Clarté et simplicité pour le système de protection sociale

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1 Clarté et simplicité pour le système de protection sociale 1 Par Jean-Jacques Kasparian ( 1 ) 427,5 milliards d euros, 22 % de la production totale du pays(pib), c est la dépense de la Sécurité sociale française en 2010( 2 ), une dépense du même ordre de grandeur que celle du budget de l État (513,5 milliards d euros en 2010( 3 )). Sur ces 427,5 milliards, 25,5 milliards (soit 6 %) ont été «financés»... par la dette ; depuis 10 ans, la Sécurité sociale accumule ainsi les dettes. C est dire combien le sujet est important. Pour traiter d un problème de protection sociale, l habitude est de se tourner vers l économiste, le démographe, le juriste ou le sociologue. Nous accueillons aujourd hui le point de vue d un autre métier : celui d un analyste-informaticien et organisateur. Comme chacun sait, l utilisation généralisée des ordinateurs n a pas apporté de simples changements quantitatifs ; le nouvel outil induit des changements profond dans la manière même d aborder les problèmes. J.J.Kasparian analyse devant nous le système de protection sociale comme il l aurait fait pour le système d information d une entreprise. Il le fait sans parti-pris politique, sa seule ligne de conduite étant de rechercher la cohérence, la clarté et la simplicité. Résumé : Le système français de protection sociale est devenu tellement compliqué qu'il est peu lisible et que personne ne le maîtrise vraiment. Or, derrière sa complexité apparente, ce système peut être vu comme cherchant à remplir cinq grandes fonctions indépendantes. Rendons autonome chacune de ces cinq fonctions ; nous verrons alors les débats devenir plus clairs et les arbitrages se rendre dans la clarté, sur des questions mieux posées. Cinq problèmes indépendants sont plus faciles à résoudre que cinq problèmes entremêlés. ( 1 ) Analyste-informaticien et organisateur ; retraité de l Insee. (Texte dans sa version du 16 janvier 2013). ( 2 ) Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, et ( 3 ) Source : Loi de finance pour 2010, consolidée au 1 er janvier 2012.

2 Encadré 1 : la situation actuelle du financement de la protection sociale 2 Source de l infographie : journal «Le Monde» du 14 décembre 2011 «Le système protection sociale est devenu tellement compliqué, que personne ne le maîtrise vraiment»

3 1. Introduction 1.1. Le problème à résoudre 3 Le système français de protection sociale est l'un des plus généreux au monde et les Français y sont très attachés. Mais ce système se finance avec difficulté : fin 2011, la dette accumulée par l'ensemble des administrations de sécurité sociale, et restant à rembourser, était de 140,6 milliards d'euros( 4 ) (soit 7,2 % du PIB annuel ou encore 8,3 % du total de la dette publique) et l'on sait déjà que des dizaines de milliards s'y ajouteront en 2012, 2013, etc. Cette situation est alarmante. Que se passe-t-il? Il se passe qu'avec le temps et mille réformes sans vue d'ensemble, ce système est devenu tellement compliqué et inextricable qu'il est peu lisible et que personne ne le maîtrise vraiment : -- du côté des bénéficiaires potentiels, le manque de lisibilité génère des inégalités selon le niveau d'information des personnes, selon le temps dont elles disposent et selon leur niveau d'amour-propre pour aller demander. -- du côté des contributeurs, le manque de lisibilité suscite la méfiance : ne voyant pas où va l argent prélevé, on pense qu il sera gaspillé ; les gens sont réticents à cotiser ; le système a perdu de sa légitimité ; certains vont même jusqu'à rejeter en bloc tout dispositif solidaire. -- du côté des décideurs politiques, c'est l'impuissance. Les dépenses augmentent d'année en année sans que les recettes suivent. Le déficit augmente. Jusqu'à quand? 1.2. Construisons un consensus sur une architecture globale qui soit nette et lisible - Je propose que nous adoptions ici le point de vue de l'organisateur. L'organisateur se préoccupe avant tout de la cohérence des structures ; il ne préjuge pas des choix politiques, mais essaie au contraire d'ouvrir le champ des possibles à ceux qui ont la charge de ces choix. Il construit des consensus en écoutant soigneusement les uns et les autres pour entendre la part de vérité détenue par chacun, puis il propose une synthèse de ce qui est commun, tout en mettant en évidence les points précis de divergence et en explicitant les non-dits. - Le consensus recherché concerne la situation cible, qui sera une sorte de «plan d urbanisme». Comme un plan d urbanisme, il ne préjugera pas du cheminement de sa réalisation, laquelle pourra se faire très progressivement, au rythme des occasions et dans le respect des contraintes de chacun. ( 4 ) Source : Rapport d information n 69, du 27 octobre 2011, commission des affaires sociales du Sénat, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, page 24.

