ÉVALUATION DES RELATIONS DE L AGENCE DU

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1 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L AGENCE DU REVENU DU CANADA AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES PAR LE FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES POINTS DE VUE DE L EXTÉRIEUR RAPPORT SOMMAIRE OCTOBRE 2004

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3 FORUM DES POLITQUES PUBLIQUES ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES LE FORUM DES POLITIQUES PUBLIQUES À la poursuite de l excellence dans l administration publique Le Forum des politiques publiques est un organisme indépendant, sans but lucratif, qui vise à améliorer la qualité de l administration publique au Canada grâce à un meilleur dialogue entre les secteurs public, privé et bénévole. Les membres du Forum, issus des entreprises, des administrations fédérales et provinciales, du secteur bénévole et des syndicats, partagent la conviction qu une fonction publique efficiente et efficace est essentielle à notre qualité de vie et à notre compétitivité à l échelle mondiale. Établi en 1987, le Forum des politiques publiques s est acquis une réputation d intermédiaire neutre et fiable, capable de rassembler une vaste brochette d intervenants dans un dialogue productif. Son programme de recherche procure une base neutre destinée à éclairer un processus décisionnel collectif. En favorisant un plus grand partage des renseignements et un resserrement des liens entre les administrations publiques et les autres secteurs, le Forum des politiques publiques fait en sorte que les orientations futures du Canada deviennent plus dynamiques, coordonnées et adaptées aux défis et aux possibilités qui nous attendent. Forum des politiques publiques/ Public Policy Forum , rue Albert Ottawa (Ontario) K1P 5G4 Tél. : (613) Téléc. : (613)

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5 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES 1 AU SUJET DU RAPPORT Ce rapport présente une vue d ensemble de l étude réalisée au printemps et au début de l été 2004 par le Forum des politiques publiques (FPP) pour le compte de l Agence du revenu du Canada (ARC). Le FPP a reçu pour mission de se pencher sur l état actuel des relations de l ARC avec ses homologues provinciaux et territoriaux, en particulier les douze administrations pour le compte desquelles l ARC perçoit des recettes fiscales et administre des programmes de dépenses fiscales, de même que sur les questions qui s y rapportent et sur les perspectives d avenir. Le rapport est fondé principalement sur les entrevues réalisées avec les hauts fonctionnaires des treize administrations provinciales et territoriales. Les consultations tenues auprès de commentateurs indépendants bien informés ont constitué une deuxième source d information importante. Le rapport, qui se veut complet, présente des renseignements sur le contexte du projet et sur les méthodes utilisées (p. 3 à 6 et annexes). Les résultats des discussions tenues avec des experts indépendants sont présentés en premier lieu (p. 6 à 9), étant donné qu ils traduisent l important point de vue de «l utilisateur» sur la dynamique des relations entre l ARC et les provinces et les territoires. Viennent ensuite un résumé des discussions tenues avec les provinces et les territoires (p. 10 à 19), puis des observations sur les possibilités d enrichissement et d intensification des relations de l ARC avec les provinces et les territoires et leur incidence sur l examen parlementaire de la Loi sur l ADRC (p. 19 à 22). Un document d accompagnement décrit les constatations plus en détail, et fait une analyse plus approfondie des discussions tenues avec les experts de l extérieur et les fonctionnaires provinciaux et territoriaux. Il a été préparé sous forme de présentation en Power Point. Une annexe résume les exposés faits au cours de l atelier des experts. AU SUJET DES AUTEURS David Brown est directeur, Projets spéciaux, Forum des politiques publiques. Nicole Murphy est chercheuse associée au Forum des politiques publiques. Nous remercions particulièrement Robert Plamondon, qui a dirigé les consultations tenues auprès d experts indépendants bien informés, Gabe Eidelman et Victoria Machado, adjoints de recherche, et Rose-Marie Bernardo, adjointe de projet, qui a assuré le soutien logistique. Les membres du Comité consultatif du projet ont prodigué leurs conseils à toutes les étapes du projet. Il s agit de Julian Nowicki, Gerard Protti, Guylaine Saucier et Georgina Steinsky Schwartz, qui sont tous membres du conseil d administration du Forum des politiques publiques.

6 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET LES TERRITOIRES 2 TABLE DES MATIÈRES CONTEXTE DE L AGENCE DU REVENU DU CANADA... 3 RELATIONS DE L ARC AVEC LES GOUVERNEMENTS PROVINCIAUX ET TERRITORIAUX... 3 MÉTHODE... 4 APERÇU DE L ÉVALUATION FAITE PAR LE FPP... 4 CONSULTATIONS AUPRÈS D EXPERTS INFORMÉS ET INDÉPENDANTS... 5 CONSULTATIONS AUPRÈS DES GOUVERNEMENTS PROVINCIAUX ET TERRITORIAUX... 5 VALIDATION... 5 RÉSUMÉ DES DISCUSSIONS AVEC DES EXPERTS INFORMÉS ET INDÉPENDANTS... 6 RÉSUMÉ DES DISCUSSIONS AVEC LES GOUVERNEMENTS PROVINCIAUX ET TERRITORIAUX. 10 ENRICHISSEMENT ET INTENSIFICATION DE LA RELATION CONTRIBUTION À L EXAMEN PARLEMENTAIRE DE LA LOI SUR L ADRC CONCLUSIONS ANNEXE 1 PARTICIPANTS PROVINCIAUX ET TERRITORIAUX ANNEXE 2 EXPERTS DE L EXTÉRIEUR QUI ONT PARTICIPÉ À LA TABLE RONDE ANNEXE 3 PROTOCOLE D ENTREVUE ANNEXE 4 RÉFÉRENCES... 30

