Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution»

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1 PROGRAMME AGRICULTURE Décembre 2013 / Lokossa Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution» Jovite Nassarah, Anke Leflere, Sikirou Oloulotan, Patrick Levaux, Gerrit Bosman Points clés L opérationnalisation des plans de développement des filières riz et maraîchage dans le Mono-Couffo a conduit à la définition du rôle de chaque acteur au niveau de chaque filière. Des «accords d exécution», basés sur le renforcement des capacités pour remplir les fonctions imparties à chaque organisation et leur responsabilisation dans la mise en œuvre des activités, ont été conclus entre la FAFA MC et ses organisations partenaires. En plus des communes (12), trois types de structures ont mis en œuvre les accords : - les organisations paysannes faîtières (3 partenaires) ; - les chambres consulaires (2 partenaires) ; - la structure publique d appui-conseil agricole (1 partenaire). Les accords sont classés en cinq catégories : - les accords de mise en détachement de personnel (4 accords) ; - les accords d appui à la réalisation des activités (12 accords) ; - les accords d exécution de recherche-action (5 accords) ; - les accords portant sur la gestion du fonds de financement de microprojets (2 accords) ; - les accords portant sur des investissements communaux (12 accords). Les accords d appui aux activités définies dans les statuts des organisations partenaires (p. ex. les faîtières de producteurs) sont ceux qui induisent le plus de renforcement des capacités et qui peuvent déboucher sur de vrais services aux bénéficiaires. Cependant, la première année a été surtout consacrée au renforcement matériel et organisationnel, à l apprentissage des procédures et au recrutement du personnel à former. Les accords de mise en détachement de personnel permettent un renforcement des capacités efficace des structures hôtes. Par contre, le positionnement du personnel doit être clairement balisé pour être en phase avec les objectifs poursuivis. Une attention particulière est à accorder à la reddition de comptes du personnel détaché à l organisation hôte au lieu de la FAFA MC. Les accords d exécution sont difficiles à mettre en œuvre avec les partenaires dont les organisations présentent déjà des capacités de départ très faibles. Ils nécessitent en effet un renforcement des capacités particulier. C est le cas notamment des accords portant sur la recherche-action. Les faîtières de producteurs, les chambres consulaires et la structure publique d appui-conseil agricole ont auto-évalué leurs capacités en comparant la situation en 2012 avec celle de La structure publique d appui-conseil agricole a relativement peu avancé, ce qui est compréhensible compte tenu de sa bonne situation de départ en Les deux autres structures ont surtout progressé au niveau de l articulation avec d autres acteurs des secteurs, des ressources humaines et du matériel. Ceci s explique par l appui en ressources humaines et l appui financier La Facilité d Appui aux Filières Agricoles du Mono-Couffo La promotion des filières agricoles est l'axe principal du Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole (PSRSA) au Bénin. Les filières riz et maraîchage correspondent aux stratégies d'intensification des systèmes de production des petits producteurs et offrent des opportunités pour l'amélioration de leurs revenus agricoles. C est dans ce cadre que la Facilité d'appui aux Filières Agricoles dans les Départements du Mono et du Couffo (FAFA MC) soutient ces deux filières. L'objectif global de la FAFA MC est d'augmenter la sécurité alimentaire et les revenus de la population rurale associée à ces filières. Son objectif spécifique est de renforcer les capacités et l'articulation effective des acteurs privés et publics afin d'améliorer la productivité et la rentabilité des filières riz et maraîchage dans le Mono-Couffo. La participation et le principe de la facilitation sont les particularités de l'intervention. Les bénéficiaires directs sont les producteurs et productrices ainsi que leurs organisations, les transformateurs et les opérateurs privés de commercialisation et de fourniture d intrants, de matériels et d équipements. Mise en place pour la période , la FAFA MC a été dotée d un budget global de , financé par la Belgique dans le cadre de sa coopération bilatérale avec le Bénin. L Agence belge de développement (CTB) fournit une assistance technique pour la mise en œuvre. (Suite des points clés page suivante)

2 Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution» que la FAFA MC leur a fournis. L approche genre reste encore un point faible de toutes les structures. Les futurs accords d exécution avec les organisations faîtières doivent prendre en compte les animateurs qui jouent un rôle clé dans le dispositif de suivi-appui-conseil des producteurs. En effet, ces animateurs sont une source importante d information pour les producteurs. Les animateurs doivent être maintenus par les faîtières pour qu ils puissent continuer à rendre service aux producteurs. Cela nécessite que les organisations faîtières mettent en place des mécanismes efficaces de mobilisation des ressources propres destinées à financer leurs dépenses de souveraineté, c està-dire assurer leur fonctionnement comme structure autonome, et, en partie, la prise en charge de ces animateurs.

3 Sigles et abréviations AE AR CARDER CCIB MC CdGOP CIA CRM CRR CTB DIFAOP FAFA MC IITA INRAB MAEP MIP OHADA PAPDC PAS PTF SCDA SONAPRA URP Accord d exécution Agriculteurs de références Centre Agricole Régional pour le Développement Rural Chambre de Commerce et d Industrie du Bénin Conseil de Gestion aux Organisations Paysannes Chambre Interdépartementale d Agriculture Conseil Régional des Maraîchers Conseil Régional des Riziculteurs Agence belge de développement Direction de l Information, de la Formation et de l Appui aux Organisations Professionnelles Facilité d Appui aux Filières Agricoles dans les départements du Mono et du Couffo Institut international d agriculture tropicale Institut National des Recherches Agricoles du Bénin Ministère de l Agriculture, de l Élevage et de la Pêche Microprojets Organisation pour l'harmonisation en Afrique du Droit des Affaires Projet d Appui à la mise en œuvre des Plans de Développement Communaux Plan d'actions Stratégique Partenaire technique et financier Secteur Communal pour le Développement Agricole Société Nationale de Promotion Agricole Union Régionale des Producteurs Liste des figures et tableaux Figure 1 : Figure 2 : Figure 3 : Progrès en scores (points) des auto-évaluations des organisations partenaires ( ) 9 Sources d information des producteurs appuyés sur la lutte contre les ravageurs 10 Utilité des informations inscrites dans le cahier de production et le journal de caisse 11 Tableau 1 : Forces des accords d exécution et contraintes rencontrées 8 Tableau 2 : Résultats des auto-évaluations (scores) des organisations partenaires (2008) 9 Tableau 3 : Résultats des auto-évaluations (scores) des organisations partenaires (2012) 9 Tableau 4 : Fournisseurs d intrants agricoles 10 Tableau 5 : Effectif moyen des groupements interrogés 11