4 4 Source du dessin : anonyme sur internet «L'organisateur cherche à entendre la part de vérité détenue par chacun» - Pour analyser la situation avec rigueur, nous sommes conduits à formuler les trois postulats suivants, qui seront (si le lecteur le veut bien) nos hypothèses de travail pour la suite : Malgré les apparences, les principaux acteurs de la protection Postulat 1 sociale sont de bonne foi et soucieux de l'intérêt général. (Sans cette hypothèse aucun consensus n est possible). Le système actuel enferme les acteurs dans un cadre incohérent. C est ce qui explique que les débats soient confus et crispés et Postulat 2 que des acteurs puissent apparaitre comme étant de mauvaise foi, quand ils oscillent entre des positions contradictoire. Les incohérences du système ne viennent pas d'une volonté délibérée ; elles viennent du fait que chacun s'en tient à une Postulat 3 vision locale des choses( 5 ) : tout le monde apprécierait que le système soit plus cohérent, mais personne ne se sent investi de la responsabilité de le rendre tel, ni même autorisé à le faire. Sous ces trois hypothèses, osons donc nous autoriser à concevoir ensemble une architecture globale qui soit nette et lisible. Il est bien entendu que je ne présente ici que ma synthèse personnelle actuelle (et donc provisoire) ; le consensus se construira par la discussion et sera une œuvre collective. ( 5 ) Lire ou relire : De Rosnay, Joël (1975), Le macroscope, vers une vision globale, Éd. du Seuil.

5 1.3. La protection sociale peut se structurer autour de cinq fonctions indépendantes Au-delà de son extrême complexité apparente, le système actuel peut être vu comme cherchant à remplir cinq grandes fonctions, dont les problématiques sont indépendantes et que nous pouvons styliser comme suit : 5 Fonction 1 Fonction 2 Fonction 3 Fonction 4 Fonction 5 Assurer à chacun les soins médicaux de base dont il a besoin ainsi qu une indemnité en cas d invalidité ou de dépendance ; Responsabiliser les entreprises sur les conséquences sanitaires de leur activité ; Assurer à chacun la continuité de ses revenus en cas de perte temporaire de salaire ; Assurer à chacun un revenu minimum quoi qu il arrive, par une participation gratuite aux fruits de la production du pays. Assurer à chacun la préservation de son niveau de vie d activité lorsqu il est à la retraite. La distinction entre ces cinq fonctions est fondée sur le fait qu elles mettent en jeu des solidarités de natures différentes : - elles s appliquent à des populations différentes (les «chacun» ne sont pas les mêmes d une fonction à l autre) et - leurs logiques sont différentes (logique d assurance pour les unes ; logique de redistribution des revenus ou logique d épargne pour les autres). Il saute aux yeux que ces différences peuvent déjà suffire à expliquer bien des malentendus lorsque ces fonctions sont mélangées. Séparons donc ces cinq fonctions. L étape suivante consiste à doter chacune d elles d un principe structurant, qui en précisera les contours et lui donnera les moyens de vivre selon la logique qui lui est propre. 2. À chaque fonction son principe structurant Cinq fonctions donc cinq principes. Ces cinq principes structurants ont en commun de préciser et d expliciter trois caractéristiques de la fonction correspondante : - la population concernée, - le service rendu à cette population, - la contrepartie qui assurera son financement.

