AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES

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1 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 1 ANALYSES DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSIONS ET PROGRAMMES EXERCICE 2011 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES MAI 2012

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3 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 3 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS «Avances au fonds d aide à l acquisition de véhicules propres» Programme Avances au titre du paiement de l'aide à l'acquisition de véhicules propres Programme Avances au titre du paiement de la majoration de l'aide à l'acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d'un véhicule de plus de 15 ans

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5 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 5 Sommaire Synthèse 7 Introduction 1 1 I - LA PROGRAMMATION ET L EXECUTION BUDGETAIRES A - APERCU GENERAL DE L EXECUTION DES CREDITS DE LA MISSION EN B - LA PROGRAMMATION DES CREDITS C - LES DEPENSES DE L EXERCICE II - LE PILOTAGE DES MOYENS ALLOUES A LA MISSION A - UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIER QUI MASQUE DES CREDITS DE TITRE 6 PAR NATURE B - PERSPECTIVES C - GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE III - LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR A - LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA COUR AU TITRE DE B - RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS DE LA COUR... 36

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7 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 7 Synthèse (Md ) LFI AE = CP : 0,37 ; Recettes : 0,22 ; Solde : -0,15 Crédits ouverts AE = CP : 0,41 ; Exécution AE : 0,40 CP : 0,40 ; Recettes : 0,20 ; Solde : - 0, Une mission mettant en œuvre une mesure issue du Grenelle de l environnement Le dispositif «bonus/malus automobile» est l une des premières mesures issues du Grenelle de l environnement. Ce dispositif a trouvé sa traduction dans la loi de finances rectificative du 25 décembre 2007, qui a créé le fonds d aide à l acquisition de véhicules propres, dont la gestion est confiée à l Agence de services et de paiement (ASP). Ce fonds est alimenté par le produit du malus appliqué lors de la première immatriculation des véhicules les plus polluants, par le biais d un compte de concours financier qui constitue la mission Avances au fonds d aide à l acquisition de véhicules propres. 2 - Un déficit persistant Depuis la création du fonds en 2008, le montant des dépenses exécutées s est révélé beaucoup plus élevé que celui prévu initialement, alors que le niveau des recettes, au contraire, a été nettement en retrait par rapport à celui espéré, révélant ainsi un déséquilibre structurel du dispositif. Dès lors, le déficit du fonds est continu : 214 M en 2008, 522,3 M en 2009, 516,8 M en 2010 et 198,5 M en Au cours des quatre derniers exercices, le dispositif des programmes 871- Avances au titre du paiement de l aide à l acquisition de véhicules propres et Avances au titre du paiement de la majoration de l aide à l acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d un véhicule de plus de quinze ans, dit «super bonus», a généré un déficit cumulé de 1,45 Md. Ce déficit correspondant à des avances non remboursées sur le compte de concours financier, engendre des intérêts qui ont représenté un montant de 9,8 M pour la seule année Un compte de concours financier qui masque finalement des crédits de titre 6 La Cour réitère en 2011 ses observations de 2009 et 2010 concernant l irrégularité du compte de concours financier comme support

8 8 COUR DES COMPTES budgétaire du dispositif. En effet, les modalités de dépenses et l origine des recettes ne correspondent pas à la définition inscrite dans l article 24 de la loi organique n du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Les dotations versées à l Agence de services et de paiement (ASP) ne peuvent en effet être considérées comme des avances : elles ne sont pas consenties pour une durée déterminée et ne sont remboursées ni par les bénéficiaires de l aide, ni par l ASP. Quant aux recettes, elles proviennent de particuliers qui, par définition, ne bénéficient pas de cette aide, puisqu ils versent au contraire un «malus». Le dispositif, qui aurait dû être équilibré, est finalement financé pour un tiers seulement par les recettes du malus et aux deux tiers par le déficit. Comme suite aux critiques de la Cour, il est créé pour cette mission, dans la loi de finances pour 2012, un compte d affectation spéciale en remplacement du compte de concours financier, imposant le rééquilibrage financier du dispositif. Toutefois, la question du traitement du déficit cumulé de 1,45 Md à la clôture du compte de concours financier reste posée et ne sera réglée, selon la direction du budget, qu en 2013, en loi de règlement pour De plus, après quatre années de déficits successifs, la Cour souligne le risque élevé qu un tel équilibre ne soit pas trouvé en En effet, des incertitudes importantes persistent, notamment du fait des décalages temporels entre l encaissement des recettes et le paiement des aides ou quant à la capacité d un durcissement du barème des malus à augmenter suffisamment les recettes. 4 - Des bilans écologique et économique incertains Les indicateurs de performance retenus, soit la part des véhicules neufs concernés par le dispositif, ne permettent pas de vérifier si les objectifs, notamment écologiques, attendus du dispositif sont atteints. Certes, ce dispositif a contribué à la baisse du niveau moyen d émission de CO2 par véhicule neuf mis en circulation, qui est passé de 149g de CO2 en 2007 à 127,5g de CO2/km en En revanche, son succès a conduit à un élargissement du parc automobile de véhicules, responsable d un accroissement des émissions totales de CO2 liées à la production et aux kilomètres supplémentaires parcourus par ces nouveaux véhicules. De plus, ce résultat a été obtenu en développant le parc des véhicules diesel, qui émettent plus de NOx impliqués dans les phénomènes de «pollution acide» et de particules fines et ultrafines. Ces polluants seraient la cause, selon l Organisation mondiale pour la santé, de morts en France chaque année.

