Demandeur. Organisme DÉCISION

Transcription

1 Commission d accès à l information du Québec Dossier : Date : 21 août 2006 Commissaire : M e Hélène Grenier CENTRE DE LA PETITE ENFANCE LA CHAT-MAILLE Demandeur c. MINISTÈRE DE LA FAMILLE, DES AÎNÉS ET DE LA CONDITION FÉMININE Organisme DÉCISION OBJET DEMANDE DE RÉVISION EN MATIÈRE D ACCÈS [1] Le 10 juin 2005, le Centre de la petite enfance La Chat-Maille (le CPE) demande une copie de l annexe qui est jointe au rapport d expertise qui le concerne et que la Corporation d hébergement du Québec a préparé le 6 juin 2005 pour le compte de l organisme. [2] Le 15 juin 2005, l organisme donne au CPE avis de la réception de cette demande d accès; le 30 juin 2005, il lui donne avis de la prolongation (10 jours) du délai de traitement de celle-ci. Le 8 juillet 2005, le responsable de l accès aux

2 Page : 2 documents de l organisme refuse d acquiescer à la demande; il appuie sa décision sur l article 39 de la Loi sur l accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels 1. [3] Le 16 août 2005, le CPE soumet une demande de révision de ce refus. PREUVE i) De l organisme Témoignage de monsieur Denis Bérubé : [4] Monsieur Denis Bérubé témoigne sous serment. Il est le directeur de la planification et du soutien à la gestion de l organisme; il exerce aussi, depuis trois ans, la fonction de responsable ministériel substitut de l accès aux documents et de la protection des renseignements personnels de l organisme. [5] Monsieur Bérubé était, en 2000 et 2001, le responsable ministériel de l accès aux documents et de la protection des renseignements personnels du ministère de l Emploi et de la Solidarité sociale. [6] Monsieur Bérubé est l auteur de la décision du 8 juillet Il a pris connaissance de la demande d accès du 10 juin 2005 qui vise l obtention de l annexe d un rapport d expertise réalisé à la demande de l organisme par la Corporation d hébergement du Québec. Il a appuyé son refus de communiquer cette annexe sur l article 39 de la Loi sur l accès parce qu un processus décisionnel était en cours chez l organisme concernant les hypothèses suivantes : soit la rénovation de l immeuble occupé par le CPE pour offrir des services de garde, soit la relocalisation ou la reconstruction de cet immeuble. [7] Dans le cadre de ce processus décisionnel, l organisme voulait compléter l analyse de ses experts en architecture par une analyse de la Corporation d hébergement du Québec, et ce, en raison de l enjeu et du débat qui existait entre le CPE et l organisme dans ce dossier. L analyse externe de la Corporation d hébergement du Québec devait permettre à l organisme de s assurer que sa décision de retenir une hypothèse plutôt qu une autre était défendable tant sur le plan de la gestion que de l investissement de fonds publics. 1 L.R.Q. c. A-2.1, ci-après appelée «Loi sur l accès».

3 Page : 3 [8] L organisme, par l entremise des architectes et des techniciens en architecture de sa Direction des services à la famille, avait examiné le projet du CPE et il en avait évalué les coûts. [9] Des discussions avaient donné lieu au débat qui existait entre le CPE et l organisme dans ce dossier puisque le CPE privilégiait une option autre que celle de la rénovation; l organisme voulait donc obtenir, en plus du point de vue du CPE et de la recommandation des experts de l organisme, l expertise technique de la Corporation d hébergement du Québec. [10] L annexe en litige complète le rapport d expertise que la Corporation d hébergement du Québec a daté du 6 juin 2005 et elle y était jointe. L expertise qui a donné lieu à ce rapport a été requise par la Direction des services à la famille de l organisme. [11] Monsieur Bérubé a refusé de communiquer l annexe qui est en litige pour les raisons suivantes : L organisme et le CPE n avaient pas terminé leurs discussions concernant les deux hypothèses précitées; la décision de retenir l une ou l autre de ces hypothèses impliquait nécessairement un processus d appel d offres puisque des fonds publics devaient être investis; l organisme se devait de protéger le processus d appel d offres en refusant de divulguer des renseignements qui avantageraient les soumissionnaires. [12] La demande de révision du CPE est datée du 16 août Contre-interrogatoire de monsieur Denis Bérubé : [13] Monsieur Bérubé ne connaissait pas le dossier du CPE avant le 10 juin 2005, date de la demande d accès. Il ne connaissait ni le rapport d expertise à laquelle l annexe en litige est jointe ni les discussions qui existaient entre le CPE et l organisme. Il est intervenu en qualité de responsable de l accès; il a obtenu les renseignements nécessaires au traitement de la demande d accès auprès de monsieur Éric Hufty de la Direction des services à la famille de l Est de l organisme, cette Direction étant responsable du dossier du CPE. [14] Selon les renseignements obtenus par monsieur Bérubé, une rencontre devait avoir lieu entre l organisme et le CPE pour présenter au CPE l hypothèse de rénovation de même que les raisons appuyant cette hypothèse. Le CPE ne

