MECANISMES DE KYOTO, MODALITES DE SUIVI ET RESPECT DES DISPOSITIONS. De Kyoto à La Haye

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1 DIRECTION DE L'ENVIRONNEMENT DE L'OCDE ET AGENCE INTERNATIONALE DE L'ENERGIE MECANISMES DE KYOTO, MODALITES DE SUIVI ET RESPECT DES DISPOSITIONS De Kyoto à La Haye Sélection des récentes analyses de l'ocde et de l'aie sur le Protocole de Kyoto Organisation for Economic Co-operation and Development 2001 International Energy Agency Organisation de Coopération et de Développement Economiques Agence internationale de l'énergie

2 AVANT-PROPOS Le présent ouvrage fait la synthèse de documents mis en forme par les Secrétariats de l OCDE et de l AIE à la demande du Groupe d experts des pays visés à l annexe I de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Le Groupe d experts supervise l élaboration de documents d analyse devant contribuer utilement dans les délais voulus aux négociations visant le changement climatique. Ces documents peuvent aussi présenter un intérêt pour les responsables de l action gouvernementale et autres décideurs à l échelle nationale. Les auteurs travaillent en concertation avec le Groupe d experts des pays visés à l annexe I. Toutefois, les documents ne traduisent pas nécessairement les points de vue de l OCDE ou de l AIE ; ils ne préjugent pas davantage des prises de position des pays prenant part au Groupe d experts. Il s agit de documents d information du Secrétariat qui s adressent aux pays Membres et à l ensemble des personnes intéressées par la CCNUCC. Les Parties ou pays évoqués ici sont ceux qui sont visés à l annexe I de la CCNUCC (compte tenu des modifications apportées lors de la 3ème Conférence des Parties, en décembre 1997) : Allemagne, Australie, Autriche, Bélarus, Belgique, Bulgarie, Canada, Communauté européenne, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Etats-Unis d Amérique, Fédération de Russie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Japon, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Monaco, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d Irlande du Nord, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie et Ukraine. Les «pays» ou «gouvernements» renvoient également, le cas échéant, à des «organisations régionales d intégration économique». REMERCIEMENTS Les documents résumés dans cet ouvrage peuvent être téléchargés (en anglais seulement) à partir du site suivant : Les principaux auteurs sont énumérés ci-dessous : Richard Baron (AIE), An Assessment of Liability Rules for International Greenhouse Gas Emissions Trading, Market Power and Market Access in International Emissions Trading and Market Access Issues in International Emissions Trading ; Jan Corfee-Morlot (OCDE), Ensuring Compliance with a Global Climate Change Agreement and Monitoring, Reporting and Review of National Performance under the Kyoto Protocol ; Jane Ellis (OCDE), Experience with Emission Baselines under the AIJ Pilot Phase ; Jane Ellis (OCDE) et Martina Bosi (AIE), Options for Project Emission Baselines ; Fiona Mullins 1 (OCDE), International Emissions Trading under the Kyoto Protocol ; Jake Werksman (FIELD), Responding to Non-Compliance under the Climate Change Regime ;et Stéphane Willems (OCDE), Key Features of Domestic Monitoring Systems and Framework for Baseline Guidelines. Les auteurs remercient les nombreux délégués du Groupe d experts des pays visés à l annexe I, les autres experts et les collègues de l OCDE et de l AIE qui ont enrichi les différents documents par des données et des conseils. 1 Fiona Mullins a quitté l Organisation depuis la rédaction de ce document. 2

3 Les questions et les commentaires sont à envoyer à : ou directement aux auteurs : Stéphane Willems AIE Fax : Administrateur, Direction de l environnement richard.baron@iea.org OCDE martina.bosi@iea.org 2,rueAndréPascal OCDE Fax: Paris Cedex 16, FRANCE jan.corfee-morlot@oecd.org Tél: jane.ellis@oecd.org Fax: stephane.willems@oecd.org 3

4 TABLE DES MATIERES ABRÉVIATIONS VUE D ENSEMBLE MÉCANISMES DE KYOTO SUIVI, RAPPORTS ET RESPECT DES DISPOSITIONS ECHANGES INTERNATIONAUX DE DROITS D ÉMISSION ECHANGES INTERNATIONAUX DE DROITS D ÉMISSION AU TITRE DU PROTOCOLE DE KYOTO EXAMEN DES RÈGLES DE RESPONSABILITÉ APPLICABLES AUX ÉCHANGES INTERNATIONAUX DE DROITS D ÉMISSION POUVOIR DE MARCHÉ ET ACCÈS AU MARCHÉ DANS L OPTIQUE D ÉCHANGES INTERNATIONAUX DE DROITS D ÉMISSION PROBLÈMES D ACCÈS AU MARCHÉ LIÉS AUX ÉCHANGES INTERNATIONAUX DE DROITS D ÉMISSION DE GES MÉCANISMES FONDÉS SUR DES PROJETS FORMULES ENVISAGEABLES POUR LA DÉTERMINATION DES NIVEAUX DE RÉFÉRENCE DES ÉMISSIONS APPLICABLES AUX PROJETS EXPÉRIENCE ACQUISE EN MATIÈRE DE DÉFINITION DES NIVEAUX DE RÉFÉRENCE DANS LE CADRE DE LA PHASE PILOTE D AEC CRITÈRES À RETENIR POUR LA DÉTERMINATION DES NIVEAUX DE RÉFÉRENCE SUIVI, RAPPORTS ET RESPECT DES DISPOSITIONS ASSURER L'APPLICATION EFFECTIVE D'UN ACCORD VISANT LE CHANGEMENT CLIMATIQUE PLANÉTAIRE PARER AU NON-RESPECT DES OBLIGATIONS DÉCOULANT DU RÉGIME SUR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE SUIVI, RAPPORTS ET EXAMEN DES RÉSULTATS NATIONAUX DANS LE CADRE DU PROTOCOLE DE KYOTO PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES SYSTÈMES NATIONAUX DE SUIVI DANS LE CADRE DU PROTOCOLE DE KYOTO RÉFÉRENCES GLOSSAIRE...58 LISTE DES FIGURES FIGURE 1. EFFET POSSIBLE DE LA RIGUEUR ET DE LA COMPLEXITÉ DE LA DÉTERMINATION DU NIVEAU DE RÉFÉRENCE SUR LE NOMBRE DE PROJETS ET LEUR ADDITIONNALITÉ ENVIRONNEMENTALE...32 LISTE DES TABLEAUX TABLEAU 1:VUE SYNTHÉTIQUE DES FORMULES DE RESPONSABILITÉ ENVISAGEABLES...19 TABLEAU 2:SYSTÈMES NATIONAUX CADRE D'ANALYSE