9 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 9 Une incitation à la mise en œuvre anticipée des normes Euro 6 aurait sans doute permis à la fois un meilleur équilibre financier du dispositif et une meilleure cohérence avec les dispositions du plan national environnement. Enfin, au plan économique, la combinaison des dispositifs bonus écologique et prime à la casse a contribué à soutenir la demande intérieure de véhicules neufs, ainsi que le chiffre d affaires des constructeurs automobiles français. Toutefois, alors que le nombre de véhicules neufs vendus a progressé de 9 %, le nombre de véhicules particuliers fabriqués en France a reculé dans le même temps de 25 %. Le secteur de production automobile a perdu emplois. La baisse de la production enregistrée dans les autres pays de l Union Européenne est nettement inférieure. 5 - Conclusion Le dispositif créé pour cinq ans prend fin en Pour les véhicules thermiques, les dispositions du règlement n 443/2009 instaurant des pénalités financières à l égard des constructeurs automobiles ne respectant pas leur engagement concernant le niveau d émission de CO2 des véhicules qu ils vendent, devraient rendre caduc le dispositif de bonus/malus. Si le principe d une prolongation du dispositif pour les véhicules électriques et/ou hybrides était retenu, il conviendrait d être prudent afin de générer un niveau de dépenses soutenable au regard de la situation budgétaire de l Etat. Appréciation de la Cour sur la gestion de la mission en 2011 Comme l an passé, l exercice a été caractérisé par des hypothèses de budgétisation qui se sont révélées inexactes et ont abouti à une sousévaluation des crédits nécessaires au financement du «bonus écologique» ; dans le même temps, la réalisation des recettes s est révélée nettement inférieure aux prévisions. Le dispositif aboutit à un déficit global de 1,45 Md qu il va falloir reprendre dans le budget, dans des conditions qui ne sont pas vraiment précisées à ce jour. Le dispositif de suivi de la performance est globalement défaillant car les indicateurs sont inadaptés pour évaluer l efficacité des mesures sur l atteinte des objectifs écologiques annoncés.

10 10 COUR DES COMPTES La Cour constate en 2011 comme en 2009 et 2010 que le recours à un compte de concours financier comme support budgétaire du dispositif est irrégulier. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Cour formule trois principales recommandations au titre de l exercice 2011 : - La Cour recommande au MEDDTL de réaliser un suivi très régulier des recettes et des dépenses sur le nouveau compte d affectation spéciale et de prévoir, par anticipation, des adaptations du dispositif qui puissent être mises en œuvre dans des délais très courts en cas de dérapage, afin que les règles qui régissent ce type de compte puissent être respectées. - Si, à la fin de l année 2012, un nouveau dispositif dans la prolongation de l actuel devait être mis en place pour les véhicules thermiques, il devrait impérativement mieux prendre en compte les dimensions environnementale et de santé publique et anticiper l application de la nouvelle norme européenne, «Euro 6». - Dans le cas où un tel dispositif serait maintenu, l imputation de la dépense sur le budget général devrait être retenue.

11 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 11 Introduction Le dispositif «bonus/malus automobile» est l une des premières mesures issues du Grenelle de l environnement. Lors de sa création il a été décidé de créer un compte de concours financier, afin de permettre le suivi des dépenses et des recettes et de vérifier que le système s autofinançait. Il a ainsi été créé une mission Avances au fonds d aide à l acquisition de véhicules propres composée de deux programmes : 871-Avances au titre du paiement de l aide à l acquisition de véhicules propres», qui retrace les opérations liées au «bonus». 360 M ont été inscrits à ce titre en LFI pour 2011 ; 872-Avances au titre du paiement de la majoration de l aide à l acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d un véhicule de plus de 15 ans», qui retrace les opérations liées au «super bonus». 12 M ont été inscrits à ce titre en 2011, ce dispositif ayant été gelé en 2009 et 2010, car remplacé dans cette période par la «prime à la casse». Les dépenses du compte de concours financier sont constituées du montant des «avances» accordées à l Agence de services et de paiement (ASP), à partir de ces programmes, pour le paiement du bonus et du super bonus. Les recettes de la mission sont, quant à elles, constituées par le produit de la taxe additionnelle instituée à l article 1011 bis du code général des impôts (malus), déduction faite des frais d assiette et de recouvrement (2 % du total de la taxe perçue) et du montant des intérêts sur les avances versées. Le produit du «malus», collecté par les services de la direction générale des finances publiques, n est ainsi pas affecté directement au compte de concours financiers. Le montant des recettes inscrites à ce titre en loi de finances initiale 2011 était estimé à 222 M. Le fonctionnement du dispositif fait intervenir deux ministères. Le ministère de l écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) est le responsable des deux programmes de la mission Avances au fonds d aide à l acquisition de véhicules propres via le directeur général de l énergie et du climat (DGEC). Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l Etat (MBCPFPRE) est l ordonnateur principal du compte de concours financiers Avances au fonds d aide à l acquisition de véhicules propres.

12 12 COUR DES COMPTES L ASP intervient, moyennant le paiement de frais de gestion, comme prestataire de services pour le compte de l Etat. Ses relations avec l Etat sont régies par la convention relative à la gestion de l aide à l acquisition de véhicules propres du 21 février L ASP traite avec les installateurs de GPL, les vendeurs ou loueurs de véhicules propres conventionnés par ses soins. Elle verse aux particuliers directement l aide sollicitée, à condition qu ils y aient droit et qu ils en fassent la demande, lorsque les vendeurs ou loueurs de véhicules propres ne sont pas conventionnés. Contrairement aux intentions affichées, le recours à un mode d intervention extrabudgétaire n a pas permis de garantir l autofinancement du dispositif, systématiquement déficitaire depuis sa création. I - LA PROGRAMMATION ET L EXECUTION BUDGETAIRES A - APERCU GENERAL DE L EXECUTION DES CREDITS DE LA MISSION EN 2011 Les dépenses liées au paiement d une aide à l acquisition d un véhicule peu polluant ont représenté un peu moins de 400 M en 2011, soit 8,9 % de plus que les crédits ouverts en LFI. Du fait de l insuffisance des crédits initialement prévus, 35 M de crédits ont été ouverts par la loi rectificative pour 2011 du 2 novembre 2011, mettant fin à la pratique des décrets d avance retenue pour les années précédentes. La réalisation des recettes s élève pour sa part à 207 M, soit en retrait de 6,7 % par rapport à la loi de finances initiale. 1 - Les tableaux synthétiques de l exécution des crédits de la mission Les tableaux de dépenses ci-dessous retracent les paiements 2011 sur crédits budgétaires ouverts en 2011.

