Introduction au programme sécurité alimentaire de la Commission Européenne

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1 Introduction au programme sécurité alimentaire de la Commission Européenne Note technique Ce document n engage que ses auteurs et ne reflète pas nécessairement l opinion de la Commission européenne Réseau Européen de Sécurité Alimentaire European Food Security Network Le RESAL est financé par la Commission européenne, DG Développement (Unité développement rural et sécurité alimentaire). SOLAGRAL 45 bis Av. de la Belle Gabrielle Nogent sur Marne Cedex France resal@solagral.asso.fr Tel : Fax : Il est mis en œuvre parade, DRN, GOPA, IRAM-AEDES, MTL,SOLAGRAL et TRANSTEC.

2 Introduction au programme sécurité alimentaire de la Commission Européenne Evolution du concept européen de sécurité alimentaire Rappel historique L'aide alimentaire européenne a débuté en 1967 sur la base de la Convention Internationale du Blé. Dans sa phase initiale, elle était en grande partie conditionnée par une logique de gestion des stocks communautaires. L'aide alimentaire pouvait ainsi varier d'année en année en fonction des surplus agricoles européens. En outre, dans le cadre des accords entre l'ue et les pays ACP, une aide technique et financière était octroyée aux pays bénéficiaires dans le but d'atteindre l'autosuffisance alimentaire. Depuis, la réflexion de la Commission a évolué vers un conception de l aide alimentaire comme un instrument, parmi d autres, susceptible de contribuer à une amélioration de la sécurité alimentaire, c est à dire l accès à l alimentation. Concrètement, cette réflexion s appuie sur les principes suivants : (1) concentration du financement des programmes, (2) définition et mise en œuvre concertées des politiques et plus grande intégration des instruments de sécurité alimentaire, (3) renforcement de la coordination entre donateurs, (4) dissociation complète de l aide alimentaire de la gestion des surplus agricoles européens et (5) développement progressif des achats triangulaires et des achats locaux. En application de ces orientations, de nouveaux instruments de sécurité alimentaire ont été consolidés ou mises en place : pluri-annualité des programmes (fin des années 80), actions de substitution aux livraisons d'aide alimentaire (1984), achats locaux et opérations triangulaires (1978, puis renforcement en 1986), actions d'appui aux stocks de sécurité et aux systèmes d'information (1987), aide alimentaire programme (aide alimentaire donnée à un gouvernement et vendue sur les marchés locaux), appui à la compétitivité des produits locaux, appui à l intégration des marchés, priorité accordée aux Pays les Moins Avancés (PMA). Les principes fondateurs du règlement de 1996 Le règlement n 1292/96, adopté par le Conseil de l'union européenne le 27 juin 1996, définit le cadre juridique actuel du programme sécurité alimentaire de la Commission Européenne. Il est issu d'un processus de réforme de la politique d'aide alimentaire engagé depuis 1994, visant à faire de l'aide alimentaire un instrument intégré le plus efficacement possible aux politiques de développement et aux stratégies de sécurité alimentaire des pays concernés. Ce règlement, et la dynamique de réflexion dont il est issu, témoignent du souci d'une meilleure prise en compte des contraintes et des intérêts des populations et des pays bénéficiaires, ainsi que d'une plus grande efficacité des interventions. Une des ambitions est d'évoluer d'une logique longtemps marquée par l'offre vers une logique de la demande, en apportant des réponses adaptées et durables à la nature des problèmes rencontrés. Le caractère délié de l'aide (vis à vis des surplus agricoles) est désormais formalisé grâce à l'article 11 du règlement. Aucun obstacle, autre que celui de l'efficacité économique, n'empêche la mobilisation des produits alimentaires sur les marchés du pays bénéficiaire ou d'un autre pays en développement. Il s'agit d'éviter, autant que faire se peut, certains travers de l'aide alimentaire en nature : perturbation des marchés locaux et des habitudes alimentaires, déresponsabilisation des bénéficiaires, faible efficacité économique, etc. La recherche d'une meilleure efficacité visée par cette réforme s'appuie également sur l'évolution des approches en matière de sécurité alimentaire. L'accroissement de la disponibilité des aliments, soit par augmentation de l'offre locale de produits, soit par l'augmentation des capacités d'importation, est essentiel dans nombre de pays. De même, un fonctionnement plus efficace des marchés et le développement de la concurrence entre opérateurs peut y contribuer largement. Mais l'amélioration durable de l'accès à l'alimentation des populations vulnérables apparaît de plus en plus comme le problème majeur à traiter. Réduire la vulnérabilité de ces groupes de population signifie de bien les