7 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES 3 CONTEXTE DE L AGENCE DU REVENU DU CANADA L Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a été créée le 1 er novembre 1999, lorsque la Loi sur l Agence des douanes et du revenu du Canada est entrée en vigueur. La création de l ADRC en tant qu agence s écartant du modèle ministériel conventionnel résultait d une suite d initiatives de réforme de la fonction publique fédérale, qui a culminé avec le budget de Elle est l aboutissement des constants efforts déployés par le gouvernement sur deux plans : promouvoir l innovation dans les services au public en général, et renforcer l uniformité et l efficacité de la perception des recettes en particulier. En devenant une agence, l ancien ministère du Revenu national s est doté d un certain nombre de caractéristiques qui ne font pas partie du régime de régie des ministères fédéraux, notamment un conseil de direction, un cadre de planification d entreprise et un statut d employeur distinct. La Loi sur l ADRC prévoyait également des mécanismes régissant les relations de l ADRC avec les provinces et les territoires; elle confiait notamment à ceux-ci un rôle à jouer dans la désignation des membres du conseil de direction de l Agence, et contenait des dispositions sur les rapports à présenter chaque année aux ministères provinciaux et territoriaux du Revenu et sur les réunions à tenir avec leurs représentants. Un autre changement a été apporté dans le cadre de la réorganisation du gouvernement fédéral le 12 décembre 2003 : les douanes et les activités de l ADRC à la frontière ont été transférées à la nouvelle Agence des services frontaliers du Canada. Les autres services de l ADRC axés sur ses activités de perception des impôts et des taxes ont été rebaptisés Agence du revenu du Canada (ARC), le point de mire de la présente étude. 1 RELATIONS DE L ARC AVEC LES GOUVERNEMENTS PROVINCIAUX ET TERRITORIAUX En s acquittant de son mandat général, l ARC a élaboré une formule de partenariat qui s étend à ses relations avec les ministères fédéraux, les provinces, les autres pays, les groupes d entreprises, le secteur bénévole et d autres intervenants. L ARC s est employée à promouvoir sa relation de collaboration avec les provinces et territoires en offrant de nouveaux programmes, de nouveaux échanges de données et de nouveaux accords concernant le numéro d entreprise, et en assurant une meilleure reddition de compte. 2 Dans son dernier rapport annuel au Parlement ( ), l Agence a indiqué que des enjeux fédéraux-provinciaux récents avaient quelque peu compliqué l établissement de nouveaux accords de partenariat, et que les progrès réalisés avaient été moindres que prévu. Néanmoins, l ARC s est donnée les moyens d offrir un plus grand nombre de programmes avec ses partenaires au cours des années à venir. 1 L abréviation ADRC renvoie à la Loi sur l ADRC qui, au moment de la rédaction du présent rapport, n avait pas encore été modifiée, et aux activités de l Agence entre novembre 1999 et décembre L abréviation ARC s entend de l Agence depuis le 12 décembre 2003, telle qu elle existait au moment où la présente étude a été réalisée. 2 Canada. Agence des douanes et du revenu du Canada. Rapport annuel de l ADRC au Parlement Ottawa: 2003.

8 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET LES TERRITOIRES 4 L ARC est un important fournisseur de services pour les ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les Premières nations. En effet, plus de 60 accords de réalisation de programmes conjoints sont en place. 3 À l exception du Québec, toutes les provinces et tous les territoires s en remettent à l ARC pour l administration, l établissement et la perception de leur impôt provincial ou territorial sur le revenu des particuliers. L ARC a mis en oeuvre la formule de l impôt calculé sur le revenu afin de procurer aux provinces une plus grande marge de manœuvre en matière de politique fiscale, et elle administre l impôt sur le revenu des sociétés pour toutes les provinces et tous les territoires, sauf le Québec, l Alberta et l Ontario. De plus, des accords prévoyant la perception unifiée de la taxe sur les produits et services et de la taxe de vente provinciale sous la forme d une taxe de vente harmonisée administrée par l ARC ont été conclus avec trois provinces : la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve-et-Labrador. Le ministère du Revenu du Québec perçoit la TPS et la TVP au Québec. Un autre secteur de collaboration qui prend de plus en plus d importance concerne l administration par l ARC d un éventail de prestations régulières et de paiements uniques pour le compte des provinces et des territoires. 4 MÉTHODE APERÇU DE L ÉVALUATION FAITE PAR LE FPP Le paragraphe 89(1) de la Loi sur l ADRC prévoit un examen complet et une évaluation des dispositions et de l application de la Loi par un comité de la Chambre des communes cinq ans après son entrée en vigueur en En prévision de cet examen, l ARC entreprend toute une suite d évaluations, notamment une évaluation sur les partenariats de l Agence. Dans le cadre de l évaluation des partenariats de l ARC, l équipe de l Agence qui prépare l examen parlementaire, de concert avec la Direction générale de la vérification et de l évaluation de l entreprise (DGVEE), a chargé le Forum des politiques publiques (FPP) d évaluer la relation entre l ARC et les gouvernements provinciaux et territoriaux, en se concentrant sur les aspects suivants : 1. l état actuel des partenariats de l ARC avec les gouvernements provinciaux et territoriaux; 2. l évolution des partenariats de l Agence avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et les progrès enregistrés depuis son passage au statut d organisme issu de la diversification des modes de prestation de services (c.-à-d. depuis le 1 er novembre 1999); 3. les possibilités d amélioration. L évaluation contenue dans le présent rapport repose sur trois méthodes de collecte et d analyse des renseignements : 1. des consultations auprès des treize gouvernements provinciaux et territoriaux, à partir d entrevues par téléphone et en personne, de séances de groupe et de 3 Canada. Agence des douanes et du revenu du Canada. Rapport annuel de l ADRC au Parlement Ottawa: Canada. Agence des douanes et du revenu du Canada. Rapport annuel de l ADRC au Parlement Ottawa: 2003.