4 Page : 4 s est pas présenté à cette réunion. Le 7 juin 2005, monsieur Éric Hufty a informé le CPE que l organisme autorisait la rénovation de son immeuble dans une certaine mesure (D-1, O-1). D autres discussions ont suivi et donné lieu à la lettre que l organisme a adressée au CPE le 25 juillet 2005 parce que l organisme attendait toujours la décision du CPE d accepter la rénovation de l immeuble telle qu autorisée. Témoignage de monsieur Éric Hufty : [15] Monsieur Éric Hufty témoigne sous serment. Il exerce, chez l organisme et depuis juillet 2004, la fonction de directeur des services à la famille de l Est. À ce titre, il voit à l application des dispositions législatives régissant la gestion des services de garde, notamment la qualité et le financement de ces services de même que la répartition des places dans les six régions de l Est du Québec. [16] Monsieur Hufty a pris connaissance du dossier du CPE alors qu il entrait en fonction chez l organisme. À l époque, une inspection établissant les corrections qui devaient être apportées à l immeuble du CPE avait fait l objet d un avis qui avait été envoyé au CPE en juin 2004 et qui comprenait les corrections nécessaires. Le conseil d administration du CPE avait alors voulu rencontrer monsieur Hufty pour obtenir des explications et pour échanger sur les travaux à entreprendre pour que l immeuble soit conforme, sur les coûts et le délai d exécution de ces travaux et, somme toute, sur le programme de financement applicable. Le 6 juillet 2004, monsieur Hufty rencontrait la présidente et la secrétaire du conseil d administration du CPE de même que la directrice générale (madame Lyne Samson) du CPE; il était accompagné d une inspectrice de l organisme ainsi que de madame Sandra Blondeau qui est conseillère à la Direction des services à la famille de l Est et qui est la professionnelle responsable du dossier du CPE. [17] Une autre rencontre a été tenue le 31 août 2004 parce que l inspectrice de l organisme avait apposé un scellé sur un «bloc moteur» non conforme; cette rencontre réunissait des représentants du CPE et un membre du cabinet de la ministre de l organisme. L inspectrice de l organisme a par la suite requis l expertise de la Direction de la santé publique (région Chaudière-Appalaches). [18] De son côté, le CPE, qui devait réagir aux corrections exigées, a consulté ses propres experts qui, en avril 2005, l ont amené à conclure que l immeuble devait, en raison des coûts associés à la rénovation, être rasé et reconstruit. Une rencontre a alors eu lieu avec le CPE afin d examiner l hypothèse de la reconstruction, laquelle relève d un programme d exception, et celle de la rénovation de l immeuble; le débat ayant porté sur les travaux à effectuer et sur