5 Abréviations AC AEC AIE CATF CCNUCC CdP CdP/RdP CH 4 CO 2 CUPR EIDE FQA GES GIEC MDP N 2 O OCDE ONG PRP PTEM REC UA URE Application conjointe (décrite dans l article 6 du Protocole de Kyoto) Activités exécutées conjointement Agence internationale de l énergie Changement d affectation des terres et foresterie Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) CdP agissant comme réunion des Parties au Protocole de Kyoto Méthane Dioxyde de carbone Cadre uniformisé de présentation des rapports (employé par les pays pour transmettre aux instances compétentes de la CCNUCC des informations spécifiques sur les projets relevant d activités exécutées conjointement) Echanges internationaux de droits d émission Fraction d une quantité attribuée Gazàeffetdeserre Groupe d experts intergouvernemental sur l évolution du climat Mécanisme pour un développement propre (défini dans l article 12 du Protocole de Kyoto) Hémioxyde d azote Organisation de Coopération et de Développement Economiques Organisation non gouvernementale Potentiel de réchauffement de la planète Pays en transition vers une économie de marché Réductions d émissions certifiées (découlant de projets du type MDP) Unité attribuée Unité de réduction des émissions (découlant de projets relevant de l article 6 application conjointe) 5

6 1. Vue d ensemble La présente publication passe en revue les travaux entrepris par l OCDE et l AIE entre 1998 et 2000 à la demande du Groupe d experts des pays visés à l annexe I. Elle porte sur des dossiers interdépendants : les mécanismes de Kyoto, ainsi que les modalités de suivi, de notification et de respect des dispositions qui vont de pair avec le Protocole de Kyoto et la Convention-cadre sur les changements climatiques. 1.1 Mécanismes de Kyoto Beaucoup d aspects techniques des mécanismes de Kyoto ne sont pas définis par le Protocole. L analyse réalisée par les Secrétariats de l OCDE et de l AIE à la demande du Groupe d experts des pays visés à l annexe I permet d apprécier les avantages et les inconvénients des différentes formes que peuvent prendre ces mécanismes : échanges internationaux de droits d émission (EIDE), application conjointe (AC) et mécanisme pour un développement propre (MDP). Echanges internationaux de droits d émission Il s agit de concevoir un cadre d application concrète, ou les orientations possibles, d un système d échange de droits d émission de gaz à effet de serre (GES) à l échelle internationale. Echanges internationaux de droits d émission au titre du Protocole de Kyoto Un cadre théorique est proposé en vue d un système international d échange de droits d émission. Le document table sur des exigences institutionnelles minimales à l échelle internationale et sur un large recours à des systèmes nationaux pour les Parties qui mettent en route des échanges intérieurs. Sont également examinés les problèmes techniques liés à la concrétisation des échanges de droits d émission en vertu de l article 17 du Protocole de Kyoto. Il serait préférable d associer des entités juridiques telles que les entreprises aux échanges internationaux de droits d émission pour accroître l efficience du marché. Les systèmes nationaux, étayés par le droit du pays, sont les mécanismes les plus susceptibles de rendre compte de l évolution des quantités attribuées par suite des échanges et de vérifier les changements intervenus en termes de propriété. Au niveau international, le respect des engagements nationaux en matière d émissions doit être apprécié au moyen d un dispositif de suivi à double entrée de l évolution des quantités attribuées à l échelle nationale et des mesures effectivement arrêtées en cas de non-conformité. Les règles applicables aux échanges internationaux de droits d émission pourraient prévoir certains types de mesures de manière à accroître l éventail de ripostes possibles. Examen des règles de responsabilité applicables aux échanges internationaux de droits d émission de GES Ce document donne un aperçu de différentes règles qui permettraient de déterminer les responsabilités en cas d échange d unités attribuées, en indiquant les avantages et les inconvénients respectifs. L objectif consiste à définir clairement le domaine de responsabilité d une Partie dont les obligations ne sont pas remplies à la fin de la période d engagement et qui s avère avoir cédé certaines fractions de la quantité qui lui a été attribuée pendant la période considérée. Les Parties seraient ainsi incitées à utiliser les échanges de droits d émission à bon escient, autrement dit à éviter de vendre des fractions de quantité attribuée non excédentaires par rapport à celles dont elles ont besoin à terme pour couvrir leurs émissions. Plusieurs questions sont posées. Quelles sont les règles à envisager pour déterminer les responsabilités quand une Partie a vendu à une autre un trop grand nombre d unités attribuées? Comment ces règles pourraient-elles affecter le comportement des participants à un système d échange de droits d émission (en encourageant le respect des dispositions, par exemple)? Quels sont les avantages et les inconvénients de 6

7 chaque règle en termes d attribution des responsabilités et les prolongements qui en résultent pour d autres éléments du Protocole? Pouvoir de marché et accès au marché dans l optique d échanges internationaux de droits d émission de GES Le Protocole de Kyoto, une fois entré en vigueur, créerait un «marché» sur lequel les Parties de l annexe I dont les engagements sont inscrits à l annexe B pourraient acquérir et céder des unités attribuées (UA). Il est permis de se demander si ce nouveau marché peut fonctionner efficacement et apporter les gains économiques escomptés, et de quelle manière. Tout participant, pourvu que la situation s y prête, risque de mettre à profit son pouvoir de marché pour abaisser ses propres coûts au détriment de l efficacité économique globale. Ce document vise à mettre en évidence, au moyen d exercices de modélisation et de simulation, les principaux aspects du pouvoir de marché et de l accès au marché dans l optique d échanges internationaux de droits d émission (EIDE). Problèmes d accès au marché liés aux échanges internationaux de droits d émission de GES L article 17 du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques donne aux Parties ayant pris des engagements en matière d émissions quantités attribuées (QA) la possibilité d échanger des réductions d émissions ou des unités attribuées (UA). Le document décrit ci-dessus revient à demander si le pouvoir de marché exercé par certains participants peut, et de quelle manière, affecter la quantité de droits d émission échangés et réduire les gains d efficience qui doivent théoriquement en découler. Au-delà du pouvoir de marché, d aucuns redoutent que les Parties (et les entités juridiques, dans la mesure où elles sont autorisées à prendre part aux échanges) n aient pas toutes également accès aux UA faisant l objet d échanges internationaux, même si elles sont disposées à en payer le prix. Le document aborde la question en évoquant les éventuels problèmes d accès au marché liés aux EIDE, de même que les solutions possibles. Mécanismes fondés sur des projets Les travaux relatifs aux mécanismes fondés sur des projets visent à analyser les formules envisageables pour les activités exécutées conjointement (AEC), l application conjointe (AC) et le mécanisme pour un développement propre (MDP), en privilégiant la détermination de niveaux de référence. Les niveaux de référence constituent un élément clé des mécanismes fondés sur des projets car c est à partir de ces niveaux que sont déterminées les réductions d émissions découlant de projets de type AEC, AC et MDP. Formules envisageables pour la détermination de niveaux de référence On recourt à des niveaux de référence pour avoir une idée de la manière dont la situation aurait évolué en l absence de projet de réduction des émissions de gaz à effet de serre et pour évaluer les réductions «additionnelles» d émissions résultant d investissements dans ces projets. Le document porte sur les formules envisageables pour la détermination des niveaux de référence applicables aux projets. Il met en évidence trois grandes démarches par projet, pour plusieurs projets et hybride et permet d apprécier les besoins en termes de données, de notification et de suivi, ainsi que les coûts, le degré de transparence et les effets environnementaux qui vont de pair avec chacune d entre elles. S ajoutent des exemples chiffrés qui indiquent comment différentes hypothèses, méthodes de détermination et conditions nationales influent sur le niveau de référence et sur les crédits d émissions. 7