9 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES 5 documents écrits. Le travail a surtout consisté à solliciter le point de vue des hauts fonctionnaires et des agents opérationnels chargés de la perception des impôts ou taxes dans toutes les administrations et également, dans la plupart des cas, de la politique fiscale; 2. consultations auprès d experts informés et indépendants (universitaires, anciens hauts fonctionnaires, associations nationales et groupes de réflexion), sur la base de notes écrites, d entrevues et d une table ronde d une durée d une journée; 3. une analyse documentaire destinée à compléter les résultats des consultations auprès des gouvernements et des experts. CONSULTATIONS AUPRÈS D EXPERTS INFORMÉS ET INDÉPENDANTS Un consultant indépendant, Robert Plamondon, F.C.A., Plamondon & Associés Inc., s est chargé des consultations auprès des experts informés et indépendants, avec l aide de l équipe de projet du FPP. Un document de travail a été élaboré pour rendre compte des consultations auprès des experts informés et indépendants de l extérieur de la fonction publique. En plus de lancer une invitation à soumettre des commentaires, nous avons également sollicité le point de vue d experts dans le cadre de quelques entrevues privées et d une table ronde tenue à Ottawa en mai Veuillez consulter l annexe 2, qui dresse une liste complète des participants à l atelier et des organisations qui ont soumis des commentaires par écrit. CONSULTATIONS AUPRÈS DES GOUVERNEMENTS PROVINCIAUX ET TERRITORIAUX Une suite d entrevues réalisées en mai et en juin 2004 auprès des treize gouvernements provinciaux et territoriaux a constitué la partie centrale de l évaluation. Dans chaque administration, les consultations ont englobé une entrevue téléphonique préparatoire avec un haut fonctionnaire du ministère provincial ou territorial du Revenu, de même que la distribution d un document de travail et un questionnaire permettant de structurer les entrevues. Les entrevues auprès d un groupe représentatif ont été réalisées en personne, et les autres par téléphone. Le FPP s est rendu dans la capitale de sept provinces : la Colombie-Britannique, l Alberta, le Manitoba, l Ontario, le Québec, la Nouvelle-Écosse et l Île-du-Prince-Édouard. Des entrevues téléphoniques ont été réalisées avec des représentants de la Saskatchewan, du Nouveau-Brunswick, de Terre-Neuve-et-Labrador, des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon, et une entrevue privée avec un représentant du Nunavut a eu lieu à Ottawa. Dans toutes les administrations, nous avons sollicité le point de vue de hauts fonctionnaires responsables de la perception des impôts et taxes et de la politique fiscale. L annexe 1 en donne la liste complète. VALIDATION À la lumière des consultations auprès des experts et des discussions tenues avec les fonctionnaires provinciaux et territoriaux, le FPP a préparé une présentation en Power Point résumant les renseignements et les points de vue obtenus. La présentation a été soumise à quatre groupes aux fins de rétroaction et de validation :! le commissaire et le commissaire adjoint de l ARC;! le Comité de gestion de l Agence;! le Comité de régie du conseil de direction;

10 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET LES TERRITOIRES 6! la conférence des hauts fonctionnaires du revenu (réunion annuelle des hauts fonctionnaires du revenu fédéraux, provinciaux et territoriaux). Cette évaluation n a pas comporté d entrevues avec la haute direction ou les gestionnaires régionaux de l ARC, ni d entrevues avec d autres secteurs fédéraux intéressés, comme les organismes centraux ou l Agence des services frontaliers du Canada. Elle est donc fondée sur les points de vue des gouvernements provinciaux et territoriaux et des experts bien informés; elle est axée sur la clientèle et elle ne donne pas nécessairement une pleine vue d ensemble de la dynamique des relations fédérales, provinciales et territoriales dans le domaine de la perception des impôts et taxes et de l administration des dépenses fiscales. RÉSUMÉ DES DISCUSSIONS AVEC DES EXPERTS INFORMÉS ET INDÉPENDANTS Une partie essentielle de l évaluation effectuée par le FPP a consisté à obtenir le point de vue d observateurs indépendants, bien au fait de la relation entre l ARC et les provinces et territoires. Cette démarche visait à connaître le point de vue de «l utilisateur» sur le processus global de la perception des impôts et des taxes au Canada et elle a, en ce sens, procuré une rétroaction importante à l ARC et à ses homologues provinciaux et territoriaux. Cette partie des consultations a comporté des entrevues téléphoniques et des présentations écrites, mais son point central a été une table ronde d une durée d une journée tenue à Ottawa le 28 mai On entendait y discuter de la façon dont la structure et la régie de l ARC se répercutent sur ses relations avec les provinces et les territoires et de la mesure dans laquelle l ARC est parvenue à répondre aux besoins des provinces et des territoires. La table ronde, présidée par Robert Plamondon, regroupait des participants issus d organismes de portée nationale. L annexe 1 dresse la liste des participants à la table ronde. Les discussions tenues au cours de la journée avaient trois objectifs :! acquérir une meilleure compréhension des questions se répercutant sur la relation entre l ARC et les provinces et territoires;! évaluer la relation entre l ARC et les provinces et territoires;! formuler des recommandations de nature à améliorer, si c est possible, la relation entre l ARC et les provinces et territoires. Les principaux points qui sont ressortis de la discussion sont résumés ci-dessous. Les diapositives 12 à 17 de la présentation en Power Point et l annexe au présent document en donnent un compte rendu plus détaillé. Les recommandations découlant des discussions tenues au cours de la table ronde sont énoncées à la fin de la présente section du rapport. CONTEXTE DE LA CRÉATION DE L ARC Les participants à la table ronde ont convenu que le coût de l observation demeurait une mesure du rendement valable et importante pour le régime fiscal dans son ensemble et dans chacune des administrations. Le Canada ne tient pas suffisamment compte des coûts de l observation et de l administration, tant dans le domaine du contrôle du rendement du

