LA GOUVERNANCE. Guide des bonnes pratiques en matière de développement local

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1 LA GOUVERNANCE Guide des bonnes pratiques en matière de développement local FÉVRIER 2010

2 Remerciements Nous tenons à remercier les membres du Comité de travail sur la gouvernance des CLD. Le présent guide a été pensé et réalisé dans le cadre des travaux du comité et fait suite aux recommandations de l Enquête sur la gouvernance des centres locaux de développement (2009). Nous tenons également à remercier les CLD qui ont activement participé à la réalisation de ce guide en nous transmettant des outils, des idées et des contenus sur la gouvernance de leurs organisations. Ces documents nous ont permis de bonifier le guide et d illustrer plusieurs bonnes pratiques en matière de développement local. Ce document a été réalisé par l Association des centres locaux de développement du Québec (ACLDQ). Pour renseignements supplémentaires: Association des centres locaux de développement du Québec 155, boulevard Charest Est, bureau 160 Québec (Québec) G1K 3G info@acldq.qc.ca Association des centres locaux de développement du Québec, 2010 Dépôt légal 2010 Bibliothèque et Archives nationales du Québec Tous droits réservés. La reproduction de ce document par quelque procédé que ce soit et sa traduction, même partielles, sont interdites sans l autorisation de l ACLDQ. 2

3 Tables des matières Table des matières 1. EN GUISE DE MODE D EMPLOI Pour l administrateur de CLD Pour le gestionnaire et le personnel de CLD Pour l ensemble des acteurs du développement local 8 2. HISTORIQUE DU DÉVELOPPEMENT LOCAL ET DES CLD L État québécois et le développement local et régional La création des MRC La création des CLD Arrimage entre le CLD et la MRC QU EST-CE QUE LE DÉVELOPPEMENT? Le développement local et régional Le développement durable Le développement rural Le développement territorial [solidaire] MISSION, MANDATS ET VALEURS DES CLD Mission Mandats Valeurs Le développement local par l entrepreneuriat LE CADRE LÉGISLATIF Loi sur le ministère du Développement économique, de l Innovation et de l Exportation Loi sur les compagnies par tie III Code civil du Québec LE CADRE JURIDIQUE Entente entre le gouvernement et la MRC Entente entre la MRC et le CLD Contrat de prêt entre le CLD et le gouvernement concernant le FLI LE CADRE ADMINISTRATIF Description de tâches et profil de compétences Politique de rémunération Règles de déontologie et d éthique Prêt de personnel LE CONSEIL D ADMINISTRATION DU CLD Rôle du conseil d administration Responsabilités du conseil d administration Devoirs et obligations des administrateurs Qualités des administrateurs Règles d éthique, de déontologie et de fonctionnement du conseil d administration Évaluation des administrateurs 44 3

4 9. LE GESTIONNAIRE DU CLD Rôle du directeur général Responsabilités et qualités du directeur général Le tandem «directeur général / président» Règles d éthique, de déontologie et de fonctionnement des gestionnaires Évaluation du directeur général Par tage de la direction générale entre le CLD et la MRC LE PERSONNEL DU CLD Devoirs et obligations du personnel Le développement des compétences Règles d éthique, de déontologie et de fonctionnement du personnel 53 BIBLIOGRAPHIE 54 4

5 Acronymes ACLDQ BAEQ BCN CcQ CDC CDE CDEC CÉGEP CLD CLE CLSC CRD CRÉ CRPMT FLI FQM ICCA MAMROT MDEIE MRC MREG OBNL OPDQ SADC SAR SDE SRQ UMQ VVAP Association des centres locaux de développement du Québec Bureau d aménagement de l Est du Québec Bureau de la Capitale-Nationale Code civil du Québec Corporation de développement communautaire Corporation de développement économique Corporation de développement économique communautaire Collège d enseignement général et professionnel Centre local de développement Centre local d emploi Centre local de services communautaires Conseil régional de développement Conférence régionale des élus Conseil régional des partenaires du marché du travail Fonds local d investissement Fédération québécoise des municipalités Institut canadien des comptables agréés Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l Occupation du territoire Ministère du Développement économique, de l Innovation et de l Exportation Municipalité régionale de comté Ministère des Régions Organisme à but non lucratif Office de planification et de développement du Québec Société d aide au développement des collectivités Secrétariat aux Affaires régionales Société de développement économique Solidarité rurale du Québec Union des municipalités du Québec Villes et villages d art et de patrimoine 5

6 Glossaire Décentralisation : La décentralisation est définie comme un transfert de pouvoirs de l État vers une organisation subordonnée distincte de lui, par exemple une organisation régionale ou locale, laquelle dispose d une personnalité juridique propre et d une autonomie décisionnelle et financière plus ou moins grande. Déconcentration : La déconcentration est définie comme la distribution des agents et des compétences (humaines et techniques) au sein d une même organisation depuis le central vers des services déconcentrés. Régional : Le palier régional correspond, au Québec, aux régions administratives créées en 1966 et réorganisées en En 2010, le Québec compte officiellement 17 régions administratives. Régionalisation : La régionalisation est définie comme le transfert aux régions (ou communautés locales) de responsabilités administratives, économiques et politiques. Elle se concrétise par l association du gouvernement avec des représentants régionaux (ou locaux) afin de gérer des mandats relevant de la responsabilité de l État. Local : Le palier local correspond, au Québec, au territoire des municipalités locales et des municipalités régionales de comté (MRC). Dans ce dernier cas, on emploie parfois le terme «supra-local». Organisme à but non lucratif : Un organisme à but non lucratif (OBNL) aussi connu sous le vocable d organisme sans but lucratif (OSBL) est un regroupement d au moins trois personnes, œuvrant généralement dans une association constituée en corporation, qui décident de mettre en commun des moyens afin d exercer une activité dont le but n est pas leur enrichissement personnel. 6

