ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE

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1 ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE Projet de loi de réforme des collectivités locales Bilan de la première lecture à l Assemblée Nationale Juin 2010 Contact : e.duru@adcf.asso.fr 1

2 Contexte de la première lecture à l Assemblée Nationale L Assemblée Nationale a achevé, dans la nuit du mercredi 2 au jeudi 3 juin, l examen en première lecture des 41 articles du projet de loi de Réforme des Collectivités Territoriales (dit «RCT»). Le vote solennel sur le texte a eu lieu mardi 8 juin ; la seconde lecture au Sénat étant prévue pour la fin du mois. La séance publique a permis de confirmer sur de nombreux points les évolutions du texte adoptées par la commission des Lois, sous l égide du rapporteur Dominique Perben. Qu il s agisse de l avancement de la date d achèvement de la carte intercommunale (1er juillet 2013), du maintien de l accord local encadré pour la répartition des sièges entre communes au sein des assemblées intercommunales, du renforcement du statut de métropole (unification de la taxe foncière sur les propretés bâties), des possibilités d unification intercommunale de tout impôt direct sur délibération concordante des communes et du conseil de communauté, de l introduction d un «schéma de mutualisation de services», de la simplification-harmonisation des différents droits de veto dont disposent les communes principales les orientations relatives à l intercommunalité ressortent largement confortées et enrichies par cette première lecture de l Assemblée. En revanche, la discussion en séance s est traduite par un retour au texte issu du Sénat sur plusieurs dispositions importantes relatives aux processus de décision intercommunaux. Alors que la commission des Lois avait généralisé à toutes les catégories d intercommunalités la règle de définition de l intérêt communautaire par le conseil (en abaissant les seuils requis à la majorité simple), les députés ont supprimé cette disposition, contre l avis du gouvernement et du rapporteur. De même, les députés ont adopté un amendement de retour aux conditions de majorité actuellement en vigueur pour transférer des compétences nouvelles à l intercommunalité. Par ailleurs, un long débat s est tenu au sujet des conditions d instauration de la DGF territoriale. Plusieurs députés, hostiles à cette idée, ont demandé sa suppression. Un compromis a été trouvé pour revenir au dispositif introduit au Sénat (sur amendement de Dominique Braye) qui prévoit son instauration sur accord de l ensemble des communes. L Assemblée nationale a également adopté le retour à un strict scrutin uninominal le mode d élection des futurs conseillers territoriaux en annexant au projet de loi un tableau fixant la taille des futures assemblées départementales et régionales. Enfin, à l initiative du rapporteur, les articles 35 et suivants relatifs à la clarification des compétences et à la limitation des co-financements par les collectivités ont été considérablement précisés (distinction entre compétences exclusives et compétences partagées), limitation des concours cumulés du département et de la région, apport minimal du maître d ouvrage variant avec son poids démographique. Retour sur les principales dispositions du texte impactant l intercommunalité à l issue de cette première phase parlementaire. Contact : e.duru@adcf.asso.fr 2

3 Synthèse des principales dispositions relatives à l intercommunalité dans le projet de loi RCT suite à la première lecture à l Assemblée Nationale Achèvement de la carte intercommunale au 1er juillet 2013 (et non plus au 1er janvier 2014), Instauration du scrutin fléché pour la désignation des conseillers communautaires dans les communautés de communes, d agglomération, urbaines et les métropoles lors des prochains renouvellements généraux des conseils municipaux, Maintien d une possibilité d accord local encadré et plafonné (ajout de l AN) concernant la répartition des sièges entre communes membres au sein des communautés, Harmonisation des conditions de majorité en cas de création, extension, transformation de communautés, Renforcement des métropoles (compétences et régime financier et fiscal ; maintien du seuil de création à habitants), Maintien des évolutions permettant la création de communautés d agglomération sous le seuil de habitants dans certains cas limitativement énumérés, Elargissement des conditions de création des pôles métropolitains pour les territoires transfrontaliers, Unanimité des conseils municipaux pour la création de commune nouvelle, Maintien des dispositions relatives à la qualification des communautés et syndicats, Suppression de la catégorie des Communautés d agglomération Nouvelle (CAN), Assouplissement des conditions de transformation des SAN en CA ou CC, Assouplissement du régime des délégations de signature dans les communautés, Renforcement des informations financières contenues dans le rapport annuel d activité, Meilleure association des conseils municipaux et communautaires à l élaboration des SDCI, Maintien de la date d élaboration des schémas au 31 décembre 2011, Assouplissement des conditions de majorité requises en cas de fusion, Maintien des dispositions de rationalisation des syndicats, Vote conforme de l article abrogeant la possibilité de créer de nouveaux pays, Amélioration de la composition et des conditions de renouvellement des CDCI, Maintien des pouvoirs renforcés du préfet mais sur une période réduite et encadrés par la CDCI, Vote conforme de la prohibition du conditionnement du versement d aides entre collectivités à l appartenance à une structure déterminée, Maintien du dispositif adopté par le sénat sur les transferts des pouvoirs de police spéciale des maires au président de communauté, Renforcement des procédures de mutualisation des services, Création d un schéma directeur de mutualisation des services devant être adopté dans chaque communauté en début de mandat, Maintien de la possibilité d instaurer une DGF Territoriale à l unanimité des conseils municipaux, Maintien de la possibilité d unifier tout ou partie de la fiscalité ménage (TH, FB ou FNB) à l unanimité des communes, Dispositif de clarification des compétences entièrement revu (plus de renvoi à une loi ultérieure) et limitation des cofinancements, Nouvelle composition du CFL plus conforme au poids réel des communautés, Contact : e.duru@adcf.asso.fr 3