11 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES 7 régime fiscal que dans celui de la prise de décisions concernant les changements à apporter aux impôts et taxes ou aux niveaux de service du gouvernement. Il est probable qu avec le temps, la nouvelle latitude accordée aux provinces sur le plan de la politique, qui leur permet de prélever un impôt calculé sur le revenu, aura pour effet d accroître la complexité du régime fiscal et de hausser le niveau des coûts d observation pour les contribuables. De façon plus générale, la coordination des impôts et des taxes influe sur la capacité du percepteur d établir et de percevoir les impôts ou taxes. Les données relatives à un impôt ou à une taxe peuvent se révéler des indicateurs utiles du montant qu une administration peut s attendre de percevoir dans un autre champ d imposition. INCIDENCE DE LA STRUCTURE DE L ARC Les participants ont fait observer que le changement positif majeur qui s était opéré à l ARC avait été psychologique et non structurel. Il y a eu un changement d attitude à l ARC, qui montre maintenant plus de confiance et qui est désormais davantage soucieuse des besoins des provinces et des contribuables. Le personnel de l ARC éprouve une plus grande satisfaction au travail et une meilleure motivation. Les sondages révèlent que la satisfaction au travail des employés de l ARC a augmenté. Alors que les taux enregistrés par Revenu Canada étaient inférieurs à la moyenne constatée pour la fonction publique, ils sont maintenant supérieurs. Par rapport à Revenu Canada, l ARC jouit d une plus grande indépendance face au ministère des Finances et travaille plus directement avec les provinces. Le mandat de l ARC est clair et l organisation fait preuve de plus de professionnalisme. On a fait observer que la structure établie rend la relation moins vulnérable aux «personnalités» du moment. Par contre, les fiscalistes ont laissé entendre que les employés de l ARC semblaient adopter une position plus énergique à l égard de l établissement des cotisations et de la perception que ce n était le cas sous l ancien régime de Revenu Canada. Ils ont mentionné que le nombre de dossiers devant les tribunaux avait augmenté considérablement, ce qui, d après eux, indique qu un plus grand nombre de différends ne sont pas réglés rapidement. EFFICACITÉ DE L ARC EN REGARD DES BESOINS DES PROVINCES ET DES TERRITOIRES Les participants ont constaté que l attitude de l ARC à l égard des provinces avait changé. Ils considèrent que l ARC traite les provinces avec plus de respect, d ouverture et de professionnalisme. Les intentions de l Agence semblent plus claires et plus cohérentes. Certains problèmes subsistent cependant. Malgré le changement d attitude, il arrive encore parfois que l ARC retrouve son style moins coopératif, comme cela a été le cas lorsqu elle a omis de consulter les provinces avant de révéler publiquement une importante erreur commise dans les paiements d impôt faits aux provinces. La structure de l ARC oblige l Agence à rendre davantage compte aux provinces. Le statut conféré aux provinces au sein de l ARC (rôle dans les nominations au conseil de direction, rapport annuel aux gouvernements provinciaux et rencontres avec ceux-ci) a grandement amélioré la relation entre l ARC et les provinces. Alors que les provinces avaient l habitude de s adresser la plupart du temps au ministère des Finances pour les

12 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET LES TERRITOIRES 8 questions liées au revenu, elles entretiennent maintenant une relation plus directe et plus efficace avec l ARC. ÉLABORATION DE LA POLITIQUE FISCALE DANS LES PROVINCES Les participants à la table ronde ont constaté un mûrissement général de la capacité des provinces d élaborer la politique fiscale et, en ce sens, d agir comme client pour les services offerts par l ARC. Les provinces sont maintenant plus susceptibles de communiquer entre elles et de coordonner leurs politiques fiscales. La capacité des provinces au chapitre de la politique fiscale s accroît. C est le résultat qu on s attendait à obtenir en permettant aux provinces d exercer un plus grand contrôle sur leurs régimes fiscaux. Il reste des dossiers à régler au chapitre de la politique fiscale. Ces temps-ci, le dossier majeur concerne la répartition des revenus des sociétés entre les provinces et les territoires dans le cas des sociétés qui exercent des activités dans plus d une administration. On estime que l ARC n accorde pas d importance à cette question étant donné que celle-ci ne se répercute pas sur les recettes fédérales. L ARC doit acquérir une expertise sur cette question, ou trouver autrement une meilleure façon de répartir le revenu des sociétés entre les provinces. SECTEURS À AMÉLIORER Les participants étaient d avis qu il était possible et souhaitable de poursuivre les efforts destinés à mieux intégrer l administration des impôts et des taxes au Canada. Ils ont toutefois formulé de nombreuses réserves :! L intégration de l administration des impôts et des taxes ne sera améliorée pour la peine que si les provinces en retirent des avantages majeurs. On considère qu il est très peu probable que les provinces confient à l ARC l administration des programmes fiscaux qui leur restent si on ne peut pas leur démontrer clairement qu elles en tireraient des avantages appréciables et concrets.! Les provinces apprécient leur indépendance économique. Dans les cas de l Ontario et de l Alberta, perdre la maîtrise de l administration de l impôt des sociétés entraînerait une perte de moyens financiers, et même politiques. Si elles n avaient plus leurs propres régimes de taxe de vente et d impôt sur le revenu des sociétés, elles perdraient un atout. Certains participants se sont demandés si l impôt calculé sur le revenu aurait été instauré si ces provinces n avaient pas menacé de se retirer des accords fédéraux-provinciaux de perception fiscale.! Les arguments invoqués au sujet de la réduction des coûts d observation et d administration ne suffisent pas à eux seuls à concrétiser l unification de l administration des impôts et des taxes au pays. En fait, les provinces accordent beaucoup de poids à l observation et à l administration dans leurs décisions en matière de politique fiscale.! La TPS est encore une taxe détestée, et elle comporte un inconvénient politique majeur. Un leadership politique et opérationnel devra se manifester avant que d autres provinces consentent à harmoniser leur taxe avec la TPS. Même si certains participants ont vigoureusement critiqué la conception des taxes provinciales sur les ventes au détail, les dommages n ont pas été considérés suffisamment graves pour justifier un changement de politique.

