PROGRAMME EUROPEEN URBANET PROJET DEGRACO LES COPROPRIETES EN DIFFICULTE DANS LES GRANDS ENSEMBLES LE CAS FRANÇAIS RAPPORT FINAL

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1 PROGRAMME EUROPEEN URBANET PROJET DEGRACO LES COPROPRIETES EN DIFFICULTE DANS LES GRANDS ENSEMBLES LE CAS FRANÇAIS RAPPORT FINAL Ministère de l Ecologie, de l Energie, du Développement Durable et de l Aménagement du Territoire DGALN/Plan Urbanisme Construction Architecture MAPA n D08.16 ( ) du 29/10/08 INSA de Lyon Mars 2010 D. Agier JM Deleuil E Gourdol P. Vincent

2 Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

3 Sommaire INTRODUCTION...4 Le projet européen DEGRACO...4 La question du devenir des grands ensembles d habitat collectif en copropriété...4 L habitat «dégradé»...4 CHAPITRE 1 CONTEXTE LA GENESE DES GRANDS ENSEMBLES EN FRANCE...5 Les grands ensembles principalement constitués de logements locatifs publics...5 Copropriétés privées et grands ensembles LA PRIVATISATION DES LOGEMENTS PUBLICS LE CADRE LEGAL DE LA COPROPRIETE EN FRANCE...8 CHAPITRE 2 LES OUTILS DE REPERAGE ET DE DIAGNOSTIC DES COPROPRIETES EN DIFFICULTES QUELS TYPES DE DEGRADATION SONT A L OEUVRE DANS LES COPROPRIETES DES GRANDS ENSEMBLES?...10 L effet de «spirale» de la déqualification d une copropriété...10 Les différents types de dégradation OUTILS ET METHODES DE REPERAGE ET DE DIAGNOSTIC EN FRANCE...11 Le repérage des copropriétés en difficulté à l échelle d un territoire (quartier, commune, agglomération, )...12 Le diagnostic à l échelle de chaque copropriété identifée...13 Partager le diagnostic et élaborer une stratégie avec l ensemble des acteurs concernés...15 CHAPITRE 3 ACTEURS ET EXPERIENCES LA CONSTRUCTION DE LA LEGITIMITE PUBLIQUE A INTERVENIR DANS LES COPROPRIETES PRIVEES : BIBLIOGRAPHIE LES POLITIQUES PUBLIQUES EN FAVEUR DES COPROPRIETES EN DIFFICULTES DANS LES GRANDS ENSEMBLES...20 Légitimité, enjeux et stratégie publics...20 Les acteurs...21 Les outils d intervention...21 Exemples...23 CHAPITRE 4 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS RECOMMANDATIONS POUR LE DEVELOPPEMENT DE LA CONNAISSANCE RECOMMANDATIONS POUR L INTERVENTION PUBLIQUE...28 Poursuivre les efforts sur le traitement des copropriétés en difficulté :...28 Créer un cadre pour l action préventive : les provisions obligatoires et «le plan patrimoine durable»...28 Créer un prêt copropriété à taux zéro...29 Améliorer l information des propriétaires, favoriser les actions collectives...30 Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

4 Introduction Le projet européen DEGRACO Le projet «DEGRACO» a été retenu dans le cadre du programme européen URBANET ; il vise à faire émerger et à développer dans les pays de l Est de l Europe des politiques du logement et des pratiques professionnelles concernant la dégradation des grands ensembles en copropriété, issus de la vente du patrimoine d habitat public de l Etat. Le projet associe quatre équipes de recherche : le laboratoire Environnement Ville et Société de l INSA Lyon, l équipe ATU de Bucarest (pilote du projet), l institut de sociologie de Sofia, l université de Deft aux Pays Bas. Chaque pays finance ses équipes. L équipe Française est financée par le Plan Urbanisme Construction Architecture du Ministère de l'ecologie, de l'energie, du Développement Durable et de l'aménagement du Territoire (PUCA/MEEDDAT). Dès le montage du projet de recherche, l association Pact Arim du Rhône a été associée pour apporter sa connaissance des politiques publiques mises en œuvre en France pour le traitement des copropriétés en difficulté, dont la fonction sociale est très importante. La question du devenir des grands ensembles d habitat collectif en copropriété Le devenir des copropriétés fragilisées, dégradées ou en difficulté constitue un enjeu majeur dans plusieurs pays, d Europe de l Est notamment mais aussi d Europe occidentale ; c est un sujet particulièrement sensible dans les grandes métropoles. Face à la multiplication de cas de dégradation, des problèmes urbains, sociaux et environnementaux se posent dans ces différents pays, et, si les cas diffèrent en fonction du contexte local, de grandes tendances peuvent être dessinées afin d adopter des mesures communes ou convergentes. L objectif du projet européen DEGRACO est de mener une étude sur les copropriétés dégradées et les politiques publiques visant à lutter contre le phénomène. Comment aider ces copropriétés? Quelles sont les politiques adoptées, et leurs résultats? L habitat «dégradé» La notion «d habitat degradé» n est dans aucun pays pré-défini. Cela traduit un état en dessous d un niveau considéré comme le minimum acceptable. Ce niveau dépend donc bien sur de l état général de l habitat dans un pays et des normes établies en matière de confort et de sécurité. En France, la loi Solidarité et Renouvellement Urbain de décembre 2000 a créé la notion de logement décent. Le décret de 2002 fixe précisément les conditions qu un propriétaire doit remplir obligatoirement pour un logement mis en location. Le logement dit «insalubre», en plus de ne pas être décent, est dangereux pour la santé de ses occupants. Une grille insalubrité permet de justifier de cet état et d enclencher des poursuites envers le propriétaire du logement. On voit donc bien qu il existe des nuances dans l appréciation de l état d un logement, tout comme d un immeuble, d un quartier, pour laquelle de très nombreux paramètres peuvent entrer en jeu. Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