4 Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution» Introduction La Facilité d Appui aux Filières Agricoles dans les départements du Mono et du Couffo (FAFA MC) est l un des programmes de l Agence belge de développement (CTB). Elle a été mise en œuvre de 2008 à 2013 et se distingue des autres projets classiques par son approche par «facilitation» et son caractère de «laboratoire» de politiques pour la construction d un cadre propice à la promotion des filières agricoles au Bénin. La FAFA MC a développé une approche qui responsabilise davantage les acteurs, notamment ceux des filières riz et maraîchage dans les douze (12) communes des départements. Plusieurs instruments ont été développés et utilisés pour la mise en œuvre du programme, dont les Accords d Exécution (AE) avec des partenaires clés. La présente note est un document de capitalisation des expériences et résultats de l instrument «Accord d Exécution» qui a été développé par la FAFA MC. La note vise d une part à présenter la démarche méthodologique qui a été utilisée par la FAFA MC pour la mise en œuvre de cet instrument de partenariat ainsi que les principaux résultats obtenus et les difficultés rencontrées. D autre part, elle entend tirer des leçons et recommandations issues des expériences vécues et des résultats obtenus afin de servir de repère et de référence aux autres projets de la CTB et des partenaires techniques et financiers (PTF) en vue d améliorer leurs stratégies et modalités futures d intervention. La capitalisation s est déroulée en deux étapes. La première a eu lieu en janvier 2012 (après deux ans de mise en application). Elle a consisté en une analyse par l équipe de la FAFA MC de ce type d accord de partenariat. La seconde étape (juin 2013) s est efforcée de : Procéder à des auto-évaluations par les partenaires de la FAFA MC ayant bénéficié d accords d exécution en 2011 et 2012, par comparaison à l année Il s agit de l Union Régionale des Producteurs (URP), du Conseil Régional des Riziculteurs (CRR), du Conseil Régional des Maraîchers (CRM), de la Chambre Interdépartementale d Agriculture (CIA), de la Chambre de Commerce et d Industrie du Bénin, Antenne du Mono Couffo (CCIB) et du Centre Agricole Régional pour le Développement Rural (CARDER). Conduire des interviews avec les producteurs bénéficiaires d un appui des partenaires afin de voir les effets obtenus de la mise en œuvre des activités définies dans les accords. Cette enquête s est concentrée sur les accords d exécution d appui à la réalisation des activités définies dans les missions des partenaires (voir chapitre 3.2). Il s agit des activités d appui-conseil aux producteurs menées par l URP, le CRR, le CRM et le CARDER du Mono Couffo 1. Deux types d échantillons ont été constitués : Un échantillon de 84 producteurs, dont 57 pour les bénéficiaires (28 riziculteurs et 29 maraîchers) et 27 pour le groupe témoin (13 riziculteurs et 14 maraîchers), pour traiter des questions concernant l appui-conseil des producteurs ; Un échantillon de 18 groupements, dont 6 pour le groupe témoin, concernant le Conseil de Gestion aux Organisations Paysannes (CdGOP). L ensemble des résultats a été validé par les partenaires et acteurs lors d un atelier organisé en juin 2013 à Lokossa. La présente note est structurée de la manière suivante. Le chapitre 2 présente le contexte et la justification de l instrument AE. Le chapitre 3 décrit l instrument AE : la typologie des accords signés et les partenaires impliqués. Les chapitres 4 et 5 traitent respectivement de l analyse par l équipe de la FAFA MC chargée de la mise en œuvre des accords et de l auto-évaluation du renforcement des capacités des partenaires. Cette partie présente de manière assez exhaustive les premières difficultés rencontrées dans la mise en œuvre des accords d exécution et la manière dont l équipe FAFA MC les a résolues. Ce sont des enseignements pratiques pour ceux qui souhaitent aussi appliquer l instrument AE. Le chapitre 6 présente quelques effets des accords au niveau des bénéficiaires, à savoir les producteurs agricoles d une part et leurs groupements d autre part. Enfin, le chapitre 7 est consacré aux enseignements et aux recommandations clés formulées à la lumière des expériences et résultats obtenus. Justification de l instrument Accord d Exécution Au démarrage de la FAFA MC, les acteurs des deux filières riz et maraîchage du Mono et du Couffo, qui sont les partenaires de la mise en œuvre des activités de l intervention, ont réalisé un diagnostic participatif entre mars et juin Ce diagnostic a permis de dresser l'état des lieux des filières riz et maraîchage dans les deux départements et d'élaborer un Plan d'actions Stratégique (PAS) pour la mise en œuvre des activités devant conduire au développement de ces deux filières. La mise en œuvre de ce plan, dans un contexte de délégation de maîtrise d ouvrage et de partenariat multi-acteurs, a conduit à la définition du rôle de chaque acteur au niveau de chaque filière. Dans le cadre de la mise en œuvre du PAS, chaque partenaire a été responsabilisé pour mettre en œuvre les activités dont il est chef de file. Contrairement à l approche «projet», l intervention joue en réalité un rôle de facilitateur qui permet la mise en place de partenariats, guide et accompagne les actions des partenaires durant les premières étapes de la structuration de la filière et leur apporte des ressources stratégiques. Par conséquent, les conventions de prestation de services ont été remplacées par des conventions basées sur le renforcement des capacités pour remplir les fonctions imparties à chaque organisation partenaire et leur responsabilisation dans la mise en œuvre des activités. Ces nouvelles conventions devant remplacer les prestations de services font mention de la contrepartie des partenaires. C est ce type de convention que la FAFA MC a appelé «accords d exécution». 1 Les effets des autres accords d exécution ont déjà été pris en compte dans la capitalisation, soit sur les microprojets, soit sur les mises en relation ou encore sur les investissements communaux. 4