13 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES 9! Les frais de lancement sont la principale raison pour laquelle les provinces ne constituent pas leur propre administration fiscale. Cela porte à croire que, dans la plupart des cas, les menaces proférées par les provinces concernant l instauration de leur propre régime fiscal ne sont pas aussi sérieuses qu on le pense.! Certains se refusent encore à croire que l importance des moyens est vraiment une garantie de succès. On a invoqué la contre-performance que représente le registre fédéral des armes à feu pour démontrer que l administration fédérale peut être coûteuse et inefficace.! L ARC pourrait déployer plus d énergie pour promouvoir ses réalisations et faire accepter ses objectifs. Les niveaux de service, l utilisation de la technologie et la satisfaction des employés et des provinces sont autant de réalisations que l ARC pourrait mieux faire connaître. L ARC sous-utilise sa très puissante base de données, tant pour les données micro-économiques que pour les données macro-économiques.! Des changements majeurs nécessitent un leadership politique. On ne devrait pas s attendre à ce que la bureaucratie chargée de la perception des impôts se fasse le maître d œuvre de l administration unifiée ou de l harmonisation des impôts et taxes au Canada. Une personne devra risquer son capital politique pour modifier le régime fiscal, et on peut difficilement dire qui pourrait être cette personne. Recommandations 1. Le coût de l observation pour les contribuables devrait être considéré comme une mesure du rendement valable et importante pour l ensemble du régime fiscal canadien et dans chacune des administrations. 2. Il faudrait porter davantage attention à l élaboration de prévisions actuelles et exhaustives des coûts de l observation et de l administration, tant pour les particuliers que pour les entreprises. Il faudrait envisager de procéder à une «analyse environnementale» de nouvelles mesures fiscales afin de déterminer leur incidence sur les coûts pour les contribuables et l observation chez ces derniers. 3. L ARC devrait s employer plus activement à mieux faire connaître ses réalisations depuis qu elle est devenue une agence, particulièrement parmi les contribuables et les fiscalistes. 4. L ARC devrait trouver des moyens pour que sa base de données soit mieux utilisée par le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les chercheurs du privé.

14 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET LES TERRITOIRES 10 RÉSUMÉ DES DISCUSSIONS AVEC LES GOUVERNEMENTS PROVINCIAUX ET TERRITORIAUX Le FPP a rencontré en entrevue des hauts fonctionnaires du revenu des treize administrations provinciales et territoriales. Les entrevues étaient fondées sur un protocole d entrevue (voir l annexe 3) conçu pour obtenir une rétroaction sur des grands thèmes et des questions d intérêt pour l ARC : la législation sur l ARC et les ententes administratives; l incidence sur les programmes provinciaux et territoriaux et les ententes administratives; la définition et les objectifs de la relation entre l ARC et les provinces et territoires; la satisfaction à l égard de l état actuel des relations de l ARC avec les provinces et les territoires; la dynamique du changement; les possibilités de croissance. Les principales constatations sont résumées dans la présente section, et elles sont expliquées plus en détail dans les diapositives 18 à 35 de la présentation en Power Point, qui expose les constatations et en donne une analyse. Elles sont présentées par thème : viennent d abord les observations générales et les points forts, puis une analyse des défis qui doivent être relevés, regroupés sous six thèmes généraux. Suivent une analyse et des commentaires sur l enrichissement et l intensification de la relation et, pour terminer, un énoncé des répercussions pour l examen parlementaire de la Loi sur l ADRC. Une liste de recommandations connexes figure à la fin de chaque section. OBSERVATIONS GÉNÉRALES Tous les gouvernements ont fait ressortir l importance, la profondeur et la solidité des relations avec l ARC. L examen parlementaire de la Loi sur l ADRC, qui coïncide avec l élaboration d une nouvelle génération d accords de perception fiscale (APF), offre une occasion unique d étudier la relation qu entretiennent l ARC et les provinces et les territoires et de prendre des mesures permettant de s assurer que le travail qui se fait actuellement continue d être mené à bien et qu il existe une base solide pour l enrichissement et l intensification des relations futures. On convient généralement que les relations ont grandement progressé au cours des cinq dernières années, ce qui reflète, des deux côtés, un mûrissement de la capacité et une compréhension mutuelle. POINTS FORTS DE L ARC UNE BASE POUR L AVENIR La cote attribuée à l ARC et à ses relations avec les provinces et territoires est généralement favorable. Les provinces et les territoires ont fait ressortir plusieurs points positifs de la relation actuelle et des services offerts par l ARC :! les services aux contribuables (bureaux des services fiscaux, centres d appels, services électroniques);! la perception de l impôt sur le revenu des particuliers et de la TVH est bien implantée;! le numéro d entreprise, les versements à la Commission des accidents du travail;! la collaboration dans des domaines d intérêt commun (surveillance, observation, information des contribuables, économie clandestine);! la capacité organisationnelle de l ARC, les économies d échelle;! les relations de travail avec les bureaux locaux et régionaux de l ARC;! la faculté de réagir de l ARC à mesure que les problèmes surgissent, la bonne volonté démontrée par toutes les parties.