4 Maintien de la composition des assemblées communautaires et des bureaux jusqu au prochain renouvellement de 2014, Sécurisation des conditions patrimoniales et financières des transferts de zones d activité économique. Ce qui a disparu du texte durant l examen en séance publique Suppression de la définition de l intérêt communautaire par le conseil communautaire à la majorité simple, quelle que soit la catégorie de communauté (introduit par la CL, supprimé en séance), Suppression de l assouplissement des conditions de transferts de compétences entre communes et communauté (idem). Ce qui a été voté conforme entre les deux premières lectures (Sénat et Assemblée) Art. 1er : création du conseiller territorial, Art. 5 bis : instauration de la CFE à compter de 2010 (mise en cohérence du CGI), Art. 6 bis : diminution du seuil de création des CU à habitants, Art. 8 bis et 9 : dispositions relatives aux communes nouvelles, Art. 16 bis : amendement Bois de Vincennes, Art. 17 : date d élaboration du SDCI (31 décembre 2011), Art. 19 : suppression de la dérogation «enclave» en cas d extension de périmètre, Art. 19 bis : délibération des conseils municipaux sur les statuts (avant la création), Art. 24 ter : disposition technique sur la dissolution des syndicats, Art. 25 : Pays, Art. 28 : prohibition du conditionnement du versement des aides par une collectivité à l appartenance à une structure déterminée (syndicat mixte, association ou EPCI), Art. 31 bis : rédactionnel sur les pouvoirs de police spéciale (eaux usées non domestiques), Art. 34 bis : syndicat d électricité/ rédactionnel. Contact : e.duru@adcf.asso.fr 4

5 Présentation article par article Art. 1 : Conseiller territorial L Assemblée Nationale a adopté en termes conformes avec ceux du Sénat la création du conseiller territorial. Alors que le mode d'élection, les compétences et la répartition territoriale de ce nouvel élu devaient être définis initialement dans des textes ultérieurs, un amendement sénatorial avait intégré dès la première lecture la question du mode de scrutin dans le projet de loi de réforme territoriale. Ainsi, il est désormais prévu que ce nouvel élu soit désigné sur la base d un scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Le texte s accompagne désormais en annexe d un tableau du nombre de conseillers territoriaux par département et région en annexe du PJL (nombre minimum de 15 par département). Le suppléant du conseiller territorial devra être de sexe opposé. Art. 2 : instauration du scrutin fléché pour la désignation des conseillers communautaires Les députés ont entériné le principe de l élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires par la voie du scrutin fléché. Seuls les Syndicats d Agglomération Nouvelle ne seront pas soumis à ce nouveau mode de scrutin. Le rapporteur de la commission des Lois ayant considéré qu ils avaient vocation à se transformer à court terme en communauté d agglomération (un amendement a par ailleurs été adopté afin de faciliter et d accélérer leur transformation). Le Sénat en première lecture avait prévu que les communes dotées d un seul siège auraient obligatoirement un suppléant. L Assemblée a précisé ce point en mentionnant qu il serait nécessairement de sexe opposé. Enfin, les députés ont renforcé le régime des incompatibilités au niveau intercommunal en prohibant le cumul d un poste de directeur général des services, directeur général adjoint, directeur de services, Directeur de cabinet, chef de cabinet d une communauté avec un mandat électif, quel qu il soit, au sein d une commune membre. Art. 3 : Répartition des sièges entre communes membres au sein des communautés Sur ce point, on se souvient que le Sénat avait réintroduit le principe de l accord local («en tenant compte de la population») pour procéder à la répartition des sièges ; le recours au tableau fixé par l article 3 n intervenant qu à défaut d accord. L Assemblée nationale a respecté ce compromis et préservé l équilibre général du dispositif retenu par le Sénat. Deux dispositions ont cependant été introduites par les députés : Tout d abord, même dans l hypothèse d un accord établi entre les communes, le projet de loi impose désormais à travers un mode de calcul complexe, le plafonnement global du nombre de sièges qu elles seront autorisées à se répartir. Le tableau de l article 3 sert de base de calcul pour fixer ce plafond. La taille maximale de l assemblée délibérante correspondra au nombre de sièges déterminé par le tableau auquel s ajouteront les sièges correspondant au nombre de communes situées sous le quotient d éligibilité en cas d application de la répartition proportionnelle à la plus forte moyenne ainsi qu un supplément de 10% de sièges (calculé par rapport au total). Contact : e.duru@adcf.asso.fr 5