5 Cette nouvelle approche implique nécessairement que les acteurs des filières, à travers leurs structures organisationnelles et de représentation, ne soient plus considérés comme les simples bénéficiaires d une intervention dont ils seraient l objet. Ils doivent en devenir les principaux protagonistes car l articulation entre les acteurs des filières nécessite un partenariat entre l intervention, la FAFA MC et ses partenaires, qui optimise les synergies et facilite les négociations. L instrument Accord d Exécution Les partenaires des accords En plus des 12 communes des départements du Mono et du Couffo, six partenaires clés ont été identifiés et ont mis en œuvre les accords d exécution afin de réaliser les activités définies dans le PAS. Ces partenaires sont tous des structures départementales : Le Conseil Régional des Riziculteurs (CRR) ; Le Conseil Régional des Maraîchers (CRM) ; L Union Régionale des Producteurs (URP) ; La Chambre Interdépartementale d Agriculture (CIA) ; Le Centre Agricole Régional pour le Développement Rural (CARDER) ; La Chambre de Commerce et d Industrie du Bénin, Antenne du Mono Couffo (CCIB). La FAFA MC a donc travaillé avec six partenaires en plus des communes du Mono et du Couffo. Ceci a conduit à la conclusion de 33 accords d exécution relatifs aux activités à mettre en œuvre par chaque partenaire selon son domaine d intervention. Typologie des accords d exécution Les différents types d accords Les accords sont mis en œuvre selon des principes et règles définis d un commun accord entre la FAFA MC et ses partenaires, décrits dans le document intitulé «Manuel de gestion des accords d exécution» pour les six partenaires ciblés, puis selon une méthodologie et des règles qui valorisent les expériences du Projet d Appui à la mise en œuvre des Plans de Développement Communaux (PAPDC ), pour ce qui concerne la mise en œuvre des investissements communaux. Les différents accords d exécution peuvent être classés en cinq catégories : les accords de mise en détachement de ressources humaines de la FAFA MC au sein des structures partenaires (4 accords) ; les accords d appui à la réalisation des activités définies dans les missions des partenaires (12) ; les accords d exécution de recherche-action (5) ; les accords portant sur la gestion du fonds de financement de microprojets (2) ; les accords portant sur des investissements communaux (12). Les accords de mise en détachement Pour permettre un appui de proximité et le renforcement des capacités, des chargés de facilitation en «production» et «commercialisation» ont été détachés et installés dans les locaux de partenaires, à savoir l URP et la CCIB. Ces chargés ont été recrutés par la FAFA MC et leurs salaires sont payés directement par la FAFA MC. En effet, ils font partie du personnel de la FAFA MC. Ils assurent aussi l accompagnement des quatre autres partenaires de la FAFA MC (CRR, CRM, CIA et CARDER) dans la mise en œuvre de leurs activités. Les accords d appui aux activités Les organisations partenaires de la FAFA MC sont pour la plupart de jeunes organisations (p. ex. CRR, CRM, CIA), qui évoluent dans un contexte de reforme du secteur agricole et de décentralisation de l État. De nouvelles attributions leur ont été confiées, leurs prérogatives ont été redéfinies, et leur représentativité est parfois remise en cause. La politique nationale de relance du secteur agricole est ambitieuse et de nouvelles approches ont été mises en avant : il s agit de l approche filière et des partenariats public-privé. Néanmoins, à part le CARDER, qui est l entité déconcentrée du Ministère de l Agriculture, de l Élevage et de la Pêche (MAEP), aucun des autres partenaires ne dispose de ressources propres et tous peinent à développer des activités génératrices de revenus. C est dans ce contexte qu au terme du diagnostic participatif réalisé au démarrage de la FAFA MC, les différents partenaires ont sélectionné des activités visant à résoudre des problèmes rencontrés par leurs membres sur le terrain dans les filières riz et maraîchage. Les problèmes ont été priorisés par eux et les solutions proposées ont fait l objet de fiches d activité rédigées par les partenaires avec l appui de la FAFA MC. Il s agit d activités que ne pouvaient réaliser les partenaires par insuffisance de moyens roulants, moyens financiers, moyens de communication ou ressources humaines. Les accords de recherche-action Les accords d exécution portant sur des activités de recherche-action sont spécifiques, car ils impliquent les prestations d une institution de recherche. La FAFA MC a signé un accord d exécution avec le partenaire chef de file de l activité. Il s agit ici du CRM. L accord précise, en plus des activités à mener directement par le partenaire avec le budget négocié entre ce dernier et la FAFA MC, les activités à confier à l institution de recherche avec le budget correspondant. Le renforcement des capacités du CRM en fait également partie. Les institutions de recherche n étant pas nombreuses au Bénin, une négociation de contrat (de gré à gré) a été engagée entre le partenaire de la FAFA MC, le CRM, et l Institut National des Recherches Agricoles du Bénin (INRAB) ou l Institut international de l agriculture tropicale (IITA), avec l appui de l équipe de la FAFA MC. Une fois les clauses convenues, le contrat de prestations a été signé entre le CRM et l institut concerné. L institut met donc en œuvre l activité de recherche-action identifiée et contractualisée, avec comme client le CRM. Ce dernier organise le suivi et bénéficie de l appui de la FAFA MC. 5