6 2.1. Fonction 1 : Assurer à tous les soins médicaux de base 6 Principe 1 : Toute personne présente sur le territoire français, est en droit de recevoir les soins médicaux de base nécessités par son état de santé ; l'indemnisation des personnes invalides ou devenues dépendantes, entre dans ce cadre. C est l «Assurance santé de base» assurée par la CNAM( 6 ). => En contrepartie : Toute personne présente sur le territoire français, paye la «TVA Cotisation Santé» à l'occasion de ses achats en France. Le produit de cette TVA (distincte de la TVA Générale) est intégralement versé à la CNAM, qui se doit d'équilibrer son budget. Ce qui change : - On prend acte du fait que la santé publique ne concerne pas seulement les travailleurs salariés, mais toute personne présente sur le territoire. La «TVA Cotisation Santé» remplace les cotisations correspondantes figurant sur les fiches de paye ; elle remplace également les autres financements relatifs à la santé. - La CNAM n est plus un organisme paritaire du monde du travail ; c est une agence du Ministère de la santé ; elle est patronnée par le Conseil national de la santé, où sont représentées toutes les associations en lien avec la santé, et en particulier toutes les associations de malades et de handicapés. - Les prestations de «l assurance santé de base» ne dépendent que de l état de santé des personnes ; elles sont indépendantes du revenu Fonction 2 : Responsabiliser les entreprises sur les conséquences sanitaires de leur activité Principe 2 : Toute personne victime d'un accident ou d'une maladie résultant de l'activité d'une entreprise, est en droit de recevoir les soins médicaux nécessaires et d'être indemnisée. Les accidents du travail et les maladies professionnelles en sont un cas particulier. => En contrepartie : Toute entreprise doit contribuer au financement de la CNAM à hauteur des risques générés par son activité. Ce qui change : - On prend acte du fait que toute entreprise, par son activité, est susceptible de générer des nuisances et donc des coûts pour la CNAM. Chaque entreprise doit donc à ce titre apporter sa contribution. Mais cette contribution est liée à la nature de l activité exercée ; elle est indépendante du fait d être ou non un employeur. Dans cette logique, les cotisations patronales au titre de la santé n ont pas leur place sur la fiche de paye des salariés. (6) Caisse Nationale d Assurance Maladie

7 2.3. Fonction 3 : Assurer à tout salarié la continuité de ses revenus 7 Principe 3 : Tout salarié victime d'une perte temporaire de salaire, pour une raison indépendante de sa volonté (accident, maladie, fin de contrat, licenciement économique), doit recevoir une indemnité, dont les indemnités journalières sont un cas particulier. => En contrepartie : Tout salarié doit obligatoirement adhérer à une mutuelle, celle de son choix, pour couvrir le risque «Perte temporaire de salaire». La mutuelle peut être patronnée par un syndicat. Ce qui change : - Les indemnités journalières ne sont plus versées par la CNAM (cf. principe 1 et 2). - Les différentes occasions de perte temporaire de salaire (y compris donc les arrêts maladie) sont regroupées en un seul risque assurable. Dès lors, ce risque peut être pris en charge par une mutuelle, dans une pure logique d'assurance privée. Les syndicats ont la légitimité de proposer ce service ; ce qui peut être pour eux une source légitime de financement Fonction 4 : Assurer à tout Français un revenu minimum, quels que soient son âge, ses choix de vie et sa situation Principe 4 : Toute personne de nationalité française reçoit chaque mois «l'allocation universelle de redistribution nationale», qui lui assure un revenu minimum quoi qu'il arrive et lui offre du même coup un intéressement au revenu national. => En contrepartie : Toute personne de nationalité française doit déclarer chaque année la totalité de ses revenus de l'année précédente, pour payer «l'impôt universel de redistribution nationale»( 7 ). Il faut avoir payé l impôt pour recevoir l allocation ; la somme redistribuée est égale à la somme collectée l année précédente. Ce qui change : - On ne raisonne plus en termes de ménages ou de familles mais en termes d'individus. - L'Allocation universelle de redistribution nationale est la même pour tous, grands et petits, riches et pauvres. Elle remplace toutes les allocations et exemptions dont la finalité est de redistribuer les revenus( 8 ). - Parallèlement, l'impôt universel de redistribution nationale est le même pour tous. Son taux unique, s'applique à tous et à la totalité des revenus, c'est-àdire à toute entrée d argent donnant du pouvoir d achat, quelle que soit sa (7) Ceci n exclut pas qu un étranger, désireux de s insérer en France, puisse demander à y participer. ( 8 ) VAN PARIJS, PHILIPPE et VANDERBORGHT, Y. (2005), L'Allocation universelle, Éd. La Découverte.