13 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 13 Aperçu général de l exécution (en AE et CP) Programmes Aperçu général de l'exécution Autorisations d'engagement (AE) en M LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) n 871 Avances au titre du paiement de l aide à l acquisition de véhicules 360,00 395,00 393,90 propres n 872 Avances au titre du paiement de la majoration en cas de destruction 12,00 12,00 1,32 simultanée d un véhicule de plus de 15 ans Mission " Avances au fonds d aide à l acquisition des 372,00 407,00 395,22 véhicules propres" (a) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits (b) Dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements Programmes Aperçu général de l'exécution Crédits de paiement (CP) en M LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) n 871 Avances au titre du paiement de l aide à l acquisition de véhicules 360,00 395,00 395,00 propres n 872 Avances au titre du paiement de la majoration en cas de destruction 12,00 12,00 1,32 simultanée d un véhicule de plus de 15 ans Mission " Avances au fonds d aide à l acquisition des 372,00 407,00 396,32 véhicules propres" (a) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits (b) Dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements Les crédits de paiement ne correspondent pas aux paiements totaux faits en L ASP a versé 406,33 M au titre du bonus et 2,04 M au titre du superbonus, soit 408,37 M au total. Une partie de ces paiements ont été effectués sur la trésorerie restant fin 2010 et non sur les crédits budgétaires de 2011.

14 14 COUR DES COMPTES Les autorisations d engagement ne correspondent pas aux dépenses engagées en Le dispositif permet d appliquer le barème 2011 aux véhicules commandés jusqu au 31 décembre 2011 et livrés jusqu au 31 mars 2012 et laisse aux bénéficiaires de l aide un délai de 3 mois pour présenter leur dossier à l ASP. En conséquence, une majorité des aides versées au premier semestre 2011 correspond à des engagements de Symétriquement, les droits ouverts à la fin de 2011 seront payés sur crédits ouverts pour Seule une faible part de ces aides pourra être rattachée aux comptes 2011, par défaut d information disponible, notamment concernant le volume des commandes en cours. 2 - L exécution des recettes Au contraire des reports d une année sur l autre qui peuvent exister pour les dépenses (application du barème 2010 sur des véhicules immatriculés début 2011), les recettes 2011 correspondent bien aux immatriculations enregistrées en 2011, auxquelles s applique le barème Il existe donc un décalage temporel entre les recettes et les dépenses concernant le compte de concours financier. produit de la taxe additionnelle instituée à l article 1011 bis du code général des impôts (malus)* Exécution des recettes Aperçu général de l'exécution 2011 en M LFI 222,00 LFI + LFR 2/11/ = 180,00 Recettes nettes 197,85 *déduction faite des frais d assiette et de recouvrement (2 % du total de la taxe perçue) et du montant des intérêts sur les avances versées. 3 - Evolution par rapport à 2010 Evolution par rapport à 2010 Programme n 871 Avances au titre du paiement de l aide à l acquisition de véhicules propres Crédits de paiement (CP) en M LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) ,00 395,00 396, ,60 709,60 707,22

15 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 15 Il est constaté, d une part, une réalisation des dépenses en 2011 beaucoup plus proche de celle anticipée en LFI qu en 2010 et, d autre part, une diminution de ces dépenses de plus de 300 M entre 2010 et Ce constat est lié à la fois à l arrêt du dispositif «plan de relance», ainsi qu au durcissement du barème d attribution du bonus, qui a conduit à une diminution de la part des véhicules éligibles au bonus écologique. B - LA PROGRAMMATION DES CREDITS 1 - Les changements du dispositif ayant affecté la programmation des crédits Le dispositif d aide à l acquisition de véhicules propres élaboré pour la période est constitué de quatre volets : une aide financière pour l acquisition d un véhicule peu polluant dite «bonus» ; cette aide est majorée de 300 si l acquisition s accompagne de la destruction d un véhicule de plus de quinze ans («super bonus») ; une taxe spécifique due sur le premier certificat d immatriculation d un véhicule dit «polluant» ou «malus», permettant de financer le dispositif ; un «malus annuel» pour les véhicules émettant plus de 245 g/km (seuil abaissé à 190 g/km en 2012). Le «super bonus» a été remplacé en 2009 et 2010 par une mesure de l action 3 du programme 316 du plan de relance, dite «prime à la casse», à la fois moins contraignante puisqu éligible y compris aux acquéreurs d un véhicule qui ne bénéficie pas du bonus et attractive financièrement. Il s en est suivi un surcroît de vente de véhicules neufs, notamment de ceux bénéficiant du bonus, qui a conduit à réviser chaque année les barèmes des bonus et malus afin de tenter de réduire le déficit généré par le dispositif et de l adapter aux évolutions du marché afin d en limiter les effets d aubaine.

16 16 COUR DES COMPTES Evolution des barèmes de bonus et malus écologiques de 2008 à 2012 Taux d'émission 2008 et de CO2 2009(a) 2010(b) 2011(c) 2012 (d) Taux <taux <taux 70 70<taux 80 80<taux 90 90<taux 95 95<taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux <taux Depuis la création du dispositif, l évolution du barème a été nette. En 2008 et 2009 un bonus de 200 était versé pour l achat d un véhicule émettant moins de 130g CO2/km. En 2012, pour obtenir un bonus de 100, le véhicule doit émettre moins de 105g de CO2/km.

