De la décentralisation à la gouvernance : comportements politiques et efficacité des politiques locales dans la société grecque.

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1 De la décentralisation à la gouvernance : comportements politiques et efficacité des politiques locales dans la société grecque. Dr Marie Lavrentiadou, Présidente d EEDDA, chercheur attaché à l Université d Athènes. Introduction Le terme de «décentralisation» est un concept multidimensionnel et ne concerne pas seulement la structure organisationnelle de l Etat. Il est un concept politique. D après l ONU la «décentralisation est le transfert des compétences principales du centre à la périphérie, soit avec le transfert du pouvoir, avec une loi, aux unités des collectivités locales ou aux autres organismes locaux des compétences particulières, soit avec la déconcentration, c'est-à-dire la procuration aux organes périphériques d Etat de la prise de décision sur des sujets des affaires locales» 1. Mais, la dispersion du pouvoir dans tous les niveaux administratifs ne peut pas se mettre en place sans un système de gouvernance non centralisé. Pour ouvrir la voie à une gouvernance non centralisatrice et pluraliste, des reformes importantes doivent se mettre en marche. Paquet (2005) 2 souligne que «le point de départ doit être le citoyen actif responsable, de qui on attend une grande autonomie et une participation à la gouvernance de la cité. C est là la démocratie». 1 UNITED NATIONS, Decentralisation for Local and national Development, New York, PAQUET G., Gouvernance : une invitation à la subversion, Éditions Liber, Montréal, 2005, p.25. 1

2 Malgré les différentes approches, ce qui est incontestable est que la relation entre Administration Centrale et Administration Locale doit être révisée et réformée tout le temps pour répondre aux attentes actuels de la population et de l État. De plus, la bonne gestion de l Administration Locale est un moteur de développement et de démocratie et sa relation avec l Administration Centrale doit être claire et bien définie. Cet article, réalisé dans le cadre du projet «La gouvernance dans la lutte contre la pauvreté», va présenter dans un premier temps l évolution du principe de la décentralisation en Grèce à travers une étude bibliographique. Le cas grec révèle la volonté étatique de marginaliser un concept fondateur de sa propre constitution, afin de préserver un système centralisé très fort. Dans un deuxième temps, la perception actuelle du concept de la décentralisation et de la gouvernance par les élus locaux permettra de mettre en relief l urgence d élaborer des politiques locales plus perspicaces et modernes. A. Le principe de la décentralisation en Grèce 1. La Constitution D après l article 101 de la Constitution, «la gestion de l Etat s organise sur le principe d un système décentralisé. La répartition administrative du pays prend en compte les conditions géoéconomiques, sociales et celles de transports. Les organes périphériques d Etat ont un pouvoir de décision pour les affaires de leur périphérie et les services centraux ont des mandats particuliers ainsi que la direction générale, la coordination et le contrôle des organes périphériques, comme la loi impose» 3. L article 102 précise que «la gestion des affaires locales appartient aux organismes de l Administration Locale du Premier et Deuxième Degré. [.] Ils ont une autonomie administrative et économique. Leurs Conseils sont élus au suffrage universel et secret comme la loi impose [ ] L Etat contrôle les Organismes de l Administration Locale au niveau de leur loyauté et ne met pas des obstacles à leurs initiatives et leurs actions [ ] Toute transmission des responsabilités de la part de l Etat au niveau local impose aussi la transmission des moyens financiers» 4. 3 TO SINTAG MA, 1975/1986/2001, Tmima St, Administration, Kefalaion Proto, Organosis tis Dioikisis 4 Op.cit., article