8 dénomination et sa provenance. Il remplace tous les prélèvements et majorations dont la finalité est de redistribuer les revenus. - La redistribution des revenus entre les personnes se fait par la combinaison du couple «Impôt universel / Allocation universelle» Fonction 5 : Assurer à tout retraité le maintien d'une part définie de son niveau de vie d activité Principe 5 : Toute personne retraitée ayant eu des revenus en France est en droit de recevoir, de la CNAV( 9 ), un capital convertible en une rente à vie, qui soit suffisante pour maintenir une part définie de son niveau de vie d'activité. => En contrepartie : Toute personne physique ayant des revenus en France a l'obligation d'ouvrir un compte en euros auprès de la CNAV et d'y verser au minimum x % de ses revenus d activité( 10 ). Les cotisations versées ont le statut d'une épargne obligatoire et le compte en euros fonctionne comme un compte d'assurance-vie. Ce qui change : - On lève l'ambiguïté des cotisations versées au titre de la retraite : l'épargne obligatoire est une capitalisation précise de droits. - Cette épargne obligatoire est un minimum : chacun a la possibilité, s il le souhaite, de verser à la CNAV une épargne plus importante, y compris sans passer par un employeur et y compris sans avoir besoin d être français, ni même résident. - Les sommes collectées sont placées dans un «fond souverain national d investissement», qui les rémunère chaque année au taux courant des emprunts de l'état. - Au moment de la retraite, chacun retrouve le capital qu'il a constitué et peut choisir de le convertir (ou non) en rente. En cas de décès prématuré, le capital est versé au bénéficiaire désigné. - Cette solution est voisine des «comptes notionnels à la suédoise»( 11 ) ; la différence essentielle est qu elle rend plus précise et plus explicite la dette publique générée par les cotisations des contributeurs. 8 ( 9 ) Caisse Nationale d'assurance Vieillesse ( 10 ) x% = (R% * EV) / (DE + (R% * EV)), où : - x% = le taux de cotisation, c est-à-dire la part du revenu épargnée chaque mois pour la retraite. - R% = le taux de remplacement désiré (par rapport au revenu moyen, calculé sur la durée de l épargne). - DE = la durée d épargne (en années), c est-à-dire le temps pendant lequel on aura cotisé (épargné). - EV = l espérance de vie (en années) au jour du départ en retraite. Exemple : soit un homme de 21 ans voulant prendre sa retraite à 60 ans au taux R% = 100%. Alors, DE = 39 ans et EV = 22 ans, il doit cotiser x% = 36%. Si c est une femme, EV = 27 ans => x% = 41%. Cette équation simple donne déjà une première idée ; une équation plus complète devrait faire intervenir l inflation et les taux d intérêts. ( 11 ) BOZIO, ANTOINE et PIKETTY, THOMAS. (2008), Pour un nouveau système de retraite, Éd. Rue d Ulm.

9 Encadré 2 : articulation d ensemble de l architecture proposée ( 12 ) : 9 Assurance perte temporaire de salaire {principe 3} Revenu d activité du salarié Revenus de toutes natures Dépenses sur le territoire français Activité des entreprises Fond souverain d investissement national Épargne obligatoire (cotisation retraite) (CNAV) Impôt universel de redistribution nationale (DGFiP) TVA Générale (DGFiP) TVA Cotisation santé (DGFiP CNAM) Taxe sur les nuisances sanitaires (DGFiP CNAM) {principe 2} Autres taxes sur les entreprises (DGFiP) Capital retraite ou pension de retraite (CNAV) Allocation universelle de redistribution nationale (DGFiP) Services rendus par l État aux personnes Prestations liées à la santé (y c. maternité, invalidité et dépendance) (CNAM) {Principe 5} {principe 4} {principe 1} Services rendus par l État aux entreprises ( 12 ) CNAV = Caisse nationale d assurance vieillesse ; CNAM = Caisse nationale d assurance maladie ; DGFiP = Direction Générale des Finances Publiques.