6 Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution» L idée est ici de mettre en œuvre un partenariat public-privé pour atteindre un résultat en termes de recherche dont les effets seront mesurables au niveau des bénéficiaires. Les accords portant sur la gestion de fonds de microprojets Il s agit ici des guichets de microprojet (MIP) installés chez deux partenaires (CCIB et URP) qui ont eu la responsabilité d animer les guichets (depuis la première réception pour renseignements et informations des porteurs de microprojet jusqu au suivi des activités financées) et de gérer les fonds mis à la disposition des porteurs de projet. L ambition était importante, en ce sens qu elle confiait la gestion du guichet et des fonds à des structures qui n étaient pas préparées à remplir toutes les conditions exigées par le manuel de procédures (gestion financière, suivi rapproché, appui-conseil permanent aux porteurs de projet, collecte des données, etc.). Il convient de noter que tous les partenaires ont été impliqués dans chacune des étapes de l élaboration du manuel de gestion des MIP. Un renforcement des capacités a été assuré par la FAFA MC en finançant un poste de conseiller national en accompagnement des microprojets, dans chaque structure, en plus du chargé de la FAFA MC détaché en appui à ces structures. Les accords avec les communes Ce dernier type d accord concerne la mise en place d investissements communaux qui sont en fait des investissements structurants pour la promotion ou le développement des filières riz et maraîchage et la contribution desdites filières à l économie locale. Le schéma retenu est le suivant : La FAFA MC signe un accord d exécution avec la Chambre Interdépartementale de l Agriculture (CIA), qui appuie les communes dans la préparation, le montage et la mise en place des projets d investissements communaux (appui au personnel des communes, intermédiation sociale entre les communes et les groupes de bénéficiaires et leur implication dans la gestion des infrastructures et des aménagements financés). La FAFA MC signe aussi un accord d exécution avec chaque commune pour la mise en œuvre physique de ces financements. Les communes ont à ce titre la maîtrise d ouvrage sur les projets mis en place, avec un accompagnement de proximité assuré par l équipe de la FAFA MC. Cela se traduit à la fois par une contribution budgétaire de la FAFA MC au budget des communes et par son avis de non-objection obligatoires sur des étapes clés du processus de passation de marchés publics. Ces accords sont l un des exemples aboutis de la synergie qui a existé entre les projets de la CTB dans le Mono et le Couffo, puisque la FAFA MC s est largement appuyée sur le schéma mis en place par un projet antérieur d appui aux communes, le PAPDC, et a pu profiter du renforcement des capacités des communes dans le domaine des marchés publics. Par rapport aux autres accords, la FAFA MC n a pas eu à créer de nouveaux outils : le manuel de gestion des investissements communaux a intégré la méthode et les outils existants de la CTB Bénin. Analyse des premières expériences : renforcements complémentaires et rectifications apportées Les accords de mise en détachement de personnel Le détachement des deux chargés de mission de la FAFA MC est perçu différemment. Ce détachement a été perçu par quatre partenaires (CRR, CRM, CIA, CARDER) comme une opportunité importante et comme un signe de reconnaissance de l importance accordée aux deux structures hôtes. Par contre, pour les structures d accueil elles-mêmes, l URP et la CCIB, le sentiment est mitigé : fières d avoir été choisies, elles considèrent toutefois cette présence comme une contrainte, comme une surveillance rapprochée. De manière générale, les partenaires se sont largement appuyés sur la personne détachée pour la mise en œuvre des activités financées par la FAFA MC, ce qui a eu pour conséquence d accroître le phénomène de substitution (cas de la CCIB). Ceci tient pour partie au fait que les organisations partenaires ont pensé que le renfort de personnel était directement destiné à mettre en œuvre les activités financées par la FAFA MC et non pour renforcer les capacités organisationnelles de l institution hôte. Pour la FAFA MC, les accords de détachement présentent plusieurs avantages : d une part, ils aident les partenaires à améliorer leurs approches et procédures pour bien organiser la planification et le suivi des activités prévues. D autre part, ils permettent à la FAFA MC d avoir des informations sur la perception qu ont les partenaires du partenariat mis en place. Cette proximité d appui facilite un véritable renforcement des capacités lorsque le positionnement du personnel est clairement balisé et aboutit, au final, à un changement de perception du partenaire vis-à-vis des différents rôles que doivent jouer la FAFA MC et le partenaire lui-même. Au début du partenariat, l approche appliquée avec les partenaires est en contradiction avec la planification par objectifs donnant à la FAFA MC et son équipe des obligations de résultats, tant physiques que financiers. Cette contradiction diminue au fil du temps, car les partenaires intègrent de mieux en mieux les procédures et l approche de travail au fur et à mesure que le temps avance. Les accords d appui aux activités La rédaction des fiches d activité a été longue et laborieuse, les partenaires étant confrontés à une responsabilité opérationnelle souvent nouvelle pour eux (cf. chapitre 3.2). Il s agissait notamment de : concevoir la démarche méthodologique de mise en œuvre de l activité, prévoir les sous-activités, le planning et le budget, et ce en fonction d objectifs et de résul- 6