5 Chapitre 1 Contexte 1.1. La genèse des grands ensembles en France La France compte 1 31,6 millions de logements pour une soixantaine de millions d habitants. Parmi ces logements, on dénombre 26,51 millions de résidences principales (les autres étant des résidences secondaire ou des logements vacants). Le logement français a cette particularité d être, dans certains cas, public : le logement locatif social, ou HLM (Habitation à Loyer Modéré), concerne plus de 4,2 millions de logements, et s adresse à des ménages dont les revenus ne dépassent pas un seuil fixé. Ce parc ne suffit pas répondre à la demande de logement social : plus d un million de demandes ne sont pas satisfaites. Répartition des résidences principales selon les époques de construction France métropolitaine Période de construction Part des résidences principales en 2006 Avant % 1915 à % 1949 à % 1975 à % 1982 à % 1990 et après 17 % Total 100 % Source : Enquête Nationale Logement 2006, INSEE Les grands ensembles principalement constitués de logements locatifs publics Les grands ensembles en France ont été principalement construits entre 1958 et 1975, dans un contexte qu il est important de préciser. L après-guerre est marqué par une grave crise du logeent, poussant une affirmation de l autorité de l Etat. Suite aux graves destructions de la seconde guerre mondiale ( logements détruits, logements endommagés), et alors que le parc existant est en mauvais état (80% des immeubles vétustes, moyenne d âge supérieure à 100 ans), des mesures d urgence sont prises : réparation d un million de logements sinistrés, réquisition des locaux vacants, taxation des logements inoccupés, interdiction de changement d affectation. A partir de 1948, l effort porte sur la construction neuve : l Etat incite les employeurs à participer à l effort de construction et promeut des principes directeurs en matière d habitation, affirmant son rôle prépondérant et centralisateur. Il place également comme premier objectif de son intervention en matière de logement l accès des 1 1 MEEDDAT - Ministère de l'ecologie, de l'energie, du Développement Durable et de l'aménagement du Territoire. Rénovation des bâtiments existants : Comop n 3. Grenelle de l'environnement. Paris: La Documentation Française, Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

6 populations au confort moderne (salle d eau, WC intérieur, et dans la plupart des cas chauffage central, alors qu en 1945 seuls 1% des logements disposaient de ces trois éléments de confort). Dans les années 50, une première vague de construction de copropriétés a alors lieu, souvent à des emplacements privilégiés. Dans le même temps, de nombreux immeubles anciens, appartenant à un seul propriétaire, sont vendus logement par logement, les transformant ainsi en copropriété. A partir de 1958, la création des ZUP (zones à urbaniser en priorité), permet la construction rapide d énormes quantités de logements, en périphérie des villes, le tout sous contrôle de l Etat (choix de la localisation, des équipements, financement). Pour répondre quantitativement aux importants besoins de logements générés par l explosion démographique, l insalubrité de nombreux centres anciens ainsi qu une très forte immigration, interne et externe, plus de 200 ZUP sont ainsi créées entre 1959 et 1969, offrant 2,2 millions de nouveaux logements, pour l essentiel gérés par des établissements publics créés par des collectivités territoriales : les Offices Publics d Habitation à Loyer Modéré (OPHLM) 2. L édification des ZUP s accompagne d un vaste phénomène immobilier de construction de copropriétés privées de taille très diverses (de 10 logements à plusieurs centaines de logements).ces copropriétés construites dans les grands ensembles ou à proximité présentent les mêmes formes que ces derniers : tours, barres, avec des niveaux de standing différents selon la population visée (ouvriers, cadres, ). Les années 70 sont marquées par un changement de modèle. Le premier choc pétrolier change la donne économique, alors que, dans les ZUP, les premiers problèmes sociaux (gigantisme, densité, exclusion ) commencent à apparaître. En 1973, une circulaire ministérielle interdit toute construction d'ensembles de logements de plus de 500 unités : la construction des grands ensembles est définitivement abandonnée. Face à l apparition d une forme de ségrégation sociale et de dégradation des grands ensembles, les premiers programmes d aide publique dans les quartiers apparaissent dès la fin des années 70, et se développent dans les années 80 pour améliorer le bâti mais aussi la vie socio-économique du quartier. Ces politiques publiques conduites dans le cadre de partenariats entre l Etat, les collectivités locales, les bailleurs sociaux HLM et l ensemble des acteurs impliqués dans les quartiers, se sont généralisées au fil des années, à travers différents programmes. Plus de 2300 quartiers en France sont considérés comme défavorisés, car leurs habitants sont plus touchés qu ailleurs par la pauvreté, le chômage, l échec scolaire, les difficultés d accès au soin, Ces difficultés sont sources de tensions sociales importantes et de développement de l insécurité et de violence. Ces quartiers sont l objet d actions visant à renforcer la cohésion sociale. Parmi ces quartiers, 750 sont considérés comme prioritaires. L Agence Nationale pour la 2 Office Public d Habitation à Loyer Modéré, qui a remplacé les Habitation Bon Marché (HBM) en Ils seront successivement remplacés dans leur fonctionnement par les Office Publics d Aménagement et de Construction (OPAC) puis les Office Publics de l Habitat (OPH). Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