6 Deuxième évolution apportée au texte : en cas d absence d accord entre les communes, les députés ont prévu que si le nombre de sièges répartis de manière forfaitaire (au profit des communes situées sous le quotient d éligibilité) s avère supérieur à 30% du nombre de sièges prévus par le tableau, un nombre supplémentaire de 10% de sièges sera obligatoirement réparti à la proportionnelle. Dans l hypothèse inverse, la possibilité de répartir librement 10% de sièges supplémentaires sur accord demeure mais la conclusion de ce dernier n est plus soumise au droit de veto de la ville centre. En ce qui concerne les communautés urbaines et les métropoles, le dispositif est demeuré inchangé : la prise en compte du tableau s appliquera d entrée. L accord local à la majorité qualifiée ne pourra porter que sur le seul volant supplémentaire de 10% des sièges. Autre dérogation au principe général : l accord permettra de déroger à la règle de plafonnement à 50% des sièges pouvant revenir à une seule commune. Cette dérogation tient compte des spécificités historiques des communautés urbaines, dans lesquelles les communes principales détiennent parfois plus de la moitié des sièges. Enfin, l Assemblée a opté pour un retour à la solution initiale du gouvernement concernant la taille de l exécutif. Alors que le Sénat avait rendu alternatifs les critères de taille de l exécutif, la commission des lois de l Assemblée a réintroduit le caractère cumulatif des deux critères à prendre en compte : la taille de l exécutif (hors président) ne peut dépasser 20 % de l effectif total du conseil ni 15 vice-président au maximum. Pour les communautés de petite taille, l exception permettant de désigner 4 vice-présidents, quelle que soit la taille du conseil, est maintenue. Art. 5 A et B : conditions de majorité en cas de création, extension, transformation La commission a largement modifié le texte issu du Sénat. Ce dernier avait en effet complexifié les conditions de majorité requises et formules de droits de veto régissant les délibérations des communes selon les types de décision à prendre (on dénombrait dans le projet de texte jusqu à six cas de figure différents). Désormais, lorsque les conseils municipaux seront amenés à se prononcer sur l évolution du périmètre, deux hypothèses sont à distinguer : création et extension d une communauté dans les conditions de droit commun : majorité classique (2/3 des communes et 50% de la population ou l inverse) avec accord du conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci représente plus du quart de la population totale concernée (art. 5A et 5B), création et extension de communauté dans le cadre de la rationalisation de carte intercommunale (entre 2011 et 2013) : moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale (art. 29 et 30). Art. 5 : métropoles Le seuil de création est demeuré inchangé ( habitants). La Commission des Lois a opéré un renforcement des compétences exercées de plein droit en lieu et place du département et de la région (voirie, transports scolaire, promotion économique) et a élargi le champ de celles qui pourront être transférées par convention entre ces collectivités (action sociale, collèges, développement économique, tourisme, équipements culturels et sportifs, patrimoine). Contact : e.duru@adcf.asso.fr 6

7 Le régime fiscal et financier de la métropole est renforcé à travers l unification de plein droit la taxe foncière sur les propriétés bâties et la possibilité d instituer la DGF territoriale à la majorité des deux tiers des communes. Est également prévu la possibilité de créer une métropole comportant une enclave la première année (en cas de chevauchement de périmètres avec une communauté - art. 5 quater). Art. 6 ter : création des communautés d agglomération L Assemblée Nationale a maintenu les dispositions visant à assouplir les conditions de création d une communauté d agglomération. Ainsi, en lieu et place du traditionnel seuil démographique de habitants issu de la loi Chevènement, il est désormais prévu la possibilité de prendre en compte un seuil réduit à habitants dès lors que le périmètre envisagé comprend le chef lieu de département ou de se baser sur la population DGF (et non INSEE) lorsque celle-ci excède d'au moins 20 % le seuil de création et augmente de plus de 50 % la population totale. Art. 7 : pôle métropolitain Les députés ont adopté un amendement du gouvernement visant à élargir les conditions de création du pôle métropolitain dans les territoires transfrontaliers. Sur un territoire d un seul tenant et sans enclave, il est désormais possible de créer un pôle de plus de habitants composé d une communauté d uniquement habitants (et non ) dès lors qu elle est limitrophe d un état voisin. Les futurs pôles pourront également adhérer à un district européen. Art. 8, 9, 10 et 11 : commune nouvelle L Assemblée a supprimée la consultation préalable des électeurs en cas d accord unanime des conseils municipaux pour créer une commune nouvelle. Cet accord unanime est désormais systématiquement requis lorsque l initiative de création est prise par le préfet ou un conseil communautaire. Enfin, les députés ont supprimé le pouvoir d initiative des 2/3 des communes membres d une communauté. Art. 12, 12 bis, 13 et 13 bis : regroupement de départements et régions L Assemblée a rendu systématique l avis des comités de massif en zone de montagne lors de la procédure de regroupement entre départements et régions. Contact : e.duru@adcf.asso.fr 7

8 Art. 14 : qualification des communautés Cette disposition est demeurée inchangée. L amendement visant à faire émerger une notion générique de «communauté» en lieu et place du terme d «EPCI à fiscalité propre» n a pas été adopté. Le rapporteur ayant estimé, d une part, qu ils visaient à regrouper des groupements de collectivités territoriales juridiquement trop différents et, d autre part, qu une telle innovation terminologique nécessiterait de corriger une multitude de textes juridiques. Art. 14 bis : suppression de la catégorie des Communautés d Agglomération Nouvelle (CAN) La commission des Lois a supprimé la catégorie juridique des communautés d agglomération nouvelles, toujours existante en droit positif mais n ayant jusqu à présent jamais fait l objet de mise en œuvre en pratique. Art. 14 ter : assouplissement des conditions de transformation des SAN Un amendement visant à accélérer et à faciliter la transformation des Syndicats d Agglomération Nouvelle (SAN) a été adopté en séance par les députés. Il prévoit que tout SAN peut se transformer, en communauté d agglomération, ou, s il ne remplit pas les critères de population, en communauté de communes, sans attendre la publication du décret d achèvement de l opération d intérêt national pour lesquels ils ont été créés. La transformation est alors prononcée par arrêté préfectoral après accord de l organe délibérant du SAN. Art. 15 bis : assouplissement du régime des délégations de signature dans les communautés Cet amendement adopté par la commission des Lois vise à étendre la délégation de signature accordée au Directeur Général des Services et au Directeur Général Adjoint aux champs couverts par la délégation confiée au président par le conseil. Art. 15 ter : informations contenues dans le rapport annuel d activité Par amendement adopté en séance, il est désormais prévu que le rapport annuel d activité communautaire devra mentionner l utilisation des crédits engagés par la communauté dans chacune des communes membres. Article 16 : Schéma Départementaux de Coopération Intercommunal (SDCI) Un long débat sur les critères de population à prendre en compte pour la création des communautés en zone de montagne a eu lieu en séance. C est finalement un amendement du rapporteur qui a été adopté prévoyant l inapplicabilité du seuil de 5000 habitants (rehaussé par la commission par rapport à la version issue du Sénat) aux zones de montagne et la possibilité pour le préfet de s écarter de ce seuil, quelque soit le territoire, pour tenir compte des disparités géographiques. Contact : e.duru@adcf.asso.fr 8