7 tats attendus. Le premier jet de ces fiches d activité a révélé des insuffisances, tant dans les objectifs que dans le budget. Un long processus d explications, de réunions d échanges, de recadrage et finalement de co-écriture a été nécessaire pour arriver à des activités proportionnées aux capacités des partenaires et aux lignes budgétaires que la FAFA MC avait prévu d allouer à ces activités. Dès la mise en œuvre des premières activités, les partenaires se sont effectivement rendu compte que leur réalisation allait leur demander une sérieuse mise à niveau organisationnelle et technique, et qu elle serait chronophage. Aussi, la FAFA MC a accompagné ses partenaires avec des formations ciblées, complémentaires et un suivi rapproché. À mesure du renforcement des capacités et de l intégration des nouveaux concepts, et au fil de la mise en œuvre des premières activités, les partenaires sont devenus plus réalistes dans la planification des activités ultérieures. Ils ont donné de plus en plus d importance à la qualité de leurs interventions auprès des bénéficiaires au lieu de privilégier la quantité en essayant de toucher tous les producteurs du Mono et du Couffo. Un progrès important a été accompli dans le rapprochement et l articulation entre les différents partenaires. Alors que ceuxci ne travaillaient presque pas ensemble, l approche filière et la complexité de certaines activités, faisant appel à une large gamme de compétences, leur ont fait reconnaitre l importance d avoir des relations assidues entre tous les acteurs de la filière et de faire jouer les synergies possibles. La durabilité des services développés au profit des bénéficiaires reste une question parfaitement valide car les moyens d appui mis en place par la FAFA MC ne pourront pas être mobilisés par le partenaire à expiration de l intervention, principalement en ce qui concerne le renforcement des ressources humaines. Certaines actions génératrices de revenus qui ont été amorcées n auront de toute façon qu un impact mineur face au budget de fonctionnement nécessaire à la vie de ces organisations. Les accords de recherche-action La rédaction des termes de références des instituts de recherche (IITA et INRAB), qui devaient être très précis et dont le niveau technique était assez élevé, a dû faire appel à l expertise technique de l équipe de FAFA MC en appui aux organisations partenaires. La principale difficulté concerne la coordination des différents niveaux de suivi sur le terrain. Les instituts de recherche ont trop souvent montré des insuffisances liées au non-accompagnement concret des bénéficiaires, à la non-collecte des données relatives au protocole mis en œuvre, etc. Malgré l appui de la FAFA MC, les partenaires (CRM et CARDER) ont eu des difficultés pour mettre suffisamment de pression sur les instituts afin d obtenir des résultats chiffrés. Par ailleurs, le fait que le contrat de prestation de services soit signé entre le partenaire et l institut de recherche a limité la capacité d action directe de la FAFA MC. La question de l éloignement du siège des chercheurs des zones d expérimentation n est pas sans conséquences : non seulement ils ne sont pas suffisamment réactifs par rapport aux besoins ou aux sollicitations des producteurs bénéficiaires de leurs interventions sur le terrain, mais encore ils ne maîtrisent pas finement le contexte socioéconomique du Mono et du Couffo. Les accords portant sur la gestion de fonds de microprojets Les financements de la FAFA MC accordés aux microprojets sont des subventions et, de ce fait, une attention particulière devait guider le processus aboutissant au choix des bénéficiaires. Lors des premières mises en place des microprojets, avec un nombre assez faible et progressif de dossiers, le renforcement des capacités réalisé était suffisant pour permettre à chacun des deux partenaires (URP et CCIB) de mener à bien cette activité. Mais ils se sont vite trouvés débordés quand le nombre de microprojets à commencer à croître de manière exponentielle. Malgré les nombreux appuis effectués, la FAFA MC a identifié une insuffisance de capacités (en ressources humaines) au niveau des deux partenaires, insuffisance qui hypothéquait l utilisation correcte de l outil MIP. De nombreux problèmes sont apparus : Les dispositions du manuel de gestion des microprojets n ont pas été respectées. La qualité de montage des dossiers microprojets n était pas suffisante, notamment du fait qu il y avait parfois une grande différence entre l idée de départ du porteur de projet et le projet final déposé. Les budgets ont souvent été montés pour coller au plafond de la subvention. Le choix des dossiers à présenter au comité d étude et de validation des projets n était pas guidé par des critères objectifs. Une fois le microprojet validé, les plans de décaissement n ont pas été respectés et le suivi n a pas été bien effectué. Étant donné que les attentes en matière de gestion financière et comptable et en termes de suivi technique des promoteurs ne pouvaient pas être satisfaites, les tutelles de la FAFA MC (MAEP et CTB Bénin) ont approuvé les propositions correctives de l équipe de la FAFA MC et ont instruit cette dernière pour mettre un terme à ces accords d exécution. Il a alors été décidé de sortir de la logique des accords d exécution au profit d une prestation de services par une ONG internationale expérimentée (Louvain Coopération au Développement), qui serait plus facile à piloter dans les délais restreints restant à courir. Cette décision a finalement soulagé les partenaires d un fardeau qui commençait à entacher leur crédibilité et leur efficacité sur d autres activités. Les accords avec les communes L axe majeur de ces accords porte sur la gestion des infrastructures, équipements ou aménagements financés et sur la collecte des données afin de pouvoir évaluer la pertinence et l importance de l investissement réalisé au regard de l objectif 7

8 Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution» Tableau 1 : Forces des accords d exécution et contraintes rencontrées Forces - Renforcement des capacités des partenaires en termes de ressources humaines et financières et sur le plan technique. - Engagement de certains partenaires à s impliquer dans le développement des filières. - Suivi et renforcement des capacités techniques des animateurs et agents SCDA/CARDER. - Mise en relation des producteurs et fournisseurs d intrants (accès aux intrants). - Ciblage des producteurs : ceux qui sont dynamiques, qui savent lire et écrire. Contraintes - Difficulté de certains partenaires à rapporter sur l avancement de la mise en œuvre des accords d exécution. - Jeunesse de certaines organisations partenaires dont les capacités de départ ne permettent pas de mener pleinement à bien les accords d exécution. - Les activités relevant des accords d exécution sont perçues par les partenaires comme des activités supplémentaires aux leurs. - Habitude de l approche de projet classique. annoncé (résoudre un goulot d étranglement pour la filière, générer de nouveaux revenus pour le budget communal). Ceci est d autant plus délicat que les élus communaux ont une vision de répartition spatiale des investissements sur la commune alors que la FAFA MC apporte une vision de structuration des filières qui est souvent centrée sur des zones spécifiques (bassins de production, regroupement près d unités de transformation, etc.). Les forces et contraintes des accords d exécution Les forces identifiées des accords d exécution et les contraintes rencontrées peuvent se résumer comme suit (Tableau 1) : Le renforcement effectif des capacités des organisations partenaires (force) ; La création d une dynamique nouvelle (force) ; La fragilité de la situation de départ des organisations, notamment celle des faîtières de producteurs agricoles (contrainte) ; L habitude des partenaires aux projets classiques (contrainte). Auto-évaluation du renforcement des capacités par les organisations partenaires Les organisations partenaires ont fait des auto-évaluations de leurs capacités en comparant la situation en 2012 avec celle de En 2012, ils ont jeté un regard sur la situation de Les auto-évaluations ont porté sur les aspects suivants : L organisation de la structure ; Les ressources humaines ; La situation matérielle de la structure ; L articulation de la structure avec d autres acteurs de la filière ; La capacité de mener des activités (être opérationnel) ; L approche genre. Il convient de souligner que ces résultats représentent l idée que les organisations se font de leurs capacités. En 2008, le CARDER s auto-évalue comme une structure relativement forte sur tous les points, à l exception de l approche genre. Les autres organisations se considèrent plus faibles si l on compare les résultats des auto-évaluations en 2008 (Tableau 2). Cela s explique par le fait que le CARDER est une structure du secteur public qui est plus ancienne et expérimentée que les autres organisations partenaires. Les autres organisations s auto-évaluent comme étant relativement faibles sur le plan de l articulation avec les autres acteurs des filières et sur l approche genre. Selon les résultats, d une manière générale, les chambres consulaires (CCIB et CIA) se disent plus fortes que les faîtières des producteurs (URP, CRM et CRR). Ces dernières sont les plus jeunes parmi les organisations partenaires à l exception de l URP. D après les auto-évaluations, la situation a changé de manière positive en 2012 (Tableau 3 et Figure 1). Le CARDER a relativement peu progressé, ce qui est compréhensible, compte tenu de sa situation de départ relativement bonne en Il a faibli légèrement sur le plan des ressources humaines (personnel insuffisant) et des moyens matériels (insuffisance et vétusté des moyens roulants, surtout à la Direction régionale du Mono et du Couffo). Les autres structures ont toutes progressé (faîtières de producteurs, chambres consulaires) sur tous les plans et notamment sur le plan de l articulation avec d autres acteurs des filières, des ressources humaines et des moyens matériels. Cela peut s expliquer par l appui en ressources humaines (détachement de personnel, prise en charge des animateurs de terrain) et l appui financier (mise en œuvre des activités sur le terrain) que la FAFA MC a fourni dans le cadre des accords d exécution. L amélioration sur le plan de l articulation avec d autres acteurs des filières est «évidente» car c est l un des objectifs clé de la FAFA MC. L approche genre reste encore un point faible de toutes les structures. 2 La CCIB a fait sa dernière auto-évaluation en 2011 au lieu de