7 Rénovation Urbaine (ANRU), créée en 2003, permet la mise en œuvre d opération importante de rénovation dans plus de 530 quartiers, permettant de nombreuses réhabilitations, résidentialisations, et démolitions, mais aussi la construction de nouveaux logements dans ces quartiers. Copropriétés privées et grands ensembles En France, le nombre de logements en copropriété a connu un essor important après 1945, avec une période particulièrement productrice de copropriétés et notamment de très grandes copropriétés entre 1950 et 1984 : sur cette période, plus de copropriétés représentant 3,5 millions de logements dont 2,8 millions de résidences principales ont été construites (données Filocom 2007, MEEDDAT d après DGI). Les copropriétés construites durant les années 60/70 appartiennent à la «génération HLM» et peuvent connaître les mêmes problèmes que l on trouve dans les grands ensembles de logements locatifs sociaux. D ailleurs, leur localisation est généralement similaire, puisqu il n est pas rare de les rencontrer à proximité ou à l intérieur des «Zones à Urbaniser en Priorité» développées par l Etat dans les années 60. Construits en même temps que l ensemble de ces quartiers, leur typologie d habitat, leur bâti, les formes urbaines sont également comparables. Bien qu elles ne soient pas les seules à connaître des difficultés, il semble que les copropriétés situées dans les zones périphériques ou dans les quartiers dits «sensibles» sont les plus menacées. De plus, ces copropriétés souffrent souvent de difficultés de gestion liées à leur taille imposante (souvent supérieures à 100 logements), contribuant à former des copropriétés où la gestion est rendue complexe par un grand nombre de copropriétaires et d équipements communs à gérer : voiries, espaces extérieurs, chauffage collectifs, ascenseurs, réseaux, On peut ajouter que 60 % des logements en copropriété se concentrent dans les régions et les départements les plus urbanisés (Ile de France, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d Azur). Notre étude se concentrera principalement mais pas exclusivement - sur les copropriétés en grands ensembles, construits dans les années 60-70, et situés principalement en périphérie des villes. Dans ces copropriétés vivent en général des catégories moyennes, a priori moins défavorisées que les habitants de logements sociaux, mais qui profitent de ces logements moins chers que l habitat pavillonnaire, que les copropriétés récentes, ou qu un appartement en centre-ville. Ce parc de logements joue un double rôle : il offre une possibilité d accession à la propriété pour des ménages modestes, et constitue également une offre de logements locatifs La privatisation des logements publics En France, le logement public a toujours été minoritaire par rapport au logement privé. En effet, la propriété privée des logements est un phénomène important, que ce soit pour habiter ou pour louer le logement à autrui. Le logement locatif public s est développé à partir des années 30 pour loger les ouvriers et employés des entreprises locales et a pris une ampleur très importante lors de la période des grands ensembles. Environ 85 % des logements locatifs HLM sont en immeubles collectifs et 15% en maison individuelle. Aujourd hui, le parc locatif public géré par les organismes HLM représente environ 16 % des 26 millions de résidences principales. Les politiques publiques de l habitat Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

8 poursuivent des objectifs de construction de logement locatif public : la loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000 a porté le taux de 20% de logements publics comme un objectif minimum que toute commune devrait atteindre. Les logements sociaux sont en effet très inégalement répartis sur le territoire français, puisque certaines communes ont seulement 5% de logements publics quand d autres en ont plus de 50%. En parallèle à cet objectif de poursuite de la construction de logements locatifs publics, il existe également une volonté publique d aider des ménages modestes à devenir propriétaires de leur logement, soit par des aides à l acquisition d un logement neuf, soit par l incitation faite aux organismes HLM d envisager la vente d une partie (très faible) de leur patrimoine. Bon nombre d acteurs ne voient pas cette vente du patrimoine HLM comme une action très favorable. Lorsqu il s agit d une maison individuelle, le logement vendu ne devient pas une copropriété, mais si un logement HLM est vendu dans un immeuble collectif, alors une copropriété se créé, dans laquelle cohabitent des locataires HLM n ayant pas pu ou voulu acquérir leur logement et des nouveaux propriétaires. Un accord relatif aux parcours résidentiels des locataires et au développement de l offre locative nouvelle a été signé en décembre 2007 entre l'etat et l Union Sociale pour l Habitat, structure qui regroupe au niveau national les 800 organismes HLM. Cet accord annonçait un objectif de logements HLM vendus par an. En réalité, le rythme est actuellement de ventes par an sur un total de 4,2 millions logements HLM au niveau national, ce qui montre que la privatisation n est pas simple à mettre en œuvre et ne suscite pas un engouement fort en France. 1.3 Le cadre légal de la copropriété en France Par ailleurs, dans le parc collectif privé, En France, la copropriété est devenue un statut essentiel : près de copropriétés rassemblent plus de 8 millions de logements dans un parc hétéroclite allant des copropriétés de quelques lots aux copropriétés colossales de plusieurs centaines de logements. Au sein de ces copropriétés, les résidences principales sont au nombre de 6,4 millions, soit 25 % de l ensemble des résidences principales. Environ la moitié de ce parc est occupé par les propriétaires eux-mêmes, l autre moitié étant occupée par des locataires. En France, les copropriétés se développent de deux manières : les copropriétés innées : les immeubles organisés dès l origine de leur construction en copropriété. Il s agit d immeubles postérieurs à la seconde guerre mondiale, et donc destinés à un usage en copropriété. les copropriétés a posteriori : les immeubles devenus bien après leur construction des copropriétés. Il s agit le plus souvent d immeubles anciens ou très anciens construits au 19 ème siècle ou au début du 20 ème ; mais il peut également s agir d immeubles plus récents, transformés sur le tard en copropriété, par un démembrement de l ancienne monopropriété (vente de logements dans un immeuble appartenant à un seul propriétaire privé ou public dans le cas de la vente HLM). La taille des copropriétés est très variable. Si, en moyenne, on compte 14 logements par copropriété, cela recouvre en fait des tailles de copropriétés très différentes : 20 % des logements en copropriété sont situés dans une copropriété de moins de 10 logements, 23 % dans une copropriété de plus de 100 logements, et donc 57 % dans une copropriété comprenant entre 10 et 99 logements. Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