3 identifier et de mieux appréhender les stratégies qu'ils mettent en œuvre pour faire face à la dynamique des risques alimentaires. La réduction de ces risques peut alors passer par différentes voies : améliorer l'accès aux moyens de production (comme le foncier, les équipements, etc.), faciliter l'accès au crédit et à l'information, développer les emplois et activités rémunératrices hors du secteur agricole, renforcer les compétences et la participation aux décisions, garantir les droits, etc. Autant d'éléments qui sont en fait étroitement associés au traitement de la pauvreté. Le caractère multidimensionnel de la sécurité alimentaire, tout comme celui de la lutte contre la pauvreté, demande une bonne articulation entre les différents secteurs (agriculture, commerce, infrastructures, santé, etc.) et les différents niveaux d'intervention (local, national, régional, international). Une coordination renforcée et une participation accrue des différents acteurs concernés constituent des atouts déterminants pour le succès des programmes. La convention relative à l aide alimentaire de 1999 L esprit du règlement 1996 se retrouve dans la Convention internationale relative à l'aide alimentaire telle que renégociée en Cette convention fixe les engagements annuels minimums en aide alimentaire des signataires (Argentine, Australie, Canada, Commission européenne et ses Etats membres, Japon, Norvège, Suisse, Etats-Unis). Surtout, ses objectifs tendent à une meilleure intégration de l'aide alimentaire dans le cadre global de l appui à la sécurité alimentaire. Il est désormais donné priorité aux pays les moins avancés et aux pays à faibles revenus, à la limitation des effets pervers de l'aide alimentaire. Plusieurs modifications ont été apportées grâce à cette renégociation : diversification des produits éligibles (avec possibilité d'inclure des produits alimentaires traditionnels correspondants aux habitudes alimentaires locales), prise en compte des coûts de transport et des coûts opérationnels, valorisation des engagements financiers, limitation de l'aide à crédit (pas plus de 20 % des engagements). De plus, l aide en devises est désormais reconnue comme une aide alimentaire comptabilisable au titre des engagements pris dans le cadre de la convention. La programmation de l'aide communautaire répond aux ambitions suivantes : Elle est active car basée d'abord sur une analyse-diagnostic des situations d'insécurité alimentaire et sur une concertation avec les différents intervenants et partenaires de la politique communautaire. Elle est globale car intégrée dans une politique cohérente d'aide au développement. Dans les situations de crise, l'approche met l'accent sur le lien entre l'urgence et le développement. Elle est trans-sectorielle. Ses éléments relèvent en effet de la lutte contre la pauvreté, de l'appui au secteur agricole, du commerce, de l'environnement, des transports, de l'appui au secteur privé et à la société civile, de la prévention des crises, etc. Elle est flexible grâce à une palette d'instruments diversifiés et complémentaires. Elle est ciblée sur des pays prioritaires et sur les populations vulnérables. Elle est coordonnée au sein des services de la Commission européenne et à l'extérieur avec les donateurs et partenaires, aussi bien au niveau du terrain qu'au niveau des sièges. Elle est définie de façon cohérente et complémentaire vis-à-vis des autres politiques sectorielles et des autres interventions conduites au niveau national et régional. Concentrer les interventions sur les pays les plus vulnérables La concentration des interventions de la Commission sur les pays les plus vulnérables est l'une des priorités de la politique communautaire de ces dernières années. Les interventions, qu elles soient directes ou indirectes, sont aujourd hui ciblées dans une trentaine de pays. A l exception du Pérou et de la Palestine, tous les pays d'intervention du programme communautaire sont répertoriés par la FAO dans la catégorie des pays à faible revenu et à