10 Encadré 3 : Vue d ensemble détaillée sur l architecture proposée ( 13 ) Le risque couvert ou le service rendu : L Assurance santé de base La santé complémentaire La perte temporaire de salaire (y c. : chômage, accident, maladie). Un revenu minimum quoi qu'il arrive, qui soit un intéressement au revenu national. La retraite publique fondée sur l'épargne obligatoire. Les autres services rendus par l'état aux personnes physiques (y c. justice, police, enseignement, etc.) Les services rendus par l'état aux entreprises (y compris : justice, aide à la création, soutien à l'innovation, à l'initiative, à l'exportation, etc.) dont le bénéficiaire est : est assuré par : et il est financé par : Toute personne physique, présente sur le territoire français, qui qu elle soit. Toute personne physique ayant adhéré à une mutuelle. Tout salarié recevant son salaire en France Toute personne de nationalité française (Quels que soient : son âge, ses choix de vie, sa situation, et son lieu de résidence, y compris hors du territoire) Toute personne physique ayant ouvert un compte auprès de la CNAV (ce qui est obligatoire si on a des revenus en France). Toute personne physique présente sur le territoire français. Toute entreprise présente sur le territoire français. La CNAM, dont le budget est indépendant. La mutuelle santé choisie par cette personne physique. La mutuelle «Perte temporaire de salaire» choisie par le salarié. La DGFiP, qui verse chaque mois l'allocation universelle de redistribution nationale. => Cette allocation est versée à l'individu et non au ménage ; elle remplace toutes les allocations et exemptions à but redistributif. La CNAV rénovée, dont le budget est indépendant et dont le statut est semblable à celui de la CNP. Les divers services de l'état Les divers services de l'état 10 La «TVA Cotisation Santé», collectée par la DGFiP, plus une taxe sur les entreprises pour les risques générés par leur activité. Les cotisations versées à la mutuelle. Les cotisations versées à la mutuelle. Il est obligatoire d en choisir une ; elle peut être proposée par un syndicat. L'Impôt universel de redistribution nationale, collecté par la DGFiP. => Cet impôt est calculé par individu et non par ménage ; il porte sur la totalité des revenus et remplace tous les impôts redistributifs. C'est une évolution de l'irpp et de la CSG. L'épargne déposée sur un compte de la CNAV. (Il est obligatoire d y épargner au minimum x % de ses revenus reçus en France, mais n importe qui peut l'alimenter au-delà comme il le souhaite). La TVA Générale et l'impôt foncier, collectés par la DGFiP. Les impôts et taxes sur les entreprises, collectés par la DGFiP ( 13 ) Les deux dernières lignes du tableau ne sont pas traitées dans le texte. DGFiP = Direction Générale des Finances Publiques. CNP = Caisse Nationale de Prévoyance

11 4. L architecture proposée clarifie les débats en cours Quatre débats au moins pourraient trouver un éclairage nouveau grâce à cette nouvelle architecture : la «TVA Sociale», «La retraite par répartition», «l Allocation universelle» et «l Impôt progressif». Les trois derniers seront être examinés ultérieurement( 14 ) ; limitons-nous ici à l analyse du premier : Faut-il ou non instaurer la «TVA Sociale»? La «TVA Sociale» part d une bonne idée mais elle suscite une vive opposition car elle est desservie par trois erreurs. 1/- La «TVA Sociale» part d une bonne idée... - Les entreprises françaises ne cessent de le répéter depuis des années : les cotisations patronales et salariales sont des charges absurdes car elles sont sans rapport avec leur logique d entreprise. Elles découragent d embaucher ; elles faussent les relations entre employeurs et salariés ; et elles vous pénalisent si vos produits ont un fort contenu en main d œuvre. - L idée de réduire ces charges sociales, en les remplaçant par quelques points supplémentaires de TVA serait donc a priori une bonne idée. 2/- mais cette idée suscite une vive opposition! - Lorsque la «TVA Sociale» a été proposée, en juin 2007, cette proposition a suscité une levée de boucliers : opposition, syndicats et consommateurs se sont insurgés contre un mécanisme qui équivaudrait, selon eux, à une augmentation injuste des prélèvements indirects. - D une façon générale, la TVA est rejetée comme étant un impôt «vie chère» ; on lui préfère les impôts directs, qui ont l avantage de «faire payer les riches» et de demander moins (ou pas du tout) aux personnes ordinaires. 3/ En fait, l idée de «TVA Sociale» est desservie par trois erreurs. a) telle qu elle est proposée, l opération revient à intégrer dans le budget général de l État un budget qui jusque là était séparé. Or, en vertu du principe de non affectation de l impôt, rien ne peut garantir la destination des sommes supplémentaires collectées. La réforme «TVA sociale» peut donc in fine se traduire par moins de «social». b) telle qu elle est proposée, l opération a pour but de réduire les seules charges patronales. Autrement dit : les salariés payeront plus cher leurs consommations pour que leur patron puisse payer moins. Si le mot «social» évoque la redistribution des revenus, alors l expression «TVA Sociale» peut apparaître comme étant une contradiction dans les termes. c) telle qu elle est proposée, l opération est une menace pour certains syndicats ; en effet, ceux qui participent à la collecte et à la gestion des cotisations peuvent craindre de perdre une source vitale de financement. ( 14 ) Lire les articles : «Retraite par répartition : et si le problème était mal posé?» et «Redistribuer dans la clarté : Allocation universelle + Impôt universel».