9 Tableau 2 : Résultats des auto-évaluations (scores) des organisations partenaires (2008) Domaines URP CRM CRR CCIB CIA CARDER Organisationnel Ressources humaines Matériel Opérationnel Articulation acteurs filière Genre Légende : scores allant de 1 (très faible) à 9 (très fort). Tableau 3 : Résultats des auto-évaluations (scores) des organisations partenaires (2012) Domaines URP CRM CRR CCIB CIA CARDER Organisationnel Ressources humaines Matériel Opérationnel Articulation acteurs filière Genre Légende : scores allant de 1 (très faible) à 9 (très fort). Figure 1 : Progrès en scores (points) des auto-évaluations des organisations partenaires ( ) 9

10 Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution» L appui-conseil des producteurs La fréquence d appui-conseil des producteurs Une analyse de la fréquence de l appui-conseil des producteurs montre que certains producteurs sont appuyés par un, deux ou parfois trois animateurs des organisations paysannes (URP, CRR ou CRM) ou les agents du Secteur Communal pour le Développement Agricole (SCDA ; service local du CARDER) pendant que d autres ne sont pas du tout appuyés : 37 % des producteurs individuels bénéficiaires des accords d exécution sont suivis par au moins deux animateurs alors que c est seulement 0,04 % des producteurs non bénéficiaires des accords qui sont suivis par un agent du SCDA. Les autres ne sont suivis ni par un animateur des organisations paysannes ni par un agent du SCDA. Au niveau des groupements, 50 % des groupements bénéficiaires des accords sont suivis par au moins deux animateurs contre 33 % au niveau des groupements non bénéficiaires qui sont suivis par un seul animateur. Cette situation n est pas surprenante. Elle est expliquée par l appui au personnel et l appui financier à la mise en œuvre des activités d appui-conseil des organisations faîtières (URP, CRR et CRM). En même temps, la situation montre aussi la faiblesse de la coordination de la part des services publics locaux dans le déploiement géographique d agents d encadrement. La Direction de l Information, de la Formation et de l Appui aux Organisations Professionnelles (DIFAOP) du MAEP, avec laquelle la FAFA MC a aussi conclu un accord de collaboration, devrait en principe veiller à cet aspect. De plus, ce constat attire l attention sur un éventuel risque d effet d exclusion en cas de financement externe, que ce soit un projet ou non, qui ciblerait certains groupes ou zones. Les sources d information des producteurs Les effets positifs des accords d exécution avec les organisations faîtières paysannes sont confirmés par les producteurs quand ils citent les sources d information sur la gestion des ravageurs des cultures (un des thèmes d appui-conseil). Les producteurs interviewés reçoivent ces informations de plusieurs sources parmi lesquelles les animateurs des organisations paysannes (URP, CRM et CRR) sont les plus importantes (Figure 2). Il convient de noter qu un producteur peut recevoir des connaissances techniques à la fois d un animateur, d un ami ou d un membre de son groupement. Quant aux producteurs qui ne sont pas appuyés à travers les accords, ils ont souvent recours aux amis et membres de leurs familles et parfois aux agents SCDA. Tableau 4 : Fournisseurs d intrants agricoles Figure 2 : Sources d information des producteurs appuyés sur la lutte contre les ravageurs L accès aux intrants agricoles Selon les producteurs interviewés, le problème d accès aux intrants est en partie réglé : 57 % des producteurs de riz appuyés et 58,6 % des maraîchers appuyés ont un accès facile aux intrants. Quant aux producteurs non appuyés, seulement 14,3 % des riziculteurs et 8 % des maraîchers ont un accès facile aux intrants. Cela pourrait s expliquer par l appui apporté par la FAFA MC en termes de subvention à certains fournisseurs privés (Edi-Bénin et ESOP) pour l approvisionnement des producteurs en intrants. Il faut noter que les producteurs s approvisionnent surtout auprès du SCDA (service agricole public) et sur le marché noir et dans une moindre mesure auprès des privés (Tableau 4). Les animateurs des organisations faîtières (URP, CRR et CRM) financées par la FAFA MC et les agents des SCDA jouent un rôle important «d intermédiaire». Ces animateurs aident les producteurs à obtenir des intrants auprès de ces fournisseurs. Ils font aussi des plaidoyers au niveau des SCDA pour permettre aux producteurs d accéder aux intrants mis en place dans ces structures par la Société Nationale de Promotion Agricole (SONAPRA). Ainsi ils facilitent la mise en relation des producteurs avec les fournisseurs d intrants. Globalement, les appuis apportés pour faciliter l approvisionnement des producteurs en intrants ont eu des effets positifs. Néanmoins, des problèmes persistent au niveau de certains producteurs. De fait, une proportion toujours importante de producteurs est encore confrontée au problème d accès aux intrants. Cette situation est plus critique au niveau des producteurs non appuyés (85,7 % des riziculteurs et 92 % des maraîchers). Les principales causes de cette difficulté d accès aux intrants sont : Type d intrant Engrais minéraux Insecticides Semences Fournisseurs par ordre d importance (selon les quantités livrées) 1. SCDA 2. ESOP 1. Marché noir 2. SCDA 1. SCDA 2. ESOP 3. Edi Bénin 3. Edi Bénin 3. CRM ou CRR 4. Marché noir 4. Marché noir 10