8 Niveaux de référence pour la phase pilote des AEC L étude comporte une analyse des niveaux de référence retenus dans les projets du type AEC. Elle tire ensuite des enseignements utiles pour la détermination de niveaux de référence par projet pour les AEC à venir et préconise des moyens de calcul et de notification de ces niveaux de référence qui peuvent en accroître la cohérence et la transparence. Compte tenu des points communs aux AEC et aux mécanismes évoqués par les articles 6 et 12 du Protocole de Kyoto (application conjointe et mécanisme pour un développement propre), les observations recueillies au sujet des AEC peuvent également s appliquer à l AP et au MDP. Critères à retenir pour la détermination des niveaux de référence Ce document d orientation est consacré aux principaux problèmes de méthode intervenant dans la détermination des niveaux de référence. Il apporte des éclaircissements, qui pourraient se rapporter à tous les secteurs, sur les éléments clés indispensables pour la détermination des niveaux de référence. Sont mises à profit les différentes études de cas entreprises par l OCDE et l AIE sur le ciment, l électricité, l efficacité énergétique, la sidérurgie et la foresterie. Le document vise à faire ressortir les éléments fondamentaux susceptibles de figurer parmi les critères de détermination des niveaux de référence qui pourraient être adoptés à l échelle internationale. 1.2 Suivi, rapports et respect des dispositions Des procédures de mise en conformité, indispensables pour assurer l efficacité et l équité des accords internationaux, sont à prévoir dès les premières phases de la conception d un accord visant le changement climatique planétaire. Ouverture et transparence, liens informels avec les divers acteurs et les organisations non gouvernementales, partage des connaissances, répartition équilibrée des compétences entre instances nationales et internationales, et mesures incitatives favorisant une plus grande participation et des efforts accrus de réduction des GES, sont autant d éléments autour desquels s articule l application des dispositions. Assurer l application effective d un accord visant le changement climatique planétaire Cette étude passe en revue les diverses méthodes envisageables pour faire respecter un accord visant le changement climatique, en récapitulant les enseignements tirés des premières phases de mise en œuvre de la CCNUCC et d autres accords internationaux. Trois aspects revêtent une grande importance : conditions rigoureuses de notification des données sur les résultats obtenus à l échelle nationale ; mécanismes de vérification et d examen permettant d apprécier le degré de conformité ; et mesures d exécution ou autres interventions en cas de non-respect des dispositions. Le système reposera sur la qualité des données dans les inventaires de gaz à effet de serre, tandis que les projections et les informations sur les effets des politiques contribueront de manière décisive à encourager l adoption de mesures correctives. Les procédures de notification et de vérification prévues par la CCNUCC ont jusqu à présent produit des résultats intéressants. Toutefois, pour assurer la réalisation d objectifs juridiquement contraignants, il faudra renforcer les méthodes existantes et en concevoir de nouvelles pour faire face au non-respect des dispositions. Parer au non-respect des obligations découlant du régime sur le changement climatique Etant donné le caractère juridiquement contraignant des engagements pris par les Parties au Protocole de Kyoto, de simples mesures d accompagnement risquent d être insuffisantes pour parer à la non-conformité. Ce document récapitule les possibilités qui s offrent pour renforcer les moyens de repérage, de prévention et d intervention dans ce domaine. Il montre notamment comment les divers mécanismes de mise en œuvre 8

9 du Protocole peuvent créer un large éventail de liens juridiques qui se traduisent par des solutions plus spécifiques et plus concrètes que dans le cadre d autres accords multilatéraux sur l environnement. Les engagements découlant du Protocole de Kyoto sont indissociables de plusieurs exigences concernant la surveillance et l établissement de rapports. En particulier, il est capital que les émissions soient suivies et notifiées de façon précise pour qu on puisse apprécier la conformité avec les engagements d émission convenus au titre de ce Protocole. Suivi, rapports et examen des résultats nationaux dans le cadre du Protocole de Kyoto Ce document définit les mesures à prendre pour donner plus de poids aux fonctions de suivi, de notification et d examen nécessaires à l évaluation du degré de respect des dispositions prévues par le Protocole de Kyoto. L entrée en vigueur du Protocole vient ajouter des objectifs juridiquement contraignants pour les Parties visées à l annexe I. Ceux-ci supposent un examen plus exigeant et rigoureux des données des inventaires nationaux, des grandes évolutions de l action gouvernementale, des tendances d émissions et des transactions qui modifient les quantités attribuées dans le cadre du système de mise en application du Protocole. Le document met l accent sur la nécessité, à court terme, de s attacher à renforcer ces fonctions au titre de la Convention-cadre sur les changements climatiques. Les initiatives prises à un stade précoce sont de nature à faciliter la mise en œuvre rapide du Protocole. Principales caractéristiques des systèmes nationaux de suivi Ce document met l accent sur les principales caractéristiques des systèmes nationaux de suivi et les problèmes clés auxquels ils donnent lieu dans l optique du respect des dispositions. Trois types de systèmes (inventaires nationaux, suivi des émissions au niveau de l entité ou du projet et suivi des quantités attribuées) y sont envisagés du point de vue technique, administratif et institutionnel. Le document permet aussi d étudier dans quelle mesure des orientations spécifiques peuvent être définies pour chacune de ces grandes caractéristiques des systèmes nationaux de suivi. A partir des travaux en cours sur des orientations adaptées à chaque cas, à l échelle nationale ou internationale, il dégage les éléments des systèmes de suivi qui pourraient nécessiter un examen plus poussé. 9