12 4.2 - Plus précise que la «TVA Sociale», la «TVA Cotisation Santé» (cf. principe 1) apporte un financement simple et autonome à «l Assurance santé de base». 1/ la «TVA Cotisation Santé» n est pas un impôt. - Contrairement à la TVA Générale (et donc à la «TVA Sociale»), la «TVA Cotisation Santé» n est pas un impôt mais bien une cotisation, car il s agit d un prélèvement bien identifié, dont la destination est précise : financer «l Assurance santé de base» et rien d autre. Le produit de la «TVA Cotisation Santé» est versé intégralement à la CNAM, sans se fondre au préalable dans le budget général de l État. - Dès lors quelle est financée par la «TVA Cotisation Santé», «l Assurance santé de base» est un service précis d assurance, acheté collectivement à l État, par ses bénéficiaires potentiels. - Ce service est alors un dû. Ce n est pas un acte de générosité facultative de la part d un État qui, dans sa grande bonté, puiserait difficilement dans son propre budget général pour soigner les «pauvres malades», au détriment de ses propres besoins. 2/ la «TVA Cotisation Santé» ne favorise pas les patrons au détriment des salariés. - La «TVA Cotisation Santé» remplace toutes les cotisations santé de la fiche de paye : la part patronale mais aussi la part salariale. Certes, le salarié payera plus cher (cotisera plus) au moment de ses achats, mais ce sera pour cotiser moins sur sa fiche de paye. L un dans l autre, à cotisation égale, son salaire net sera plus important ; il gagnera donc en liberté dans ses achats, puisqu il pourra utiliser ce surplus de salaire pour épargner ou pour acheter des produits moins taxés, alors qu auparavant la somme correspondante était prélevée d office sur sa fiche de paye. 3/ la «TVA Cotisation Santé» assume qu elle ne finance pas les syndicats. - La «TVA Cotisation Santé» est destinée à financer l assurance santé de base et rien d autre ; elle n a pas pour vocation de financer les syndicats. - Mais, ceci-dit, le financement des syndicats n est pas oublié! Dans l architecture proposée, les syndicats ont la légitimité de patronner une assurance «Perte temporaire de salaire» de droit privé (cf. principe 3). - Noter que le fait de patronner ce service d assurance «Perte temporaire de salaire» (un service en rapport direct avec leur raison d être) serait bénéfique pour les syndicats : leur représentativité s en trouverait augmentée et le financement par ce canal leur donnerait plus de force et plus d indépendance. 4/ la «TVA Cotisation Santé» est un prélèvement juste. - Il n y a pas d un côté ceux qui paient et de l autre ceux qui sont dispensés de payer : ce sont toutes les personnes couvertes par «l Assurance santé de base» qui contribuent au financement du service qu elles reçoivent, c est-à- 12

13 dire : non seulement les salariés déclarés mais aussi les rentiers, les pensionnés, les allocataires, les personnes de passage, et même ceux qui travaillent au noir. - Grâce aux vertus du prélèvement sur les dépenses, chacun contribue naturellement (sans gestion compliquée) en proportion de son véritable train de vie et en proportion de son temps de présence sur le territoire. 5/ La «TVA Cotisation Santé» donne aux responsables des moyens d action supplémentaires - On le dit trop peu : la situation actuelle ne gêne pas seulement la vie des entreprises ; elle gêne aussi les responsables de la santé publique : Tant que le financement repose sur les salaires, toute variation des prélèvements se heurte à une énorme inertie car alors ce n'est pas seulement la santé des personnes qui est en cause mais aussi la santé économique des entreprises. Il arrive même que le souci des entreprises l emporte sur celui des personnes... Avec la «TVA Cotisation Santé», la situation devient plus simple : les arbitrages concernant la santé des personnes ne concernent que la santé des personnes. Les responsables politiques ont la possibilité d'ajuster le prélèvement «Assurance santé de base» à la part exacte de dépense que le pays entend lui consacrer. Mais il y a plus : la «TVA Cotisation Santé» peut être utilisée comme un instrument de santé publique ; elle ouvre la possibilité de surtaxer les produits nocifs et de détaxer les produits indispensables à la santé la «TVA Cotisation Santé» éclaire le débat démocratique en le focalisant sur de vrais choix politiques. 1/ Quelle part de leurs dépenses les citoyens souhaitent-ils consacrer à la santé publique et à la couverture de tous par «l Assurance santé de base»? 2/ Parmi les produits et services achetés, lesquels doivent être exonérés de «TVA Cotisation Santé» (car nécessaires à la santé)? Lesquels doivent être surtaxés (du fait de leur nocivité ou des coûts supplémentaires qu ils entrainent pour la CNAM)? 3/ Le budget étant fixé, quelle doit être la politique de santé? Comment répartir au mieux les dépenses pour maximiser l état de santé dans le pays? 4/ Quels indicateurs doit-on publier régulièrement pour que les citoyens puissent suivre les résultats de la politique de santé?