7 1. En guise de mode d emploi Ce guide s adresse en premier lieu aux membres des conseils d administration, aux directeurs généraux et au personnel œuvrant au sein des CLD. Il s adresse également à l ensemble des acteurs impliqués dans le développement local, notamment les élus municipaux, les cadres et le personnel des municipalités et des MRC. Il a pour but de favoriser le développement de connaissances en matière de développement local, plus spécifiquement en matière de bonne gouvernance, permettant l amélioration du fonctionnement de nos organisations POUR L ADMINISTRATEUR DE CLD Il est fortement suggéré que chaque administrateur de CLD possède un exemplaire du présent guide, afin qu il puisse être utilisé comme document de référence. Ce guide devrait être accompagné d un certain nombre d autres documents, de façon à ce que chaque administrateur ait un portrait complet de son CLD, dont : la mission et les mandats du CLD ; la liste des membres du conseil d administration et leurs coordonnées ; la liste des membres de l équipe du CLD et leurs fonctions ; le texte de la Loi sur le ministère du Développement économique, de l Innovation et de l Exportation ; une copie de l entente liant le gouvernement et la MRC, ainsi qu une copie de celle liant la MRC et le CLD ; les règlements généraux du CLD ; le code d éthique et de déontologie des administrateurs ; la politique d investissement du CLD ; le plan d action local pour l économie et l emploi (PALÉE). D autres documents peuvent également être fournis, comme de la documentation sur l économie sociale ou certaines politiques propres au CLD ou à la MRC. Dans plusieurs CLD, tous ces documents sont réunis dans un seul et même outil, familièrement appelé «cahier de l administrateur» que chaque CLD devrait posséder. 7

8 Le présent guide a été divisé en chapitres suffisamment courts pour permettre aux administrateurs de les passer en revue un à la fois. Cette démarche peut être individuelle ou collective. Il appartient à l ensemble des administrateurs de choisir la méthode appropriée pour prendre connaissance du contenu du guide, de façon agréable et enrichissante. Chaque administrateur qualifié devrait se charger de faire connaître le guide à ses collègues POUR LE GESTIONNAIRE ET LE PERSONNEL DE CLD Le directeur général et chaque membre du personnel de CLD devraient prendre connaissance du présent guide, de même que de l ensemble des documents réunis dans le «cahier de l administrateur». Il peut s agir d une démarche individuelle ou d une démarche collective, par exemple lors des rencontres d équipe, des rencontres statutaires ou d un «lac-à-l épaule» regroupant l ensemble des membres de la permanence du CLD. Ce guide peut être utilisé comme document d information pour tout nouvel employé qui entre en poste POUR L ENSEMBLE DES ACTEURS DU DÉVELOPPEMENT LOCAL Que l on soit un élu, un directeur général ou un employé de municipalité ou de MRC, un membre d un organisme de développement local ou régional (SADC, CDEC, SDE, etc.), le présent guide peut être utilisé comme document d information sur les CLD et le développement local. Il peut être fort pertinent de lire ce guide pour toute personne qui pense s impliquer dans son CLD, qu il s agisse d un poste au conseil d administration ou dans un comité. Le présent guide leur permettra de mieux connaître la réalité des CLD et du développement local. 8

9 2. Historique du développement local et des CLD Le développement local et régional au Québec a connu plusieurs phases de développement au cours des cinquante dernières années. Le rôle de l État québécois a fortement évolué, passant d un rôle interventionniste à un rôle de partenaire des milieux, pendant que les régions et les communautés locales se sont affirmées, soucieuses de prendre en main leur propre développement L ÉTAT QUÉBÉCOIS ET LE DÉVELOPPEMENT LOCAL ET RÉGIONAL Une première phase significative de développement s est mise en place suivant la Révolution tranquille dans les années 60. L État québécois en construction a opté pour une approche très interventionniste et a mis en place des politiques de développement régional où l un des objectifs avoués était de réduire les inégalités entre régions. Cette vision du développement a favorisé la formation de pôles régionaux de développement, aussi présentés comme pôles de croissance, souvent au détriment du développement des collectivités locales. L expérimentation initiale s est déroulée de 1963 à 1967 dans le Bas-St-Laurent et la Gaspésie avec la mise en place du Bureau d aménagement de l Est du Québec (BAEQ). En 1968, le gouvernement crée l Office de planification du Québec, qui deviendra l Office de planification et de développement du Québec (OPDQ) en Dans les années 60 et 70, le gouvernement du Québec dote les régions d infrastructures et de superstructures (routes, autoroutes, polyvalentes, CÉGEP, CLSC, etc.) afin de soutenir l économie et de développer des pôles de développement régionaux. Au tournant des années 80, devant les résultats mitigés des opérations de développement régional des années 60 et 70, l État revoit son rôle en matière de développement régional et choisit alors de partager certaines responsabilités, associant une pluralité d acteurs de la société civile à sa démarche. Cette prise de conscience étatique a coïncidé avec la crise financière de l État et l affirmation de plus en plus grande des régions et des collectivités locales. L État a alors choisi de jouer un rôle de partenaire, d animateur et de catalyseur. Les politiques de développement subséquentes ont dès lors favorisé l arrimage entre le développement régional et le développement local. 9