17 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 17 En 2008 et 2009, pour être redevable du malus, un véhicule devait émettre plus de 160g de CO2/km. En 2012, les véhicules émettant 140g et plus de CO2/ km en sont redevables a marqué la fin du dispositif «prime à la casse». De plus l aide à l acquisition et à la transformation d un véhicule GPL (pour un montant de ) a été supprimée. Elle avait représenté une dépense de 170 M en Les hypothèses structurelles de la programmation initiale Avec la fin de la prime à la casse, il était anticipé un ralentissement de la demande de bonus écologique ainsi qu un rééquilibrage du marché en faveur des véhicules de type «berline», structurellement plus émetteurs de CO2. De plus l abaissement des barèmes et montants de bonus pouvait laisser présager une diminution du nombre de modèles ouvrant droit aux aides à l acquisition. Or, les ventes de véhicules pouvant bénéficier du bonus écologique sont restées plus importantes que prévu. Les constructeurs ont pu adapter les modèles de véhicules rapidement et malgré la suppression de la prime à la casse, les demandes de bonus écologiques sont restées soutenues. En parallèle, la part des véhicules soumis au malus n a que faiblement progressé. Par ailleurs, la fin de la prime à la casse, ajoutée à la fin du bonus écologique pour les véhicules GPL, combinée à la possibilité de faire valoir la date de commande au lieu de celle de facturation sur le premier trimestre 2011 pour l obtention d un bonus, a entraîné une très importante hausse des commandes à la fin de l année 2010, dont l ampleur exacte était particulièrement difficile à anticiper au mois de septembre précédent. Une part, plus importante que prévue, des dépenses de l ASP en 2011 correspond donc à des dossiers de demandes d aide au barème de bonus Le décalage temporel existant entre la date d application des mesures nouvelles et la date effective de paiement des bonus fait que lesdites mesures ne s appliquent pas pleinement lors de l exercice de leur entrée en vigueur. Par exemple, il peut être noté que 19 % des dossiers de demande de bonus traités par l ASP en 2011 étaient associés à une demande de prime à la casse et ont bénéficié du barème 2010 et véhicules ont bénéficié de l aide spécifique pour les véhicules GPL pour un montant de 53,35M, alors que ces deux dispositifs étaient supprimés pour les véhicules commandés en 2011.

18 18 COUR DES COMPTES C - LES DEPENSES DE L EXERCICE 1 - Un montant d intérêts sur avances préoccupant Solde de trésorerie par programme et par année Solde de trésorerie Au 31/12/2009 Au 31/12/2010 Au 31/12/2011 Programme 871 0,7 M 14,4 M 0,052 M Programme 872 0,9 M 0,9 M 0,2 M Concernant l année 2010, la Cour avait souligné la gestion peu active de la trésorerie par l ASP, notamment pour le programme 872. Elle prend acte de l amélioration de la situation de fin d année pour Toutefois le montant des intérêts payés sur avances atteint près de 10 M en Ceux-ci ont été multipliés par 2,4 entre 2010 et 2011 et par 3,5 entre 2009 et Evolution des montants d intérêts sur avances Coûts des intérêts sur avances ,2 M ,8 M ,1 M ,8 M Cette augmentation est essentiellement liée au déficit cumulé du dispositif. En effet, les intérêts sur avances sont calculés sur le solde des avances consenties (c est à dire les avances consenties les taxes encaissées) depuis la création du dispositif en Le déficit du compte n a pas été apuré chaque 1 er janvier. En cumul, il représentait 214 M à la fin 2008, 736 M à la fin 2009, 1252 M à la fin De plus, le niveau des taux d intérêt s est révélé plus élevé sur les neufs premiers mois de l année 2011 par rapport à Un fort déséquilibre persistant entre les dépenses et les recettes Lors de la création du fonds, en 2008, il avait été prévu un équilibre du dispositif «bonus-malus» : le montant des recettes liées au

19 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 19 malus était censé couvrir celui des dépenses du «bonus et du super bonus». Or depuis la création du dispositif en 2008, celui-ci est déficitaire. Depuis 2009, en LFI, il est programmé un déficit «naturel» de ce compte de concours financier. De plus, le montant des recettes s est systématiquement révélé inférieur aux prévisions et celui des dépenses supérieur aux estimations initiales. L année 2011 ne fait pas exception. Cependant, la cessation du dispositif «prime à la casse» (programme 316), qui avait produit un effet de levier sur le versement des aides à l acquisition de véhicules «propres», ainsi que le durcissement des conditions d octroi desdites aides ont conduit à observer un écart moins important entre les prévisions et les réalisations, en recettes comme en dépenses de ce compte, comparativement aux années antérieures. Le solde d exécution Recettes Dépenses ( ) Solde LFI Réalisé LFI Réalisé LFI Réalisé , , , , , ,4 190,39 339,6 707,22-126,2-516, , , ,47 Total 1 246,4 815, , ,47-426, ,61 Le montant du déficit constaté sur l année 2011 est de 32 % supérieur aux prévisions de la LFI. Toutefois, il est inférieur des deux tiers aux déficits enregistrés en 2009 et 2010, ce qui pourrait constituer un progrès, si le niveau du déficit cumulé (1,45 Md ) sur 4 ans n atteignait pas 178 % des recettes d un dispositif conçu pour être à l équilibre. Finalement les recettes du malus ne financent que 53 % du bonus en 2011, 36 % sur la période. Les dispositifs tant d incitation à l achat de véhicules «propres» que de désincitation à l acquisition de véhicules «polluants» ont contribué à modifier les comportements des consommateurs. Les durcissements successifs du dispositif malus échouent à porter les recettes à un niveau suffisant, rendant l ensemble du dispositif très déficitaire financièrement.

