La crise de la dette espagnole, cause de la faillite du modèle autonomique ou matrice de sa réinvention? Nacima BARON YELLES Pr. Univ.

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1 La crise de la dette espagnole, cause de la faillite du modèle autonomique ou matrice de sa réinvention? Nacima BARON YELLES Pr. Univ. Paris Est

2 Flexibilidad recorte Coordinacion liberalizacion adelgazamiento del presupuesto Tijeretazo AJUSTE

3 Sommaire 1. Ordres de grandeur des déséquilibres financiers dans les comptes publics espagnols (dette publique / dette totale et déficits) 2. Eléments de comparaison internationale, intra-nationale et à différentes échelles historiques 3. Identification des mécanismes de la crise immobilière de 2007/2008 aux difficultés financières 2012 (nationalisation des banques et sauvetage des communautés autonomes) 4. La dette régionale comme lieu d affrontement politique (pressions croisées Bruxelles / Madrid / CCAA) 5. Les mises en cause du modèle autonomique à travers la crise de la dette

4 1. Quelques ordres de grandeur 11. Volume et croissance de la dette publique La dette publique s'élève à 77,4 % du PIB au troisième trimestre 2012 (68,7 % du PIB début 2011) La dette totale de l'administration atteint 817 milliards d'euros au troisième trimestre Cette dette accélère son rythme de croissance - - la dette publique a doublé en volume de 1993 à 2008 (15 années) - la dette publique a à nouveau doublé de volume de 2008 à fin 2012 (4 années) - elle s'est alourdie de 13 milliards entre juin et septembre 2012 (15 % par an) Voir le graphique en haute résolution dans l article du quotidien El País : cliquez ici.

5 1. Des ordres de grandeur 12. Part de la dette publique dans la dette extérieure totale La dette publique est minoritaire dans la composition totale de l'endettement de l'espagne - la dette privée est de l'ordre de 3 fois le PIB espagnol - dette du secteur financier (bleu foncé) - dette privée des entreprises et des ménages (bulle immobilière, hypothèques immobilières, crédits à la consommation) (bleu clair) - dette des administrations publiques (rose) - dette à l égard des autorités monétaires européennes Source du graphique : El País

6 1. Des ordres de grandeur 13. Décomposition de l endettement public selon les collectivités La dette publique est composée des crédits en cours pour : - le gouvernement central (plus de 600 milliards, les deux tiers du poids total) - le communautés autonomes (env. 150 milliards d euros, soit environ 15 %) - les entités para-autonomiques - la dette des provinces, des intercommunalités et des municipalités La dette de l administration centrale est bien supérieure à celle des communautés autonomes et à celle des collectivités locales Néanmoins, la dette des collectivités connaît une croissance très importante

7 1. Des ordres de grandeur 14. La relation dette / déficit budgétaire courant Le creusement des déficits budgétaires - lié à la crise économique (baisse ressources fiscales) - lié au remboursement de la dette publique (qui mobilise presque 20 % des crédits de l Etat) Cela oblige le pays à recourir aux capitaux extérieurs. Mais il est limité dans cette possibilité Engagements issus du pacte de stabilité européen 2011 objectif 6% 2012 : objectif 4% / déficit probable de l'ordre de 9% 2013 Objectif 3 % 2014 objectif 2,1 % Les collectivités infra-nationales également affichent des budgets déficitaires, recourent à l emprunt et sont limitées par des réglements.

8 2. Comparaison internationale: Volume de la dette globale : dette totale espagnole : 3 fois le PIB dette totale anglaise : 4 fois le PIB dette totale japonaise : 2,5 fois le PIB Poids de la Dette publique : Espagne : 0,77 fois le PIB Grèce : 1,7 fois le PIB Japon : 2,1 fois le PIB Italie : 1,2 fois le PIB Moyenne Union européenne : 0,83 fois le PIB Source du graphique : El País, avec données du FMI.