10 2.2. LA CRÉATION DES MRC Le premier élément significatif de ce changement de paradigme de l État québécois est la création, en 1979, des municipalités régionales de comté (MRC), par l adoption de la Loi sur l aménagement et l urbanisme. Le territoire des MRC, plus petit que le territoire des régions administratives, est intimement lié à la notion de région d appartenance. L objectif initial du gouvernement renvoie à un processus de régionalisation qui se veut décentralisé (Morin 2006). Dès lors, la mission première des MRC est d élaborer un schéma d aménagement en tenant compte des grandes orientations et affectations du territoire et des préoccupations des acteurs socioéconomiques locaux. La création des MRC, de 1979 à 1982, est suivie d une série d appels à une plus grande prise en charge locale et régionale, souvent accompagnée de demandes de décentralisation. En 1983, le document de consultation Le choix des régions note l approche gouvernementale trop centralisée et mentionne la nécessité d une approche qui tienne compte des spécificités régionales. En 1989, le rapport Deux Québec dans un propose de dépasser le simple développement économique pour y intégrer le développement social, afin d éliminer les disparités régionales, tout en invitant les citoyens à participer à la création de la richesse. En 1990, puis en 1992, deux rapports intitulés Agir ensemble et Un Québec solidaire proposent de revoir les responsabilités de l État et de revaloriser les initiatives de développement du milieu par le milieu. En 1992, le gouvernement du Québec propose une réforme dans un document intitulé Développer les régions du Québec, aussi connu sous le nom de Rapport Picotte. La démarche de l État en matière de développement régional sera qualifiée de «démarche d accompagnement du dynamisme des régions». L Office de planification et de développement du Québec (OPDQ) est alors remplacé par un Secrétariat aux Affaires régionales (SAR). Au plan économique, les organismes de développement sont présents sur le territoire québécois bien avant la création des CLD. C est notamment le cas des commissariats industriels dans les municipalités. Les années 80 et 90 voient l apparition des corporations de développement économique (CDE), des sociétés de développement économique (SDE) et des corporations de développement économique communautaire (CDEC). En 1994, le gouvernement permet aux MRC de se doter d un nouvel outil de développement par le soutien d un OBNL (souvent une corporation ou une société de développement économique) dont le mandat est de fournir de l aide technique aux entreprises du territoire. 10

11 2.3. LA CRÉATION DES CLD En 1988, la création d emploi et l aide au démarrage des PME sont ciblées comme éléments importants de développement régional dans le plan d action gouvernemental intitulé À l heure de l entreprise régionale (Rapport Côté). En 1996, le Groupe de travail Régions Municipalités, constitué dans le cadre du Sommet sur l économie et l emploi, propose une série de recommandations visant à améliorer la revitalisation des milieux par l entrepreneurship local en plaçant l individu entrepreneur au cœur de la démarche. Le groupe de travail identifie alors des conditions fondamentales afin de permettre aux intervenants locaux et régionaux de s attaquer au développement économique et au développement de l emploi dans leur milieu. Parmi ces conditions, le groupe de travail recommande que «les services de développement de l économie et de l emploi dits de première ligne, comme l information, le soutien, la référence et l accompagnement, [soient] offerts à l échelle des territoires de MRC ou des territoires urbains appropriés en lien avec les partenaires du développement de l économie et de l emploi». En 1997, le gouvernement lance donc la Politique de soutien au développement local et régional, puis dépose la Loi sur le ministère des Régions (Loi 171), laquelle crée les centres locaux de développement (CLD). La Politique s inscrit dans une démarche globale de réorganisation des modes d intervention de l État. Elle a notamment pour objectifs de responsabiliser les instances locales et régionales dans la gestion de services, tout en associant les intervenants locaux et régionaux au processus décisionnel. La politique vise aussi à mettre fin au mur à mur dans l organisation des services à la population. Chaque palier voit ses rôles redéfinis. Le local, articulé autour des territoires de MRC, est le lieu de programmation, de gestion et de mise en œuvre des services de première ligne. Le palier régional est le lieu de la concertation, de l harmonisation, de l élaboration de stratégies de développement, tout en étant l interface entre l État et les milieux locaux et régionaux. Le palier national est celui où l État élabore et adopte les stratégies et les politiques nationales visant à assurer l équité dans l organisation et l offre des services publics. Au niveau local, l État accrédite et contribue désormais au financement d un seul organisme local de soutien aux entreprises par territoire de MRC : le centre local de développement (CLD), un OBNL constitué en vertu de la partie III de la Loi sur les compagnies. Le CLD constitue une porte d entrée unique pour assurer les mesures de soutien aux entreprises et aux employeurs (entrepreneurs potentiels ou en activité, entrepreneurs individuels et collectifs) par la création d un guichet multiservices à l entrepreneuriat. Le CLD dispose d une enveloppe budgétaire, fournie par l État, pour rencontrer les responsabilités qui lui sont confiées : 1) un budget pour le fonctionnement et pour des études et recherches, 2) un volet injecté dans un Fonds local d investissement (FLI) destiné à des interventions directes d aide et de soutien à l entrepreneuriat et 3) un volet destiné au développement de l économie sociale. Les municipalités, re- 11