10 2. Echanges internationaux de droits d émission 2.1 Echanges internationaux de droits d émission au titre du Protocole de Kyoto Les dispositions du Protocole de Kyoto sur les échanges de droits d émission et les débats auxquels ils ont donné lieu au sein de la CdP à la CCNUCC laissent en suspens bien des aspects du système sur lesquels il faudra se prononcer à l avenir. Il s agit ici de préciser plusieurs questions à prendre en considération dans la définition des principes, des modalités, des règles et lignes directrices se rapportant à ces échanges, conformément à l article 17 du Protocole : 1. participation des entités juridiques ; 2. systèmes nationaux et internationaux permettant de mesurer l évolution des quantités attribuées consécutive aux échanges et de vérifier les changements intervenus en termes de propriété ; et 3. encouragement au respect des obligations par les règles du système d échange. Ces questions sont interdépendantes. Les systèmes nationaux d enregistrement des transactions sont appelés à varier selon les types de participants. Les critères retenus pour les systèmes nationaux ne manqueront pas d influer sur les fonctions qui doivent être remplies à l échelle internationale. Les mesures prises pour encourager le respect des dispositions risquent fort de peser sur les décisions concernant les systèmes nationaux et sur les conditions d admissibilité. Modèle théorique de système d échanges Un modèle théorique de système d échanges internationaux de droits d émission est mis au point pour étayer l examen. Il s appuie, dans la mesure du possible, sur les dispositions du Protocole de Kyoto et table sur des exigences institutionnelles minimales à l échelle internationale, ainsi que sur un large recours à des systèmes nationaux pour les Parties qui mettent en route des échanges intérieurs. Conçu pour servir d exemple pratique, il ne saurait constituer le meilleur modèle ni le seul possible. Limite d émissions à l échelle du système. Le Protocole de Kyoto plafonne le total des émissions imputables aux pays industrialisés en instaurant des engagements nationaux chiffrés en matière d émissions «quantités initialement attribuées» pour la période d engagement (article 3). La quantité attribuée à chaque Partie est inscrite à l annexe B du Protocole de Kyoto. Elle peut augmenter ou diminuer sous l effet de transactions ; toute fraction achetée est ajoutée à la quantité attribuée à la Partie qui procède à l acquisition et soustraite de la quantité attribuée à la Partie qui cède cette fraction. Toutefois, les échanges de droits d émission au titre de l article 17 ne modifient pas la limite d émissions fixée à l échelle du système pour l ensemble des Parties ayant pris des engagements prévus à l article 3. Unités négociables. Le bien négociable dans les échanges internationaux de droits d émission est tiré des quantités attribuées à l échelle nationale. Dans le paragraphe 10 de l article 3 du Protocole de Kyoto, il est appelé «fraction d une quantité attribuée» (FQA), exprimée en tonnes d équivalent CO2. En cas d application conjointe (AC) par des Parties qui sont des pays industrialisés, au titre de l article 6, le bien négociable est l «unité de réduction des émissions» (URE) dans le Protocole de Kyoto. Les «réductions d émissions certifiées» (REC) désignent les réductions d émissions que des pays industrialisés acquièrent auprès de pays en développement. Les URE et les REC découlant de ces mécanismes peuvent être échangées contre des FQA dès lors qu elles ont été ajoutées à la quantité attribuée à une Partie de l annexe I. Au moyen d un coefficient de pondération du potentiel de réchauffement de la planète, les autres gaz à effet de serre sont convertis en unités d équivalent CO2 pour que les échanges soient 10

11 réalisables. Chaque unité a son propre numéro d identification correspondant à des informations sur le pays d origine et la période d engagement pour laquelle la FQA a été distribuée. Dans ce document, la fraction d une quantité attribuée (FQA) est aussi appelée «unité attribuée» (UA). Gaz et puits. Les quantités attribuées à l échelle nationale prennent en compte les émissions de six gaz à effet de serre (CO 2,CH 4,N 2 O, HFC, PFC, et SF 6 ) imputables au secteur énergétique, aux procédés industriels, à l utilisation de solvants et autres produits, à l agriculture et aux déchets. Les ajustements apportés aux quantités attribuées du fait des variations des stocks de carbone résultant des activités visées par le paragraphe 3 (et éventuellement le paragraphe 4) de l article 3 dans la catégorie «changement d affectation des terres et foresterie» (CASF) font également partie du bien négociable. Les UA cédées par des gouvernements en fonction des quantités attribuées à l échelle nationale se rapportent donc aux émissions des six gaz à effet de serre considérées, compte tenu du piégeage. Restriction des échanges à certaines sources. Une Partie peut choisir de restreindre les échanges réalisés par des entités du pays à certains types de sources d émission, l objectif étant de faire porter les échanges uniquement sur des sources et puits de gaz à effet de serre qui se prêtent à un travail de suivi ou d estimation précis. Il appartient à chaque Partie d imposer ou non aux entreprises du pays des restrictions de cet ordre qui n ont pas à faire intervenir des règles de portée internationale. Moment opportun pour la mise en route des échanges. Les échanges peuvent commencer à tout moment. Avant la première période d engagement, ils prennent la forme de transactions à terme (contrats visant l achat ou la vente d UA pour la première période d engagement). Toutefois, seuls les échanges formellement enregistrés par une Partie conformément aux principes, modalités, règles et lignes directrices qui doivent être entérinées au titre de l article 17 seront pris en considération dans l appréciation de la conformité avec le Protocole. Période de validité. Toute fraction d une quantité attribuée à une Partie qui n est pas utilisée durant la première période d engagement demeure acquise pour une utilisation ou vente ultérieure (elle est alors «mise en réserve» voir paragraphe 13 de l article 3). Opérateurs. Dans ce modèle, les échanges sont le fait des gouvernements et d entités juridiques. Les autorités nationales compétentes déterminent les entités qui seront tenues de réduire les émissions et autorisées à procéder à des échanges pour satisfaire à leurs obligations à moindre coût. En outre, toute personne ou entité non soumise à une obligation concernant les émissions peut acheter, détenir ou vendre des UA. Systèmes d échanges nationaux. Les Parties peuvent déléguer partiellement leur responsabilité en matière d atténuation des émissions de gaz à effet de serre à des entités privées par le biais d un large éventail de politiques et de mesures, systèmes d échanges nationaux compris. Dans un système d échanges nationaux, ce transfert de responsabilité passe normalement par des limites d émissions imposées aux entités en question ou la distribution d UA (les UA sont soit accordées gratuitement aux entités chargées de l atténuation des émissions, soit vendues aux enchères). Les systèmes d échanges nationaux de droits d émission se caractérisent par le fait que les gouvernements autorisent les entités soumises à l obligation de limiter leurs émissions à utiliser des UA acquises auprès d autres entités (d une entité supportant des coûts d atténuation moins élevés, par exemple) pour justifier le dépassement du niveau initialement admis. De la même manière, les gouvernements nationaux acceptent, lorsque les émissions d une entité n atteignent pas le niveau admis, que cette entité vende des UA à une autre (pour laquelle les coûts d atténuation peuvent être plus élevés). Les émissions qui pour certaines entités se situent au-dessus des niveaux initialement admis doivent correspondre à la baisse des émissions enregistrée par les autres entités (ou à une augmentation des quantités piégées). Les entités chargées 11