15 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES 11 Ces points forts ont été désignés comme revêtant comme tels de l importance et comme représentant des secteurs où l ARC possède un avantage relatif. Ensemble, ils forment un contexte constructif qui permettra de faire face aux défis mentionnés au cours de la discussion. PRINCIPAUX DÉFIS POUR LA RELATION AVEC L ARC Les provinces et territoires ont cerné plusieurs défis qui se posent pour leurs relations avec l ARC et les services que l Agence offre. Ces défis ont été regroupés sous six thèmes généraux, et certains font l objet d une analyse plus poussée. A. L ARC doit «penser» comme une province Du point de vue des provinces, l ARC leur tient lieu de mandataire. En principe, l autre choix pour les provinces consiste à exercer elles-mêmes la même activité. La mesure dans laquelle l ARC est capable de répondre aux besoins internes des administrations provinciales est donc une norme d évaluation fondamentale. Ce constat a de nombreuses conséquences. Il est crucial de répondre aux besoins politiques et aux besoins en programmes des gouvernements et des ministres provinciaux, particulièrement à l obligation à laquelle ils sont tenus de rendre compte à leur propre corps législatif et à leurs vérificateurs. Les gouvernements ont des exigences étroitement liées concernant la communication avec leur population et leurs groupes d intérêt. Les politiques et les programmes gouvernementaux sont sensibles aux flux de revenu, et ils dépendent des données recueillies grâce à la perception des recettes pour l élaboration des politiques et le contrôle des programmes. Les provinces estiment également que les recettes perçues par l ARC leur appartiennent, tout comme les données qui s y rapportent, même si elles sont tenues par l ARC. Tous ces facteurs marquent bien qu il est important que l ARC soit capable de connaître et de comprendre les besoins de ses clients provinciaux et territoriaux. Le défi consiste à donner à ces derniers l assurance que les ressources considérables de l ARC leur sont accessibles, d une façon qui leur soit utile. En découle la nécessité pour l ARC d accorder une importance égale aux questions d intérêt purement provincial ou interprovincial, qui n influent pas sur les recettes fédérales. Deux exemples courants donnés par la plupart des administrations concernent la répartition de l impôt des sociétés entre les provinces dans le cas des entreprises qui exercent des activités dans plus d une partie du pays, et la détermination du lieu de résidence de particuliers, particulièrement ceux qui habitent d un côté des frontières provinciales et travaillent de l autre. Recommandation 5. L ARC devrait en priorité acquérir une meilleure compréhension des besoins de ses clients provinciaux et territoriaux et entretenir de solides relations avec les provinces comme s il s agissait d un but en soi.

16 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET LES TERRITOIRES 12 B. Il est possible de consolider la gestion des relations des deux côtés CAPACITÉ DES PROVINCES La plupart des provinces n ont pas d employé ou de service spécialement affecté à la «liaison» avec l ARC, du moins dans le domaine de la perception des revenus. De plus, les fonctionnaires provinciaux du revenu n ont pas toujours un tableau complet du vaste éventail de contacts entre l ARC et les divers services des administrations provinciales qui traitent avec l ARC et qui profitent des services de l Agence. Cela nous amène à nous demander si les provinces et les territoires parviennent, comme ce devrait être le cas, à formuler clairement leurs besoins à l ARC et à gérer correctement leurs contrats avec l Agence. À cet égard, dans quelle mesure les provinces arrivent-elles à «penser comme une administration fiscale», ce qui, est-il permis de croire, est la condition pour que les provinces soient des clients véritables pour les services de l ARC et, à l inverse, pour qu on demande à l ARC de penser comme une province. CAPACITÉ DE L ADMINISTRATION CENTRALE DE L ARC Du point de vue des provinces et des territoires, la machine de l Administration centrale, quand on la scrute de l extérieur, semble imposante et déconcertante. Presque toutes les provinces ont indiqué que l un de leurs plus grands défis était de s orienter dans l environnement d Ottawa, surtout compte tenu des différences dans l ordre de grandeur, alors qu une personne dans une province a généralement comme homologue un service complet de l ARC, souvent sans point de contact manifeste. La haute direction de l ARC, soit les sous-commissaires sur le plan individuel et le Comité de gestion de l Agence sur le plan collectif, n est pas aussi bien organisée qu elle le pourrait pour se concentrer de façon soutenue sur les besoins et les préoccupations des provinces. Il ne se trouve personne à la table de gestion de l Agence pour exprimer haut et fort le point de vue des provinces ou promouvoir les relations avec celles-ci, malgré l importance des relations tant pour l ARC que pour les provinces et les territoires. Il n y a pas non plus d agent de liaison de niveau supérieur qui soit clairement visible et qui aurait le temps d entretenir un dialogue permanent avec les treize partenaires et clients de l ARC. Les efforts et la bonne volonté du sous-commissaire, Politique et planification, et de son prédécesseur sont appréciés, mais le sous-commissaire a d autres grandes responsabilités et on considère qu il n a pas le temps de prêter attention à la dynamique des relations avec les provinces et les territoires en général ou à la relation de l ARC avec chacune des treize administrations. Les bureaux régionaux de l ARC offrent souvent une aide considérable, et la plupart des provinces ont établi des contacts solides à l Administration centrale dans des domaines qui revêtent pour elles une importance constante. Certains services de l ARC ont désigné des employés comme personnes-ressources pour les provinces, mais le roulement pose également un problème. CONSEIL DE DIRECTION Tant les entrevues que la séance d information menée avec le Comité de régie du conseil de direction portent à croire qu il est possible d intensifier les contacts entre