9 De plus, il est désormais prévu que le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) est présenté à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) et transmis aux conseils municipaux et communautaires pour avis. Le projet de schéma et ces avis sont ensuite communiqués à la CDCI afin qu elle puisse délibérer. Les modifications apportées au SDCI par la CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres sont obligatoirement intégrées dans le document. Dans les départements de Paris, des Hauts de Seine, de Seine Saint Denis et du Val de Marne, les SDCI ne sont pas dans l obligation de prévoir un achèvement intégral de la carte intercommunale (maintien de l exception adoptée par le Sénat). Art. 17 : date d élaboration des schémas Cette disposition a été votée conforme par les deux chambres. Les schémas devront donc être élaborés au plus tard le 31 décembre Art. 18 : achèvement de la carte intercommunale La commission des Lois a avancé la date d achèvement de la carte de l intercommunalité au 1er juillet 2013 (au lieu du 1 er janvier 2014). Art. 19 : extension de périmètre Le projet de loi supprime la dérogation à la règle du périmètre d un seul tenant et sans enclave ouverte par la loi du 13 août L article 175 de la loi Libertés et Responsabilités locales permettait au préfet d étendre le périmètre d une communauté de communes même si le refus d une commune d intégrer ladite communauté créait une enclave. La suppression de cette exception a été votée conforme par les deux chambres. Art. 19 bis : disposition de mise en cohérence L article 19 bis prévoit que lors de la création d une communauté, les conseils municipaux délibèrent non seulement sur le périmètre mais également sur les statuts de la future entité. Article 20 : Fusion L Assemblée Nationale a assoupli les conditions de majorité requises pour fusionner deux ou plusieurs communautés. Le Sénat avait en effet complexifié et alourdit ce dispositif. La commission des Lois de l Assemblée a donc réintroduit la disposition initiale du projet de loi qui prévoit que la fusion est possible avec l accord du tiers des communes de chacune des communautés candidates. Le reste du dispositif adopté par le Sénat et visant à faciliter les procédures de fusion est demeuré en l état. Art. 21 à 24 : rationalisation des syndicats Le dispositif de rationalisation des syndicats - dispositions à caractère essentiellement technique visant à faciliter la réduction de leur nombre - demeure dans sa version initiale. Contact : e.duru@adcf.asso.fr 9

10 Art. 25 : Pays L article 25 qui vise à éteindre la possibilité de création de nouveaux pays à compter de la promulgation de la loi a été voté en termes conformes par les deux chambres. Concrètement, cela signifie que l article 22 de la loi Voynet est supprimé. Pour autant, les pays déjà existants à la date de promulgation de la loi ne sont pas touchés par cette disposition. Les sénateurs ont voté un amendement précisant que les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu à leur échéance. Art. 26, 26 bis A, 26 bis B, 26 Bis et 27 : Commissions Départementales de Coopération Intercommunale (CDCI) En première lecture, le Sénat avait modifié la composition de la CDCI en prévoyant une meilleure représentativité des élus communautaires (à hauteur de 40% de l effectif total de la CDCI). Depuis le passage du texte à l Assemblée Nationale, il est désormais prévu que les CDCI seront recomposées dans un délai maximum de trois mois à compter de la publication de la loi et que la composition du collège des représentants de communautés répondra aux mêmes règles que celles du collège des communes (le détail des modalités de composition de chacun des collèges relèvera d un décret dont la publication devrait intervenir concomitamment à la promulgation de la loi). Le renforcement des pouvoirs de la CDCI tel qu adopté par le Sénat a été entériné par l Assemblée. Art. 28 : conditions du versement d aides entre collectivités L article du projet de loi qui prohibe le conditionnement du versement des aides par une collectivité à l appartenance à une structure déterminée (syndicat mixte, association ou EPCI) a été voté conforme par les deux chambres. Art. 29 et 30 : rationalisation de la carte intercommunale et calendrier d achèvement L Assemblée Nationale n a pas modifié l équilibre général du dispositif d achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale. Les députés ont simplement mis en cohérence le calendrier général d achèvement de la carte pour tenir compte de l avancement de la date butoir au 1er juillet Art. 31 : transfert des pouvoirs de police spéciale Le texte est demeuré quasiment inchangé par rapport à celui du Sénat. L attribution directe de pouvoirs de polices spéciales au président de communauté suite au transfert de certaines compétences demeure dans les cas suivants : assainissement, déchets, accueil des gens du voyage. Cependant, en matière de voirie, ce transfert a été rendu simplement facultatif. Surtout, dans les six mois suivant la date de l élection du président de communauté, un ou plusieurs maires peuvent s opposer à ce ou ces transferts dans chacun des domaines visés. Art. 31 bis : amendement rédactionnel sur les pouvoirs de police spéciale Cette disposition (votée conforme entre les deux chambres) prévoit la compétence du président de communauté pour autoriser le déversement des eaux usées non domestique au point de collecte (simple mise en cohérence du code de la santé publique votée conforme). Contact : e.duru@adcf.asso.fr 10