12 présentées par la MRC, sont également tenues de contribuer au financement du CLD. Géré par le milieu, le conseil d administration du CLD regroupe les divers partenaires locaux de l emploi et de l économie. Au plan administratif, si certains ont vu dans la création des CLD une forme de déconcentration, il s agit en fait de régionalisation. Cette dernière se concrétise par l association du gouvernement avec des représentants locaux (entente tripartite) afin de gérer des mandats (le développement local et le soutien à l entrepreneuriat) relevant de la responsabilité de l État. Les mandats initiaux du CLD sont de : mettre sur pied un guichet multiservices adapté à chaque milieu ; regrouper ou coordonner les services actuels destinés à l entrepreneuriat ; élaborer un plan local d action pour l économie et l emploi ; élaborer des stratégies locales liées au développement des entreprises ; servir d organisme aviseur pour le centre local d emploi (CLE) nouvellement créé ; remplir des mandats qui peuvent lui être confiés par l État. Une entente annuelle de gestion est signée entre le ministre responsable des Régions, la MRC et le conseil d administration du CLD. Cette entente établit les obligations que les trois parties conviennent de respecter. L approche choisie par l État vise à laisser la plus grande marge de manœuvre possible au CLD dans l allocation des ressources qui lui sont confiées. Ceci étant, le CLD doit rendre compte de ses activités et de la façon dont il a dépensé les sommes qui lui ont été allouées. En ce sens, le CLD doit donc soumettre un rapport annuel de ses activités au gouvernement et à la MRC ARRIMAGE ENTRE LE CLD ET LA MRC En 2004, la Loi sur le ministère du Développement économique, de l Innovation et de l Exportation (Loi 34) vient modifier les règles de gouvernance et d imputabilité entre le CLD, la MRC et le gouvernement. La Loi 34 confie désormais à la MRC les responsabilités en matière de développement local et de soutien à l entrepreneuriat. La MRC a cependant l obligation de confier l exercice de sa compétence à un CLD existant ou à un CLD qu elle constitue. Le CLD devient donc un organisme de développement local mandataire de la MRC. Il s agit là d une forme de décentralisation, puisque le gouvernement confie à la MRC des responsabilités qu il possédait et qu il avait jusque-là déléguées, par entente annuelle de gestion, au CLD. Le but avoué est de renforcer le rôle et les responsabilités des élus municipaux et de rapprocher deux organisations locales CLD et MRC et de les associer dans une démarche commune de développement local (voir les chapitres 5 et 6). 12

13 Documents à consulter Morin, Richard (2006), La régionalisation au Québec : les mécanismes de développement et de gestion des territoires régionaux et locaux : , Montréal : Éditions Saint-Martin. Picotte, Yvon (1992), Développer les régions du Québec, Gouvernement du Québec. Secrétariat au développement des régions (1997), Politique de soutien au développement local et régional, Gouvernement du Québec. Simard, Jean-François et Yvon Leclerc (2008), «Les Centres locaux de développement Une gouvernance en mutation: entre participation citoyenne et imputabilité municipale», Revue canadienne des sciences régionales, XXXI (3) : Sommet sur l économie et l emploi (1996), Pour l entrepreneurship local et régional, Rapport du groupe de travail Régions Municipalités, Québec. 13

14 3. Qu est-ce que le développement? Le concept de développement a énormément évolué depuis cinquante ans et il n est pas toujours facile de s y retrouver. Ce concept recouvre diverses réalités et il n a pas la même signification pour tous, comme le signalait Picotte (1992) dans son rapport Développer les régions du Québec. Pour certains, le développement est synonyme de croissance économique. Pour d autres, le développement est assimilé à l augmentation du nombre et du volume des infrastructures. Pour plusieurs, le développement se mesure par la performance des indicateurs de niveau de vie ou de création d emploi. Enfin, certains y voient une dynamique de mise en valeur du territoire. À cela s ajoutent une série d adjectifs qui viennent qualifier le développement : local, régional, rural, durable, territorial, solidaire autant de définitions qui recouvrent des réalités différentes. Certains organismes de développement ont vu le jour bien avant les CLD. C est le cas des commissariats industriels présents dans de nombreuses municipalités depuis le début des années 70. Leur mission était alors le développement des parcs industriels, la prospection et l apport de capitaux étrangers dans l économie locale. Les Corporations de développement économique communautaire (CDEC), créées dans les années 80 et 90, ont de leur côté favorisé une approche de développement économique basée sur la concertation, la mobilisation et la participation de l ensemble des acteurs de la collectivité. Enfin, les Corporations de développement économique (CDE) et les Sociétés de développement économique (SDE), dès 1994, ont joué un rôle de soutien à l entrepreneuriat dans plusieurs MRC. Plusieurs CLD s inscrivent dans la continuité de ces organismes LE DÉVELOPPEMENT LOCAL ET RÉGIONAL En 1992, dans son rapport Développer les régions du Québec, le gouvernement définit le développement régional comme étant «la résultante de l ensemble des mesures prises par les milieux régionaux avec le partenariat de l État en vue de l amélioration des conditions économiques, sociales et culturelles, et ce, dans le respect du milieu de vie». L accent est mis sur le développement du milieu par le milieu, appelé développement endogène. L État est un accompagnateur. Le développement local se conçoit alors comme la mobilisation de l ensemble des acteurs locaux en vue d améliorer les conditions économiques, sociales et culturelles du milieu et des individus qui le composent. Greffe (cité dans Vachon 1993) définit le développement local comme «un processus de diversification et d enrichissement des activités économiques et sociales sur un territoire à partir de la mobilisation et de la coordination de ses ressources et de ses énergies». 14