9 2. Comparaison dans l histoire : 21. La réactivation de l expérience de la crise de 1993 Positionnement de la crise actuelle de la dette espagnole en regard des crises récentes Historicité de la prime de risque, des pratiques de notation (triple A espagnol aura duré du 13/12/2001 au 15/1/2010) Réactivation de la crise de 1993 :déficits budgétaires, niveau de chômage, crise bancaire, et 3 dévaluations de la PTA en 1993) Source : El Pais. Cliquer sur le lien pour voir le graphique en haute résolution.

10 2. Comparaison dans l histoire : 22. Les phénomènes économiques du «temps long» et sur la dimension structurelle de la dette espagnole La dette espagnole est une réalité sur le temps long. Les encours publics atteignaient déjà une valeur similaire à ceux d'aujourd'hui il y a un siècle, en 1913 (à savoir 76,7 % du PIB, selon une source du FMI). Une vision historique très longue du comportement des acteurs publics à l égard de la dette (Philippe II, long 19 e siècle) - crise morale de 1898

11 3. De la crise immobilière à la crise budgétaire : mécanismes et engrenages

12 2007 : l apogée du cycle immobilier en Espagne Politique libérale Aznar ( ) Loi foncière 2000 Autorisant la spéculation + Comm. Autonomes et Munic. Régularisation massive immigration : MO BTP Privatisations, fiscalité Incitative pour l acquisition immob. Baisse des taux d intérêt Disponibilité de liquidités Sur les marchés financiers Fonds européens Intégration de l Espagne Dans la zone Euro Prêts longue durée Aux promoteurs Prêts taux variable Aux ménages Bulle Immobilière. Urbanisation accélérée, extensive, «pathologique»

13 2008 : l éclatement de la bulle immobilière et le krach financier Gouvernements (nationaux, régionaux, locaux) attentistes Hausse du prix des Matières premières et pétrole Niveau «insoutenable» Des prix immobiliers Hausse des taux d intérêt, Restriction des conditions De crédit Derniers acquéreurs hypothéqués, surendettés Nouveaux acheteurs (migrants, jeunes ménages) insolvables Promoteurs et constructeurs insolvables Auprès des banques et de leurs créanciers Dépôt de bilan, faillites. Eclatement de la bulle. Chute des prix et gel du marché. Urbanisation «suspendue».

14 2009 : Réajustement et politique de soutien par la demande Crise financière (faillite caisses d épargne rég. ) Crise immobilière (faillite Promoteurs) Crise économique (faillite constructeurs) Grandes banques prennent Le contrôle des avoirs immobiliers (foncier + stock immeubles) RECESSION GENERALE Chômage en forte hausse Maintien incitations fiscales À l acquisition d un logement Etat utilise les dernières Marges de manœuvres Des budgets publics «Bourses logement» Accès locatif pour les jeunes PLAN E comme Emploi Prêts 9 milliards d euros Collectivités : Chantiers publics urbains Une ville «remise en chantier» sur fonds publics.

15 2010 : La reconversion du stock immobilier (locatif) + politique de l offre. Etat : Accentuation des déficits publics Fin du Plan Emploi Fin (annoncée) des incitations fiscales Taux d intérêt bas Fuite vers les marchés étrangers (Amérique du sud et du nord) «Ley de Economia Sostenible» + Loi sur les énergies renouvelables + Développement grande vitesse ferrov. + Fonds d aménagement urbain 5 milliards d euros Grandes banques Grands promoteurs Et constructeurs endettés Nouvelles sociétés SOCIMI (sociétés d investissement locatif) Communautés autonomes Et municipalités adoptent une politique Urbaine «durable» Offre habitat social En accession et locatif Offre locatif intermédiaire Jeunes, migrants, travailleurs précaires Et familles de classe moyenne Reviennent sur le marché résidentiel Une pesante digestion du stock immobilier invendu, des pertes financières réparties entre acteurs et rééchelonnées dans le temps. Nacima BARON janvier 2010

