire si elle ne compte qu un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire», car ces dispositions s appliquent uniquement aux syndicats depuis l élection au suffrage universel des conseillers communautaires. 3. Le bureau communautaire Ainsi qu'il a été expliqué ci-dessus, le conseil communautaire est, après l'extension du périmètre de la communauté, juridiquement le même qu'avant cette évolution de périmètre. Seuls le nombre et la répartition de ses sièges ont évolué afin de tenir compte des nouvelles communes membres et de leur poids démographique au sein de la communauté étendue. La délibération par laquelle le conseil communautaire a déterminé la composition du bureau communautaire, à la suite du renouvellement général des conseils municipaux et communautaires par exemple, continue donc de produire ses effets. Dans la même logique, le mandat du président, des vice-présidents et des éventuels autres membres du bureau ne prend pas fin du seul fait de l'extension du périmètre : la raison en est qu il s'agit de la même communauté et que les membres du bureau ont été élus pour un mandat d'une durée identique à celle du conseil communautaire (article L du CGCT). C'est notamment l'analyse que développe la Direction générale des collectivités locales (DGCL) dans sa circulaire relative aux effets de la décision de la Conseil constitutionnel «QPC commune de Salbris» du 20 juin 2014 par laquelle les anciennes dispositions portant sur les accords locaux de répartition des sièges ont été censurées, occasionnant parfois une nouvelle répartition des sièges en cours de mandat au sein des communautés : «Seul le nombre de sièges au sein de l organe délibérant varie compte tenu de la recomposition. Les mandats des conseillers communautaires ne sont pas concernés sauf, comme l indique l alinéa précité de l article L du CGCT, le mandat des «conseillers communautaires précédemment élus et non membres du nouvel organe délibérant de l établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre [qui] prend fin». «L article L du CGCT, relatif au bureau des EPCI à fiscalité propre dispose, quant à lui, en son cinquième alinéa que : «Le mandat des membres du bureau prend fin en même temps que celui des membres de l organe délibérant». «Par conséquent, seuls les membres du bureau qui perdent leur mandat sont remplacés. Les vice-présidents tenant leurs délégations du président, si ce dernier est remplacé, c est l ensemble du bureau qui doit être renouvelé» 12. Cependant, la nouvelle répartition des sièges de conseiller communautaire peut amener à ce que plusieurs membre du bureau ou l ensemble de ceux-ci perdent leur mandat. Lorsque certaines communes perdent des sièges cette occasion, il arrive qu un membre du bureau ne soit plus conseiller communautaire, ce qui met fin à son mandat de membre du bureau. Pour mémoire : - dans les communes de moins de habitants qui perdent des sièges, l'ordre du tableau municipal s'applique pour retenir les élus qui sont dorénavant les conseillers communautaires ; - dans les communes de habitants et plus qui perdent des sièges, le conseil municipal élit, parmi les conseillers communautaires sortants, l'ensemble des conseillers amenés à représenter la commune au sein du conseil communautaire à l'avenir. 12 DGCL, Décision du Conseil constitutionnel n QPC Commune de Salbris : recomposition des conseils communautaires, circulaire, juillet 2014, pp. 6-7 AdCF 22, rue Joubert Paris 10/13

11 Un point de vigilance est à souligner dans ce deuxième cas, c est-à-dire lorsque des communes de habitants et plus perdent des sièges. Chacun des conseillers élus par le conseil municipal à cette occasion commence alors un nouveau mandat de conseiller communautaire, distinct de celui au titre duquel un membre du bureau avait pu être élu avant la nouvelle répartition des sièges. Si un membre du bureau est dans cette situation, son mandat au sein du bureau prend donc fin 13, même s'il a été réélu conseiller communautaire. Si un vice-président se trouve dans cette situation, la vice-présidence qu'il occupe devient vacante. Par ailleurs, la loi impose de procéder à une nouvelle élection de l'ensemble du bureau dès lors qu'il faut élire le président (article L du CGCT, applicable sur renvoi effectué à l'article L du même code). En conséquence, si le président de la communauté est issu d'une commune de habitants et plus qui perd des sièges en raison de l'extension, il perdra nécessairement son mandat de conseiller communautaire, ce qui rendra obligatoire de procéder à une nouvelle élection du président et de l'ensemble des autres membres du bureau (vice-présidents et éventuels autres membres). Qu advient-il du mandat des vice-présidents si leur nombre excède le nombre maximal théorique prévu après la nouvelle répartition des sièges? Une nouvelle répartition des sièges en cours de mandat peut aboutir à un effectif total du conseil communautaire moins important qu auparavant, notamment lorsqu il n est plus possible de recourir à un accord local (lequel permet un nombre maximal de sièges théorique plus important). La question peut alors se poser de savoir ce qu il advient des vice-présidents élus avant la nouvelle répartition des sièges lorsque leur nombre excède désormais le nombre maximal théoriquement autorisé eu égard au nouvel effectif du conseil 14. Les développements ci-dessus permettent de répondre à cette question. Premièrement, les services de l Etat considèrent que le conseil communautaire reste juridiquement le même après la nouvelle répartition des sièges. Deuxièmement, la durée du mandat des membres du bureau est identique à celle du mandat des membres de l organe délibérant. En conséquence, tous les vice-présidents poursuivent leurs mandats, même si leur nombre excède le nombre maximal qui s appliquerait théoriquement après la nouvelle répartition des sièges. En revanche, le montant total de l enveloppe indemnitaire globale peut se trouver affecté à la baisse 15. Ce raisonnement ne s applique pas dans les communautés issues de fusion ou créées ex nihilo car une nouvelle élection du bureau communautaire y est obligatoire. A l'heure où sont écrites ces lignes, il semble qu'aucune jurisprudence ne soit venue confirmer ou infirmer explicitement ce raisonnement. Dans la pratique, il demeure possible de modifier volontairement la composition de leur bureau pour tenir compte des nouvelles communes membres et assurer une représentation politique à au moins une partie de ces dernières, qu'il s'agisse de créer un nouveau poste de vice-président (si le plafond autorisé n'est pas atteint) ou plusieurs postes de membres du bureau qui ne soient pas vice-présidents. 13 Dès sa réélection en tant que conseiller communautaire ; au moment de la première réunion du conseil s il n est pas réélu à ce mandat : «Le mandat des conseillers communautaires précédemment élus et non membres du nouvel organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre prend fin à compter de la date de la première réunion de ce nouvel organe délibérant» (article L du CGCT). 14 Le nombre de vice-présidents est limité à 20 % ou, si le conseil communautaire délibère à la majorité des deux tiers, à 30 % de l effectif du conseil communautaire, sans que ce nombre puisse dépasser 15 vice-présidents (hors métropoles où il est de 20). Voir les conditions à l article L du CGCT 15 Voir la note juridique de l AdCF, Indemnités des élus communautaires : l enveloppe indemnitaire globale, actualisée en mai 2015 AdCF 22, rue Joubert Paris 11/13