11 Un manque de moyens financiers pour permettre un achat au comptant, évoqué par 16 % des producteurs n ayant pas accès aux intrants ; La non-disponibilité physique des intrants dans la localité, évoquée par 55 % des producteurs n y ayant pas accès. Figure 3 : Utilité des informations inscrites dans le cahier de production et le journal de caisse Le conseil en gestion de l exploitation agricole Les évaluations sur la maîtrise des outils de gestion de l exploitation ont porté sur les outils suivants : le plan de campagne agricole, le cahier de production et le journal de caisse. La majorité des producteurs de riz (75 %) et des maraîchers (93 %) appuyés ont réalisé leurs plans de campagne agricole. Dans son plan de campagne, le producteur fait les prévisions pour la campagne à venir et estime les besoins en intrants. Quant aux producteurs non appuyés, 14 % des riziculteurs et 7 % des maraîchers ont réalisé leurs plans de campagne. Les interventions des animateurs ont permis aux producteurs d élaborer leurs planifications. Le cahier de production permet au producteur de suivre sa production et d établir son compte d exploitation. Selon les producteurs, les informations inscrites dans les cahiers de production servent principalement à connaître les résultats de la campagne et permettent donc de déterminer si le producteur a réalisé un bénéfice ou une perte (Figure 3). Ces informations servent aussi à mieux planifier les activités afin de pouvoir bien réussir la campagne. La moitié (46 %) des producteurs de riz appuyés et les trois quarts (76 %) des maraîchers appuyés estiment qu ils remplissent leur journal de caisse. Selon les producteurs, le journal de caisse sert principalement à contrôler les sorties et les entrées d argent, à éviter le gaspillage pécuniaire et à connaître le résultat de fin de campagne (perte ou bénéfice). Les producteurs interviewés déclarent que les principaux acquis obtenus grâce à l intervention des conseillers de l URP et des animateurs de CRR et de CRM sont : Le renforcement des capacités techniques des producteurs dans la conduite de leurs cultures (55 %) ; Une gestion appropriée de leurs finances (36 %) ; La tenue correcte des documents et outils de gestion (18 %). Le conseil en gestion des groupements L effectif moyen des groupements appuyés (22) est plus élevé que celui des groupements non appuyés (12). Et dans les deux cas, les femmes sont en nombre plus important (Tableau 5). Tous les groupements interrogés reçoivent l appui des conseillers de l URP et la moitié (50 %) l appui des animateurs de CRM ou de CRR. La plupart des groupements ont réalisé leur plan d action et plan de campagne en Dans le plan d action, le groupement analyse ses faiblesses et ses forces et planifie les actions à entreprendre. Par ailleurs, dans ce plan, le groupement planifie les cultures et activités à mener et calcule les besoins en intrants. Certains ont déjà élaboré leur plan d action pour 2013 et d autres ne l ont pas fait. Ceux qui n ont pas encore élaboré leur plan d action pour 2013 attendent les assemblées générales ou l appui de l animateur pour le faire. Toutefois, force est de constater que, dans certains groupements, seuls les membres du bureau (président, secrétaire et trésorier) savent si ces plans sont élaborés ou non. La plupart des membres du groupement n ont aucune connaissance de l élaboration ou non des plans. Un argument avancé pour cette situation est que souvent le président ou le secrétaire sont lettrés et pour cette raison gardent l information pour eux. D autres le justifient par le fait qu ils ne sont pas appuyés par les animateurs. Les principales activités réalisées en tant que groupement sont les achats groupés d intrants et les ventes groupées des productions. 37 % des groupements appuyés ont fait au moins une activité d achat groupé d intrants et 44 % au moins une activité de vente groupée. Cependant, les motivations de l adhésion au groupement varient : accès facile aux intrants, apprentissage mutuel, accès au fonds d appui des projets et bailleurs de fonds, amélioration des revenus. Il y a un élément de captage de fonds externes dans la décision d adhésion qui vient contredire la philosophie d action collective promue par la FAFA MC. Les principales actions (cotisation, réunion) qui sous-tendent le fonctionnement d un Tableau 5 : Effectif moyen des groupements interrogés Effectif moyen total Effectif moyen hommes Effectif moyen femmes % femmes Groupements appuyés % Groupements non appuyés % 11