20 20 COUR DES COMPTES II - LE PILOTAGE DES MOYENS ALLOUES A LA MISSION A - UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIER QUI MASQUE DES CREDITS DE TITRE 6 PAR NATURE 1 - Un compte de recettes peu lisible Si le décret n prévoit que les recettes du fonds sont constituées par le produit des avances perçues sur le produit de la taxe mentionnée à l'article 1011 bis du code général des impôts (CGI), un certain nombre d éléments rendent le dispositif peu clair. a) Les exonérations portant sur le malus ne sont pas comptabilisées dans le compte de concours financier Aux termes du III de l article 1011 bis du CGI, pour la détermination du montant du malus, le taux d'émission de dioxyde de carbone des véhicules est diminué de 20 grammes par kilomètre par enfant à charge à compter du troisième enfant et pour un seul véhicule de cinq places assises et plus par foyer. Les conditions d application de cet article figurent dans le décret n du 3 juin Une individualisation des données de malus remboursés en vertu des dispositions dudit décret n n est pas disponible. La dépense budgétaire correspondante est imputée sur le programme 200 -action 84, qui supporte également les remboursements de sommes indûment perçues en cas de certificats d'immatriculation fautés ou l'annulation des recettes initialement encaissées en cas de chèque impayé. L ensemble des remboursements intervenus dans les cas mentionnés supra s est élevé à 2,34 M en b) Le malus annuel n est pas comptabilisé dans le compte de concours financier En plus de la taxe sur les immatriculations prévue à l article 1011 bis, l article 1011 ter du CGI impose une taxe annuelle sur la détention de véhicules définis comme polluants. Le produit de cette taxe n est pas une recette du CCF «aides à l acquisition de véhicules propres». Le montant de malus annuel s est élevé à 2,14 M en Cette recette est affectée au budget général.

21 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES Un compte de concours financier qui ne respecte pas les règles posées par l article 24 de la LOLF Comme la Cour le relève chaque année depuis la création de ce compte, les modalités de gestion du fonds d aide à l acquisition de véhicules propres ne sont pas conformes aux règles définies à l article 24 de la LOLF. Il ne peut, en effet, pas être considéré que les dotations versées à l ASP pour la gestion de l aide soient des avances dans la mesure où elles ne sont pas consenties pour une durée déterminée et ne sont pas remboursées par les particuliers qui sont bénéficiaires de l aide. Elles ne sont pas non plus remboursées par l ASP qui, dans le dispositif, est un intermédiaire, prestataire de service, rémunéré à cette fin. Les recettes proviennent de particuliers, qui par définition ne bénéficient pas de cette aide, puisqu au contraire ils versent un «malus». Le raisonnement qui vise à estimer que le paiement du malus par les acquéreurs d un véhicule polluant constitue un remboursement des avances consentis aux acquéreurs d un véhicule propre ne peut pas être retenu. Le calcul des intérêts versés au budget général ne correspond pas plus à la définition de l article 24, puisqu il est basé non pas sur les «avances» consenties, mais sur la différence entre le produit des malus et les montants transférés à l ASP. Le montant de la «prime à la casse 1» accordée en 2009 et 2010 dans le cadre du plan de relance et qui correspondait à l aménagement du «super bonus», était pour sa part inscrit au budget général de l Etat et relevait des crédits de titre 6. La principale raison ayant justifié la création du compte de concours financier Avances aux fonds d aide à l acquisition de véhicules propres tenait à l identification d un lien entre les recettes du malus et les dépenses du bonus. Or, il s avère que depuis la création du dispositif en 2008, le malus n a permis de financer le bonus qu à hauteur de 36 %, le déficit cumulé du dispositif s élevant en quatre ans à 1,45 Md, et que le suivi des 1 Cette prime prenait la forme du versement d une prime de en 2009 ramenée à 700 au premier semestre 2010 puis à 500 au second semestre 2010 pour l acquisition d un véhicule particulier neuf accompagnée de la mise à la casse d un véhicule de plus de 10 ans.

22 22 COUR DES COMPTES recettes et des dépenses aurait pu être effectué autrement, par exemple par un comité de gestion comme c est le cas pour le suivi de la prime à la casse. En ce que le bonus écologique correspond bien à un «transfert aux ménages», il devrait apparaître dans les comptes en tant que crédits d intervention et non comme une avance devant faire l objet d un remboursement. Ainsi qu il est souligné dans le rapport d information, déposé par le député Hervé Mariton en septembre 2009, sur «l évaluation des effets économiques du bonus-malus écologique et de la prime à la casse», l éclatement de la gestion budgétaire est inutile et rien ne justifie de déroger au principe d universalité budgétaire. Le malus, comme le bonus et le superbonus, devraient être imputés sur le budget général. La Cour, dans son rapport sur les résultats et gestion budgétaire de l Etat pour l exercice 2010, avait elle-même souligné que «le recours à des comptes spéciaux est un moyen de contourner la norme dès lors qu il concerne des opérations qui pourraient relever du budget général de l Etat. Il en va ainsi des dotations versées à l Agence de services et de paiement (ASP) à partir du compte de concours financiers Avances au fonds d aide à l acquisition de véhicules propres (707 M )». B - PERSPECTIVES : du compte de concours financier au compte d affectation spéciale Ce n est pas l option qui a été retenue. Dans la loi de finances pour 2012, il a été inséré en article 56 la création d un compte d affectation spéciale (CAS) Aides à l acquisition de véhicules propres, celui-ci remplaçant le compte de concours financier. L exposé des motifs justifie cette disposition par «l affectation directe des recettes du malus au financement du bonus écologique». Le nouveau compte est placé dans le périmètre du ministère de l écologie, du développement durable, des transports et du logement. Dans un souci de simplification du dispositif et d actualisation de l organisation aux évolutions des structures ministérielles (la DPAEP, gestionnaire des fonds dans la convention de 2008, n existant plus aujourd hui), il est apparu opportun de transférer la gestion du dispositif au MEDDTL, le ministre de l écologie, du développement durable, des transports et du logement étant désigné comme ordonnateur du nouveau