15 Cette vision endogène et globale où le milieu est responsable de son propre développement est née d une rupture avec la doctrine dominante d un développement exogène porté par un État centralisateur et interventionniste dans les années 60 et 70. Au début des années 80, les grandes politiques de développement gérées par l État montrent leurs limites. Un État interventionniste et un développement basé essentiellement sur la prospection et l apport de capitaux étrangers (facteurs exogènes) sont jugés insuffisants. On réalise alors que des facteurs propres à chaque milieu (facteurs endogènes) jouent un rôle important dans le développement du dit milieu. Ce développement endogène, s il se veut global, suppose qu on tienne compte d un ensemble de facteurs, dont ceux mentionnés plus haut : une croissance économique locale et régionale, des infrastructures diversifiées et répondant aux besoins, une augmentation du niveau de vie des individus, une création d emploi et une valorisation du territoire. Le milieu peut également choisir de mettre l accent sur certains de ces éléments ou sur l ensemble des éléments. C est au milieu de déterminer quelles seront ses priorités LE DÉVELOPPEMENT DURABLE Le développement durable est trop souvent réduit à une simple question de protection de l environnement. Dans les faits, il a une portée beaucoup plus large et répond à trois grandes dimensions de l action humaine : l environnement, la société et l économie. Pour Bruno Jean (2008), le développement durable «c est cette volonté de penser un modèle de développement qui puisse rendre compatibles les possibilités économiques avec les contraintes environnementales et les attentes sociales». Selon la définition désormais célèbre de Brundtland auteure du rapport de 1987 de la Commission mondiale sur l environnement et le développement, le développement durable est un développement qui répond aux besoins des générations du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Ce qui signifie que dans la durée, chaque génération a la capacité de répondre à ses propres besoins et s assure que les générations futures puissent faire de même. 15

16 3.3. LE DÉVELOPPEMENT RURAL Le développement rural est associé, au Québec, à la mise en œuvre de la Politique nationale de la ruralité ( et ). Dans un Avis pour une politique gouvernementale de développement rural, produite en 1999, Solidarité rurale du Québec (SRQ) mentionnait qu une telle politique devrait être «globale, adaptée, solidaire et fondée sur un projet impliquant les acteurs locaux et animé par eux». L approche de développement rural présenté dans la première Politique nationale de la ruralité ( ) vise à relever de nombreux défis en milieu rural : la démographie, le développement économique et l emploi, la mise en valeur des ressources, la formation et l acquisition des compétences, l amélioration du cadre de vie, la desserte de services, la participation des communautés à leur développement ainsi que l adaptation des modes d intervention. La deuxième Politique nationale de la ruralité ( ) poursuit le travail en adoptant une série d orientations stratégiques : promouvoir le renouvellement et l intégration des populations ; favoriser la mise en valeur des ressources humaines, culturelles et physiques ; assurer la pérennité des communautés rurales et maintenir un équilibre entre la qualité de vie, le cadre de vie, l environnement naturel et les activités économiques. La Politique nationale de la ruralité prévoit plusieurs mesures dont l embauche d agents de développement rural. Ce sont des ressources professionnelles impliqués dans le processus de prise en charge par le milieu des opérations de renouveau rural, tant sur le plan de l accompagnement technique que sur le plan de l alimentation des débats, du fait de leur connaissance des orientations, tendances et innovations du milieu rural. Les agents peuvent être engagés directement par la MRC, mais dans la très grande majorité des cas, le poste d agent de développement rural est confié au CLD LE DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL [SOLIDAIRE] Le concept de développement territorial, comme le souligne Bruno Jean (2008), marie les notions de développement et de territoire. Ce dernier est conçu non seulement comme une réalité biophysique (échelle et mode d organisation du territoire), mais aussi comme une construction sociale, c est-à-dire de la manière selon laquelle les acteurs constitutifs du territoire s y coordonnent. Le territoire n est donc pas seulement une ressource pour le développement, mais il est aussi un enjeu de développement et un 16

17 produit du développement. En ce sens, le développement territorial souligne fortement les liens entre les dynamiques de développement sur un territoire donné et les caractéristiques propres de ce territoire. Le développement territorial inclut également une notion de durabilité qu on retrouve dans le concept de développement durable. Le développement territorial tend donc à associer des éléments sociaux, culturels et politiques à la sphère économique du développement. Comme le suggère Bruno Jean (2008), «des voies de développement et d aménagement durables du territoire sont recherchées afin d assurer la satisfaction des besoins et l épanouissement des populations, tout en poursuivant des objectifs d équité sociale, de ménagement de la nature, d innovation économique et sociale et de participation démocratique». Et pour répondre aux diverses réalités locales, il ajoute : «la prise en compte de tous les territoires, de leur diversité et de leurs traits distinctifs, de leurs atouts et de leur complémentarité devient une impérieuse nécessité». Que serait donc un développement territorial durable, particulièrement en milieu rural? Bruno Jean (2008) le décline en trois temps : 1) un écosystème en santé, avec de l air et de l eau purs, un paysage agréable et un patrimoine naturel et bâti bien entretenu ; 2) une viabilité économique incluant une capacité d entrepreneuriat, une diversification économique et une diminution de la pauvreté ; 3) une plus grande équité sociale incluant un arrêt de la migration rurale (notamment les jeunes), une inclusion des minorités et des femmes, ainsi qu une plus grande accessibilité aux services. Le développement territorial solidaire, quant à lui, cherche à «explorer les voies par lesquelles les urbains et les ruraux, au lieu de se poser en adversaires, pourraient devenir des partenaires d une nouvelle dynamique de développement solidaire, selon un modèle de développement territorial se construisant sur la base d une meilleure compréhension des rapports d interdépendance des économies rurales et urbaines, à l heure de la nouvelle économie et du développement durable». Pour Bruno Jean (2008), il faut donc dépasser un certain égoïsme territorial un certain esprit de clocher et plutôt miser sur les liens d interdépendance entre les économies rurales et urbaines. 17

18 Documents à consulter Jean, Bruno (2008), «Le développement territorial. Une discipline scientifique émergente», dans Masicotte, Guy (dir.), Sciences du territoire. Perspectives québécoises, Québec, Presses de l Université du Québec, p Ministère des Affaires municipales et des Régions (2006), Politique nationale de la ruralité ( ). Une force pour tout le Québec, Gouvernement du Québec. Picotte, Yvon (1992), Développer les régions du Québec, Gouvernement du Québec. Vachon, Bernard (1993), Le développement local : théorie et pratique, réintroduire l humain dans la logique de développement, Boucherville : Éditions Gaëtan Morin. 18