16 2011 : Le renforcement des attaques spéculatives, la raréfaction du crédit Agences de notation dégrade les notes Banque Centrale Europ. Stress tests Investisseurs étrangers Comm. autonomes Etat central Banques Caisses épargne augmentation de la prime de risque Hausse des taux d intérêt FROB Fonds de Restr. bancaire Restriction de crédit Ménages Entreprises Alourdissement du service de la dette Crise de liquidité des budgets publics Expulsion des logements Faillites, défaut de paiement La fermeture du crédit asphyxie les budgets publics, mais aussi les entreprises, et les ménages, et révèle la fragilité du secteur bancaire national

17 2012 : Sauvetage des banques, des caisses d épargne et des communautés autonomes. Commission européenne Banque centrale européenne Fuite de capitaux vers les marchés étrangers Futur mécanisme de stabilité européen «Sauvetage» Prête à taux bas Système bancaire espagnol Prête à taux bas Gouvernement central Fusion de caisses d épargne / FROB Nationalisation (Bankia) SAREB/ banque poubelle «Sauvetage» Communautés autonomes - Prêts ICO + - Fonds de Liquidité autonomique FLA + -garantie des emprunts «hispanobons» Consolidation des actifs immobiliers? Dans l attente du mécanisme européen de stabilité, la BCE finance conjointement le système bancaire et la dette publique

18 4. L endettement des collectivités espagnoles 41. Des collectivités plus ou moins exposées aux déséquilibres financiers Classification des communautés autonomes selon l endettement :> 10 % du PIB régional) - Catalogne, Baléares, Comm. Val., - Fort volume de dette de Comm. De Madrid et d Andalousie mais < 10%PIB Classification des communautés autonomes selon l intensité du déficit courant : - Castilla la Mancha, Murcia, Comm. Val.,

19 4. L endettement et les politiques d ajustement en Espagne 42. Pacte européen, pression de l UE sur le gouvernement central Des mesures d ajustement portées par le gouvernement central sous la pression de la Troïka (FMI BCE UE) Objectif de limitation des déficits Emission par Madrid d'un programme biennal de stabilité le 3/8/2012 : atteindre les 2 % de déficit nécessite trouver 100 milliards d'économies

20 4. Les politiques d ajustement en Espagne 43. Pression du gouvernement central sur les communautés autonomes Objectifs : La Moncloa demande aux Communautés autonomes dans le cadre du Conseil de Politique Fiscale et financière CPFF : - Limite max 0,7 % de déficit en Limite l émission de dette (pas accès aux marchés) - L'Etat se porte garant des titres de dette émis par les Communautés autonomes (Hispanobonos) - l Etat alimente l'ico (liquidités) et FLA Fonds de Liquidité autonomique - l Etat «rédige» ou discute le budget de certaines communautés autonomes qui ont demandé un sauvetage (C. Val, Murcia, Catalogne )

21 44. La gestion au jour le jour Une crise en «tôle ondulée» (C. Lagarde) la fermeture des marchés financiers extérieurs spéculation internationale sur la dette souveraine espagnole mouvement de panique : Corralito : départ de 330 milliards d'euros en 2012 Les communautés autonomes voient leurs marges de manoeuvre se réduire pour faire face aux dépenses courantes. Elles font face à des problèmes de trésorerie et de liquidités Aggravation de la récession -> Impossibilité d atteindre les objectifs -> Dérive / Déviations des programmes d ajustements Alternance de signaux de pression et de relâchement parfois une flexibilisation, des objectifs, on assouplit les délais et on repousse dans le temps les termes fixés pour atteindre tel niveau (un "ballon d'oxygène» de Bruxelles ou de Madrid) parfois un raidissement des objectifs Le temps de l'ingéniérie financière