5 Page : 5 les coûts, l organisme a indiqué qu il demanderait une contre-expertise relative aux coûts. [19] L eau s est à nouveau infiltrée dans le sous-sol de l immeuble du CPE en avril 2005; le 9 mai 2005, les problèmes d infiltration d eau et de qualité de l air qui s ajoutaient ont amené l organisme à traiter le dossier du CPE de façon urgente et à s engager à prendre une décision relative à la rénovation ou à la reconstruction de l immeuble dans un délai d un mois. L organisme s est alors également engagé à communiquer le rapport d expertise de la Corporation d hébergement du Québec au CPE; le rapport préparé par cet expert externe le 6 juin 2005 a donc été communiqué au CPE, mais ce, à l exception de l estimation des coûts qui y était annexée. [20] L organisme refusait de communiquer cette estimation de coûts relatifs parce que le CPE devait procéder à un appel d offres public en vue d effectuer les travaux de rénovation autorisés; la communication de ces montants aurait vraisemblablement permis à des soumissionnaires de majorer le coût de leur proposition. L estimation des coûts préparée par la Corporation d hébergement du Québec, à laquelle monsieur Hufty a ajouté des impondérables, a été approuvée par le sous-ministre de l organisme. [21] Monsieur Hufty s est donc adressé au CPE le 7 juin 2005 (O-1, D-1) dans le but de : L informer qu il était admissible au Programme de financement global des immobilisations afin de rénover son immeuble pour le rendre conforme aux normes et assurer un milieu de vie sain aux enfants et au personnel; l autoriser à effectuer des travaux de rénovation déterminés; l aviser de communiquer avec l architecte et la conseillère au dossier avant de procéder à ces travaux afin de se conformer au programme de financement précité. [22] Le CPE a ultérieurement préparé un appel d offres conforme aux exigences du guide (O-2) que l organisme lui a fourni à cet effet. Il avait cependant, dans une lettre adressée à monsieur Hufty le 8 juin 2005 (O-3), exprimé sa déception de ne pas avoir reçu l annexe en litige. Monsieur Hufty lui a donc rappelé que l organisme avait accepté de communiquer l expertise, non pas l estimation des coûts des travaux de rénovation autorisés et assumés par les fonds publics. [23] L estimation des coûts appartient à l organisme; celui-ci assume, en vertu du programme précité, le coût des travaux de rénovation autorisés. Le processus d appel d offres permet à l organisme de payer ces travaux au coût le plus bas

6 Page : 6 possible. La communication de l annexe en litige alors que le CPE devait préparer un appel d offres ne pouvait assurer à l organisme que le coût des travaux serait le plus bas possible. [24] Le 25 juillet 2005, monsieur Hufty s est adressé (O-4) au CPE parce que celui-ci ne lui avait pas encore confirmé qu il allait procéder aux travaux de rénovation autorisés. Un délai de deux semaines après la réception de cette lettre était donné au CPE pour qu il s engage formellement à procéder aux travaux de rénovation autorisés et qu il transmette les documents requis à l organisme. À défaut de cet engagement, l organisme se voyait obligé de prendre les décisions devant permettre aux enfants d être reçus dans des locaux sains à l automne [25] Le 11 août 2005, le CPE transmettait à l organisme une copie de résolution (O-5) en vertu de laquelle il s engageait à procéder aux travaux de rénovation autorisés; il écrivait (O-6) également à monsieur Hufty pour l assurer qu il commençait dès le 11 août 2005 les démarches pour réaliser ces travaux, et ce, malgré qu à son avis la décision de l organisme ne tenait pas compte de l ensemble des éléments du dossier de conformité et qu elle ne répondait pas à l objectif de solution globale, durable et finale visé par le CPE. Les travaux de rénovation ont été entrepris et complétés en L organisme les a inspectés et noté que la toiture devait être rénovée; l autorisation de travaux à cet égard a été donnée le 24 mai D autres travaux d entretien devront être effectués par le CPE et payés à même la subvention qui lui est annuellement versée. [26] Le CPE a demandé une somme d environ 145,000 $ pour effectuer les travaux de rénovation autorisés le 7 juin 2005 à la suite de l expertise (O-7) réalisée par la Corporation d hébergement du Québec. Ce montant ne comprend pas les travaux qui se rapportent à la rénovation de la toiture et auxquels le processus d appel d offres s appliquera aussi; l annexe en litige comprend une estimation qui est spécifique au coût de travaux concernant la toiture. Contre-interrogatoire de monsieur Éric Hufty : [27] Lors de l acquisition de la Garderie La Chat-Maille inc. en 2003, le CPE avait dû s assurer, au moyen d une expertise, que l état de l immeuble était acceptable. L expert avait confirmé qu il y avait des réparations mineures à faire, qu il y avait des infiltrations d eau et que l immeuble était dans un état acceptable. [28] Le rapport d expertise préparé par la Corporation d hébergement du Québec (O-7) à la requête de l organisme avait pour but d aider l organisme à