3 . 2. la fondation du système décentralisé. Le principe de la décentralisation est historiquement lié à la constitution de l Etat nation grec. Reconstituée politiquement en 1830, la Grèce a connu pendant plus d un siècle les avatars d un territoire reconstruit à la manière d un puzzle : en 1864, les Iles Ioniennes s ajoutent à la Vieille Grèce ; en 1881, c est le tour de la Thessalie et du sud de l Epire ; la période voit le retour successif de la Crète, de la Macédoine et de la Thrace, et après la Deuxième Guerre Mondiale, c est encore le rattachement du Dodécanèse, enlevé aux Italiens. Dès 1833, la gestion administrative de l Etat grec est basée sur le principe de décentralisation. Avec le Décret du 6 avril 1833, le pays est divisé en nomes, éparchies et dèmes 5. Le 27 décembre 1833, les Dèmes ont été transformés en des organismes de droit public avec des responsabilités locales et des élus. Avec la loi 3200/1955 et sa révision de 532/1970 un système de décentralisation élargie a été établi. Cependant, le découpage administratif qui en résultait n a pas joué un rôle décentralisateur. Dans d autres conditions sociopolitiques il aurait pu faciliter l exercice du pouvoir par l ensemble des élus dans tous les niveaux de l administration. Par contre, il n a pas pu freiner l apparition d un Etat extrêmement centralisé au sein duquel le pouvoir se trouvait dans les mains de l équipe ministériel sans que les collectivités locales puissent intervenir de façon essentielle. Les conséquences de cet administration centralisée sont diverses. D une part, un développement économique rapide imposé par la situation catastrophique de l après guerre et d autre part, l hydrocéphalisme de la capitale athénienne et le sous développement de la province. Les reformes intervenues après 1981 et surtout un langage politique fortement nuancé par le principe de décentralisation ont permis sa mise en valeur et ont incité à la prise des initiatives au niveau politico-administrative. Le Programme ambitieux de et ses faibles résultats ont été vivement critiqués par le monde politique et scientifique. Burgel (1988) estime qu «un pas est franchi en 1982, quand toutes les municipalités doivent se voir armées d un instrument de maîtrise de leurs destinées foncières, par l élaboration d un plan d occupation du sol, assortis d analyses et d' études prospectives. Mais l initiative de cette déconcentration des politiques de la Ville est gérée par l Administration centrale et reste étroitement inspirée et contrôlée par la forte personnalité du Ministre de l Equipement [ ] Les municipalités sont toujours aussi démunis devant l Etat» 6. Adrikopoulou (1992) souligne que «deux événements caractérisent la période : a. la formulation d une nouvelle proposition de restructuration du système de planification dans une logique de décentralisation, b. la création de nouvelles institutions qui incitaient le développement des politiques locales» 7. 5 Circonscription administrative équivalente de la commune française 6 BURGEL G., Comportement politiques et transformations de l espace en Grèce, in : Géographie Sociale 7, 1989, p ADRICOPOULOU E., Whither regional policy? Local development and the state in Greece, in: DUNFORD M., KAFKALAS G., Cities and regions in the new Europe: the global-local interplay and spatial development, Belhaven Press, London, pp

4 Les premières interventions décentralisatrices de l État étaient très lentes et jusqu aujourd hui, les initiatives prises sont très modestes. 3. Le Degré de Décentralisation Le degré de décentralisation, c'est-à-dire le degré de l attribution des responsabilités et des autorités au niveau inférieur de la hiérarchie administrative, diffère de pays en pays. Ce degré est estimé par rapport à l ensemble des revenus ou des dépenses des Collectivités Locales qui, en effet, représente un pourcentage des revenus ou des dépenses de l Administration Centrale ou du Service Public en général 8. Dans la Communauté Européenne, la division administrative présente une situation différente dans chaque pays: de pays fédérés comme l Autriche, l Allemagne et le Belgique à des pays où l Administration Locale du troisième niveau n existe pas. Tableau 1. Division administrative des pays de la Communauté Européenne. 