4 déficit vivrier. Ils figurent également dans leur quasi-totalité dans la liste des pays à faible revenu de la Banque mondiale et sont soumis à une vulnérabilité alimentaire structurelle forte. Deux groupes de pays ont été établis, que l'on peut distinguer selon la nature des contraintes qu'ils affrontent et selon les catégories de réponse que peut y apporter le programme communautaire d'aide et de sécurité alimentaires. La concentration des actions sur un nombre limité de pays permet d'atteindre une masse critique. Pour la période 2000/2001, il s'est agit des pays suivants. Le groupe I rassemble 20 pays : Arménie, Azerbaïdjan, Bangladesh, Bolivie, Burkina Faso, Cap-Vert, Ethiopie, Géorgie, Haïti, Honduras, Kirghizstan, Madagascar, Malawi, Mauritanie, Moldavie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Pérou, Yémen. Outre la vulnérabilité alimentaire spécifique qu'ils présentent, il s'agit de pays dans lesquels il existe une volonté gouvernementale pour une politique de sécurité alimentaire de long terme qui est, soit déjà élaborée, soit en cours de négociation. L'intervention programmée dans chacun de ces pays s'inscrit donc dans cette politique de long terme et porte sur des mesures à caractère structurant. Elle est établie sur la base de l'expérience des années passées, d'une capacité d'analyse renforcée et d'un effort de coordination interne (au sein de la Commission européenne) et externe (avec les Etats membres, les bailleurs de fonds et les partenaires d'exécution). Le groupe II rassemble les pays en situation de crise ou en phase de post-crise. En 2001, quatorze pays sont concernés : Albanie, Angola, Corée du Nord, Equateur, Erythrée, Liberia, Monténégro, Palestine, R.D. Congo, Rwanda, Sierra Leone, Somalie, Soudan et Tadjikistan. Les interventions sont de nature plus conjoncturelle. La livraison d'aide alimentaire, d'outils et de semences y prédomine, assortie d'appuis techniques et financiers complémentaires de manière à prévenir les risques de famine ou à contribuer à la restauration du tissu économique et social affecté par les situations de conflit. Renforcer les capacités d analyse Les ambitions décrites par les nouvelles orientations de 1996 nécessitent de développer des capacités nouvelles en matière d'analyse des dynamiques de sécurité alimentaire, de suivi et de pilotage des programmes et d'aide au dialogue et à la décision avec l ensemble des partenaires de la Commission. Ce développement des capacités s est effectué de deux manières différentes. En interne, des cellules techniques, composées d'experts européens et d'experts locaux, ont été mises en place sur le terrain dans l'ensemble des pays d'intervention, pour la préparation et l'exécution des programmes. A ce titre, elles viennent en appui aux délégations de la Commission européenne mais aussi des administrations du pays bénéficiaires dans le cadre des programmes d'appui budgétaire (voir par ailleurs). Depuis fin 1998, dans la vingtaine de pays d'intervention structurelle (les pays du groupe I), s'ajoute un second réseau d'expertise, le Resal. Pour les équipes d'experts qui animent ce réseau, il s'agit de remplir une double fonction d'appui à la Commission Européenne sur la base d'une étroite collaboration avec les cellules techniques sécurité alimentaire et les délégations concernées : (1) aide à la décision et de proposition à court/moyen terme et (2) appui au dialogue et à la réflexion sur les stratégies à long terme. Initialement composé d'experts indépendants, le Resal est internalisé courant 2001 au sein de la Commission et de ses délégations. Le souci de renforcement des capacités se fait aussi au bénéficie direct des partenaires de la Commission. Le programme sécurité alimentaire finance de nombreux programmes d'appui institutionnel. Cela concerne la coordination autour de l'information relative à la sécurité alimentaire (financement de systèmes d'information : SMIAR, FIVIMS, SAP, SIM ) et l'analyse des besoins et des programmes (coordination par pays Etats Membres / Commission / donateurs / Agenda Transatlantique ).