7 Page : 7 valider les orientations qui étaient considérées pour corriger certains problèmes relatifs à la qualité de l air intérieur et à l étanchéité des fondations de l immeuble du CPE. [29] Le 7 juin 2005, monsieur Hufty a donné au CPE avis de la décision de l organisme de retenir l hypothèse de la rénovation, non pas celle de la reconstruction; les travaux de rénovation étaient dès lors déterminés. [30] L organisme a refusé de communiquer l annexe en litige au CPE parce que la divulgation de ce document dans le cadre d un processus d appel d offres aurait eu pour effet de divulguer l enveloppe budgétaire que l organisme réservait aux travaux autorisés qu il devait assumer et de nuire à l obtention du coût le plus bas possible. Une fois les réparations faites, l annexe pouvait être communiquée au CPE à l exception des données comptables relatives à la toiture qui ne faisait pas alors partie des rénovations autorisées mais que le CPE voulait faire réparer. [31] L organisme a reçu les plans de l architecte du CPE le 2 septembre 2005; l appel d offres a été publié après un examen de la conformité de ces plans par l organisme. ii) Du CPE Témoignage de madame Lyne Samson : [32] Madame Lyne Samson témoigne sous serment. Elle occupe le poste de directrice générale du CPE depuis le 13 janvier Elle connaît personnellement le dossier du CPE notamment en ce qui a trait à son admissibilité au Programme de financement global des immobilisations. [33] Le CPE a commencé ses pourparlers avec l organisme en juillet 2004 en vue d obtenir des fonds pour rénover l immeuble dans lequel le CPE offre des services de garde. L obtention de fonds pour des rénovations urgentes et majeures était notamment conditionnelle à la production d un rapport de nonconformité préparé tant par la CSST que par la Direction de la santé publique (précitée). Le CPE a fait préparer ces rapports et il les a communiqués à l organisme; il a également produit l analyse de ses propres experts (architecte et comptable) relative à la non-conformité de l immeuble, analyse qui concluait à la nécessité de relocaliser ou de reconstruire l immeuble. L organisme a voulu compléter le dossier du CPE en demandant l expertise externe de la Corporation d hébergement du Québec en vue de prendre la meilleure décision; il a accepté de communiquer le rapport résultant de cette expertise au CPE. Le 6 juin 2005,

8 Page : 8 l organisme a donné communication du rapport (O-7), mais ce, sans l annexe constituée d une estimation du coût des travaux. [34] Le 7 juin 2005, l organisme avisait le CPE qu il était admissible au Programme de financement global des immobilisations pour effectuer des travaux de rénovation déterminés sur l immeuble (O-1, D-1). Le 8 juin 2005, le CPE, qui privilégiait la construction d un nouveau bâtiment, réagissait à la décision de l organisme (O-3). [35] L organisme a refusé d acquiescer à la demande d accès du 10 juin 2005 qui visait l obtention d une copie de l annexe qui est en litige. Le rapport d expertise de la Corporation d hébergement du Québec a pourtant été préparé aux fins d une décision que l organisme a prise sur l admissibilité du CPE à un programme de subvention particulier, décision dont il a donné avis au CPE le 7 juin 2005 (D-1, O-1). Cette décision était également finale en ce qui concerne le dossier du CPE préconisant la construction de l immeuble. Contre-interrogatoire de madame Lyne Samson : [36] Le 7 juin 2005, l organisme a confirmé au CPE qu il était admissible au Programme de financement global des immobilisations en ce qui concerne des travaux de rénovation relatifs à la ventilation de l immeuble et aux infiltrations d eau. [37] Le 11 août 2005, le CPE a avisé l organisme qu il acceptait la décision du 7 juin Il aura par la suite entrepris les démarches relatives à la préparation du processus d appel d offres. Les travaux de rénovation autorisés ont débuté en novembre 2005; le système de ventilation fonctionne depuis janvier 2006 mais l ensemble des travaux a été complété plus tard. [38] L organisme «a eu des problèmes avec le financement de la rénovation», ce qui, selon madame Samson, explique la durée des travaux. Le 8 novembre 2005, elle a demandé un premier versement pour payer l entrepreneur; elle n a pu le payer que le 1 er mars [39] Madame Samson apprend, séance tenante, que l organisme autorise le CPE à rénover sa toiture.