11 Art. 32 : définition de l intérêt communautaire Initialement, le projet de loi prévoyait que l intérêt communautaire serait défini à la majorité simple du conseil communautaire, quelle que soit la catégorie de communauté. Le sénat a supprimé cette disposition en première lecture. La commission des lois de l Assemblée l a réintroduite sur proposition du rapporteur. Malgré l avis défavorable de la commission et du gouvernement, les députés ont finalement adopté en séance un amendement de suppression, entrainant de facto un retour au droit existant (compétence des seuls conseils municipaux pour définir l intérêt communautaire dans les conditions de majorité statutaire classique). Art. 32 bis : modalités de transfert des compétences De la même manière, le projet de loi prévoyait, dans sa version adoptée en conseil des ministres, un assouplissement des conditions de majorité requises pour le transfert de compétences nouvelles entre communes et communauté. Il était ainsi proposé que ces nouveaux transferts soient décidés à la majorité simple des conseils municipaux sous la double garantie de l accord obligatoire de la moitié des communes représentant la moitié de la population. La commission des lois du Sénat a supprimé cette disposition. La commission des Lois de l Assemblée l a quant à elle réintroduite en y ajoutant un droit de veto de la commune la plus nombreuse représentant au moins un quart de la population. Finalement, les députés ont adopté en séance un amendement de suppression, malgré l avis défavorable de la commission et du gouvernement entrainant là encore un retour au droit existant. Art. 33 et 34 : mise à disposition de services et création de services communs Les dispositions du projet de loi concernant les hypothèses de mutualisation de service sont demeurées quasiment inchangées. Les sénateurs avaient renforcé le rôle des comités techniques paritaires en rendant leur consultation obligatoire dans chacun des deux cas. Les propositions du Gouvernement consistant à prévoir les conditions de remboursement de frais par décret dans le cas de la mutualisation de service (afin de répondre aux injonctions de la commission européenne en matière de droit de la concurrence) et d ouvrir la possibilité de défalquer les attributions de compensation du montant des frais occasionnés par la création de services communs avaient également été retenues par le sénat. L Assemblée a précisé que la création de services communs était déconnectée des transferts de compétences afin de donner un fondement juridique clair à la mutualisation descendante des services fonctionnels. Les députés ont également adopté en séance un amendement prévoyant que les agents affectés aux services communs seront mis à disposition de plein droit (et non pas transférés comme indiqué initialement). Enfin, le texte prévoit désormais la possibilité de mettre en place une Commission Administrative Paritaire commune entre communauté et communes membres. Art. 34 bis AA : schéma de mutualisation des services Cette disposition adoptée par la commission des lois de l Assemblée Nationale a pour but de renforcer les synergies entre communes et communautés en matière d organisation des services. Elle vise à étendre les meilleures pratiques actuelles de mutualisation des services en fixant le principe d une discussion annuelle au sein de l assemblée délibérante sur les perspectives d évolutions en la matière. Sans fixer d obligation de résultat, l article 34 bis instaure une obligation de moyen en aménageant un «rendez-vous» annuel sur l organisation des services entre communes et communauté, au moment du débat d orientation budgétaire. Contact : e.duru@adcf.asso.fr 11

12 Art. 34 quater : DGF Territoriale Les députés ont finalement voté en séance le retour à l unanimité des conseils municipaux pour l instauration (facultative) de la DGF Territoriale, après que la commission des Lois ait adopté dans un premier temps un dispositif de mise en place plus souple (à la majorité qualifiée). Le texte sort donc de l Assemblée dans la même forme qu il y était entré. En revanche des précisions ont été apportées sur les conditions de reversement de la DGF aux communes membres sur la base d un système inspiré de la DSC actuelle. Des précisions ont également été apportée sur la mise en place de la CLETC : c est désormais le conseil communautaire qui en détermine la composition à la majorité simple. Art. 34 quinquies : unification fiscale La commission des lois de l Assemblée a réintroduit cette disposition qui figurait dans la version du projet de loi adopté en conseil des ministres mais qui avait été supprimée par le Sénat en première lecture. Cette disposition prévoit la possibilité d unifier tout ou partie de la fiscalité ménage (TH, FB, FNB) sur le modèle de la TPU, à l unanimité des conseils municipaux (avec accord du conseil communautaire). Art. 35 : répartition des compétences La commission des lois de l Assemblée a profondément revu la rédaction l article 35 afin de fixer des principes de clarification et éviter le recours à une loi ultérieure. Désormais, les compétences attribuées par la loi à une catégorie de collectivités le sont à titre exclusif (prohibant ainsi l intervention conjointe de collectivités appartenant à différentes catégories dans un même domaine). A titre exceptionnel, la loi pourra toutefois prévoir qu'une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités. Au-delà de l'exception explicitement accordée à certains domaines (culture, sport et tourisme), la nouvelle version de l'article 35 prévoit également que le département et/ou la région peuvent, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d'intérêt départemental et/ ou régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique. Par ailleurs, la délégation conventionnelle de compétences entre les différentes catégories de collectivités fait désormais l objet d une disposition à part entière au sein du CGCT. Un autre amendement adopté par la Commission prévoit la possibilité pour une région et les départements qui en font partie d élaborer conjointement un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services (art. 35 bis nouveau). Le document devra prévoir les interventions financières respectives de chacune des collectivités. Dans sa version issue de l Assemblée, l article 35 prévoit que ces nouvelles règles entreront en vigueur à compter du 1er janvier Contact : e.duru@adcf.asso.fr 12