3 ème niveau 2 ème niveau 1 er niveau Autriche Belgique 10 éparchies 589 France 22 régions 96 départements Allemagne 426 cantons Danemark 14 cantons 275 Grèce 54 nomes Royaume uni 135 cantons 319 Irlande 8 régions 34 cantons 80 Espagne 17 communes 50 éparchies autonomes Italie 20 régions 108 éparchies Luxembourg 118 Hollande 12 éparchies 572 Portugal 275 communes Suède 24 cantons 286 Finlande 455 DEXIA, Local finance in the fifteen countries of the European Union, Paris, Le deuxième niveau de décentralisation. Avec la loi 1622/1986 (articles 61-69) corrigée par la loi 2130/1993 (Articles 1-3), le deuxième niveau de décentralisation a été fondé sur le découpage des régions administratives. Ayant comme but la programmation et la coordination du développement régional, le Secrétaire général de la Région, fonctionnaire, révocable, est l organe principal. Avec la loi 2503/1997, le système de la gestion décentralisée a été révisé et les périphéries ont été fondées comme des unités décentralisées. En Grèce, nous avons 13 périphéries découpées en deux à sept nomes chacune. 8 TATSOS N., Dimosionomiki Apokentrossi, Éditions Tipothito, Athènes, 1999, p Circonscription administrative équivalente du département français 4

5 Les éparchies ont été abolies progressivement et ont été annulées avec la loi 2539/1997. Des lois diverses élargissent ou rétrécissent les droits des préfets qui administrent les nomes. La loi 2218/1994 définit que «la circonscription de chaque Administration Préfectorale est celle de la circonscription du nome et son siège est la capitale du nome» 10. Cette loi a fondé l Administration Locale de deuxième degré et a aboli le statut du Préfet comme organe du premier niveau de décentralisation. Il a été remplacé par le Directeur régional. Le préfet est désormais l organe en tête de l Administration locale de Deuxième degré, nommé Administration Locale Préfectorale dont le conseil est élu par suffrage direct. Le préfet n est plus le responsable pour l application de la politique gouvernementale et il n est plus en tête des organes politiques, policiers et de la marine, à l exception du pouvoir juridique et militaire. B. La perception de la décentralisation par les élus locaux en Grèce. Pour étudier la perception de la décentralisation par les élus locaux grecs, nous avons réalisé trois entretiens individuels dans deux municipalités de l agglomération athénienne : deux avec la municipalité de Nikaia et un avec la municipalité d Aghios Ioannis Rentis. Les entretiens sont semi directifs d une durée d une demi-heure à quarante cinq minutes chacun. La durée de l entretien a été définie par la longueur du discours des interviewés. Ils étaient libres d'exposer leur avis sans aucune contrainte temporelle. L objectif des entretiens a été de mettre en relief la position des élus sur la décentralisation, de présenter en détail l histoire de leur élection en évoquant d une part, leurs ambitions et de l autre, le milieu politique dans lequel cette élection a eu lieu et de souligner, enfin, le rôle de la société civile. 1. La décentralisation en Grèce. Pour les élus grecs, le concept de la décentralisation est un concept positif. Il peut être le résultat d une politique efficace de planification afin de gérer les disparités entre villes et villages et de garantir le développement équilibré du pays. Mais, malgré les discours politiques, cette politique n a jamais été appliquée en Grèce. Les élus critiquent le fait que le pouvoir local n était jamais assez fort. L Etat centralisateur définit les politiques et précise les limites des politiques locales et par conséquent, c est le gouvernement lui-même qui prescrit les limites des politiques municipales. Les élus locaux n ont pas la possibilité d appliquer une politique autonome. Le fait que l Etat leur transmette des responsabilités (entretiens des sites scolaires, des crèches etc.) ne garantit pas le financement. Ainsi, le pouvoir local grec n a pas les moyens financiers pour appliquer une politique autonome. Il est complètement dépendant de l Etat. Il applique une stratégie financière décidée par l Etat et caractérisée, ces dernières années, par les 10 Code de l Administration Préfectorale, article 4, p.14. 5