9 Page : 9 ARGUMENTATION i) De l organisme [40] La demande d accès a été adressée à l organisme alors que le processus décisionnel concernant l appel d offres était en cours. [41] La preuve démontre que la divulgation de l annexe en litige dans le cadre de ce processus décisionnel aurait nui aux efforts d évaluation déployés par l organisme pour obtenir, grâce à des expertises objectives, des soumissions au coût le plus bas possible. [42] L obtention, par les soumissionnaires, de l estimation des coûts qui constitue l annexe en litige aurait influencé leur soumission. L organisme, qui assumait le coût de la rénovation des travaux autorisés, devait traiter cette annexe de façon confidentielle afin que les soumissions soient, à l instar du processus d appel d offres lui-même (O-2), objectives. [43] La preuve démontre qu à la date de la décision du responsable, le 8 juillet 2005, le processus décisionnel relatif à l appel d offres était toujours en cours. La correspondance (O-4, O-5 et O-6) entre l organisme et le CPE le 25 juillet et le 11 août 2005 le confirme. La preuve démontre aussi que les travaux de rénovation autorisés en juin 2005 n ont débuté qu en novembre 2005; l annexe en litige comprend une estimation du coût de ces travaux. [44] La preuve démontre que l inspection de l immeuble au cours des travaux a établi que la toiture devait aussi être réparée. L annexe en litige comprend une estimation du coût de cette réparation qui n a été autorisée qu en mai [45] Le processus décisionnel qui était en cours tant à la date de la demande d accès qu à la date du refus du responsable ne prendra fin que lorsque l inspecteur de l organisme aura vérifié la conformité des travaux en vue de leur approbation. [46] Le refus du responsable de communiquer l annexe qui est en litige est fondé en vertu de l article 39 de la Loi sur l accès. [47] Le mandat confié par l organisme à la Corporation d hébergement du Québec porte sur l analyse des orientations considérées pour corriger certains problèmes ayant trait à la qualité de l air et à l étanchéité des fondations de l immeuble du CPE. Le but du rapport d expertise est d aider l organisme à valider ces orientations; les experts de la Corporation d hébergement du Québec ont donc

10 Page : 10 analysé la situation pour circonscrire la meilleure solution et faire une recommandation. L annexe en litige fait partie de l analyse. Cette analyse a été produite dans le cadre d un processus décisionnel qui comprenait aussi l approbation de plans portant sur les travaux dont l exécution avait été autorisée. ii) Du CPE [48] La demande d accès vise l obtention de copie d une annexe jointe au rapport d expertise (O-7) que la Corporation d hébergement du Québec a daté du 6 juin [49] L expertise de la Corporation d hébergement du Québec a été réalisée dans le cadre du Programme de financement global des immobilisations et à la suite de la production de documents par le CPE qui pour sa part favorisait la construction d un immeuble. Cette expertise a été effectuée pour aider l organisme à valider les orientations qui étaient considérées pour corriger certains problèmes urgents relatifs à la qualité de l air intérieur et à l étanchéité des fondations de l immeuble du CPE. [50] Le 7 juin 2005, l organisme a décidé d autoriser le CPE à procéder, en vertu du programme de financement précité, à des travaux de rénovation déterminés pour restaurer la qualité de l air intérieur et l étanchéité des fondations de l immeuble du CPE. [51] Le refus du responsable ne peut s appuyer sur l article 39 de la Loi sur l accès parce que : L annexe en litige n est pas une analyse; elle est simplement constituée de chiffres ou d informations brutes; aucun processus décisionnel n était en cours, la décision de rénover l immeuble dans une certaine mesure plutôt que de le reconstruire ayant été prise le 7 juin 2005; l organisme avait donc rendu sa décision finale quant aux travaux autorisés. [52] Le refus du responsable s appuie plutôt sur l appel d offres qui devait avoir lieu (travaux autorisés) de même que sur un éventuel appel d offres (toiture), l organisme craignant que des personnes utilisent l annexe en litige pour hausser leur soumission. Cette crainte ne fait pas partie des conditions d application de l article 39 invoqué au soutien du refus du responsable.