9 On constate que les copropriétés de grande taille sont relativement rares (en proportion), mais qu elles concernent une grande part des logements en copropriété. En France, la copropriété désigne un immeuble ou groupe d immeubles divisé entre parties privatives et parties communes, et partagé entre plusieurs propriétaires (au moins deux). La copropriété est régie par la loi de juillet 1965 qui confère un statut à l immeuble et organise les rapports entre les différents espaces : Les parties privatives : tout propriétaire est titulaire d un droit de propriété exclusif sur un ou plusieurs lots dont il a la jouissance exclusive. Les parties communes et éléments d équipements communs qui doivent être gérés par les copropriétaires et qui leur appartiennent en indivision (au prorata des millièmes de chaque propriétaire) : chacun doit assurer le paiement des charges incombant à leur gestion. La division de l immeuble en lots par un géomètre expert permet le calcul des «millièmes» correspondant à chaque propriétaire, lors de la création de la copropriété. Un règlement de copropriété doit être établit. Il constitue le contrat qui régie les rapports entre les futurs copropriétaires. De plus, plusieurs organes organisent le (bon) fonctionnement d une copropriété : Le syndicat des copropriétaires Le syndicat des copropriétaires rassemble de droit tous les copropriétaires (et non les locataires habitant la copropriété). C est une personne morale. Il se rassemble au moins une fois par an en assemblée générale pour voter le budget prévisionnel et prendre les décisions nécessaire à la gestion de la copropriété. Le syndic Le syndic est mandataire du syndicat et en est le pouvoir exécutif. Il convoque l assemblée générale, établit le budget, tient les comptes des charges, et s occupe de la gestion et de l entretien des parties communes. Son absence ou sa carence peuvent provoquer de graves difficultés dans la copropriété. Il est élu par l assemblée générale des copropriétaires, à la majorité des voix. La durée de son mandat est d un à trois ans. Dans le cas de petites copropriétés, le syndic peut être bénévole, assuré par exemple par l un des copropriétaires. Cependant, dans la plupart des cas, il est professionnel. On peut d ailleurs noter qu en France, cette profession est très structurée avec de grandes organisations spécialisées (CNAB ou FNAIM 3 entre autres). Le conseil syndical Les copropriétaires élisent certains de leurs membres qui se rassemblent au sein d une entité sans personnalité morale : le conseil syndical, qui assiste le syndic et contrôle sa gestion : comptabilité, répartition des dépenses, conditions de conclusion des contrats avec les prestataires de services extérieurs. Il est élu pour 3 ans, à la majorité des voix de tous les copropriétaires. Les conseillers syndicaux sont bénévoles. Ils assurent le lien entre les propriétaires et le syndic. 3 Confédération Nationale des Administrateurs de Biens (CNAB) et Fédération Nationale des Agents Immobiliers (FNAIM). Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

10 Chapitre 2 Les outils de repérage et de diagnostic des copropriétés en difficultés 2.1. Quels types de dégradation sont à l oeuvre dans les copropriétés des grands ensembles? En France, plus de 6 millions de résidences principales sont régies par la loi de 1965 fixant le statut de copropriété. Si la plupart des copropriétés fonctionne sans problème majeur, certaines cumulent des difficultés de toutes sortes, mais il est difficile de mesurer exactement l importance de ce parc fragilisé, faute de sources statistiques nationales : il est estimé à plus de logements. L effet de «spirale» de la déqualification d une copropriété La déqualification d une copropriété est un processus complexe. En effet, causes et conséquences sont difficiles à différencier : par exemple, la dégradation de l environnement de la copropriété amène des propriétaires à céder leur bien à bas prix, à des ménages modestes qui n auront pas forcément les moyens d assurer le paiement des charges de copropriété, en plus du remboursement de leurs emprunts immobiliers. Si les premiers signes de fragilité ne sont pas repérés et traités à temps, la copropriété risque de s engager dans une spirale de dévalorisation. Dans d autres cas, un entretien global insuffisant dû à des impayés de charges ou à un mauvais fonctionnement du syndic, va inciter les copropriétaires les plus impliqués à quitter la copropriété. Un autre exemple : de fréquents impayés de charges peuvent gêner la gestion financière du syndic, mais dans d autres cas ce sont des problèmes de fonctionnement qui poussent les copropriétaires à arrêter de payer les charges, en signe de mécontentement. On voit bien que les causes de certains processus de déqualification deviennent les conséquences dans d autres cas. Précisons d ailleurs qu aucun facteur n est suffisant pour expliquer à lui seul les difficultés éventuelles rencontrées par une copropriété. En réalité, il s agit bien souvent d une combinaison complexe de facteurs d origines diverses, cumulant leurs effets. Certaines copropriétés accumulent les handicaps et les difficultés de toutes sortes alors que la plupart fonctionne sans encombre. Les problèmes ne sont pas indépendants, et c est en réalité une minorité de copropriété qui concentre toutes les difficultés. De même, aucune copropriété n est à l abri d une telle évolution : petites copropriétés ou grands ensembles, parc récent ou plus ancien, copropriétés occupées par des locataires, des propriétaires ou les deux. Des difficultés s observent sur tout type de copropriété. Les différents types de dégradation En France, on parle de «copropriété dégradée» ou de «copropriété en difficulté» lorsque les problèmes suivants sont identifiés : Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

11 Dégradation de l état du bâti, des espaces extérieurs et des équipements communs : absence ou déficit d entretien et de maintenance, défaillance des équipements collectifs tels que le chauffage ou les ascenseurs, déficience d entretien et dégradation du gros œuvre ou des équipements collectifs, situation de péril ou d insalubrité, malfaçons d origine, Difficultés de gestion ou d administration de la copropriété : affaiblissement ou carence du système de décision et de gestion (faible participation aux assemblées générales, gestion laxiste ou déficiente, syndic judiciaire, administrateur provisoire, ) ; existence d impayés de copropriétaires ou d un endettement du syndicat obérant le fonctionnement courant de la copropriété ; inadaptation et complexité de l organisation juridique génératrice de conflits, de blocages ou de surcoûts, ; Paupérisation et spécialisation de l occupation : départ des copropriétaires occupants solvables relayés soit par des copropriétaires bailleurs indélicats ou spéculatifs soit par des accédants endettés et captifs, filières d accès par défaut ou exclusion des autres parcs notamment le locatif public, situations de sur-occupation ou de vacance des logements, ; Dépréciation des logements et de la copropriété sur le marché du logement : baisse des valeurs immobilières, activité atypique des transactions (atonie ou à l inverse mutations importantes), rentabilité de l investissement locatif importante au regard des valeurs d acquisition, obsolescence et inadaptation du produit logement à la demande, vacance, 2.2. Outils et méthodes de repérage et de diagnostic en France Les méthodes de diagnostic de copropriétés sont largement utilisées et diffusés en France (différents documents sont accessibles sur ce point, notamment à l Anah et sur le portail Internet coproprietes.org). Il s agit d abord d identifier la copropriété, puis de la diagnostiquer, et enfin de conduire un travail collectif entre tous les acteurs publics et privés concernés pour partager le diagnostic et définir une stratégie d intervention. 1 Identification ou repérage de la copropriété par les acteurs locaux 2 Lancement d un diagnostic approfondi si nécessaire 3 Partage du diagnostic et élaboration d une stratégie et d un programme Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