13 Art 35 ter : limitation des cofinancements Les nouvelles règles issues de l Assemblée Nationale sont les suivantes : A compter du 1er janvier 2012, la participation minimale du maître d ouvrage devra être de 20% du montant total des financements apportés au projet pour les communes de moins de habitants et pour les communautés de moins de habitants (communautés de communes), et pour toutes les collectivités lorsqu il s agit d investissement en matière de renouvellement urbain et de rénovation des monuments classés; Pour toutes les autres collectivités (communes de plus de 3500 habitants, communautés de communes de plus habitants, communauté d agglomération et urbaines ) et tout utres projets, l autofinancement minimum du maître d ouvrage devra être de 30% du total des financements. Le cumul de subventions d investissement ou de fonctionnement en provenance de la région et du département pour un même projet est interdit par principe. Il est autorisé à titre dérogatoire pour les communes de moins de 3500 habitants et les communautés de moins de habitants. A titre d exception également, le cumul est permis en ce qui concerne les subventions de fonctionnement versées en matière de culture, sport et tourisme, quels que soit la catégorie et le poids démographique de la collectivité concernée. En revanche, une incertitude demeure : le texte laisse à penser que l existence d un schéma de mutualisation département/ région entraîne une exception à l application des règles prohibant les cofinancements et les financements croisés. La navette devrait permettre d améliorer cette rédaction encore ambiguë à ce stade. Art. 36 A : nouvelle composition du Comité des Finances Locales (CFL) La commission des lois de l Assemblée a revu la composition du CFL afin de mieux prendre en compte la montée en puissance de l intercommunalité «communautaire». Désormais, seuls siégeront au CFL les présidents de communautés (et non plus ceux des syndicats de communes) à raison de : 1 siège pour les communautés urbaines et les métropoles, 2 sièges pour les communautés de communes dites à TPU, 2 sièges pour les CC à fiscalité additionnelle, 2 sièges pour les communautés d agglomération et les SAN. Art. 37 : date d entrée en vigueur des dispositions relatives à la composition des conseils communautaires Un amendement a été adopté en commission des lois de l Assemblée visant à maintenir la composition des bureaux communautaires d ici la fin du mandat en cours (à l instar des assemblées dont ils sont issus). Art. 41 : sécurisation des transferts de compétence «ZAE» Les députés ont adopté un amendement qui sécurise les conditions financières et patrimoniales des transferts de zones d activité économique entre communes et communauté. On se souvient en effet que la faiblesse du cadre légal issu de la loi Chevènement sur ce point avait conduit à une importante jurisprudence du Conseil d Etat dite «District de Montpellier» en Cet amendement règle pour l avenir cette question. Contact : e.duru@adcf.asso.fr 13

14 Annexe Tableau comparatif des principales dispositions intéressant l intercommunalité suite aux deux premières lectures du projet de loi de réforme des collectivités territoriales Contact : e.duru@adcf.asso.fr 14

15 Projet de loi initial 1ere lecture Sénat 1ere lecture AN Achèvement de la carte de l intercommunalité Les démarches d achèvement et de rationalisation sont entreprises d ici le 31 décembre A compter du 1 er janvier 2014, le préfet dispose de pouvoirs renforcés pour intégrer les dernières communes isolées et supprimer les éventuelles enclaves et/ou discontinuités persistantes Art. 29 Maintien de la date butoir du 1 er janvier 2014 Le Sénat a renforcé les pouvoirs de la CDCI : - Avis opposable de la CDCI après délibération à la majorité des deux tiers - Auto saisine possible de la CDCI par 20% de ses membres. Avancement de la date d achèvement au 1 er juillet 2013 SDOI SDCI Caractère systématique et obligatoire du SDCI dans chaque département, approuvé au plus tard le 31 décembre Le schéma établi une couverture intégrale du département par des communautés Présentation d un référentiel national pour la délimitation des périmètres Approbation du schéma par la CDCI. La CDCI peut voter des modifications au schéma à la majorité des deux tiers Maintien des dispositions d origine Au sein du référentiel national (valeur indicative):, le sénat a abaissé le seuil critique de création de communautés de 5000 à 3000 habitants. Prise en compte de la notion de bassin de vie Au sein du référentiel national (valeur indicative): l AN a rehaussé le du seuil critique de création de communautés de 3000 à 5000 habitants (retour à la rédaction initale qui avait été modifiée par le Sénat Le schéma est mis en œuvre par le préfet. Il peut proposer toute évolution de périmètre, non prévue dans le document, mais uniquement après avis de la CDCI Ajout d une exception francilienne : Paris et les départements de la première couronne feront l objet d un SDCI mais ne sont pas soumis à l objectif d achèvement de la carte d ici 2014 Maintient par l AN d une exception francilienne : Paris et les départements de la première couronne feront l objet d un SDCI mais ne sont pas soumis à l objectif d achèvement de la carte d ici 2014 Révision du schéma tous les 6 ans. Art. 16 et 17 Contact : e.duru@adcf.asso.fr 15

16 Pouvoirs du préfet Renforcement des pouvoirs du préfet en matière de délimitation des périmètres (création, extension, fusion). A titre dérogatoire (avec avis de la CDCI) et temporaire (deux ans) Encadrement des pouvoirs du préfet par avis motivé de la CDCI, voté à la majorité des deux tiers Dispositif inchangé Art. 29 Composition de la CDCI Composition proposée par le gouvernement : 50% de maires, 30% de représentants d EPCI, 15% de conseillers généraux et 5% d élus régionaux Art. 26 Nouvelle composition adoptée par le Sénat : 40% de maires, 40% de représentants de communautés, 10% de conseillers généraux, 5% de représentants de syndicats et 5% d élus régionaux L Assemblée a apporté des précisions d importance : - précisions apportées par la commission des lois sur la composition de la commission et du collège des élus communautaires (mêmes règles que les communes) ; - renouvellement des CDCI dans un délai maximum de 3 mois à compter de la promulgation de la loi Fusion autorisée pour tout type de syndicat sauf les syndicats mixtes ouverts Syndicat Dissolution de syndicat facilitée dans l hypothèse où ce dernier a transféré l intégralité de ses compétences, à un syndicat mixte ou s il ne compte plus qu un membre Dispositions inchangées Dispositions inchangées Substitution des communautés de communes aux syndicats en cas d identité de périmètre étendue aux hypothèses d extension et de fusion. Art. 22 à 24 Contact : e.duru@adcf.asso.fr 16