5 Insérer les programmes dans les stratégies existantes Articulation entre les différents programmes de développement de la Commission En ce qui concerne les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), qui bénéficient de conventions avec l'union européenne, une étroite articulation est recherchée entre les programmes financés dans le cadre du Fonds européen de développement (FED), via des stratégies globales, et les programmes indicatifs nationaux (PIN), et ceux financés dans le cadre des programmes sécurité alimentaire. Dans les pays en développement ne faisant pas partie du groupe ACP, la coordination est recherchée avec les programmes spéciaux, que ce soient les programmes PHARE ou TACIS dans les pays de l'est et les Nouveaux Etats indépendants ou les programmes de la " coopération technique et financière " en Amérique latine et en Asie. Complémentarité et coordination avec les Etats membres et les autres donateurs La coordination communautaire et la consultation des Etats membres se fait à plusieurs niveaux : au niveau de la définition des orientations stratégiques à travers le groupe aide alimentaire/sécurité alimentaire du Conseil et au niveau de la présentation des stratégies d'intervention et de la définition des programmes à travers le comité sécurité et aide alimentaires (comité qui regroupe les représentants des Etats membres). Le programme communautaire d'aide et de sécurité alimentaires est régulièrement présenté au Parlement européen et soumis à débat. La coordination avec les autres donateurs se fait dans différentes instances, notamment, au sein des comités spécialisés de la FAO et du PAM où la Commission européenne peut faire entendre son analyse des situations. La Commission, en collaboration étroite avec les Etats membres, a été très active dans la renégociation de la convention relative à la sécurité alimentaire en 1998/99. Il existe aussi des accords spécifiques de coordination avec certains bailleurs de fonds qui comportent un volet sécurité alimentaire. Ainsi, la Commission européenne, l'usaid et le département d'etat américain ont lancé en 1995 une nouvelle étape de l'initiative transatlantique dans le but de renforcer la coordination dans différents domaines (changements globaux, échanges économiques et commerciaux, stabilité, sécurité, coopération au développement, etc.). Les domaines d'interventions L aide alimentaire réaffirmée L'aide alimentaire en nature est de plus en plus confinée aux situations d'urgence, d'urgence prolongée, de post-crise et de réhabilitation. Seule une petite partie de cette aide est vendue sur les marchés et permet la constitution de fonds d'importation de produits alimentaires de contrepartie. La majeure partie de l'aide alimentaire actuelle fait l'objet d'une distribution gratuite ciblée sur les populations vulnérables ou sert à la reconstitution des stocks nationaux de sécurité. L'aide ciblée en nature est souvent gérée par le PAM et les ONG. L'aide aux systèmes nationaux de prévention des crises est un axe important d'intervention, notamment par le réapprovisionnement des stocks nationaux de sécurité. La priorité donnée aux achats locaux et triangulaires reste également une caractéristique de cette aide. Dans les pays les plus démunis ou en phase de réhabilitation, l'intervention en appui à la production agricole est faite sous la forme de distribution ciblée de semences complémentairement à des distributions alimentaires pour accompagner la réinstallation des personnes déplacées. L'aide en nature reste une composante importante du programme sécurité alimentaire communautaire.

6 Cependant, dans les pays ayant une capacité de gestion suffisante, cette aide tend à être remplacée par des actions d'appui et/ou une facilité devises mise à disposition du gouvernement pour soulager les contraintes liées à la balance des paiements. Les actions d appui Les actions d'appui comportent une grande variété d'instruments, cela permet de répondre de manière appropriée aux besoins spécifiques des administrations bénéficiaires, du secteur privé et des ménages vulnérables en matière de sécurité alimentaire : renforcement institutionnel, développement de la production agricole (accès aux intrants et semences, développement du crédit rural, micro-projets), appui à la commercialisation (structuration des organisations de producteurs, intégration des marchés locaux, appui à la transformation des produits agricoles, stockage et crédit à la commercialisation, développement des filières d'exportation), filets de sécurité (programmes à haute intensité de main d'œuvre, vivres contre travail, argent contre travail), réhabilitation (distribution ciblée d'outils et d'intrants), système de prévention des crises (stocks nationaux de sécurité, système d'alerte précoce). La facilité devises La facilité en devises est une aide financière permettant aux pays récipiendaires de pallier à leurs déficits d'approvisionnement en se fournissant directement en