6 concepts de la rentabilité et de l autofinancement. Mais, l autofinancement se traduit par des taxes supplémentaires pour les habitants et les entreprises. Les Conseils Municipaux qui ne sont pas d accord avec la logique de taxation des citoyens afin de leur offrir de nouveaux services et de réaliser des travaux structurels dans la ville n arrivent pas à répondre aux attentes des citoyens. Ainsi, ils ne peuvent pas faire avancer leurs nouveaux projets. 2. L histoire de l élection des élus. L implication dans la vie politique est un projet de vie pour les élus grecs. Depuis des années, ils sont actifs dans la politique locale et associative. L élection est l aboutissement de ce long processus de participation dans la vie communale. Ils se présentent comme candidats pour répondre à leur volonté personnelle mais aussi à la demande de leurs concitoyens, de leur parti, de leur groupe politique municipal. Leur caractère, leur tempérament, leurs compétences et surtout le contact avec les gens de leur quartier et l estime qu ils jouissent auprès de leurs concitoyens jouent un rôle important dans l acceptation de leur candidature. 3. Le vécu de l élu L élu doit combiner sa vie personnelle à ses obligations politiques et professionnelles. Il est très difficile d être élu, père ou mère de famille et professionnel en même temps. De plus, la vie d un conseiller est stressante même s ils bénéficient de la considération et de l estime dans la société locale. La situation socio-économique actuelle en Grèce augmente les difficultés dont les habitants font face dans leur vie quotidienne. Les élus municipaux sont, sans doute, les hommes politiques les plus proches auprès de qui s adresser. Cependant, les citoyens ne veulent pas résoudre leurs problèmes de façon collective et cela rend très difficile leur rôle comme acteurs locaux. Les citoyens ne savent pas utiliser le pouvoir qu ils ont entre les mains. Les élus étant contre la logique du clientélisme, ils incitent les habitants de la ville à revendiquer leurs droits à travers leurs associations locales, afin de renforcer l engagement civique de la population. Sous ces conditions les élus peuvent mieux utiliser leur pouvoir et les habitants sont obligés d agir. Les relations avec le Maire et les autres conseillers facilitent leurs tâches. En fait, c est la majorité du Conseil Municipal qui est responsable des décisions. Le système électoral n étant pas proportionnel, il donne toujours la majorité au groupe politique du Maire. L élu est obligé de respecter la loi qui, très souvent, n est pas négociée avec les acteurs locaux. C est le cas pour la loi sur l intercommunalité ou la loi sur le regroupement communal. L Union Européenne est considérée comme trop envahissante. Elle utilise les pouvoirs qui lui sont conférés sans que les collectivités locales et les citoyens soient pris en compte. Par conséquent, il y a des politiques qui ne sont pas compréhensibles. En général, le pouvoir central s impose dans leur travail de conseiller. Il n'y a aucun processus de consultation au niveau de la municipalité. Des décisions sont impossibles à prendre à ce niveau là parce qu elles sont mises en cause par la Préfecture ou le Département. 6

7 4. La société civile 4.1. La vie associative «Il est difficile de penser la notion de société civile hors de son contexte qui est celui des divers processus d intégration sociétale» 11. Pour les conseillers locaux grecs, la société civile est composée par l ensemble des associations qui agissent dans leur commune, par les ordres professionnels, par les syndicats et par les partis politiques. Ils élaborent un dialogue systématique avec ce milieu associatif et mettent en place des partenariats, surtout dans le domaine culturel et politique. Tous les élus sont membres d une association. «Ils s engagent dans des activités qui les satisfont, le font dans un esprit de confiance et de solidarité» 12. Le Conseil Municipal facilite la vie associative en finançant la location des bureaux pour les associations et en les supportant lors de l organisation de leurs manifestations. La salle des fêtes est toujours ouverte gratuitement à toute association qui la demande pour organiser un débat ou une manifestation culturelle. En général, la performance organisationnelle des