17 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES 13 les provinces et le conseil de direction, dont la structure a, en partie du moins, été dictée par les intérêts provinciaux et territoriaux. Dans la plupart des cas, les entrevues ont révélé qu il y avait peu de contacts, sinon aucun, entre les hauts fonctionnaires provinciaux du revenu et la personne proposée par la province pour faire partie du conseil de direction. Dans un ou deux cas, les fonctionnaires provinciaux ignoraient qui était cette personne. Une partie du problème est peut-être attribuable au fait que les activités du conseil ne sont pas connues des provinces, et que les fonctionnaires provinciaux estiment généralement que le conseil ne traite pas de questions qui intéressent les provinces et les territoires. Un autre facteur connexe, c est que le Plan d entreprise de l ARC et le Rapport annuel de l Agence au Parlement, deux instruments de gestion majeurs approuvés par le conseil, ne reflètent que de façon restreinte les intérêts et les plans des provinces. Il n y a rien non plus pour lier les instruments de la relation de l ARC avec les provinces tels que les cadres de gestion des services et les rapports annuels soumis aux provinces au Plan d entreprise de l ARC. MÉCANISME DES RELATIONS INTERGOUVERNEMENTALES Les provinces et les territoires se sont montrés fort élogieux au sujet des efforts de la Direction des relations intergouvernementales de l Administration centrale de l ARC et des hauts fonctionnaires à qui ils font rapport. Ils ont aussi exprimé une vive approbation en ce qui concerne le rôle joué par les sous-commissaires régionaux et par les directeurs des Relations intergouvernementales dans les bureaux régionaux, particulièrement dans les régions de l Atlantique et des Prairies. Dans les capitales de la région de l Atlantique, sauf Halifax (où est situé le bureau régional de l ARC), il y a aussi des agents de liaison avec les provinces dans les bureaux locaux des services fiscaux de l ARC, et ces postes sont considérés comme étant utiles. POINT DE VUE DES TERRITOIRES Les entrevues réalisées avec les représentants des trois gouvernements territoriaux semblent indiquer qu il existe des conditions et des besoins qui méritent d être examinés en profondeur. Les territoires ont en commun la problématique particulière de populations largement dispersées qui n ont pas le même accès que celles du sud du Canada à la technologie et aux infrastructures. Cette problématique est aggravée par les moyens institutionnels fort restreints des gouvernements territoriaux, ce qui crée un fort degré de dépendance à l égard de l ARC et amène celle-ci à jouer une plus vaste gamme de rôles qu elle ne le fait pour les autres administrations (p. ex. l aide à la rédaction législative). EXPÉRIENCE DE LA TPS AU QUÉBEC Le Ministère du Revenu du Québec (MRQ) perçoit la TPS pour le compte de l ARC, et les deux parties collaborent dans des domaines d intérêt commun, y compris dans ceux des mesures de lutte contre l économie clandestine et de l information des contribuables. Dans ses rapports avec le MRQ, l ARC occupe en fait la place que tiennent les autres provinces et les territoires dans ses relations avec ceux-ci. Il faudrait déterminer si cette expérience à titre de client obtenant les services d une autre administration

18 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET LES TERRITOIRES 14 dans un autre ressort pourrait être utile pour la gestion des relations où c est l ARC qui fournit les services. RECOUPEMENT DES RÉGIMES DE VÉRIFICATION Quelques provinces ont parlé des risques qu il y avait à faire l objet de pressions contradictoires de la part des vérificateurs généraux du gouvernement fédéral et des provinces et, par extension, de leurs surveillants parlementaires. Ce que l on perçoit, c est que le vérificateur général du gouvernement fédéral encourage l ARC à se consacrer principalement aux dossiers plus importants, qui sont présumés plus rentables, du moins du point de vue des recettes fédérales. Il en résulte que l on accorde moins d importance aux plus petits dossiers, qui revêtent plus d importance pour les provinces, ne serait-ce que parce que leurs recettes sont globalement moins élevées. Recommandations 6. L ARC devrait déterminer si son organisation et ses procédures internes sont celles qui conviennent le mieux pour gérer sa relation avec les provinces et les territoires. 7. L ARC et les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient discuter des moyens à prendre pour conserver une relation de travail fructueuse, notamment pour l ARC en «pensant comme une province» et, pour les provinces, en «pensant comme une administration fiscale». 8. Il faudrait envisager des moyens de veiller à ce que la haute direction de l ARC, au niveau des sous-commissaires sur le plan individuel et au niveau du Comité de gestion de l Agence sur le plan collectif, soit structurée de manière à se concentrer de façon soutenue sur les exigences et les préoccupations des provinces. 9. Il faudrait entreprendre un examen des mécanismes en place à l ARC pour tenir les provinces informées des responsabilités et des procédures de l ARC et pour sensibiliser les services de l Administration centrale de l ARC aux relations avec les provinces et les territoires et aux préoccupations actuelles de ces derniers. 10. Les ministères provinciaux du Revenu et le conseil de direction de l ARC devraient trouver des moyens de communiquer plus souvent entre eux. 11. L ARC et les trois gouvernements territoriaux devraient se pencher ensemble sur les conditions et les besoins particuliers des gouvernements territoriaux afin que leurs relations de travail deviennent le plus efficaces possible. 12. L ARC devrait tirer de son expérience à titre de client obtenant les services d une autre administration dans un autre ressort, p. ex. la perception de la TPS par le Québec, les renseignements nécessaires à la gestion des relations avec la clientèle dans les cas où l ARC est le fournisseur de services. 13. Le lien entre les régimes de vérification législative du gouvernement fédéral et des provinces et des territoires devrait faire l objet d un suivi constant, comprenant notamment des discussions régulières avec les vérificateurs des deux parties. C. Les instruments de gestion communs devraient être mieux adaptés RAPPORT ANNUEL AU GOUVERNEMENT DES PROVINCES ET DES TERRITOIRES Les rapports annuels sont prescrits par la Loi sur l ADRC, mais celle-ci ne donne aucune indication sur ce que ces rapports doivent contenir, ni sur ce qu il faut en