12 d atténuer les émissions sont tenues de rétrocéder au gouvernement le nombre d UA équivalant à leurs émissions au bout d une période donnée. Le gouvernement assure le suivi des émissions des différentes entités et veille à ce que les entités restituent le nombre d UA qui concorde avec leurs émissions. En cas de non-respect des obligations, le gouvernement peut infliger des sanctions conformément au droit interne. Dispositifs nationaux de comptabilité et d enregistrement. Chaque gouvernement recourant à un système d échanges internationaux met en œuvre un dispositif qui permet de surveiller les émissions des différentes entités et de faire en sorte que les entités rétrocèdent le nombre voulu d UA témoignant du respect des obligations. Les gouvernements nationaux doivent suivre l évolution de l incidence des transactions effectuées par l entité ou par le gouvernement sur les quantités attribuées à l échelle nationale et transmettre périodiquement ces informations à la communauté internationale. Il leur incombe également de veiller à ce que le passage des UA d un détenteur à l autre soit vérifiable. Systèmes internationaux. A l échelle internationale, il faut faire en sorte que les systèmes nationaux respectent les éventuelles exigences convenues au titre de l article 17 du Protocole de Kyoto. Il importe aussi de veiller à ce que des numéros d identification soient donnés par chaque Partie à toutes les UA susceptibles d être cédées. Les gouvernements nationaux doivent s assurer que les entités se conforment aux obligations du pays en matière d émissions et que les émissions nationales restent dans la limite des quantités définitivement attribuées. Ils doivent aussi rendre compte des ajustements apportés aux portefeuilles d UA et aux quantités attribuées par suite des échanges. Le système international rassemble les rapports établis par les Parties sur les variations des quantités attribuées résultant des cessions et acquisitions. Le mécanisme international d examen pourrait comporter une vérification des registres nationaux si les changements notifiés par les Parties concernant les quantités attribuées manquent de cohérence ou si la propriété des UA est contestée. Participation des entités juridiques La participation d entités du secteur privé aux échanges internationaux de droits d émission est appelée à accroître le nombre de transactions et à améliorer l efficience du marché du fait de l augmentation des liquidités. Elle devrait aussi réduire le risque que les gros vendeurs ou acheteurs n orientent les prix du marché en leur faveur. Les transactions entre entités ne changent rien au fait que le respect des engagements pris en vertu du Protocole de Kyoto incombe aux Parties, et non aux entreprises. Conformément à l article 17 du Protocole de Kyoto, peuvent participer à des échanges internationaux de droits d émission les Parties ayant pris des engagements nationaux chiffrés en matière de limitation et de réduction des émissions, de manière à ne pas dépasser les «quantités qui leur sont [initialement] attribuées». La participation d entités juridiques dûment autorisées n est ni mentionnée, ni expressément exclue, dans l article 17. Le modèle théorique mis au point pour ce document suppose que les entités juridiques prennent part au système et que les échanges internationaux de droits d émission interviennent entre les gouvernements des Parties ayant pris des engagements nationaux en matière d émissions, entre des entreprises du secteur privé, ainsi qu entre des entreprises et des gouvernements. Le choix des entités autorisées à prendre part aux échanges internationaux de droits d émission sera laissé à l appréciation de chacune des Parties. Toutefois, l accès des entités juridiques aux échanges risque de tomber sous le coup des règles internationales en cas de manquement aux conditions d admissibilité par la Partie concernée. Systèmes d échanges nationaux de droits d émission Les Parties peuvent déléguer partiellement leur mission d atténuation des émissions de gaz à effet de serre à des entités privées par le biais d un large éventail de politiques et de mesures, systèmes d échanges 12

13 nationaux compris. Ceux-ci pourraient s articuler directement avec le système d échanges internationaux de droits d émission et les autres mécanismes de Kyoto. Concrètement, les gouvernements nationaux permettraient aux entités autorisées d utiliser des fractions de quantité attribuée (FQA), ou des unités négociables dans le cadre des mécanismes prévus par ailleurs, acquises auprès d autres pays pour faire la preuve qu elles respectent les engagements nationaux. Parallèlement, les entités dûment autorisées seraient habilitées par les gouvernements nationaux à vendre des UA à une entité située dans un autre pays si leurs émissions étaient inférieures au niveau admis. Les systèmes d échanges nationaux de droits d émission varieront sans doute d un pays à l autre, en fonction du cadre institutionnel, des politiques, de la législation, des préférences culturelles et de la situation nationale. Certains pays pourraient décider de se passer de système d échanges nationaux de droits d émission tout en consentant à autoriser une entité juridique de grande envergure à prendre part au système international. D autres pourraient opter pour un système national, et pour des transactions intérieures entre entités, sans donner à ces entités la possibilité de participer au système d échanges internationaux de droits d émission. Principales exigences liées à un système d échanges internationaux de droits d émission Systèmes nationaux Pour l essentiel, les systèmes nationaux peuvent, et doivent, être laissés à l initiative des différents pays. Les décisions prises à l échelle internationale peuvent cependant influer sur certains aspects des systèmes nationaux. On voit peu à peu se dégager un consensus autour de l idée d instaurer des conditions d admissibilité pour que les Parties qui décident de participer aux échanges internationaux de droits d émission disposent de systèmes nationaux satisfaisants. A l échelle nationale, l une des principales fonctions consiste à rendre compte des variations intervenues dans le stock national d UA sous l effet de transactions opérées tant par le gouvernement que par des entités privées. L évolution du portefeuille national d UA tout au long de la période d engagement ne manquera pas, globalement, d affecter le niveau final des quantités attribuées à une quelconque Partie. L une des exigences internationales minimales se rapporte à la comptabilité nationale des variations affectant les parts de la quantité attribuée détenues par les gouvernements et les entités. S ajoute la tenue d un registre national de toutes les transactions internationales effectuées par le gouvernement ou les entités. Les Parties pourraient alors s y reporter en cas de litige lié à la propriété des UA. Ces registres devraient pouvoir être examinés par des instances internationales. Systèmes internationaux Sous la forme la plus élémentaire, le système international consisterait simplement à rassembler et à vérifier les rapports établis par les Parties sur les ajustements intervenus dans les quantités qui leur sont attribuées. Le mécanisme international d examen pourrait tirer au clair les incohérences éventuelles entre les rapports établis par les Parties en vérifiant les registres nationaux tenus par celles-ci. Si les éléments discordants s avèrent sans gravité, les Parties en cause pourraient y remédier sans qu il soit nécessaire de recourir à des procédures internationales. Sous une forme plus élaborée, qui s imposera peut-être à l avenir, le système international pourrait enregistrer le changement de titulaire de chaque UA faisant l objet d un échange. Un registre international permettrait de consigner, par voie électronique, les numéros d identification correspondants. Le registre international conserverait les informations se rapportant à toutes les transactions. Une vérification de l ordinateur central pourrait ensuite confirmer que chaque UA est bien détenue par une seule Partie ou entité. 13