produits alimentaires sur le marché régional et international. L'implication des opérateurs privés est ainsi favorisée grâce à un accès plus aisé aux devises nécessaires aux importations commerciales. Les fonds de contrepartie constitués à la Banque Centrale sont réservés pour l'appui budgétaire ciblé sur le soutien à des réformes sectorielles et à des actions de développement durable et de lutte contre la pauvreté. Les modalités d'interventions L'aide directe Plus de la moitié du financement programme sécurité alimentaire est consacrée à l aide directe. Etant donné que la Commission intervient directement sur le terrain, une condition essentielle de l aide directe est alors d assurer un partenariat renforcé avec le gouvernement du pays bénéficiaire autour de l'identification et de la mise en œuvre de stratégies de sécurité alimentaire à long terme. L'élaboration de telles stratégies repose sur un dialogue politique qui s'inscrit dans le temps. Il implique en outre la coordination de l ensemble des parties prenantes : autres donateurs, ONG internationales et locales, société civile, secteur privé, etc. Aujourd'hui, le principal outil mis en œuvre pour appuyer cette démarche est l'appui budgétaire. L'aide budgétaire peut être plus ou moins ciblée en fonction des objectifs recherchés. Souvent, l aide budgétaire porte sur le financement des frais de fonctionnement hors salaires d un ministère. Elle vise par exemple à appuyer la formulation de politiques sectorielles, la libéralisation du secteur agricole, la privatisation de la filière agroalimentaire ou à la restructuration même du ministère bénéficiaire. L'identification des domaines soutenus par cette aide financière et l'identification des conditionnalités de versement sont autant de champs de discussion sur la stratégie et les priorités. De plus, dans la plupart des pays, la première condition attachée à l'appui budgétaire est la définition d'une politique de sécurité alimentaire ou, tout au moins, l'identification des axes prioritaires pour le renforcement de la sécurité alimentaire. L'aide indirecte L aide indirecte constitue le second pilier du programme sécurité alimentaire. Elle permet à la Commission de soutenir financièrement des organisations et des programmes pour leurs compétences spécifiques et leurs avantages comparatifs. Le Programme alimentaire mondial (PAM) reste le partenaire privilégié de la Commission pour la distribution de l'aide alimentaire. D'autres organisations internationales telles que la FAO et l'unrwa ainsi que

7 les ONG européennes sont également des importants bénéficiaires de l aide indirecte communautaire. Depuis 1997, la contribution de la Commission européenne au financement des activités du Programme alimentaire mondial (PAM) est centrée sur la réserve alimentaire internationale d'urgence (IEFR) et le programme de soutien aux populations réfugiées et déplacées (PRRO). Cette politique axe donc la contribution communautaire sur les crises alimentaires graves et aux pays en crise pour lesquelles le PAM peut pleinement apporter sa valeur ajoutée spécifique. Pour la période , la Commission européenne et la FAO ont formalisé par un accord global leur coopération qui jusqu'alors était développée projet par projet. Cette coopération s'est concrétisée en 1999 par une allocation communautaire en appui aux activités de la FAO. Elle se concentre géographiquement sur les zones Afrique et Asie centrale ainsi que sur les petits pays insulaires et comporte deux axes de travail : développer et étendre les systèmes mondiaux de suivi et d'alerte rapide et appuyer par la formation et le conseil des politiques sectorielles relatives aux négociations multilatérales. Un appui de la Commission européenne est apporté en faveur du système mondial d'information et d'alerte rapide (SMIAR). Depuis 1950, l'office des secours et des travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) est chargé d'apporter une assistance (dans les domaines de la santé, éducation et services sociaux) aux populations palestiniennes réfugiées en Jordanie, Cisjordanie, Syrie, Liban et dans le territoire de Gaza. La Commission européenne en est le premier contributeur financier. EuronAid est un collectif d'ong partenaire de la Commission européenne. Il est chargé de gérer la totalité des allocations d'aide alimentaire en nature octroyées par la Commission aux projets ONG au titre de son programme d'aide et de sécurité alimentaires. Chaque année, la Commission européenne et EuronAid concluent un accord officiel. Deuxième canal de financement des ONG, une allocation financière globale est décidée annuellement pour l'appui financier aux projets d'ong répondant aux problèmes structurels de l'insécurité alimentaire. La participation financière de la Commission varie en fonction de l'ampleur du projet, de quelques dizaines de milliers d'euros à plusieurs millions d'euros. En moyenne, l'allocation financière est de l'ordre de euros pour un projet pluri-annuel.