12 Le repérage des copropriétés en difficulté à l échelle d un territoire (quartier, commune, agglomération, ) En France, les copropriétés en difficulté sont repérées de deux manières : - Des habitants ou des intervenants dans la copropriété font savoir qu ils rencontrent des problèmes qu ils n arrivent pas à résoudre seuls ; le plus souvent c est la mairie qui est interpellée. Dans les villes ou des copropriétés ont déjà été aidées, les habitants peuvent le savoir et donc se tournent plus facilement vers la collectivité publique pour demander de l aide ; - A l occasion d une étude sur un territoire donné, le repérage des copropriétés en difficulté est réalisé afin de les recenser, localiser, connaître quelques premières caractéristiques et tenter d évaluer à partir d entretiens auprès des acteurs si certaines copropriétés privées semblent en difficulté. Le repérage se conclut souvent par une proposition de copropriétés pour lesquelles un diagnostic plus approfondi pourrait être réalisé. Exemple : l étude de repérage des copropriétés en Martinique En 2003, suite à l apparition de premières difficultés et de sollicitations directes, la Direction Départementale de l Equipement (services de l Etat) de Martinique a décidé de lancer une étude préalable sur les copropriétés privées de la Martinique, avec trois objectifs : Réaliser un inventaire des copropriétés, Identifier les risques de dégradation, Proposer des orientations d intervention adaptée. L étude a été réalisée par le PACT de Guyane et l ARIM du Rhône. L étude portant sur l ensemble du territoire martiniquais, les partenaires et acteurs mobilisés ont été nombreux : Etat, Anah, conseil général, villes, Les syndics ont été particulièrement coopérants, ce qui a permis de recueillir de nombreuses informations sur les copropriétés dont ils assurent la gestion. Au total, la Martinique compte environ 300 copropriétés construites après 1960, représentant environ logements (sur résidences principales). Ces copropriétés se situent majoritairement dans la ville principale de Fort de France, et les communes limitrophes. Une typologie des copropriétés a été constituée, puis 25 copropriétés «test» représentatives de la typologie ont été choisies pour être analysées : plusieurs fragilités ont été identifiées, que l on retrouve fréquemment en copropriété : Une faible sensibilisation à la culture de la copropriété (faible participation aux AG, peu de décisions ou de projets) ; Des dépenses courantes maîtrisées mais peu d anticipation sur les travaux. En revanche deux problèmes majeurs existent de façon importante dans les copropriétés de Martinique : Les impayés de charges sont fréquents et élevés dans les copropriétés étudiées. Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

13 Des contentieux lourds apparaissent dès la construction. Ces procédures sont dues à l absence de réception des ouvrages ou au non-règlement des primes d assurances et laissent des programmes inachevés. L étude conclue sur les enjeux que représente le parc en copropriété et sur différentes propositions pour : la prise en compte des copropriétés dans les politiques locales d urbanisme et d habitat, Le traitement des copropriétés en difficulté, encore peu nombreuses à ce jour, La mise en place de démarches préventives partenariales avec l ensemble des professionnels concernés. Le diagnostic à l échelle de chaque copropriété identifée Les objectifs des études réalisées sur les copropriétés en difficulté sont les suivants : - identifier et hiérarchiser les dysfonctionnements et les atouts des copropriétés concernées à partir de l analyse des facteurs endogènes et exogènes à l immeuble ou aux immeubles concernés ; - proposer une stratégie d intervention adaptée, d une part, aux difficultés rencontrées par les immeubles concernés et, d autre part, aux objectifs poursuivis par les collectivités publiques tant à l échelle des copropriétés que de leur environnement ; cette stratégie prend en compte les conditions de faisabilité économiques, partenariales et temporelles du projet dans ses différentes dimensions sociales, économiques, juridiques, techniques et urbaines ; - mobiliser l ensemble des partenaires concernés pour élaborer et conduire la stratégie d intervention retenue à partir, notamment, d une appréciation de la capacité des syndicats de copropriétaires, maîtres d ouvrage, à mettre en œuvre un projet de requalification ainsi que d une évaluation du niveau d intervention publique nécessaire. Le diagnostic d une copropriété reprend les indicateurs et cherchent à identifier les points de fragilités mais aussi les potentialités de la copropriété, car ce seront les leviers de l action à mettre en place. Les indicateurs qui reflètent les points forts et faibles internes à la copropriété sont essentiellement les suivants : Sociaux : population à très bas revenus n arrivant pas à faire face aux charges de fonctionnement de la copropriété, paupérisation du fait du départ des populations les plus aisés pour des secteurs plus attractifs et de l arrivée de ménages plus fragiles attirés par les prix bas, surpeuplement des logements, sentiment d échec pour les copropriétaires, du fait de la déqualification et de la perte de valeur d un logement acquis à crédit. Sociologiques : incompréhension du fonctionnement de la copropriété, tensions entre les copropriétaires, divergence entre les attentes liées à la copropriété, blocages de décisions, démobilisation des copropriétaires, De fonctionnement des instances : absence ou incompétence du syndic, faible participation aux assemblées générales, conseil syndical inexistant ou démobilisé, peu de prises de décisions collectives,. Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