14 Encouragement au respect des obligations par le système d échange La ratification du Protocole de Kyoto sera un gage de la détermination des Parties à respecter leurs engagements. Toutefois, étant donné le caractère juridiquement contraignant de ces engagements, bon nombre d observateurs et de Parties ont souligné l importance des mesures à prendre en cas de non-conformité. Indépendamment des dispositions prévues à l article 18, des moyens d intervention pourraient être intégrés aux règles sous-tendant les échanges internationaux de droits d émission pour mieux inciter les intéressés à respecter les objectifs du Protocole de Kyoto et assurer l intégrité du système d échange : les conditions d admissibilité et les dispositifs d assurance constituent des mesures préventives qui encouragent les différents pays à s acquitter de leurs obligations ; le fait de transmettre des UA (et la mission de réduction des émissions) à des entités qui agissent dans le cadre de systèmes nationaux rigoureux pourrait aider les pays à respecter à moindre coût les quantités qui leur sont attribuées et accroître d autant la probabilité que les Parties remplissent leurs engagements nationaux ; les règles de responsabilité applicables aux échanges et la suspension d autorisation de procéder à des transactions pourraient faire partie d un ensemble plus vaste de mesures envisageables à l encontre des Parties qui ne se conforment pas aux dispositions prises ; et en subordonnant l accès des entités aux échanges à la conformité de la Partie dont elles relèvent, on susciterait un courant national favorable au respect des obligations. 2.2 Examen des règles de responsabilité applicables aux échanges internationaux de droits d émission Le Protocole de Kyoto permet aux Parties ayant pris des engagements en matière d émissions de recourir à des échanges internationaux de droits d émission (EIDE) pour s y conformer. Ces échanges pourraient contribuer à faire baisser le coût global du respect des obligations du fait que les réductions d émissions interviennent là où elles entraînent le moins de frais. La Conférence des Parties définit les principes, les modalités, les règles et les lignes directrices à appliquer en ce qui concerne notamment la vérification, l établissement de rapports et l obligation redditionnelle en matière d échange de droits d émission (article 17 du Protocole de Kyoto). Le problème de responsabilité traité dans ce document peut être résumé comme suit : l acquéreur d unités attribuées (UA) peut-il faire valoir celles-ci au titre du respect de ses obligations s il s avère que la Partie qui les a cédées ne s est pas conformée à ses engagements et a distribué un trop grand nombre d UA? La question plus large consistant à se demander si les règles de responsabilité constituent le meilleur moyen d atténuer le risque de «vente en surnombre» et de non-respect des obligations n est pas abordée dans le document. En l absence d autres règles, le Protocole laisse entendre qu il incombe entièrement à la Partie considérée de maintenir les émissions à un niveau égal ou inférieur à la quantité attribuée ajustée. Par conséquent, toute Partie qui s avère ne pas respecter ses obligations à la fin de la période après avoir cédé des UA dont elle avait besoin est tenue responsable : l acquéreur de ces UA est habilité en tout état de cause à s en 14

15 prévaloir pour remplir ses engagements 2. La question n est pas pour autant réglée : à sa quatrième réunion, la Conférence des Parties (CdP-4) a expressément pris en compte les questions de responsabilité et de transparence dans le «Plan d action de Buenos Aires». Des règles de responsabilité sont envisagées pour : définir clairement le domaine de responsabilité d une Partie qui se trouve en situation de non-conformité à la fin de la période d engagement après avoir cédé des UA durant cette période ; et inciter les Parties à utiliser les EIDE à bon escient, en évitant de vendre des UA non excédentaires par rapport à celles dont elles besoin à terme pour couvrir leurs émissions. Elles risquent de se discréditer en procédant à des transactions inconsidérées et de se priver à l avenir d un instrument important de réduction au meilleur coût des émissions. Plusieurs questions sont posées. Quelles sont les règles à envisager pour déterminer les responsabilités quand une Partie a vendu à une autre un trop grand nombre d unités attribuées? Comment ces règles pourraient-elles affecter le comportement des participants à un système d échange de droits d émission (en encourageant le respect des dispositions, par exemple)? Quels sont les avantages et les inconvénients de chaque règle en termes d attribution des responsabilités et les prolongements qui en résultent pour d autres éléments du Protocole? Champ d application et démarche adoptée Le document comporte un examen technique des règles de responsabilité ci-après en matière d EIDE : «Responsabilité de l offreur». L offreur d UA porte l entière responsabilité des UA cédées, dans l hypothèse où il n a pas respecté ses engagements au titre de l article 3. L acheteur a la garantie que toutes les UA mises sur le marché peuvent être utilisées pour remplir ses propres engagements au titre de l article 3. «Responsabilité de l acheteur». La faculté d utiliser des UA achetées pour se mettre en conformité dépend du respect des obligations par la Partie qui les cède. En cas de non-conformité de la Partie offrante à la fin de la période d engagement, les cessions d UA sont en partie ou en totalité invalidées pour que la Partie revienne à une situation où elle respecte ses obligations. C est le marché qui détermine le prix des UA en fonction du degré de conformité de la Partie offrante. Il encourage les Parties offrantes à démontrer à un stade précoce qu elles respectent leurs obligations. «Responsabilité partagée». En cas de non-conformité de l offreur, la responsabilité est répartie entre l acheteur et le vendeur selon un pourcentage convenu. «Double responsabilité de l offreur et de l acheteur». En cas de non-conformité, l offreur doit répondre du fait qu il détient un nombre d UA insuffisant par rapport à ses émissions («responsabilité de l offreur»). En outre, une part des cessions d UA réalisées par la Partie défaillante est également invalidée, comme dans le cas de la «responsabilité de l acheteur». La double responsabilité augmente artificiellement le nombre d UA que les offreurs et les acheteurs «doivent» au système. 2 Ce raisonnement prévaut généralement, exception faite d une disposition du paragraphe 4 de l article 6 sur les projets d application conjointe selon laquelle les crédits cédés après qu une question relative à l application des prescriptions a été soulevée ne peuvent être utilisés au titre du respect des engagements. 15