11 Page : 11 [53] Toutes les étapes qui ont été franchies après la décision finale du 7 juin 2005 ne font pas partie du processus décisionnel; il s agit de démarches qui devaient être entreprises par le CPE pour faire valider les travaux dont la nature et le financement avaient été préautorisés le 7 juin [54] La décision de l organisme relative à l admissibilité du CPE au Programme de financement pour effectuer des travaux de rénovation déterminés était rendue de façon finale le 7 juin [55] L article 39 de la Loi sur l accès ne vise pas un processus décisionnel permanent ou éventuel. DÉCISION [56] J ai pris connaissance du rapport d expertise (O-7) préparé à la demande de l organisme par deux ingénieurs de la Direction de l expertise technique de la Corporation d hébergement du Québec. Les deux experts avaient pour mandat d examiner l étanchéité des fondations de l immeuble du CPE ainsi que la qualité de l air intérieur de cet immeuble dans le but d aider l organisme à valider les orientations qui étaient considérées pour corriger certains problèmes. [57] Aux fins de leur analyse, les experts ont pris connaissance de certains documents et rencontré l architecte de l organisme ainsi que l architecte et l ingénieur du CPE; ils ont également examiné l immeuble du CPE. [58] Le rapport d expertise (O-7) comprend, en substance, une analyse détaillée de la situation qui existait lors de l expertise, des avis sur les correctifs envisagés par le CPE, des recommandations quant aux travaux qui, selon les experts, devaient être exécutés ainsi qu une estimation du coût de construction des travaux ainsi recommandés. Le rapport des experts n est donc pas exclusivement constitué d une analyse. [59] Seule l estimation du coût de construction des travaux recommandés est en litige. [60] L estimation en litige n est pas une analyse. Elle est en quelque sorte un devis estimatif des travaux dont l exécution est recommandée par les experts avec une évaluation du coût de ces travaux et des opérations connexes (aménagement du site et gestion). Les ingénieurs y établissent la liste de ces travaux et opérations et présentent à l organisme leur estimation d un budget de soumission.

12 Page : 12 [61] L estimation en litige est donc constituée de recommandations détaillées quant aux travaux à exécuter et au budget à prévoir en conséquence. L estimation en litige complète, somme toute, les recommandations des experts. L organisme pouvait refuser de communiquer cette estimation non pas en vertu de l article 39 de la Loi sur l accès mais plutôt en vertu du 1 er alinéa de l article 37 de cette loi telle qu elle était applicable en juin 2005, les conditions d application de cet alinéa étant réunies : 37. Un organisme public peut refuser de communiquer un avis ou une recommandation faits depuis moins de dix ans, par un de ses membres, un membre de son personnel, un membre d'un autre organisme public ou un membre du personnel de cet autre organisme, dans l'exercice de leurs fonctions. Il peut également refuser de communiquer un avis ou une recommandation qui lui ont été faits, à sa demande, depuis moins de dix ans, par un consultant ou par un conseiller sur une matière de sa compétence. [62] L article 37 précité habilite l organisme à refuser de communiquer la recommandation faite en juin 2005 par deux membres du personnel de la Corporation d hébergement du Québec dans l exercice de leurs fonctions. [63] POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION : REJETTE la demande de révision. M e Marie-Douce Huard Avocate du demandeur M e Dana Deslauriers Avocate de l'organisme HÉLÈNE GRENIER Commissaire