14 4.4 - Questions et précisions 14 - Q - Qu'entendez-vous par «Soins médicaux de base»? Comment distinguer ce qui est «nécessaire» de ce qui est abusif? Faut-il que ce soit gratuit? => Il n'est pas dans notre propos de répondre à ces questions. Laissons ce rôle aux responsables politiques en charge de la santé. Notre but se limite à leur donner plus de moyens d'action. - Q - Aujourd hui, le problème principal de l'économie française, c'est l'emploi. Or, de ce point de vue, il semble que le prélèvement par la TVA serait à peine plus favorable que les cotisations sur les salaires ; le bénéfice serait donc faible. Or, toute réforme a un coût ; avant de réformer, il faut s'assurer que le bénéfice espéré à long terme sera suffisant pour justifier ce coût. => L ambition n est pas ici de résoudre le problème de l'emploi ; le but est déjà de séparer les problèmes, pour que chacun soit plus facile à résoudre. => On peut toutefois affirmer que la «TVA Cotisation Santé» apporterait un changement structurel profond, qui serait plutôt favorable à l'emploi. Et puis quand bien même l effet économique direct et comptable serait négligeable, il resterait le symbole : «le pays fait savoir qu il veut cesser de punir celui qui travaille et celui qui crée des emplois». - Q - Peut-on avoir une idée du taux de prélèvement de cette «TVA Cotisation Santé»? => Pour 2011, les dépenses de la CNAM (hors indemnités journalière) s élevaient à environ 176 milliards d'euros( 15 ). Dans l'hypothèse où 1 point de TVA rapporterait 10 milliards d'euros, le taux de la «TVA Cotisation Santé» serait de l'ordre de 17,6 %. - Q - Mais 17,6 %, c'est énorme! C est une atteinte au pouvoir d'achat! => Ce n'est pas une atteinte au pouvoir d'achat ; c'est la vérité des prix sur ce que coûte l' «Assurance santé de base» qui bénéficie à tous. Au total, la dépense ne sera pas plus grande ; simplement elle sera plus visible. => Du point de vue collectif, le pouvoir d'achat ne change pas : la «TVA Cotisation Santé» ne fait que déplacer du pouvoir d'achat ; ce qu'elle retire aux dépenses générales, elle le donne aux dépenses de santé. => Du point de vue individuel, les salariés devraient au contraire y gagner. Ceux qui pourraient y perdre, ce sont ceux qui jusqu à présent bénéficiaient du service sans y cotiser. (15) Dépenses maladie (tous régimes, sans les accidents du travail et maladies professionnelles) : 185,5 milliards d'euros (Source : Projet de loi de finance de la SS, 2011), auxquels on soustrait 5 % correspondant aux indemnités journalières qui ne seraient plus pris en charge par la CNAM (source :