19 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET TERRITOIRES 15 faire. Les provinces estiment que les rapports annuels sont une innovation importante, qui s avère particulièrement utile pour informer les ministres et le public. Elles ont louangé les efforts de l ARC pour solliciter les commentaires des provinces au stade de la version provisoire des rapports. Toutefois, elles ont également fait observer que les rapports semblaient être rédigés en vue d une diffusion au grand public et non en tant qu outil de gestion commun. De nombreuses provinces ont laissé entendre que les rapports devaient être remaniés afin d être plus utiles, tant pour le gouvernement provincial que pour la gestion de la relation de l ARC avec les provinces. Plusieurs provinces ont mentionné que, contrairement au rapport annuel de l ARC au Parlement, les rapports soumis aux provinces et aux territoires ne renfermaient pas de mesures des coûts ou du rendement, ni de liens avec des buts communs (p. ex. les cadres de gestion des services) ou avec la planification d entreprise de l ARC ou des provinces. De plus, les données ne sont pas toujours très accessibles aux fins provinciales ou encore ne sont pas propres à une province. À cet égard, le rapport annuel du MRQ sur l administration de la TPS diffère complètement puisqu il est lié au plan d entreprise de l ARC. CADRES DE GESTION DES SERVICES (CGS) Au moment de sa création, l ARC a entrepris de négocier des CGS avec ses douze provinces et territoires clients. À ce jour, onze ont été négociés (partout sauf en Ontario et au Québec). Les accords conclus avec le Manitoba et la Colombie-Britannique sont venus à échéance, mais ils sont en cours de renégociation, et l état des autres accords conclus va de très actif à moribond. Les CGS prévoient la création d un comité directeur supérieur, et la plupart des provinces ont au moins une rencontre annuelle de haut niveau avec l ARC regroupant généralement le sous-ministre provincial du revenu et le sous-commissaire régional de l ARC et, à l occasion un sous-commissaire de l Administration centrale même lorsqu il n y a pas de CGS en vigueur. Certaines provinces se servent du CGS comme d un cadre pour de nombreuses activités conjointes. Même ainsi, il est très rare qu un lien soit fait entre les CGS et les autres instruments par exemple, les comités directeurs ne discutent généralement pas du rapport annuel de l ARC à la province, même si leurs réunions sont souvent liées à la visite annuelle du commissaire. VISITES DU COMMISSAIRE Le commissaire de l ARC est tenu par la Loi sur l ADRC d offrir à chaque province d aller rencontrer ses représentants. On considère que l Agence a fait cette offre de façon assidue à toutes les provinces et à tous les territoires, et que des visites ont été effectuées dans la plupart des administrations au cours de la plupart des années. Le contact personnel et l intérêt démontré par le commissaire actuel et son prédécesseur ont été appréciés et considérés comme importants pour donner le ton à l interaction quotidienne. Toutefois, les provinces ont tendance à juger les visites comme étant à des fins rituelles plutôt qu aux fins de discussions visant la planification stratégique ou la planification du travail. On s est, dans certains cas, montré perplexe sur la question de savoir pourquoi les offres de visite sont faites au ministre, plutôt qu au sous-ministre ce qui laisse entendre que le commissaire est l égal du ministre.

20 ÉVALUATION DES RELATIONS DE L ARC AVEC LES PROVINCES ET LES TERRITOIRES 16 Recommandations 14. Les intérêts et les plans des provinces devraient se refléter de façon adéquate dans le plan d entreprise de l ARC et le rapport annuel de l Agence au Parlement, et les instruments de la relation de l ARC avec les provinces, tels que les cadres de gestion des services et les rapports annuels aux provinces, devraient être liés de manière appropriée au Plan d entreprise de l ARC. 15. L ARC et les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient prendre les mesures nécessaires pour lier de manière systématique les instruments communs de gestion de leurs relations, notamment les rapports annuels de l ARC aux gouvernements provinciaux et territoriaux, les cadres de gestion des services et les instruments connexes, de même que les rencontres annuelles du commissaire avec les gouvernements provinciaux et territoriaux. 16. Les rapports annuels de l ARC aux provinces et aux territoires devraient être remaniés afin d être plus utiles, tant pour les gouvernements qui les reçoivent que pour la gestion des relations entre l ARC et les provinces et territoires. 17. Les CGS devraient être tenus à jour et structurés de manière à fournir un point de référence pour la planification et les rapports conjoints, de même que des liens adéquats avec le plan d entreprise de l ARC et son rapport annuel au Parlement. De plus, des mesures devraient être prises pour que de meilleurs renseignements sur les coûts et le rendement soient établis. D. Il est possible d améliorer la consultation et les avis préalables sur les grandes questions touchant les provinces et les territoires CONSULTATION SUR LES QUESTIONS TOUCHANT LES INTÉRÊTS PROVINCIAUX On a largement reconnu les améliorations apportées par l ARC et la bonne foi qu elle a démontrée dans ce domaine, mais on estime généralement qu elle a encore du travail à faire pour consulter les provinces et les aviser au préalable des mesures et des annonces de l ARC qui les concernent. Toutes les provinces ont donné des exemples de cas où l ARC ne les avait pas consultées adéquatement et où le gouvernement fédéral avait en général pris unilatéralement des mesures sans en aviser au préalable les provinces. L exemple donné par toutes avait trait à l erreur de comptabilité découverte par l ARC dans les fonds communs de placement T3, qui a nécessité des correctifs aux paiements versés aux provinces sur une période de 30 ans, et qui a, dans certains cas, amené l ARC à tenter de recouvrer des sommes importantes auprès des provinces. Dans cette affaire, l ARC a été le plus sévèrement critiquée pour avoir choisi de consulter en premier lieu le ministère des Finances après avoir découvert l erreur et pour n avoir avisé les provinces que très tard dans la journée, en tout cas en ne leur laissant pas suffisamment de temps pour informer leur ministre avant que l affaire ne soit rendue publique. Bien que l on considère généralement que l on a réussi à contrer les effets négatifs de cet incident particulier, on s est montré très circonspect vu la possibilité qu un incident semblable se produise de nouveau. D autres exemples avaient trait à des cas où des fonctionnaires provinciaux ont affirmé ne pas avoir été en mesure d informer leur ministre avant que l ARC ne divulgue au public des questions les concernant par exemple l annonce faite au