19 4. Mission, mandats et valeurs des CLD À l origine, l objectif de création des CLD est de constituer un guichet multiservices à l entrepreneuriat géré par le milieu local et offrant des services de base en matière de soutien aux entreprises (entrepreneurs potentiels ou en activités, entrepreneurs individuels ou collectifs), incluant les entreprises de l économie sociale. Depuis, la mission et les mandats des CLD se sont élargis. Avec l adoption de la Loi sur le MDEIE, le CLD exerce les compétences de développement local et de soutien à l entrepreneuriat que doit lui confier la MRC MISSION La mission d un CLD aujourd hui est de mobiliser l ensemble des acteurs locaux dans une démarche commune tournée vers l action en vue de favoriser le développement de l économie et la création d emplois sur son territoire dans le cadre d un partenariat entre le gouvernement et la communauté locale. Le CLD a donc un rôle d animateur, d accompagnateur, de motivateur et d agent mobilisateur, en dynamisant son milieu et en stimulant l entrepreneuriat, la création d emploi et le développement socioéconomique MANDATS Le mandat de base d un CLD, tel que spécifié dans la Loi sur le ministère du Développement économique, de l Innovation et de l Exportation (Loi 34) en 2003, reprend essentiellement le contenu de la Loi sur le ministère des Régions (Loi 171) de Il s agit d un mandat d abord et avant tout économique, qui vise le développement local et le soutien de l entrepreneuriat. Ce mandat se présente ainsi : Offrir, le cas échéant en partenariat avec d autres personnes ou organismes notamment du secteur privé, les services d accompagnement et de soutien technique ou financier auprès des entrepreneurs potentiels ou déjà en activité, individuels ou collectifs, incluant les entreprises d économie sociale. Ces services, dits de première ligne, comprennent notamment : 19

20 Aide technique : les services de consultation, d orientation et de référence aux entrepreneurs potentiels ou déjà en activité ; l aide à la réalisation de plans d affaires incluant les études de préfaisabilité ; la recherche de financement ; la formation en entrepreneuriat ; l accompagnement et le suivi des entrepreneurs et des entreprises ; la référence à des services plus spécialisés, tels les services en matière d exportation ou de développement technologique. Aide financière : le démarrage et expansion d entreprises (principalement à partir du FLI) ; la relève entrepreneuriale ; le démarrage, consolidation ou développement d entreprises d économie sociale ; les jeunes entrepreneurs ; divers projets ou mesures de développement local. Élaborer un plan d action local pour l économie et l emploi (PALÉE), en tenant compte notamment du plan quinquennal de développement établi par la conférence régionale des élus (CRÉ) de son territoire et, le cas échéant, du schéma métropolitain d aménagement et de développement ainsi que du plan des grands enjeux du développement économique adoptés par la communauté métropolitaine de son territoire, et veiller à la réalisation de ce plan d action local. Élaborer, en tenant compte des orientations, stratégies et objectifs nationaux et régionaux, une stratégie en matière de développement de l entrepreneuriat, y compris l entrepreneuriat de l économie sociale. Agir en tant qu organisme consultatif auprès du centre local d emploi (CLE) de son territoire. Le CLD peut notamment transmettre au Conseil régional des partenaires du marché du travail (CRPMT) un avis sur les problématiques du marché du travail et sur les éléments liés à l emploi et à la main d œuvre identifiés au PALÉE, après concertation avec le CLE de son territoire. 20

21 À ce mandat de base s ajoute, pour la très grande majorité des CLD, la gestion de la mesure de soutien aux travailleurs autonomes (Mesure STA) d Emploi-Québec. La loi prévoit également que la MRC peut confier à un CLD un mandat découlant de l exercice de l une des compétences qui lui sont attribuées par la loi ou d une entente conclue avec le gouvernement, l un de ses ministres ou organismes. C est ainsi que le CLD possède souvent des mandats spécifiques additionnels, par exemple : La mise en œuvre de la Politique nationale de la ruralité : de nombreux CLD sont responsables de la mise en application du pacte rural sur le territoire de leur MRC et se sont également vus confier la gestion du poste d agent de développement rural ; La gestion des parcs industriels et la prospection d entreprises ; La mise en œuvre du transport collectif ; Le développement touristique local, par exemple la gestion des bureaux d informations touristiques et des bureaux d accueil touristique ; La mise en œuvre de la politique culturelle VALEURS Pour accomplir leur mission et leurs mandats, plusieurs CLD ont choisi de se doter d un certain nombre de valeurs qui balisent l ensemble de leur travail, ainsi que leur approche des individus et du milieu. Plusieurs CLD ont adopté une politique définissant les valeurs organisationnelles permettant de guider l organisation dans ses orientations stratégiques et ses décisions. Prenons pour exemple un CLD qui a adopté quatre valeurs : Intégrité : Nous encourageons un dialogue ouvert et honnête. Nous nous engageons à gérer de manière intègre et transparente les ressources financières et humaines du CLD. Nos décisions reposent sur l objectivité, l incorruptibilité et l équité. Créativité et innovation : Nous reconnaissons la créativité et l innovation comme des éléments essentiels pour développer et livrer des programmes et des services qui répondent aux besoins de notre clientèle. Respect : Nous respectons les personnes qui siègent au conseil d administration et qui travaillent au CLD. Nous encourageons donc tous à exprimer leurs opinions, à être courtois lors des réunions et d avoir une ouverture d esprit lors des discussions. Excellence : Nous nous engageons à l excellence dans la livraison de nos programmes et services dans les relations avec nos clients internes et externes, nos partenaires, nos bailleurs de fonds et dans le professionnalisme de nos bénévoles et de notre personnel. 21