15 - Q - Mais si l'on augmente la TVA, les prix vont augmenter et cela fera de l'inflation. => Il est certain qu à court terme, il y aura des mouvements sur les prix ; c est d ailleurs un effet souhaitable puisque ces mouvements abaisseront le prix relatif des produits riches en emplois. Mais ce ne sera pas de l inflation car il y aura très vite un nouvel équilibre. - Q - Mais ne faut-il pas craindre, alors, que tout le monde passe la frontière pour aller acheter moins cher de l'autre côté et que, réciproquement, des étrangers viennent en grand nombre pour se faire soigner gratuitement en France? => Cette situation existe déjà. La France est honorablement connue dans le monde grâce à ses médecins. Il se sait partout que, si vous êtes très malade, les hôpitaux français vous soigneront, sinon gratuitement, tout au moins sans que la question d'argent soit un préalable. La nouveauté, c'est que les étrangers contribueront, eux aussi, au financement de la CNAM, à l'occasion de leurs achats en France. - Q - Je vous accorde que la «TVA Cotisation Santé» donnerait plus de souplesse du côté des recettes. Mais justement, le risque n'est-il pas alors que cette «TVA Cotisation Santé» augmente sans fin au détriment d'une rationalisation des dépenses? Il y a un vrai problème du côté de la dépense( 16 ). => Notre propos n est pas ici de résoudre le problème de la dépense. Encore une fois, il se limite à regarder la fonction «Assurance santé de base» de l'extérieur, et à essayer de l'isoler pour qu elle puisse avoir sa vie autonome. Si nous réussissons à débarrasser cette fonction des considérations parasites qui actuellement l'obscurcissent (la redistribution des revenus, la santé des entreprises, la relance par le déficit, le financement des syndicats, le financement des retraites, etc.), alors les débats seront plus clairs et les problèmes internes à cette fonction seront plus faciles à résoudre. 5. Conclusion L opacité est-elle une fatalité? Est-il possible de donner «Clarté et simplicité au système de protection sociale»? Pour tenter de prouver cette possibilité, nous avons proposé une architecture qui fait apparaître une séparation nette entre cinq problèmes indépendants : l assurance santé de base (cf. Principe 1) la responsabilité sanitaire des entreprises (cf. Principe 2) l assurance «perte temporaire de salaire» (cf. Principe 3) la redistribution des revenus (cf. Principe 4) l épargne obligatoire en vue de la retraite (cf. Principe 5) 15 ( 16 ) Lire à ce sujet : Dormont, Brigitte. (2009), Les dépenses de santé. Une augmentation salutaire?, Rapport du Cepremap, Éd. Rue d'ulm.

16 Nous avons montré, sur l exemple de la TVA Sociale, comment l architecture proposée pourrait changer les termes actuels des débats concernant la protection sociale. En résumé, on pourrait reformuler nos propositions par les recommandations suivantes : 1/ Séparons les problèmes et soyons cohérents. Laissons aux entreprises leur vie d entreprise. Laissons à l État son budget général. Sanctuarisons la solidarité entre les personnes en la finançant par les personnes ; chacun des trois budgets sociaux de l État (la santé, la redistribution des revenus, l épargne obligatoire) est suffisamment important pour justifier que son financement soit autonome et soit donc visible et lisible. 2/ Traitons du problème de l «Assurance santé de base» comme d un problème de pure assurance obligatoire gérée par l État ; laissons voir au citoyen ce que cela lui coûte et donnons lui la possibilité de dire en connaissance de cause quelle part de ses dépenses il entend lui consacrer. 3/ Traitons du problème de la redistribution des revenus comme d un problème en soi ; isolons le circuit de cette redistribution pour le donner à voir ; donnons au citoyen l occasion de dire quelle part de ses revenus il entend lui consacrer. 4/ Traitons du problème des retraites en distinguant ses quatre composantes indépendantes : 1/ ce qui concerne l état de santé du retraité, son invalidité, sa dépendance. 2/ ce qui concerne l intéressement gratuit du retraité aux fruits du pays 3/ ce qui concerne les droits acquis par le retraité par ses propres cotisations (son épargne obligatoire) 4/ ce qui concerne les discontinuités de carrière 16 Qui doit être pris en charge par la CNAM (au titre de l Assurance santé de base) mais de la même façon que pour toute personne ayant le même état de santé, indépendamment de l âge. Qui doit être pris en charge par la DGFiP (au titre de la redistribution explicite des revenus) mais de la même façon de tous vers tous et pas seulement des jeunes vers les vieux. Qui doit être pris en charge par la CNAV, mais en stricte contrepartie du capital constitué, sans y mêler des considérations de redistribution des revenus. Qui doit être résolu par l épargne obligatoire (auprès de la CNAV) non seulement sur x% des salaires, mais aussi sur x% des prestations de l assurance «perte temporaire de salaire» et sur les allocations reçues au nom de l enfant (pour celui qui se consacre à lui).

17 Bref, appelons les choses par leur nom. Certes cela ne suffira pas à tout résoudre, mais qu au moins les problèmes soient bien posés et que les décisions soient prises dans la clarté. Cinq problèmes indépendants sont plus faciles à résoudre que cinq problèmes entremêlés. 17 -ooo-