14 Financiers : impayés de charges collectives, endettement de la copropriété à cause de ceux-ci, endettement personnel des copropriétaires, risques de coupure d eau, de chauffage urbain, d électricité, ou d arrêt d autres prestations, développement des saisies immobilières à l encontre des ménages en impayés de charges, Techniques : dégradation du bâti, des parties communes et des équipements communs, en raison de l absence de travaux d entretien, pouvant aller jusqu à poser des problèmes de santé ou de sécurité pour les habitants, consommations énergétiques importantes du fait d une mauvaise isolation thermique, malfaçons à la livraison de l immeuble ou lors de travaux, Immobiliers : perte de valeur vénale, déclassement de la copropriété, développement de vacance et de squats, départ de propriétaires occupants au profit d investisseurs attirés uniquement par la rentabilité du bien et non par son amélioration, Les indicateurs exogènes sont tout aussi importants : la localisation de la copropriété dans tel ou tel quartier en cours de requalification ou non, sa desserte en transports en commun, la présence d équipements à proximité pouvant valoriser comme dévaloriser la copropriété, la présence de nuisances diverses (passage d une voie à grande circulation, bruit, ), l existence de risques particuliers dans le secteur où se trouve la copropriété : risques technologiques ou naturels, la présence ou non de structures sociales capables d appuyer les acteurs des copropriétés, Dans les facteurs exogènes sont aussi pris en compte des indicateurs moins tangibles mais tout aussi présents comme l image du quartier ou de l immeuble. La plupart des diagnostics de copropriété suivent la même méthode, qui comprend : La réalisation d entretiens avec les membres du conseil syndical, avec le syndic, avec des intervenants dans la copropriété comme le gardien d immeuble si il y en a un, Le recueil des documents sur la gestion de la copropriété auprès du syndic : comptes de la copropriété, procès verbaux d assemblées générales de copropriétés, La réalisation d enquêtes auprès des habitants, pour connaître leurs attentes, leurs capacités financières, leurs projets, Les résultats du diagnostic sont comparés avec d autres copropriétés et des niveaux de difficulté sont évalués. Exemple : le diagnostic de la copropriété «Les Clochettes» à Saint Fons (Rhône) La copropriété Les Clochettes, qui compte 270 logements répartis sur plusieurs bâtiments de 4 étages, est identifiée depuis de nombreuses années par la Ville de Saint Fons, le Grand Lyon et l Etat. En 2007, les partenaires publics ont mandaté l ARIM du Rhône pour conduire le diagnostic de la copropriété, proposer une stratégie d intervention et élaborer un programme d actions avec l ensemble des partenaires concernés. Le diagnostic a duré environ 6 mois et a compris : Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

15 Des entretiens avec les acteurs de la copropriété : conseil syndical, syndic, Une enquête auprès des habitants (propriétaires occupants et locataires) Une enquête auprès des propriétaires bailleurs, Une analyse des documents de gestion de la copropriété : règlement de copropriétés, comptes-rendus d assemblée générales, comptes de la copropriété, Une analyse des prix de vente et de la position de la copropriété dans le marché immobilier local, Une analyse technique du bâti et couplée avec une analyse énergétique et thermique Une analyse urbaine et des espaces extérieurs, voiries, etc Le rapport de diagnostic est organisé selon trois axes : Stratégies immobilières et patrimoniales : quels sont les positionnements actuels, quel intérêt ont les propriétaires à investir? Fonctionnement collectif et financier et attentes des habitants : quelles sont les volontés, les possibilités et les capacités des copropriétaires à mettre en œuvre un projet? Requalification durable de l habitat et du cadre de vie : quelles améliorations durables seraient à envisager? Partager le diagnostic et élaborer une stratégie avec l ensemble des acteurs concernés Il ne suffit pas de réaliser un diagnostic de copropriété, encore faut-il que l ensemble des acteurs publics et privés se l approprie pour définir une stratégie d intervention, préciser les moyens à mobiliser et construire un programme d action. Un outil a été élaboré à la demande de la Caisse des Dépôts et Consignations par le réseau des Pact, pour être mis à la disposition des professionnels intervenant dans une copropriété en difficulté. Le Bilan-copro, outil disponible sur le portail Le «Bilan-Copro» est destiné aux acteurs publics, quand ils sont en cours de réflexion sur leur stratégie et leurs modalités d intervention dans une ou plusieurs copropriétés. Il ne remplace pas le diagnostic, mais en constitue une sorte de synthèse globale pour permettre une visualisation rapide des problématiques. Le principe adopté pour le «bilan-copro» est de faire ressortir uniquement : les éléments positifs constituant des leviers potentiels d action, les éléments négatifs aggravant la situation et pouvant bloquer ou freiner l action. En principe, il s agit de remplir un «bilan-copro» par copropriété. Le bilan comprend : une liste de 100 questions réparties en 7 thèmes : environnement partenarial, environnement urbain et social, marché local de l habitat, occupation et vie sociale, fonctionnement des instances et aspects juridiques, gestion financière, analyse technique et travaux nécessaires, des commentaires pouvant être ajoutés par rubrique. une page de synthèse, qui s effectue automatiquement, en attribuant à chacun des thèmes une note sur 20 et un code couleur du vert au rouge et en reprenant les commentaires explicatifs. Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