22 D autres CLD adopteront des valeurs différentes, par exemple l autonomie, la solidarité, le professionnalisme. Ces valeurs ont pour objectifs de guider et de supporter les administrateurs, tout en façonnant le comportement, les programmes et les services du CLD LE DÉVELOPPEMENT LOCAL PAR L ENTREPRENEURIAT Diverses approches du développement coexistent parmi les CLD. On pourrait grossièrement résumer la question ainsi : «les CLD font-ils du développement local (au sens large) ou du développement économique local (au sens strict)?». Dès le départ, le mandat des CLD prévu par la loi est un mandat économique qui vise le développement local et le soutien de l entrepreneuriat. Or, certaines réalités locales ont modulé l approche du développement dans plusieurs CLD. Premièrement, plusieurs MRC ont donné des mandats spécifiques à leur CLD, ce qui a élargi la gamme d activités et de services offerts par le CLD, au-delà du simple développement économique. Deuxièmement, certains CLD ont librement intégré des éléments de développement social et culturel dans leurs activités alors que d autres ont conservé une approche strictement économique du développement (c est le cas de certains CLD héritiers des anciens commissariats industriels). Troisièmement, la déstructuration économique de certains milieux a amené les CLD à combiner des approches plus globales où le développement social est un tremplin vers le développement économique. Il existe donc une diversité d approches qui est le reflet de la diversité des CLD. Plusieurs CLD ont adopté l expression «développement local par l entrepreneuriat», ce qui permet d articuler développement local et soutien à l entrepreneuriat. Il s agit à la fois d entrepreneuriat privé et collectif, recouvrant les secteurs de l économie traditionnelle et de l économie sociale. En effet, dès 1998, le soutien et le développement de l économie sociale est partie intégrante du mandat des CLD. Ces derniers répondent ainsi au principe selon lequel le développement englobe le développement de l économie traditionnelle, de l économie sociale, de l emploi, de la revitalisation des milieux et de l entrepreneurship (Sommet sur l économie et l emploi 1996). Ultimement, le CLD est lui-même un «entrepreneur» qui, par son rôle d animateur, d accompagnateur, de motivateur et d agent mobilisateur, a pour objectif ultime de développer des projets structurants qui auront un impact sur le développement de l entrepreneuriat et la création d emplois dans son milieu. 22

23 5. Le cadre législatif L encadrement législatif des CLD est principalement assuré par trois pièces législatives. Le premier document, la Loi sur le Ministère du Développement économique, de l Innovation et de l Exportation (à l origine le projet de loi 34, alors appelé Loi sur le ministère du Développement économique et régional et de la Recherche), fixe les règles générales de gouvernance et d imputabilité entre le gouvernement, la MRC et le CLD en matière de développement local. Le deuxième document, la partie III de la Loi sur les compagnies, fixe les règles générales de fonctionnement d un organisme à but non lucratif (OBNL). Un troisième document, le Code civil du Québec, se doit d être mentionné, puisqu il régit les principes généraux du droit, les personnes, les rapports entre les personnes ainsi que les biens LOI SUR LE MINISTÈRE DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, DE L INNOVATION ET DE L EXPORTATION Adoptée en 2003 et mise en application en 2004, la Loi sur le ministère du Développement économique et régional et de la Recherche (aussi appelée Loi 34) vient modifier les règles de gouvernance et d imputabilité entre le CLD, la MRC et le gouvernement. Elle remplace, de ce fait, la Loi sur le ministère des Régions (Loi 171) qui avait créé les CLD en La Loi 34 confie à la MRC des compétences en matière de développement local et de soutien à l entrepreneuriat (article 89 et 90). En vertu de cette loi, la MRC a cependant l obligation de confier ces compétences à un organisme qu elle désigne ou qu elle constitue pour agir à titre de CLD (article 91). Le CLD doit être un organisme à but non lucratif (OBNL) constitué en vertu de la partie III de la Loi sur les compagnies (article 92). Le CLD est donc une entité juridique distincte de la MRC et il a son autonomie propre. Le développement local et le soutien à l entrepreneuriat ne peuvent être des compétences exercées directement par la MRC. Le CLD et les compétences qu il exerce ne sont pas non plus un service de la MRC au même titre que l aménagement du territoire, par exemple. La Loi 34 stipule également qu il revient à la MRC de nommer les membres du conseil d administration d un CLD qu elle constitue. Dans le cas d un CLD existant, ce dernier doit avoir apporté les modifications requises à ses règlements généraux afin que son conseil d administration comprenne des élus municipaux, des personnes issues notamment du milieu des affaires et de l économie sociale ainsi que, sans droit de vote, le député de l Assemblée nationale de toute circonscription sur le territoire où le CLD a compétence. Le conseil d administration comprend également, sans droit de vote, le responsable du 23