12 Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution» groupement sont perçues par les producteurs appuyés ou non appuyés comme des désagréments. Cela veut dire que certains membres des groupements ne maîtrisent pas ou ne s approprient pas les règlements intérieurs de leurs groupements. Les membres interviewés des groupements déclarent que les principaux acquis obtenus grâce à l intervention des conseillers de l URP sont : La maîtrise des techniques de production (64 %) ; La tenue correcte des documents et outils du groupement (36 %) ; La gestion d un groupement (21 %). Enseignements Ce qu il faut continuer à faire Assurer l adéquation entre le type d accord et le renforcement des capacités La FAFA MC a utilisé différents types d accords d exécution qui correspondent aux différents types d intervention qu elle a facilités et qui sont de natures diverses. Deux types d accords établis dans le cadre de l appui-conseil aux producteurs agricoles s avèrent pertinents. Les accords d appui aux activités définies dans les statuts des organisations partenaires sont ceux qui induisent le plus de renforcement des capacités et qui peuvent déboucher sur de vrais services aux bénéficiaires. L expérience montre que la première année de mise en œuvre est surtout consacrée au renforcement matériel et organisationnel, à l apprentissage des procédures et au recrutement du personnel à former. Les accords de détachement du personnel permettent un renforcement des capacités efficace des structures par un appui donné de l intérieur aux organisations. Par contre, le positionnement du personnel doit être clairement balisé pour être en phase avec les objectifs poursuivis. Une attention particulière est à accorder à la reddition de comptes du personnel détaché à l organisation hôte au lieu de la FAFA MC. Garder la maîtrise sur le contrôle et le suivi des fonds de financement des microprojets Les partenaires, qui ont souvent de faibles capacités, rencontrent de grandes difficultés pour se conformer aux procédures administratives, financières et comptables imposées par la gestion de fonds publics. Il est donc nécessaire de faire un gros travail de formation sur les bases et les règles de comptabilité, sur les différents manuels et les procédures. Les formations sont non seulement à faire en salle, mais de manière régulière pendant le déroulement des activités, sous forme de coaching. Tout cela influence les performances de l intervention, d où la nécessité de maîtriser cette gestion par la FAFA MC ou de la confier à un formateur-prestataire expérimenté en la matière. Renforcer les capacités des animateurs des organisations faîtières et leur maintien sur le terrain Les animateurs des organisations paysannes faîtières jouent un rôle important à la base. Ils aident les producteurs à bien gérer leurs exploitations. Les futurs accords d exécution avec les organisations faîtières doivent prendre en compte les animateurs. Ces animateurs doivent être maintenus par les faîtières afin qu ils continuent à rendre service aux producteurs. Cela nécessite que les organisations faîtières mettent en place des mécanismes efficaces de mobilisation des ressources propres destinées à financer leurs dépenses de souveraineté et en partie la prise en charge de ces animateurs. Ce qu il faut adapter Faire des renforcements de capacités ciblés pour des partenaires spécifiques en recrutant des prestataires de services spécialisés Les accords d exécution sont difficiles à mettre en œuvre avec les partenaires dont les organisations ont déjà des capacités de départ très faibles. Ils nécessitent en effet un renforcement des capacités particulier, en plus des procédures et méthodes de travail déjà acquises. Ceci est notamment le cas pour les accords portant sur la recherche-action. L élaboration conjointe d un protocole de recherche scientifique, le suivi des activités et l évaluation de la prestation sont autant de nouveaux éléments auxquels le partenaire doit faire face. Le renforcement des capacités du partenaire doit donc être renforcé et ciblé durant la première année sous forme d un accompagnement spécifique pour lequel la FAFA MC peut contractualiser un prestataire spécialisé. Renforcer les capacités des partenaires en matière de suivi-évaluation et de comptabilité Certains partenaires, notamment les organisations de producteurs, n ont pas encore un système de suivi-évaluation performant et des procédures pour rendre compte convenablement de l évolution de la mise en œuvre des accords. Par ailleurs, leur système de comptabilité n est pas encore suffisamment performant pour pouvoir respecter les règles et procédures de gestion des fonds mis à leur disposition, qui sont en fait des fonds publics. Un renforcement des capacités des partenaires dans ces deux domaines est donc nécessaire. Spécifier les rôles au niveau des conseillers de l URP. Les acquis en termes de maîtrise des itinéraires techniques ont été beaucoup plus ressentis par les membres des groupements que les acquis en termes de gestion et de gouvernance des groupements attendus des conseillers de l URP. Il faut veiller à une répartition et à une synergie des rôles des animateurs du CRM, du CRR (conseil technique) et ceux des conseillers URP (conseil en gestion des groupements). Assurer une meilleure articulation entre l intervention des faîtières de producteurs et celle du CARDER. Certains producteurs sont appuyés par plusieurs animateurs (URP, CRR, CRM) ou agents de SCDA pendant que d autres 12

13 ne sont pas du tout appuyés. Cela se traduit dans les résultats de fin de campagne obtenus par ces producteurs (résultat médiocre chez les producteurs non appuyés). Une synergie d action s impose entre le CRR, le CRM, l URP et SCDA dans le cadre de la répartition géographique des agents d encadrement. Recommandations Au vu des résultats obtenus de la mise en œuvre des accords, les recommandations suivantes sont formulées à l endroit des partenaires de la FAFA MC. Il est recommandé aux PTF de poursuivre le renforcement des capacités des partenaires au travers de la mise en œuvre des accords d exécution, compte tenu de la faible autonomie financière actuelle de certains partenaires, notamment les faîtières des producteurs. Deux priorités devront figurer dans ces accords : Mettre en place des conseillers ou animateurs au sein du partenaire dans le but de rendre des services tangibles aux membres à la base. Prévoir à l intérieur des organisations une stratégie de pérennisation du dispositif d animateurs et de conseillers. Une telle stratégie concerne le plan financier, institutionnel et organisationnel. Il est recommandé aux organisations faîtières de producteurs (URP, CRM et CRR) de : Mettre en place un système pour faire payer les services rendus aux producteurs à la base afin d éviter d être toujours dépendant des bailleurs. Il est nécessaire que les organisations paysannes deviennent autonomes au plan de l organisation, du matériel et des ressources humaines afin d assurer la durabilité et l efficacité des actions. Ce système pourrait passer par des retenues d'un montant sur les ventes groupées organisées, par le paiement des prestations d approvisionnement en intrants ou par des cotisations, ou une combinaison de ces mesures. Se conformer aux lois de l'organisation pour l'harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) en choisissant leur type de structure (association, coopérative, etc.), tout en dynamisant les groupements de base. Renforcer le conseil en gestion des organisations paysannes car les groupements constituent la base et la raison d être des faîtières. 13

14 Expériences de la FAFA MC avec la mise en œuvre des «Accords d exécution» Notes 14

15 Notes 15

16 La CTB, l agence belge de développement, appuie et encadre des programmes de développement pour le compte de l État belge et d autres donneurs d'ordre. Cette note est publiée sous Licence Creative Commons «by/nc/nd»

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