23 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 23 CAS et le directeur général de l énergie et du climat restant responsable des programmes 871 et 872. La création de ce CAS impose le rééquilibrage financier du dispositif. En effet, aux termes de l article 21 de la LOLF, «les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte.» ( ) «En cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création.» Ce changement de support budgétaire impose tout d abord la clôture du compte de concours financier qui comprend le déficit cumulé du dispositif depuis 2008, soit 1,45 Md, celui-ci ne pouvant être transféré au compte d affectation spéciale. La direction du budget indique que l abrogation du compte de concours financier est entrée en vigueur au 1er janvier 2012 et qu en conséquence, son solde sera repris en balance d'entrée au 1er janvier 2012 pour être apuré, en 2013, en loi de règlement pour Par ailleurs, le changement d outil budgétaire suppose un rééquilibrage financier effectif du dispositif. Toutefois après quatre années de déficits successifs, la Cour souligne le risque élevé qu un tel équilibre ne soit pas trouvé en 2012, du fait de l importance des incertitudes qui persistent: Les décalages temporels entre l encaissement des recettes et le paiement des aides rendent difficile l estimation des besoins de recettes pour Ainsi, les malus perçus en 2012 devront couvrir les aides au titre de 2011 qui seront versées en 2012, en particulier pour les véhicules commandés en fin d année 2011 et qui seront livrés avant la fin du mois de mars 2012, et pour lesquels il n existe pas d estimation. Elles devront couvrir aussi les aides payées en 2012, au titre de Enfin, l arrêt programmé du dispositif à la fin de l année, impose que ces mêmes recettes couvrent les aides dues au titre de 2012 et versées en 2013, ce qui rend très compliqué toute anticipation par rapport à un déficit qui apparaitrait en fin d année Il convient de rappeler que dans un contexte plus simple, les

24 24 COUR DES COMPTES recettes ont au mieux couvert la moitié des aides versées pendant les quatre dernières années. L équilibre financier proposé repose sur le principe selon lequel le durcissement du barème du malus doit permettre d encaisser plus de recettes. Or, depuis le démarrage du dispositif, la part des véhicules concernés a dépassé de peu 10 % des véhicules neufs et au fil des durcissements, le malus moyen n a pas excédé par redevable. De plus, dans le rapport du CGDD relatif au modèle économétrique sur le choix de véhicules des ménages 2, il est montré que l élasticité-prix est plus importante pour les véhicules de catégories supérieures et que celle-ci a tendance à augmenter avec la quantité de CO2 émise 3. L augmentation du malus risque donc de déplacer les ventes vers des véhicules moins polluants plutôt que d augmenter les recettes du compte d affectation spéciale. Il existe enfin une incertitude sur la vitesse de développement du marché des véhicules électriques et hybrides, notamment du fait de l incitation que constitue un bonus de ou de par véhicule. Ces éléments étant précisés, l équilibre financier parait incertain. En cas de déficit, les crédits du programme 174-Energie, climat et aprèsmine au sein de la mission «Ecologie, développement et aménagement durables» du budget général assureraient, l'équilibre du financement, dans la limite de 10 % des recettes initialement prévues, selon les termes de l article 21 de la LOLF. Cette «marge de manœuvre» semble bien insuffisante au regard de la situation constatée les années passées. Dans ces conditions, un suivi très régulier des recettes et des dépenses s impose. Il convient au surplus de prévoir des adaptations du dispositif qui puissent être mises en œuvre dans des délais très courts en cas de dérapage. 2 Etudes et documents n 31 de janvier Commissariat général du développement durable- 3 «les élasticités au prix (directes et croisées) ont été évaluées par catégorie de véhicule, millésime et tranches d émissions de CO2. Ainsi, les élasticités-prix augmentent, en valeur absolue, pour les catégories de A (économique, élasticité de 1,15) à E (luxe, -4,07), avec une élasticité particulièrement élevée pour les voitures de sports (-7,67). ( ) Les élasticités-prix propres ont tendance à augmenter avec la quantité de CO2 émise, de l ordre de 4 pour les véhicules faiblement émetteurs, elles dépassent 20 pour les véhicules émettant 201g/km de CO2 ou plus.»

25 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES Au-delà de 2012 Le dispositif tel que prévu dans le décret n , doit s arrêter à la fin de Concernant les véhicules thermiques, le règlement (CE) n 443/2009 du 23 avril 2009 établit des normes de performance en matière d'émissions pour les voitures particulières neuves. Pour chaque année civile, chaque constructeur de voitures particulières veille à ce que ses émissions spécifiques moyennes de CO2 ne dépassent pas l objectif d émissions spécifiques qui lui est assigné. Dès 2012, des pénalités CO 2 s appliqueront aux constructeurs qui ne respectent pas leurs engagements. Celles-ci s élèveront à 5 euros par véhicule neuf vendu pour le 1 er gramme de dépassement, 15 euros pour le 2 ème, 25 euros pour le 3 ème et à 95 euros pour chaque gramme suivant et s appliqueront progressivement à 65 % des véhicules vendus par le constructeur en 2012, à 75 % en 2013 puis à 80 % en 2014 et à 100 % à partir de A compter de 2019 en revanche, chaque gramme coûtera 95 euros. Ce dispositif devrait permettre d atteindre les objectifs d émission de CO2 des véhicules neufs sans incitation supplémentaire. L administration ne semble pas avoir tranché à ce jour la question du maintien d un dispositif national de type bonus malus au-delà de 2012, notamment pour aider au développement des véhicules mettant en œuvre des nouvelles technologies destinées à produire moins de 50 g de CO2 (c est à dire les véhicules électriques compte tenu des performances actuelles), voire 60 g (si l on souhaite voir bénéficier du bonus les véhicules hybrides rechargeables). C - GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE 1 - La stratégie de performance Le Grenelle de l environnement a défini les principes d une politique durable des transports et fixé un objectif de réduction de 20 % en 2020 des émissions de CO2, afin de les ramener à cette date au niveau qu elles avaient atteint en Le Plan Climat fixe un objectif chiffré précis de réduction d émission de 15 MtéqCO 2 4 entre 2005 et 2020 dans le secteur des 4 MtéqCO2 = millions de tonnes équivalentes CO2.