22 45. Les ajustements budgétaires dans les communautés autonomes Baisse des salaires des fonctionnaires, réduction de la masse salariale Licenciement de fonctionnaires Disparition d'agences para-autonomiques Création de holdings à partir des consejerias Hausse des impôts Hausse des taxes et péages (ex/ autoroutes) Externalisation et privatisation de la gestion des équipements sanitaires Hausse des droits d'inscription dans les universités Absence de recrutements dans le secteur éducatif (hausse des élèves par classe) Vente des participations des communautés autonomes dans des entreprises publiques Vente de sièges sociaux d'administrations Réduction du nombre de parlementaires dans les parlements régionaux Voir le graphique de El Pais sur l endettement catalan : cliquez ici : 2012/06/15/catalunya/ _ html

23 5. De la crise budgétaire à la crise politico-institutionnelle L application des budgets d austérité : Un ajustement brutal Contraction budgétaire autonomique de - 6 % D importantes disparités dans le rythme et dans le choix des modes de réduction des déficits Voir le graphique d El Pais sur l exécution budgétaire des CCAA au 1er trimestre Cliquer ici.

24 5. Les effets sur l'organisation institutionnelle : mise en cause de la gestion ou mise en cause du modèle autonomique dans son ensemble? 2009 : Processus de rédaction des statuts et une bataille de la financiacion pour répartir les fruits de la croissance (de 2001 à 2009 : grandes transformations démographiques et économiques, adaptation de la redistribution de l'etat) 2012 : Une bataille de la financiacion pour répartir les efforts d'austérité de 2009 à 2011 : certaines régions ont commencé l'effort d'austérité plus tôt Elles demandent à dépasser leurs limites d endettement Projet de renégociation des règles de financiacion en 2013 Le «Pacte fiscal» catalan L'Andalousie réclame un critère démographique, c'est-à-dire que l'on fixe l'effort de limitation du déficit au prorata de la population plutôt qu'au prorata du PIB (différence entre 14,9 % et 19,1 %)

25 5. Mise en cause de la gestion autonomique ou du style politique des autonomies? une énorme diminution des budgets autonomiques -6 % en moyenne pour > la fin des investissements -> la réduction des dépenses sociales Accusation de gaspillage du modèle autonomique (éléphants blancs) surcoût des grands projets expansion inconsidérée de la sphère publique (exemple : les télévisions autonomiques) corruption, clientélisme => idée que le modèle autonomique a été construit pendant une période de prospérité et qu'il ne peut plus "se soutenir" pendant une période d'austérité.

26 5. Mise en cause du système institutionnel espagnol - La mise sous tutelle financière est vécue comme une invasion des compétences autonomiques et comme une atteinte à la valeur juridique de l'autonomie inscrite dans le texte de la Constitution espagnole - Effets d une modification constitutionnelle - fusion de petites communes : la moitié des 8816 communes espagnoles compte moins de 1000 habitants - disparition des provinces - recentralisation des compétences réclamée par les CCAA

27 Conclusion / perspectives Insertion de cette présentation dans une histoire politique plus générale des dettes publiques à l'époque contemporaine Intérêt d articulation des échelles temporelles et géographiques Intérêt de positionner le rôle des acteurs privés et publics : la crise de la dette espagnole est largement due à un transfert vers l Etat des pertes de la crise immobilière et financière Nécessité de dissocier les questions de liquidité (trésorerie) des budgets autonomiques et les déséquilibres structurels de long terme La crise de la dette actuelle reformule le débat de la Transition autour du régime démocratique issu de la Constitution de 1978, et notamment le débat relatif à la validité du modèle autonomique du point de vue de son équité territoriale. Endettement, enjeu clé du fonctionnement du système politique espagnol contemporain. Nécessité de comprendre la politisation de l enjeu de l endettement des collectivités au prisme des autres questions (souverainisme, relation à Madrid, à l Europe). La dette publique apparaît comme lieu du débat et du conflit politiques entre niveaux institutionnels.

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