24 CLD et le directeur d un CLE (article 94). Élément important, même si le conseil d administration d un CLD est constitué presque entièrement d élus municipaux, le CLD doit quand même être juridiquement distinct de la MRC. Finalement, la Loi 34 stipule que le CLD, dans le cadre de son mandat de développement local, doit produire annuellement à la MRC un rapport de ses activités ainsi que ses états financiers pour l exercice financier précédent. Ce rapport d activités contient tout autre renseignement que la MRC peut requérir et les états financiers sont accompagnés du rapport du vérificateur. La question des états financiers mérite qu on s y arrête. En 2007, dans le but de se conformer aux principes de l Institut canadien des comptables agréés (ICCA), les administrations municipales ont été invitées à présenter des états financiers consolidés en englobant les données financières des organismes sous leur contrôle. Certaines MRC ont donc inclus le CLD dans leur périmètre comptable, considérant qu elles avaient le pouvoir d orienter les politiques financières et administratives du CLD. Toutefois, ce concept de contrôle ne sert que pour fins de présentation de l information financière. Il ne remet nullement en cause les dispositions légales, réglementaires ou contractuelles régissant un organisme inclus dans le périmètre comptable ni ses règles de gouvernance ou de reddition de comptes. L autonomie du CLD est préservée LOI SUR LES COMPAGNIES PARTIE III La Loi sur les compagnies a pour but d encadrer la création, l existence et la fin d une entreprise ayant une personnalité morale, c est-à-dire une existence juridique distincte de celle de ses créateurs. Cette personne morale poursuit un but lucratif ou non lucratif. La partie III de cette loi concerne la constitution des associations personnalisées, c est-à-dire des organismes à but non lucratif (OBNL) ayant une personnalité juridique distincte de leurs membres. Un OBNL est donc une entité dotée d une personnalité juridique indépendante et autonome à qui la loi reconnaît des droits et des obligations : il possède un nom et un domicile ; il possède un patrimoine (des biens) ; il peut se présenter en justice ; il agit par un conseil d administration ou par l assemblée des membres ; il est composé d au moins 3 administrateurs âgés de 18 ans ou plus. 24

25 La partie III de la Loi sur les compagnies encadre donc la formation, le fonctionnement et la fin des OBNL. Pour ce faire, la partie III de la Loi vient stipuler qu un certain nombre d articles de la partie I de la même Loi s appliquent, copiant pour ainsi dire certains aspects du fonctionnement des personnes morales à but lucratif, qu on appelle familièrement «compagnie». C est ainsi que l OBNL doit notamment : s enregistrer auprès du Registraire des entreprises du Québec ; respecter certaines règles concernant le nom, le changement de nom et les fusions entre organismes ; respecter certaines règles concernant le patrimoine (la possession de biens meubles et immeubles), de même que le pouvoir d emprunter et d hypothéquer ; être régi par un conseil d administration composé au minimum de trois membres, de même que le respect d un ensemble de règles touchant les administrateurs ; organiser annuellement une assemblée générale des membres dans laquelle les administrateurs devront soumettre certains documents (un bilan, un relevé des dépenses et des recettes, un rapport du vérificateur, etc.) ; tenir un registre et des livres afin de conserver certains documents (acte constitutif, règlement, liste des membres, liste des administrateurs, hypothèques, budgets, procès-verbaux, etc.) ; se soumettre, si demandé, à l inspection du gouvernement ; respecter certaines règles de procédures administratives (convocations, avis, copies de règlements, accès aux livres et registres, etc.). La partie III de la Loi sur les compagnies encadre donc l ensemble du fonctionnement légal du CLD comme OBNL. Les règlements généraux quant à eux, créés par les administrateurs et ratifiés en assemblée générale, viennent encadrer le fonctionnement interne du CLD CODE CIVIL DU QUÉBEC Le Code civil du Québec (CcQ) est une loi générale qui contient les dispositions de base régissant la vie en société, c est-à-dire les rapports des citoyens entre eux et les rapports entre les personnes et les biens. Le Code civil du Québec comporte 3168 articles et est organisé en divisions et subdivisions appelées livres, titres, chapitres et sections. Il comprend 10 livres portant sur une foule de sujets régissant tous les droits en matière civile. 25

26 Les dispositions du Code civil du Québec servent de droit supplétif lorsqu il y a lieu de compléter les dispositions des lois applicables, par exemple la Loi sur les compagnies. Le CLD étant une personne morale constituée en vertu de la partie III de la Loi sur les compagnies, le titre cinquième du livre 1 du Code civil du Québec, vient fixer un certain nombre de règles pouvant concerner le CLD. Par exemple : les effets de la personnalité juridique, c est-à-dire l ensemble des règles très générales de fonctionnement légal des personnes morales, par exemple le fait que les personnes morales doivent agir par leurs organes, tels le conseil d administration et l assemblée des membres ; les obligations des administrateurs (voir le chapitre 8 du présent guide) et les situations où les administrateurs sont frappés d inhabilité ; le fonctionnement interne général de la personne morale, à la fois au niveau de l administration et de l assemblée des membres ; la dissolution et la liquidation de la personne morale. Comme le Code civil du Québec contient une foule de dispositions de base régissant la vie en société, il aborde d autres sujets pouvant toucher le CLD et le personnel dans son travail d accompagnement, d orientation et de référence. Parmi ces sujets, notons : un livre du CcQ (le quatrième) portant sur les biens (meubles et immeubles), leur possession et leur acquisition, ainsi que le droit de propriété. Ce livre fixe donc une foule de balises de fonctionnement en société sur ces sujets, par exemple la copropriété, l usufruit, les servitudes, l emphytéose, les fiducies, les fondations, l administration du bien d autrui, etc. un livre du CcQ (le cinquième) portant sur le droit des obligations (contrats et responsabilité), touchant entre autres les contrats, la responsabilité civile, la vente, la vente d entreprise, le louage, le contrat de travail, le contrat d entreprise ou de service, le mandat, le contrat d association, le prêt, le cautionnement, la rente, les assurances. Les interventions du CLD et de son personnel, comme les interventions de chaque individu et de chaque personne morale, doit respecter les dispositions des lois et du Code civil du Québec. 26