16 Exemple de synthèse de bilan-copro sur Exemple : l élaboration d une stratégie et d un programme d action pour «Les Clochettes» à Saint Fons (Rhône) Après la réalisation du diagnostic, l Arim du Rhône a conduit de très nombreuses réunions d échanges pendant environ un an. Ces réunions ont permis aux élus de se prononcer sur les priorités qu ils donnaient aux différents enjeux présentés et sur la stratégie qu ils souhaitaient mettre en œuvre pendant les 5 années de plan de sauvegarde. Des réunions avec les habitants, le conseil syndical, les acteurs pouvant participer et soutenir le projet, ont permis d aboutir à un projet de convention dans lequel des objectifs communs sont définis et les engagements que chacun prend pour y parvenir : que ce soit en terme d investissement financier ou humain, de changement de méthode de travail, d information des uns et des autres, etc. Cette méthode de travail collective prend du temps mais permet de responsabiliser chacun. Pour la copropriété «Les Clochettes» le projet de convention a été voté en assemblée générale en Le plan de sauvegarde sur la copropriété va permettre de travailler pendant 5 ans avec les copropriétaires et de mettre en œuvre un projet global de requalification. Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

17 Chapitre 3 Acteurs et expériences 3.1. La construction de la légitimité publique à intervenir dans les copropriétés privées : bibliographie Les premières prises de conscience de l existence de copropriétés en difficultés datent du milieu des années 80. Les premiers ouvrages datent donc de cette période : il s agit essentiellement de rapports locaux visant à mettre en évidence les problèmes que rencontrent ces copropriétés. - Ministère de l'urbanisme et du Logement - Ballain, René; Jacquier, Claude. Dévalorisation du parc collectif privé et gestion des copropriétés. GETUR, FORET Catherine - Trajectoires de l exclusion - recomposition sociale et processus de territorialisation dans l espace d une copropriété disqualifiée - CNAF - Décembre Ministère de l'equipement, du Logement, de l'aménagement du Territoire et des Transports. Les copropriétés dégradées. Suggestions pour l'amélioration de l'entretien des immeubles. Paris: Ministère de l'equipement, Les années 1990 voient se développer les expérimentations portées par des villes pilotes. Les études traitent de la prise en compte des difficultés et de la façon dont les collectivités publiques se mobilisent et construisent leur action. Les premiers guides méthodologiques sont publiés, notamment pour le repérage et la conduite des études préalables, mais aussi pour définir des programmes d actions. - GRAPE/FNC PACT ARIM - L intervention publique sur le parc collectif récent, une nouvelle politique d intervention - Plan Construction FNC PACT-ARIM, SCET - L habitat collectif récent en copropriété, modalités d intervention dans les copropriétés dégradées - Direction de la Construction, CDC, DIV - Mai PIRON Olivier - Demain la copropriété - Ministère du logement. Plan construction et architecture Les cahiers du CRDSU - Les copropriétés des années 60 : un parc fragile (du diagnostic aux outils d intervention) - CRDSU - n 4, septembre ACADIE, CERUR et PLACE - Guide de l intervention publique dans les copropriétés en difficulté - MATET Ministère du Logement, DIV, ANAH Direction Régionale de l'equipement Ile de France. La Copropriété en difficulté : Etat des lieux. Paris, Communauté Urbaine de Brest et AUCUBE - D une réhabilitation à l autre : les actes du colloque - ANAH, CDC, DDE, CUB CETE Méditerranée - Méthodologie de repérage des copropriétés récentes. Analyse et classement des indicateurs de dégradation - Ministère de l Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme. Décembre SCET - Copropriétés en difficulté : conduire la requalification - CDC - Mars Les cahiers du CR-DSU n 14. Copropriétés en chantier. Centre de Ressources et d'échanges sur le Développement Social et Urbain, mars CREPAH - Intervention des coopératives dans les copropriétés en difficulté Fédération des coopératives HLM Mai Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

18 - Ministère de la Justice ; Ministère de l équipement, des transports et du logement ; Délégation Interministérielle à la Ville ; ANAH ; Caisse des dépôts - Copropriétés en difficulté : le plan de sauvegarde - 2 volumes - Décembre IAURIF - La copropriété en Ile de France : méthodes de repérage et d analyse des copropriétés en Ile de France - Région d Ile de France - préfecture Ile-de-Francejuillet BETURE conseil et CREPAH - Guide d intervention des organismes d HLM dans les copropriétés en difficulté- Villes et Quartiers Piron Olivier. Aujourd'hui la copropriété. Diagonal, n 135, Lefeuvre, Marie-Pierre. La copropriété en difficulté : faillite d'une structure de confiance. La Tour-d'Aigues: l'aube éditions, Les années 2000 passent à une généralisation de la préoccupation et des outils ainsi qu un développement des ouvrages sur la copropriété en difficulté. - ANIL - Les copropriétés vues par les copropriétaires - Habitat Actualité - Novembre Conseil Economique et Social - Les copropriétés en difficulté - Rapport présenté au nom de la section du cadre de vie, par Frédérique RASTOLL 11 septembre ARC (association des responsables de copropriété) - Petit guide méthodologique pour le repérage des copropriétés en difficulté en Ile-de-France - Caisse des dépôts et Consignations et du Conseil régional d Ile-de-France - premier trimestre FNC PACT ARIM - Agir dans les copropriétés fragiles - CERTU, DGUHC - Les copropriétés dégradées - Les Dossiers de la Direction Générale de l Urbanisme de l Habitat et de la Construction/ Ministère de l Equipement, des Transports du Logement du Tourisme et de la Mer - Mars DGUHC - Les copropriétés - Les Dossiers de la Direction Générale de l Urbanisme de l Habitat et de la Construction/ Ministère de l Equipement, des Transports du Logement du Tourisme et de la Mer - Mars IAURIF - Les copropriétés en difficulté : les évolutions générales des copropriétés (cadrage statistique) - ANAH - Juin CNV, Ville de Clichy-sous-Bois, Région Ile de France - Quelle action publique pour les copropriétés en difficulté? - Synthèse des ateliers préparatoires au colloque du 7 décembre Décembre CNV, Ville de Clichy-sous-Bois, Région Ile de France, Département de la Seine Saint Denis, ARC, FNARS, IRDSU - Plate-forme commune : Propositions en faveur des copropriétés en difficulté - Janvier Fédération nationale des sociétés coopératives d HLM - La pratique du syndic solidaire : sécuriser le bâti, prévenir la dégradation des copropriétés - A.RE.COOP - mars IAURIF - Les plans de sauvegarde des copropriétés en Ile-de-France - Juin Ministère de la Justice, Direction des affaires civiles et du sceau, Cellule Etudes et Recherches - Les contentieux de la copropriété : Ministère de la Justice - Avril Sénat - La gestion des copropriétés - Les documents de travail du Sénat - série législation comparée - Mai Pôle interministériel pour la Lutte contre l Habitat Indigne - Agir contre l habitat insalubre ou dangereux - Méthodes et choix des procédures - Pôle LHI - octobre 2007, mise à jour Mars Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