26 26 COUR DES COMPTES transports, avec une réduction d émission de 6 MtéqCO 2 véhicules particuliers, soit une réduction de 8 % 5. pour les La poursuite de cet objectif passe notamment par l amélioration des performances environnementales et énergétiques des automobiles. En la matière, l objectif est de ramener les émissions moyennes de dioxyde de carbone de l ensemble du parc des véhicules particuliers en circulation de 176 g de CO2/km à 130 g de CO2/km en En 2009, l UE a dans le règlement n 443/2009 décidé d atteindre pour 2012 un niveau moyen d émissions de 120 g de CO2/km pour le parc de voitures neuves, ledit règlement fixant à 130 g de CO2/km le niveau moyen d émissions des voitures particulières neuves qu il conviendra d atteindre en améliorant la technologie des moteurs. Ce même règlement fixe également l objectif, applicable à partir de 2020 au parc de voitures neuves, de 95 g de CO2/km de niveau moyen d émissions. Depuis 2008, les indicateurs retenus pour le programme 871 («bonus/malus») sont la part des véhicules soumis au malus dans les ventes totales, d une part, et la part des véhicules bénéficiaires du bonus, d autre part. Depuis la mise en œuvre du dispositif, les indicateurs de performance retenus montrent l effet de cette politique incitative sur le type de véhicules vendus: - Le malus a contribué à ralentir les ventes des véhicules les plus polluants en émission de CO2 dans une mesure supérieure à celle escomptée. La contrepartie de ce constat est une moindre rentrée de recettes. - Symétriquement, le bonus a contribué à la dynamisation des ventes des véhicules les moins polluants en émissions de CO2, là aussi dans des proportions supérieures aux prévisions, entrainant un surcroit de dépenses. 5 Hors mesures concernant le changement de composition des carburants, cf. Plan climat p.10 (138 Mteq CO2 émis par les activités de transports dont 54 % par les véhicules particuliers=74 MteqCO2).

27 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 27 Seuil Part des véhicules soumis au malus dans les ventes totales >161g >161g >161g >161g >156g >151g >141g CO2 CO2 CO2 CO2 CO2 CO2 CO2 Prévision 14,4 % 17,0 % 15,2 % 10,7 % 15,7 % Réalisé 24,0 % 24,0 % 14,1 % 8,9 % 9,7 % 11,6 % Part des véhicules bénéficiaires du bonus dans les ventes totales Seuil <130gC O2 <130gC O2 <130gC O2 <130gC O2 <125gC O2 <110gC O2 <105gC O2 Prévision initiale 42,9 % 40,0 % 57,9 % 43,0 % 24,5 % Réalisé 31,0 % 30,0 % 44,7 % 55,5 % 49,9 % 31,9 % Les indicateurs de performance retenus se limitent à des indicateurs de moyens mesurant le succès des mesures financières. Aucun indicateur de résultats en rapport avec les objectifs quantifiés annoncés dans le Plan Climat, qu il s agisse du niveau moyen d émission des véhicules neuf ou de la réduction des émissions totales des voitures particulières, n a été retenu. En effet, un défaut de calibrage du dispositif bonus/malus écologique pourrait se traduire par des effets opposés à ceux recherchés, à savoir une augmentation des émissions totales de CO2 par les véhicules particuliers, ce qui semble avéré (cf. infra). 2 - L analyse globale des résultats a) Une diminution des émissions de CO2 par véhicules Les dispositifs combinés de «bonus-malus» et de «prime à la casse» ont contribué à faire baisser sensiblement la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France. Cette moyenne est passée de 149 g de CO2/km à la fin de l année 2007 à 140 g de CO2/km à la fin de l année 2008, 133 g à la fin de La baisse moyenne des émissions était entre 2001 et 2007 de 1 g/an environ. En 2010, la capacité d'émissions unitaires de CO2 des voitures particulières neuves est de 130 g de CO2/km 6. Elle descend à 127,1 7 g de CO2/km en RAP 2010 Compte de concours financier d avances au fonds d aide à l acquisition de véhicules propres. 7 Source CCFA.