16 «Feux de signalisation». Par défaut, les échanges entre Parties obéissent à la règle de responsabilité de l offreur (feu vert). La situation peut changer si des problèmes de non-conformité sont mis en évidence. Dans ce cas, la règle de responsabilité de l acheteur s applique (feu orange). Le feu rouge s allume (interdiction faite à la Partie concernée de céder des UA) si le problème de non-conformité n est pas résolu. Cette formule passe par la définition d indicateurs et de procédures de déclenchement des feux orange et rouge, voire par des rapports d experts plus fréquents visant les Parties pour lesquelles un problème de non-conformité se pose. «Responsabilité de l offreur + Tonnage bloqué». Un pourcentage du total sur lequel porte chaque transaction doit être mis en réserve pour couvrir le risque de défaillance de l offreur. En cas de vente en surnombre, le tonnage mis en réserve vient compenser le dépassement. Théoriquement, le tonnage bloqué de cette manière doit correspondre à des réductions d émissions certifiées. «Responsabilité de l offreur + Retrait annuel». A la fin de chaque année, toute Partie doit geler soit une quantité supplémentaire d UA pour couvrir ses émissions cumulées, soit un pourcentage des quantités qui lui sont attribuées annuellement 3. C est un moyen de veiller à ce que les Parties détiennent suffisamment d UA pour couvrir les émissions passées. Chaque Partie peut échanger le reste des quantités qui lui sont attribuées conformément à la règle de responsabilité de l offreur. Le non-respect de la règle de retrait interdit à la Partie concernée de vendre des UA tant que la réserve n a pas été reconstituée. «Responsabilitédel offreur+réservepermanente».une limite est imposée aux cessions. Chaque Partie doit détenir une réserve permanente, exprimée en pourcentage du total des quantités qui lui sont attribuées. Elle peut céder le reste. La réserve, calculée en fonction du dernier inventaire, équivaut à cinq fois le niveau d émissions de ce dernier inventaire. Une Partie qui ne dispose pas d une réserve suffisante n est pas autorisée à céder des UA. «Echange des excédents annuels (postérieur à la vérification)». Les Parties désireuses de procéder à des échanges doivent définir la part des quantités qui leur sont attribuées pour chaque année de la période d engagement. Le Secrétariat de la CCNUCC distribue des UA négociables certifiées aux Parties dont l allocation cumulée des quantités attribuées entre 2008 et l année en cours dépasse les émissions cumulées dans le même temps. Toutes les UA certifiées peuvent être utilisées par les Parties qui en font l acquisition pour se mettre en conformité, que le vendeur respecte ou non ses obligations à la fin de la période d engagement. «Responsabilité de l acheteur + Assurance». Des UA sont acquises selon la règle de responsabilité de l acheteur. Celui-ci doit être couvert par une assurance lorsqu il acquiert des UA initialement distribuées par une Partie. L assurance vise à protéger l acheteur en cas de non-respect des engagements par l offreur. Les offreurs sont incités à donner des gages de conformité pour abaisser la prime d assurance attachée à leurs UA et optimiser les recettes tirées de la vente. Ces formules sont fondées sur la responsabilité de l offreur, sur celle de l acheteur ou sur l association des deux. En résumé, la responsabilité de l offreur engage la Partie ayant cédé des fractions de la quantité qui lui a été attribuée (FQA). Toute UA mise sur le marché est par conséquent utilisable par la Partie qui l acquiert ; le bien ainsi créé est homogène. La responsabilité de l offreur suppose que les gouvernements contrôlent la validité de toute UA cédée, car il leur incombe de veiller à ce que les émissions soient inférieures ou égales, à la fin de la période, aux quantités attribuées ajustées. Elle dépend normalement de 3 Le Protocole ne donne pas de définition des quantités attribuées annuellement. Il s agit ici d un cinquième de la quantité attribuée, proportion censée correspondre en moyenne aux émissions annuelles d une Partie durant la période d engagement. 16

17 la rigueur du régime envisagé en cas de non-respect des dispositions, en vertu de l article 18 du Protocole de Kyoto, et des mécanismes nationaux d exécution instaurés pour encourager la mise en conformité. La responsabilité de l acheteur, dans le cas où l offreur ne respecte pas ses obligations, se traduit par l annulation ou la dévaluation des transactions. Les acheteurs potentiels préféreront alors s adresser aux Parties qui sont les plus susceptibles de réaliser leurs objectifs d émissions. Les prix des UA sont appelés à varier en fonction de la Partie offrante. Le prix sera relativement élevé pour les UA vendues par les Parties qui paraissent en mesure de se conformer à leurs objectifs d émissions. La responsabilité de l acheteur incite les gouvernements à contrôler la validité des UA acquises : ils sont en effet tenus responsables du non-respect des obligations si les émissions de la Partie offrante dépassent la quantité qui lui est attribuée, après ajustement, et les UA ne peuvent être entièrement prises en compte au titre de la mise en conformité. Selon la formulation actuelle du Protocole, il incombe aux Parties de veiller à ce que leurs émissions ne dépassent pas les quantités attribuées ajustées à la fin de la période, qu elles aient pris part ou non à des échanges. Les différentes règles de responsabilité sont évaluées en fonction des critères suivants : efficacité environnementale ; coût pour les participants ; confiance du marché ; contraintes et possibilités institutionnelles ; et participation des entités juridiques. Les règles de responsabilité définies dans le document ne sont pas hiérarchisées, car cela reviendrait à porter une appréciation politique sur l importance relative de ces critères. Le tableau ci-après dresse un bilan synthétique de chacune des formules envisagées. Autres éléments intervenant dans la conception des règles de responsabilité Le document attire également l attention sur la nécessité de prendre en compte d autres éléments du Protocole, indiqués ci-après, dans la conception de règles de responsabilité applicables aux échanges internationaux de droits d émission. Critères d admissibilité (en qualité d acheteur ou de vendeur) dans le cadre des échanges internationaux, pouvant réduire le risque que des Parties ne procèdent à des cessions frappées de nullité à la fin de la période. Le respect des articles 5 et 7, ainsi que la mise en place d un registre national dans lequel sont inscrites les transactions (intérieures et internationales) figurent parmi les critères d admissibilité proposés par une majorité des Parties visées à l annexe I. Examen des cessions et acquisitions réalisé par des experts au titre de l article 8. Ce processus d examen permet de repérer les problèmes éventuellement rencontrés pour remplir ces engagements et les facteurs influant sur leur exécution. Il pourrait aussi s agir de problèmes imputables aux EIDE. Sanctions encourues, le cas échéant, soit pour avoir dérogé aux critères d admissibilité ou aux règles visant les EIDE, soit pour avoir échangé des UA non excédentaires. Cet aspect pourrait être étudié dans le cadre des travaux sur la conformité du Plan d action de Buenos Aires. 17

18 Décisions relatives à un régime de respect des dispositions au titre de l article 18. Dispositions juridiques intérieures applicables aux entités pour les Parties qui décident de faire porter aux entités, à l échelle nationale, l entière responsabilité de leurs émissions. Elles pourraient être beaucoup plus rigoureuses et prévoir davantage de sanctions véritables que les dispositions arrêtées à l échelle internationale. La manière d appréhender ces éléments peut réduire le risque de transaction portant sur des UA dont la Partie offrante a besoin pour couvrir ses propres émissions. La conception des règles de responsabilité, qui ont aussi pour but de parer à ce risque, sera nécessairement affectée par les décisions éventuellement prises au sujet des éléments qui précèdent. 18