19 - Anah - Atlas de l habitat privé- fonctions enjeux, évolutions- Agence nationale de l habitat, Paris, Un portail internet dédié aux interventions publiques dans les copropriétés en difficultés : Quatre acteurs institutionnels responsables des politiques publiques de l habitat, ont décidé la mise en place d un site Internet dédié aux politiques publiques portant sur les copropriétés en difficulté. L Agence Nationale de l Habitat assure la maîtrise d ouvrage du site, le Ministère de l'emploi du travail et de la cohésion sociale, le Secrétariat d'etat au Logement, la Délégation Interministérielle à la Ville, et la Caisse des Dépôts et Consignations participent à sa mise en œuvre et à son animation. L enjeu de ce site est de capitaliser, de mettre à disposition et d échanger sur les méthodes, les outils et les partenariats. Il a une triple ambition : - Fournir des outils méthodologiques à l ensemble des acteurs impliqués dans la requalification des copropriétés en difficulté : acteurs publics locaux responsables des politiques de l habitat, acteurs professionnels de la copropriété, copropriétaires ou locataires, etc. Il traite de l existence et des modalités de mise en œuvre des projets, de mobilisation des dispositifs opérationnels et financiers, etc. - Favoriser la mise en réseau des professionnels de l intervention auprès des copropriétés en difficulté : par la présentation d expériences locales, la diffusion d une lettre bimensuelle, etc. - Informer l ensemble des intervenants en mettant à leur disposition une documentation validée et à jour sur l ensemble des dispositifs législatifs, réglementaires, financiers et opérationnels. Ce site est évolutif et est constamment enrichi, notamment au fur et à mesure de l actualité et des remontées des utilisateurs. Du coté de la recherche urbaine et sociale, les grands ensembles ont fait l objet de très nombreux travaux de recherche. La question spécifique des copropriétés privées dans ces ensembles ou de façon plus générale a été traitée par plusieurs équipes de recherche : - LEFEUVRE M.P., La copropriété en difficulté : faillite d une structure de confiance, Editions de l Aube, novembre RASTOLL F., Les copropriétés en difficulté, Conseil Economique et Social, Septembre RUFFET M.C., «Les syndicats de copropriété en difficulté», information de la copropriété, Editions DPE, Lyon, mai LE GARREC S., «La copropriété des Bosquets à Montfermeil», Actes de la journée d étude Jeunes Chercheurs, Université Paris 1, 20 mai 2005, Paris. - PIRON O., Demain la copropriété, PUCA, Ministère du logement, Paris, DUCHET-NESPOUX J., La copropriété, Ed. De Vecchi, Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars

20 3.2. Les politiques publiques en faveur des copropriétés en difficultés dans les grands ensembles Légitimité, enjeux et stratégie publics Si dans les années 80 et 90, les collectivités publiques précurseurs se devaient de fortement légitimer leur action, aujourd hui, les enjeux de la requalification des copropriétés privées en difficultés sont intégrés aux politiques publiques. Il s agit de : maintenir la fonction sociale particulière que remplit le parc en tant que cible de l accession sociale à la propriété et de parc locatif privé ; renforcer l attractivité du parc en réalisant les travaux rendus nécessaires par le vieillissement du bâti et par les problèmes de sécurité posés par la dégradation, rendre ce parc compatible avec les exigences du développement durable ; favoriser la cohésion sociale aux différentes échelles de territoires ; lutter contre l habitat indigne, en particulier dans les quartiers anciens ; permettre aux copropriétés de participer aux projets urbains mis en œuvre dans les quartiers et notamment dans les grands ensembles. Dans le contexte actuel de crise du logement exacerbée, la légitimité de la puissance publique à agir repose sur le droit au logement pour tous et en particulier pour les populations les plus démunies et les plus fragiles (ménages aux revenus trop faibles et/ou aléatoires, ne vivant que de transferts sociaux, travailleurs salariés pauvres, familles monoparentales, nombreuses, étrangers en situation régulière, ). A ce titre, l article 1 de la loi DALO (loi n du 5 mars 2007) stipule que «le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d Etat, n est pas en mesure d y accéder par ses propres moyens ou de s y maintenir». Ce droit s exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux. Par ailleurs, il convient de noter, que la politique du logement, qui ne relève pas d une compétence de l Union européenne, a fait l objet d une résolution du Parlement européen adoptée le 10 mai Celle-ci stipule, notamment, que le droit à un logement adéquat et de qualité à un prix raisonnable constitue un droit fondamental de l Union européenne. Elle précise que la possibilité d accéder à un logement décent à un prix abordable, que ce soit en location ou en accession, est une condition indispensable à l intégration sociale, au développement économique et constitue un vecteur de cohésion sociale. Il est important de noter que chaque situation de copropriété peut aboutir à une stratégie publique différente, selon : le niveau de difficultés et le type de difficultés observées, la volonté des acteurs de la copropriété à participer à un projet d amélioration et donc à modifier certains de leurs fonctionnements, les spécificités du territoire dans lequel s inscrit la copropriété, en terme d offre de logements, d évolutions démographiques, etc Projet européen DEGRACO - le cas français INSA et Pact Arim Mars