17 Le Sénat a apporté des améliorations : - Possibilité d initiative par la CDCI - Plus de reprise automatique des compétences optionnelles Fusion Procédure : associer plus étroitement la CDCI aux projets de fusion (consultation automatique, quelque soit l hypothèse d initiative)/ favoriser la révision du périmètre des EPCI lors de leur fusion en permettant au préfet d intégrer des communes membres d autres EPCI/ remplacer l accord des conseils communautaires par un simple avis, renforcer les conditions de majorité lors du vote des conseils municipaux (1/3 au moins des CM de chaque EPCI) Régime : instaurer un régime transitoire de convergence des compétences (période de lissage de deux ans) Art Rapport de compatibilité du projet de fusion avec le SDCI - En cas d avis défavorable de la CDCI : nouvelle proposition de périmètre par le préfet en tenant compte de la motivation de l avis de la CDCI - Maintien des autres dispositions (période de lissage des compétences ) Mais a, dans le même temps, alourdi la procédure : - Modifications des conditions de délibérations des conseils municipaux : 2/3 de l ensemble des CM représentant au moins la ½ de la pop. ou l inverse. Cette majorité doit en plus comprendre au moins les deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou l inverse, au sein de chacune des communautés appelées à fusionner L Assemblée a allégé les conditions pour fusionner : - l amendement de l AdCF sur l assouplissement des conditions de majorité a été adopté en commission : retour à la majorité initiale, 1/3 des conseils municipaux de chacune des communautés) Contact : e.duru@adcf.asso.fr 17

18 Pays Abrogation de l art. 22 de la loi Voynet : limitation de la formule des pays aux seuls espaces déjà organisés sous cette forme. Art. 25 Ajout du Sénat : Les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu à leur échéance Article voté conforme Intérêt communautaire Définition de l intérêt communautaire à la majorité simple par le seul conseil qu elle que soit la catégorie de communautés. Art. 32 Suppression de cet article : retour au droit existant Suppression conforme : maintien du droit existant Transfert de compétence Passage à la majorité simple, avec un seuil de garantie pour les communes : 50% de communes représentant 50% de la population. Suppression du droit de veto de la commune centre Art. 32 Suppression de cette disposition. Maintien des conditions actuellement en vigueur en droit positif. Majorité qualifiée nécessaire lors des transferts de compétences décidés par les conseils municipaux, avec accord de la commune la plus importante Suppression en séance publique de l article réintroduit par la commission des lois visant à rétablir la rédaction initiale du projet de loi sur ce point Mutualisation des services Création d un cadre juridique propre à l administration locale unique. Fonctionnement des services dits «communs» très proche de la mutualisation des services «classique» (transfert du lien hiérarchique, mise à disposition de plein droit des agents ) Remboursement de frais opéré via une ponction de l attribution de compensation dans le cadre de la gestion unifiée/ dans les conditions définies par décret pour la mutualisation classique Art. 34 Rédaction maintenue par le Sénat avec ajout d une consultation obligatoire des CTP Extension du dispositif aux départements et régions - Possibilité de créer une CAP commune entre communauté et communes membres - Les agents affectés aux services communs ne sont plus transférés mais simplement mis à disposition de plein droit - Introduction dans la loi d une obligation de moyens en matière de mutualisation via l élaboration du schéma d organisation des services en début de mandat dans chaque communauté Contact : e.duru@adcf.asso.fr 18

19 Gestion commune de biens Possibilité d une mise en commun des moyens entre communes et communautés sur la base d un règlement de mise à disposition Dispositions inchangées (art. 34) Dispositions inchangées Transfert des pouvoirs de police Solution proposée par le Gouvernement : transfert effectif des pouvoirs de police du maire au président de communauté dans les champs délimités par la loi du 13 août Suppression de la cosignature, remplacée par une simple communication pour information des arrêtés aux maires Art. 31 Solution retenue par le Sénat : maintien du transfert automatique pour l assainissement, les déchets, les aires d accueil des gens du voyage. Transfert rendu facultatif en matière de circulation et stationnement lorsque la communauté est compétente en matière de voirie Possibilité pour un ou plusieurs maires de s opposer au transfert de ses pouvoirs de police, sur le territoire de leur commune, dans les 6 mois qui suivent l élection du président Dispositif inchangé Mode de désignation des conseillers communautaires Instauration du «fléchage» (suffrage universel direct). Mode d élection inspiré du système dit «PLM» à partir des listes municipales dans les communes de plus de 500 habitants. Art. 2 Disposition adoptée en l état Pour les communes de moins de 500 habitants : désignation du maire et des adjoints, dans l ordre du tableau (projet de loi n 61) Maintien (volontaire) de l exclusion des SAN du dispositif d élection fléchée (vocation à se transformer en CA) Répartition des sièges entre communes au sein du conseil communautaire Pondération des sièges au conseil fixée par la loi en fonction de la population totale de la communauté et du poids démographique de chaque commune membre Art. 3 Le Sénat a entièrement réécrit l article 3 : 1. Dans les CC et les CA, accord local possible en tenant compte de la population de chaque commune. Majorité : 2/3 des communes représentant la ½ de la pop. ou l inverse 2. En cas d absence d accord : Répartition des sièges du tableau à la représentation proportionnelle à la plus Maintien de la philosophie générale du dispositif avec ajout d un plafonnement pour le libre accord local et suppression du droit de veto pour la répartition des 10% de sièges supplémentaires en cas d absence d accord Contact : e.duru@adcf.asso.fr 19