associations facilite le contact entre les membres de la société civile et l Etat. Le citoyen peut facilement participer aux activités de son quartier et exprimer son opinion sur les politiques publics Le travail du Conseil Municipal Les sujets d organisation et d administration de la municipalité sont au cœur du débat dans les réunions du Conseil Municipal. Le défi actuel est la formulation d un plan stratégique de la municipalité. Pour répondre aux attentes actuelles, il faut bien définir et analyser les problèmes et les besoins, les avantages et les inconvénients, les opportunités et les limites posés par des facteurs économiques, techniques, sociales et culturels. Le Conseil Municipal fonctionne de façon transparente. Il pratique une communication active entre les élus concernant les décisions à prendre. Le Maire et ses collaborateurs veulent améliorer la confiance dans cette institution locale. Ils essaient d utiliser de façon pragmatique le cadre institutionnel de la municipalité et de coordonner leurs activités avec celles d autres municipalités. La planification du Conseil Municipal se met en débat lors des réunions publiques que la municipalité organise à la fin de chaque année et qui sont ouvertes à tous les citoyens. Elles ont eu lieu en plein air dans chaque quartier. La plus grande concertation est assurée. La participation des citoyens à la mise en œuvre des politiques est un défi pour l équipe municipale. 11 PAQUET G., op.cit., p PORTES A., Social capital: its origins and applications in Modern Sociology, American Review of Sociology, vol.24, p

8 Conclusions. À travers le discours des élus locaux grecs, on peut discerner certains axes de la gouvernance et du rôle de la société civile. Par contre, le terme de la gouvernance n est pas encore utilisé dans le discours des élus locaux. C est un concept inconnu. On parle plutôt de politiques des collectivités territoriales, des initiatives locales, du rôle actif des partenaires sociaux. Les principales inquiétudes sur le rôle et l efficacité politique des élus locaux se combinent à des questionnements qui pourraient, dans l avenir, mettre en valeur le concept de la gouvernance. Par exemple, comment peut on mieux combiner le dialogue avec les associations locales, les syndicats, le financement public et les programmes d action afin d élaborer une action concertée de toutes les composantes de la société civile et des autorités locales? La source de financement des activités de la société locale est une composante critique qui va aider ou ne pas l acceptation de la gouvernance comme outil politique majeur. Peut-on, enfin, être efficace dans l application d une politique locale sans financement de la part de l État? Peut-on améliorer les conditions de vie sans une taxation supplémentaire des citoyens et surtout déporter un service essentiel vers le privé qui est une forme indirecte de taxation? Pour répondre à ces inquiétudes posées par les élus locaux, il faut que les Collectivités Locales interviennent de façon active dans le fonctionnement des structures étatiques, qu elles améliorent leurs services, qu elles soutiennent la promotion des valeurs républicaines. Le clientélisme caractérisé par le système d embauche dans les municipalités grecques doit être remplacé par un système juste qui recrute des cadres et des employés sur des critères de leurs compétences professionnelles. Bibliographie. ADRICOPOULOU E., Whither regional policy? Local development and the state in Greece, in: DUNFORD M., KAFKALAS G., Cities and regions in the new Europe: the global-local interplay and spatial development, Belhaven Press, London. BURGEL G., Comportement politiques et transformations de l espace en Grèce, in : Géographie Sociale 7, PAQUET G., Gouvernance : une invitation à la subversion, Éditions Liber, Montréal, PORTES A., Social capital: its origins and applications in Modern Sociology, American Review of Sociology, vol.24. TATSOS N., Dimosionomiki Apokentrossi, Éditions Tipothito, Athènes, TO SINTAG MA, 1975/1986/2001, Tmima St, Administration, Kefalaion Proto, Organosis tis Dioikisis UNITED NATIONS, Decentralisation for Local and national Development, New York,