12 III. Effets du retrait d'une commune sur la gouvernance 1. Répartition des sièges de conseiller communautaire entre les communes Contrairement à ce qui se produit dans les autres cas d'évolutions de périmètre, le retrait d'une commune membre d'une communauté n'entraîne pas une nouvelle opération de détermination du nombre et de la répartition des sièges de conseiller communautaire. L'article L du CGCT précité, qui prévoit une nouvelle répartition en cas d'évolution de périmètre en cours de mandat, ne vise pas la situation des retraits de communes 16. La répartition des sièges ne se trouve donc pas modifiée en tant que telle par un retrait de communes. Seuls les sièges attribués aux communes qui se retirent seront soustraits du conseil communautaire. 2. Le mandat des conseillers communautaires Les conseillers communautaires poursuivent leur mandat après le retrait de la commune. Les conseillers communautaires issus de la commune qui se retire peuvent, quant à eux, voir leur mandat prendre fin au sein du conseil communautaire de la communauté d accueil (cf. ci-dessus). 3. Le bureau communautaire Le retrait d une commune membre ne remet en cause ni la composition du bureau communautaire, ni le mandat de ses membres. En effet, la délibération par laquelle le conseil communautaire a déterminé la composition du bureau communautaire, à la suite du renouvellement général des conseils municipaux et communautaires par exemple, continue de produire ses effets. Dans la même logique, le mandat du président, des vice-présidents et des éventuels autres membres du bureau se poursuit car il s'agit de la même communauté et les membres du bureau ont été élus pour un mandat d'une durée identique à celle du conseil communautaire (article L du CGCT). Il faudra réélire un membre du bureau si ce dernier est issu de la commune qui se retire, au motif que la délibération qui a défini la composition du bureau prévoit un poste qui n est plus pourvu ; le conseil communautaire pourra sinon prendre une nouvelle délibération pour supprimer ce poste au sein du bureau. Si le président de la communauté était issu de la commune qui se retire, il faudra le réélire, ainsi que l'ensemble du bureau communautaire, en vertu des dispositions de l'article L , applicables aux communautés (article L du CGCT), selon lesquelles «quand il y a lieu, pour quelque cause que ce soit, à une nouvelle élection du maire, il est procédé à une nouvelle élection des adjoints». 16 Pour approfondir la procédure et les conséquences des retraits de communes, voir la note juridique de l AdCF, Procédures et détermination des modalités de retrait d une commune membre, septembre 2012 AdCF 22, rue Joubert Paris 12/13

13 Annexe : calcul de la répartition proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne Etape 1 : déterminer le quotient électoral Quotient électoral = nombre de suffrages exprimés nombre de sièges à pourvoir Le résultat n est pas arrondi. Etape 2 : effectuer la première partie de la répartition, à la proportionnelle Pour chaque liste : nombre de voix obtenues par la liste quotient électoral Le résultat est arrondi à l entier inférieur. Ceci a pour effet de répartir une première partie des sièges à attribuer lors de cette élection, si ce n est la totalité, auquel cas il n y a pas lieu de suivre l étape 3. Etape 3 : effectuer la seconde partie de la répartition, à la plus forte moyenne Pour chaque liste : nombre de voix obtenues par la liste (nombre de sièges déjà obtenus + 1) Cette opération est à effectuer siège restant par siège restant, jusqu à ce que tous les sièges soient pourvus. La liste qui obtient la plus forte moyenne grâce à ce calcul se voit attribuer le siège. Attention : à chaque fois, il importe de modifier le dénominateur (nombre de sièges déjà obtenus + 1) pour la liste qui a obtenu le dernier siège attribué dans le cadre de cette étape 3. Note : dans le cadre de l élection des conseillers communautaires par le conseil municipal en cours de mandat (cf. le développement de la présente note), la loi prévoit que, si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes. CONTACT Simon Mauroux T s.mauroux@adcf.asso.fr AdCF 22, rue Joubert Paris 13/13