20 forte moyenne. Chaque commune est garantie d avoir un siège/ aucune ne peut avoir plus de 50% du total (dans les CC et les CA) 3. Possibilité de créer et de répartir, à l accord amiable, un volant de sièges équivalent à 10% du total des sièges visés au 2 4. Pour les métropoles et les CU : application directe du 2 et du 3 ; sans plafonnement pour les communes les plus importantes Nombre de vice-présidents Limitation de la taille de l exécutif dans la limite de 15 VP représentant au maximum 20% du conseil. Quelle que soit la taille du conseil, le nombre de VP peut être porté à 4 Les seuils de 15 et de 20% sont rendus alternatifs et non plus cumulatifs (art. 3) Retour à la solution du Sénat Création de deux catégories «juridiques» : Qualification juridique des communautés EPCI : syndicats de communes et communautés (ainsi que les SAN et métropoles) Groupement de collectivités : EPCI, syndicats mixtes ainsi que divers organismes de coopération (interdépartementaux et interrégionaux type entente) Dispositions inchangées Dispositions inchangées Art. 14 Contact : e.duru@adcf.asso.fr 20

21 Métropoles Création d une nouvelle catégorie d «EPCI à FP» de plus de habitants. Compétences attribuées par la loi sur le modèle des communautés urbaines (élargies : voirie communale et départementale, ADS ) Suppression de la notion d intérêt communautaire Transferts conventionnels de compétences du département et de la région à la métropole Possible transfert d équipement et d infrastructure de l Etat, à la demande la métropole. Forte intégration fiscale : unification des 4 taxes directes + DGF territoriale Art. 5 et 6 Modification adoptée par le Sénat : - Suppression du transfert obligatoire des ADS - Consultation automatique des conseils municipaux sur le PLU - Intégration de la notion d intérêt métropolitain pour les équipements culturels et sportifs - Suppression de l intégration fiscale et financière/ DGF Territoriale facultative (unanimité) - Pôles métropolitains : abaissement du seuil de création à / maintien du seuil de habitants pour les métropoles = abaissement concomitant du seuil des CU à habitants Renforcement du statut : - transfert de plein droit des communes (modèle des communautés urbaines), transfert de plein droit des départements (transport scolaire, voirie départementale, zones d activités) et des régions (promotion du territoire à l étranger et de ses activités éco) ; transferts conventionnels du département (social, collèges, développement économique, tourisme, patrimoine, équipements sportifs) et des régions (lycées, développement économique) ; transfert des grands équipements et infrastructures de l Etat - régime fiscal et financier : transfert du foncier bâti + DGF Territoriale à la majorité qualifiée des communes - possibilité de créer la métropole avec une enclave la première année (en cas de chevauchement de périmètres avec une communauté Communes nouvelles Substitution, à l ancien dispositif de fusion, issu de la loi dite «Marcellin» de Peut concerner (sur la base du volontariat) : aussi bien des communes contiguës, à l extérieur ou à l intérieur d une communauté que la La commune nouvelle ne peut être créée qu après consultation des électeurs du territoire sous réserve que la participation au scrutin soit supérieure à la ½ des électeurs inscrits et que le projet recueille, dans chacune des communes concernées, la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au Suppression de la consultation des électeurs en cas d accord unanime des conseils municipaux Unanimité requise des conseils municipaux en cas d initiative de création du préfet ou d un conseil communautaire Contact : e.duru@adcf.asso.fr 21

22 transformation d un groupement en commune nouvelle. Possibilité de conserver au sein de la commune nouvelle une représentation institutionnelle des anciennes communes sous le nom de «communes déléguées» sauf décision contraire du conseil municipal de la commune nouvelle Art. 8, 9 et 10 1/4 des électeurs inscrits. En cas de création d une commune nouvelle à partir de communes contiguës membres de plusieurs communautés, la commune nouvelle décide elle même de sa communauté de rattachement. En cas de désaccord avec le préfet, la CDCI est saisie. Si la CDCI se prononce favorablement sur la demande de la commune nouvelle (à la majorité des 2/3), la commune nouvelle est rattachée, ainsi qu elle l a souhaité. Dans l hypothèse inverse, le préfet arbitre seul. Indexation de la DGF des communes nouvelles sur les taux fixés par le CFL - région et département : compétences exclusives en principe définies par la loi ; Suppression du renvoi à une loi ultérieure - la capacité d initiative de la région ou du département ne peut s appliquer qu à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu elle est justifiée par l intérêt local ; Dispositions quasiment inchangées Nouvelles classification des compétences : - compétences exclusives - compétences partagées (sport, culture, tourisme) Répartition des compétences - lorsque, à titre exceptionnel, une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, la loi peut désigner une collectivité chef de file ; la collectivité chef de file organise, par voie de convention avec les autres collectivités intéressées, les modalités de leur action commune et de l évaluation de celleci ; - Renvoi à une loi votée dans les 12 mois à compter de la promulgation du PJL. Art. 35 Les sénateurs ont néanmoins tenu à inscrire dans la loi que l échelon départemental était reconnu comme le «lieu des politiques publiques de proximité» - compétences «isolées» Encadrement des cofinancements sur le modèle des fonds de concours (20% d autofinancement minimum si le maître d ouvrage est une CC. 30% si c est une CA, sauf renouvellement urbain et monuments classés) Interdiction du cumul de subventions régionales et départementales sauf si le porteur du projet est une CC ou en matière de culture, sport et tourisme (cumul autorisé uniquement pour le fonctionnement) Contact : e.duru@adcf.asso.fr 22