28 28 COUR DES COMPTES Source : Insee Analyse n 3-Janvier 2012 Ces résultats sont apparemment très encourageants. Mais, malgré le durcissement chaque année des barèmes pour le bonus comme pour le malus, force est de constater une érosion de l efficacité du dispositif : 9 g de CO2 gagnés en moyenne par km en sur les véhicules neufs de l année comparé à l année précédente, 7 g en 2009, 3 g en 2010 et 2,9 g seulement en Sans doute le dispositif n est-il pas exempt d un fort effet d aubaine. Depuis 2008 en effet, le prix des carburants a fortement augmenté, rendant les automobilistes plus sensibles aux véhicules les plus économes et il est probable dans ces conditions que la part de marché des véhicules les plus polluants aurait de toute façon diminué hors taxation. Réciproquement, dans le contexte de crise économique, les véhicules les moins polluants étant également les moins chers et les plus économes, ils étaient les plus adaptés à la demande du marché. Cependant, le déplacement des ventes vers les modèles les moins polluants est d une telle ampleur qu il ne fait aucun doute que le dispositif a contribué à la diminution des émissions de CO2 par véhicule. Ces observations faites, d autres éléments développés ci-dessous, conduisent à s interroger sur le bilan écologique et économique réel du dispositif. b) Des émissions de CO2 globalement augmentées 8 Il est vrai que le gain de 2008 est calculé en comparant à une année 2007 où l'annonce de la mesure s est traduite par une augmentation ponctuelle des véhicules les plus polluants en décembre 2007, le malus ne s appliquant qu à compter de janvier

29 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES AU FONDS D AIDE A L ACQUISITION DE VEHICULES PROPRES 29 Un rapport de l INSEE 9 publié en septembre 2011 est venu nuancer le bilan du dispositif concernant l émission de CO2. La combinaison des dispositifs de «bonus-malus» et de «prime à la casse» a eu pour effet d accroître le parc automobile français de véhicules en trois ans 10. L étude de l INSEE montre que si le report vers les véhicules bénéficiant d'un bonus a été spectaculaire, l'impact de ce dispositif sur les émissions totales de CO2 a été négatif : l augmentation nette des ventes s est en effet traduite par un accroissement important des émissions de CO2 liées à la production et aux kilomètres supplémentaires parcourus par ces nouveaux véhicules 11. En conclusion, si un tel dispositif peut être efficace dès lors que les consommateurs réagissent fortement aux incitations financières, il est toutefois nécessaire de le calibrer avec attention. c) Une volonté de réduction des émissions de CO2 en ignorant les autres polluants Les moteurs diesel consomment moins de carburant, émettent moins de CO2 par kilomètre parcouru et produisent moins de monoxyde de carbone que les moteurs à essence, mais sont à l origine de 92 % des particules fines PM10 et de 87 % du monoxyde et du dioxyde d azote (communément désignés par NOx), émis par les transports routiers, et sont fortement émetteurs d hydrocarbures aromatiques polycycliques cancérigènes, dont les émissions ont augmenté de 79 % depuis En octobre 2011, dans son rapport sur les aides publiques dommageables à la biodiversité, le conseil d analyse stratégique rappelle encore que le CO2 n est pas le seul polluant à prendre en considération : les particules fines et ultra fines, ainsi que le NOx, sont également problématiques pour l environnement et la santé. Des réglementations communautaires applicables à ce type d émissions pour chaque véhicule mis sur le marché intégrant des valeurs limite régulièrement durcies, sont adoptées. 9 Document de travail G 2011 / 14, «The Environmental Effect of Green Taxation : the Case of the French Bonus/Malus», Xavier d Haultfoeuille, Pauline Givord et Xavier Boutin 10 Source CCFA 11 Le commissariat général au développement durable fait état pour sa part d une augmentation de 1 % de la circulation routière des véhicules particuliers sur la seule année 2010, aux dépends des modes de transports collectifs. (Le point sur N 84 Avril 2011).

30 30 COUR DES COMPTES Concernant le suivi de la pollution particulaire, la réglementation appliquée actuellement ne prend en compte que les PM10, dont on mesure la masse par m3 d air. Elle a conduit les constructeurs automobiles à privilégier, dans un premier temps, les technologies diminuant les masses produites, pour se conformer à la réglementation, sans trop se préoccuper de l émission d un grand nombre de particules ultrafines. Or, si elles sont négligeables en masse, les particules ultrafines représentent en nombre 80 % de l aérosol urbain et les études épidémiologiques plaident en faveur d un effet spécifique des particules ultrafines sur la santé respiratoire et cardio-vasculaire des enfants et des adultes sensibles. L utilisation de filtres à particules pour les moteurs diesel est efficace et abat d un facteur 100 ou le nombre des particules émises. Les dernières évolutions de la réglementation rendent obligatoire l installation de filtres à particules sur les véhicules neufs. Cependant deux types de technologies existent: celle des filtres dits «catalysés», qui entraînent globalement une augmentation significative des émissions de NO2, sans pour autant modifier les émissions globales d oxydes d azote (NOx) ; celle des filtres dits «additivés», qui n amplifient pas les émissions de NO2. Alors qu en Allemagne, en Autriche, aux Pays Bas ou en Suède, des procédures existent pour tester la qualité des systèmes de filtres à particules routiers en tenant compte du problème d émission de NO2, aucune procédure de ce type n existe en France, un des grands constructeurs français n ayant pas recours à la technologie des filtres «additivés». Toutefois, la France participe avec ces pays à la mise au point d une procédure harmonisée qui devrait être disponible à la fin de Depuis 2005, les valeurs limites de concentration applicables aux PM10, indiquées dans la directive 2008/50/CE, ne sont pas respectées dans 16 zones de qualité de l air en France 12. La Commission européenne a adressé un avis motivé à la France pour non-respect des valeurs limite de qualité de l air imposées par la directive et a annoncé le 19 mai 2011 qu elle la poursuivait devant la Cour de justice des Communautés européennes 13. Les émissions de particules seraient, selon des travaux de l Organisation mondiale pour la santé, la cause de morts prématurées par an en France. 12 : Marseille, Toulon, Avignon, Paris, Valenciennes, Dunkerque, Lille, le territoire du Nord Pas-de-Calais, Grenoble, Montbéliard/Belfort, Lyon, le reste de la région Rhône-Alpes, la zone côtière urbanisée des Alpes-Maritimes, Bordeaux et la Réunion. 13 Rapport du Conseil d analyse stratégique -Octobre 2011.