19 Tableau 1 : Vue synthétique des formules de responsabilité envisageables COM/ENV/EPOC/IEA/SLT(2001)9 Responsabilité de l offreur Responsabilité de l acheteur Responsabilité partagée Feux de signalisation Efficacité environnementale Coûts Confiance du marché Participation des entités juridiques Dépend surtout des dispositions au titre de l article 18 et autres règles d échange. Incite l offreur à donner des gages de conformité pour obtenir un prix plus élevé. Incite moins l offreur à donner des gages de conformité qu en cas de responsabilité de l acheteur. Freine les opérations de cession dès lors qu une question de respect des obligations est soulevée. Faibles coûts de transaction. Les acheteurs doivent rassembler des informations (payantes) sur le respect des obligations par l offreur pour fixer le prix des UA au niveau qui convient. Voir responsabilité de l acheteur. Voir responsabilité de l acheteur, dès lors qu un problème de respect des obligations est mis en évidence. Toutes les UA sont recevables pour remplir les engagements. Transparence du prix du marché des UA. LesUAn ontpaslemêmeprix,selon les perspectives de conformité de la Partie vendeuse. Incertitude du marché. Mélangedefacteursempruntantàla responsabilité de l offreur et à la responsabilité de l acheteur. Incertitude du marché. Varie selon que le feu est vert, orange ou rouge. Incertitude du marché. Participation relativement facile, moyennant la tenue de registres L acquisition d UA oblige à rassembler certaines informations. Voir responsabilité de l acheteur. Le changement de statut (offreur à acheteur) risque de freiner la participation des entités. Observations sur les contraintes et les possibilités de réalisation Mise en œuvre facile ; problème lié à la possibilité d appliquer des sanctions au titre de l article 18. Les contraintes imposées aux acheteurs alors que le risque est réduit pour les offreurs pourraient poser des problèmes. Mêmes problèmes de faisabilité que pour la responsabilité de l acheteur et la responsabilité de l offreur. Suppose la définition et l acceptation d un (ou plusieurs) critère(s) de déclenchement du feu orange/rouge, ainsi qu un processus rapide de mise en œuvre. Responsabilité de l offreur + Retrait annuel Responsabilité de l offreur + Réserve permanente Echange des excédents annuels (postérieur à la vérification) Responsabilité de l acheteur + Assurance Exerce un certain contrôle sur la validité des échanges. Exerce un contrôle moyen sur la validité des échanges. Dépend des restrictions applicables à la répartition annuelle des quantités attribuées. Peut-être plus grande que dans le cas de la responsabilité de l acheteur, si le consortium d assureurs couvre intégralement la non-conformité. Certains coûts (peu élevés) de transaction sont supportés par l offreur. Coût d opportunité lié à l impossibilité (pour l offreur) de procéder à des échanges recevables du fait de la réserve. Faible coût de transaction (certification automatique). Faible coût d opportunité si la répartition annuelle laisse à désirer. Coût d assurance imposé à l acheteur qui n a pas nécessairement de contrepartie si l assurance n a pas d application effective. Toutes les UA sont recevables pour remplir les engagements Toutes les UA sont recevables pour remplir les engagements. Accès au marché peut-être plus restreint pour les vendeurs que dans le cas du «retrait annuel». Toutes les UA sont recevables pour remplir les engagements. Marché plus liquide si les compagnies d assurances sont activement engagées dans les échanges, moins si les UA sont bloquées pour couvrir les contrats souscrits. Participation facile, moyennant la tenue de registres nationaux. Les variations de la réserve d une année sur l autre accroissent l incertitude entourant les perspectives d échanges pour les entités. Aucun obstacle sérieux à la participation, moyennant la tenue de registres nationaux. La responsabilité de l acheteur et les exigences en matière d assurance risquent de se traduire par des échanges trop coûteux pour les entités. Aucune exigence autre que l article 7. Voir ci-dessus. Nécessite une répartition annuelle des quantités attribuées, qui peuvent être ajustées par la suite en cas de besoin. Le principal enjeu réside dans la disponibilité des UA dont les assureurs ont besoin pour couvrir le risque. Acceptabilité réduite, compte tenu du supplément de coût imposé. 19

20 2.3 Pouvoir de marché et accès au marché dans l optique d échanges internationaux de droits d émission Le Protocole de Kyoto, une fois entré en vigueur, créerait un «marché» sur lequel les Parties de l annexe I dont les engagements sont inscrits à l annexe B pourraient acquérir et céder des réductions d émissions de gaz à effet de serre des «unités attribuées» (UA) de manière à réduire le coût encouru pour réaliser leurs objectifs d émissions. Il est permis de se demander si ce nouveau marché peut fonctionner efficacement et apporter les gains économiques escomptés, et de quelle manière. Tout participant, pourvu que la situation s y prête, risque de mettre à profit son pouvoir de marché pour abaisser ses propres coûts au détriment de l efficacité économique globale. Il s agit dans ce document de mettre en évidence les principaux aspects du pouvoir de marché et de l accès aux marchés dans l optique d échanges internationaux de droits d émission (EIDE), à partir des ouvrages publiés en la matière. Définitions du pouvoir de marché On distingue généralement deux types de pouvoir de marché dans le domaine des échanges de droits d émission : «manipulation par exclusion» : le producteur d un bien donné thésaurise des permis négociables pour empêcher l entrée de concurrents sur le marché correspondant. Il en résulte une distorsion de la concurrence sur ce marché. Le problème n est pas nécessairement préoccupant dans le cas des échanges internationaux de droits d émission de GES si un grand nombre de secteurs et d entreprises sont autorisés à prendre part aux échanges à l échelle nationale et internationale. capacité d agir sur le prix de transaction des permis échangés («réduction des coûts au minimum» ou «manipulation visant à optimiser les bénéfices». La manipulation consistant à réduire les coûts au minimum est, à juste titre, un sujet de préoccupation pour certains participants potentiels aux EIDE. Dès lors qu ils occupent une position dominante sur un marché, les acheteurs (monopsone/oligopsone) ou les vendeurs (monopole/oligopole) sont susceptibles d exercer une influence économique. Les échanges internationaux de droits d émission peuvent ne pas avoir l efficience économique attendue si le pouvoir de marché se manifeste ainsi. La manipulation du prix des permis se traduirait par des coûts économiques accrus, pour un même niveau de réduction des émissions de gaz à effet de serre que sur un marché concurrentiel, et majorerait donc le coût de mise en conformité. Les Parties pourraient être ainsi conduites à négocier des objectifs d émissions moins ambitieux pour la période budgétaire suivante. Le pouvoir de marché risque donc de nuire à l efficacité environnementale du Protocole de Kyoto. Le poids des différents acteurs du marché est un aspect essentiel dans le cadre des EIDE. Un marché faisant intervenir un petit nombre de participants de faible envergure se prête davantage à la manipulation. Cette situation prévaudra si les gouvernements sont les principaux acteurs des EIDE (échanges entre Parties). D après les projections, d ici à la période , une large proportion de l offre d UA sera vraisemblablement accaparée par deux Parties : la Russie et l Ukraine. Certaines Parties visées à l annexe I ont déjà fait connaître leur intention de transférer les quantités qui leur sont attribuées à leurs entités juridiques, ce qui pourrait atténuer le problème. En dernière analyse, l envergure des différents participants variera selon que les UA sont allouées en amont ou en aval. Si la démarche en amont l emporte, un petit nombre de producteurs ou d importateurs de combustibles fossiles pourraient recevoir la majorité des quantités attribuées à la Partie considérée et devenir des acteurs de premier plan sur le marché international. La démarche en aval, consistant à répartir les quantités attribuées entre différentes sources d émissions, se traduirait par un plus grand nombre de participants de moindre importance. 20