Conférence de révision du Statut de Rome : position de la Coalition suisse pour la Cour pénale internationale

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1 Action des Chrétiens pour l Abolition de la Torture (ACAT) Alliance Sud (Swissaid, Action de Carême, Pain pour le prochain, Helvetas, EPER et Caritas) Amnesty International Section suisse Association pour la prévention de la torture (APT) Commission internationale de juristes, Section suisse Fédéralistes Mondiaux Suisse Ligue Suisse des Droits de l'homme Humanrights.ch/MERS Organisation mondiale contre la torture (OMCT) Société pour les peuples menacés TRIAL (Track Impunity Always Association suisse contre l impunité) Contact: TRIAL, Case postale 5116, 1211 Genève 11, info@trial-ch.org Conférence de révision du Statut de Rome : position de la Coalition suisse pour la Cour pénale internationale I. Introduction Du 31 mai au 11 juin prochain se tiendra à Kampala (Ouganda) la Conférence de révision du Statut de Rome, l acte fondateur de la Cour pénale internationale (ci-après «la Cour»). En précisant, lors de son discours pour le dixième anniversaire dudit Statut, que cette Cour permanente qui permet de poursuivre les crimes les plus graves est d importance historique, Madame la Conseillère fédérale Calmy-Rey ne s y est pas trompée. Lieu privilégié pour étudier l état de la Cour près de huit ans après son entrée en fonction, la Conférence de révision est ainsi un moment clé dans l histoire de la Cour à laquelle la Suisse est étroitement liée depuis ses débuts. C est également un moment clé dans l histoire de la justice et du droit pénal international. Il est dès lors primordial que la Suisse ne ménage pas ses forces en vue de soutenir un processus actif tendant vers une Cour efficace et indépendante. Elle doit agir clairement et concrètement dans l idée de promouvoir l acceptation générale et l universalité de la Cour. Il en va de l intégrité du système, qui fera l objet d un bilan focalisé sur quatre thématiques : la coopération, la complémentarité, l impact sur les victimes et les communautés touchées ainsi que la paix et la justice. II. Participation au plus haut niveau Vu l importance que revêt la Conférence de révision, opportunité sans pareil pour une réflexion globale sur la justice internationale, il serait judicieux que la délégation suisse soit composée de participants au plus haut niveau, et ce pour plusieurs raisons : en tant que dépositaire des Conventions de Genève, en tant qu Etat accueillant le siège du CICR, en tant qu Etat sortant de la présidence du Conseil de l Europe et en tant que point focal dans la phase de bilan «paix et justice», la Suisse a été et est encore aux premières loges de la lutte pour la justice internationale. Elle se doit donc d être représentée 1

2 par les Cheffes des Départements en charge du dossier, à savoir celui des affaires étrangères et celui de justice et police. Madame la Conseillère fédérale Calmy-Rey pourrait ainsi concrétiser ses paroles 1 par un acte fort et nul doute que sa présence, ainsi que celle de Madame la Conseillère fédérale Widmer-Schlumpf, au-delà de montrer l engagement sincère de la Suisse dans la direction d une justice internationale efficace, sera à mettre au bénéfice de la cause et permettra de persuader d autres Etats de soutenir fermement les mêmes positions. III. Points à l ordre du jour 1. Amendements au Statut de Rome 1.1 Crime d agression Une grande partie de la Conférence de révision sera consacrée aux négociations portant sur le crime d'agression. Les débats autour dudit crime sont nombreux. Après des années de discussions et de rencontres sur la question (notamment au sein du Groupe de travail spécial sur le crime d agression, SWGCA), il n existe toujours pas de consensus sur sa définition et sur la compétence de la Cour. La responsabilité de la communauté internationale de faire aboutir les négociations est en jeu. Certains Etats insistent sur le rôle que les Nations Unies devraient jouer pour établir l existence d'un tel crime, d autres sur la cohérence du Statut dans son ensemble. La Coalition suisse pour la Cour pénale internationale (CSCPI) estime nécessaire que l inclusion du crime d agression dans le Statut de Rome ne se fasse pas au détriment de l intégrité du Statut. Elle désire toutefois rappeler que l acte d agression peut impliquer par la suite la commission de nombreux crimes perpétrés au cours des conflits, y compris les crimes de guerre, les crimes contre l humanité et le génocide. La CSCPI est ainsi d avis que la possibilité de poursuivre les présumés responsables de crime d agression peut aussi constituer un élément dissuasif vis à vis des autres crimes relevant de la compétence de la Cour. Dans le cas de figure d une adoption de la définition du crime d agression et de son introduction dans le Statut de Rome lors de la Conférence de révision, la CSCPI tient pour essentiel de préserver l indépendance de la Cour. La question de savoir quand la Cour devrait pouvoir exercer sa compétence fait débat. L ouverture d une enquête par le Procureur sur la base d une saisine de la Cour par le Conseil de sécurité de l ONU, par un État partie ou par le Procureur agissant de sa propre initiative doit être possible pour le crime d agression, à l instar des autres crimes relevant du Statut. En outre, même quand le Conseil de sécurité réfère une situation à la Cour, il ne peut pas prescrire quels crimes devraient être poursuivis. Il n est pas judicieux de faire une différence entre le crime d'agression et les autres crimes. Les différents filtres juridiques envisagés pour déterminer qu un acte d agression a été commis et peut être déféré au Procureur sont autant de risques de restrictions et de politisation de la justice internationale. Subsidiairement, dans l éventualité où la Conférence estimerait indispensable l existence d un tel filtre de compétence, la CSCPI relève que la Chambre préliminaire de la Cour serait la mieux placée pour jouer ce rôle (conformément à la procédure de l art. 15 du Statut) et rejette tout recours à un quelconque organe onusien extérieur à la Cour (Assemblée générale, Conseil de sécurité). Cela reviendrait en effet à subordonner le processus décisionnel à un organe politique et entraverait 1 «Le Statut de Rome reflète la conviction qu il faut lutter contre l impunité qui alimente la spirale de violences et de représailles dans bien des zones de conflit. Seule une justice performante peut briser ce cycle infernal : les auteurs doivent répondre de leurs actes ; les victimes doivent obtenir justice. C est ainsi, et seulement ainsi, qu il devient possible de vivre ensemble dans la paix.» Message de Micheline Calmy-Rey à l occasion du 10 e anniversaire du Statut de Rome, 17 juillet

3 gravement l'indépendance, la légitimité, l autorité et la crédibilité de la Cour 2. La CSCPI appelle ainsi à la plus grande prudence sur le choix du filtre juridique et à évaluer avec soin ses conséquences pour l indépendance de la Cour. En définitive, la CSCPI est d avis qu il n y a pas de raison de différencier les procédures selon les crimes et de s écarter des modes de saisines existants à l heure actuelle, c est-à-dire la saisine par un Etat partie, par le Conseil de sécurité ou par le Procureur proprio motu. 1.2 Extension de la liste des armes prohibées dont l utilisation constitue un crime de guerre aux conflits armés à caractère non-international La CSCPI soutient l amendement proposé par la Belgique visant à harmoniser les règles applicables aux conflits armés à caractère international et non-international en criminalisant les crimes de guerres listés sous l art. 8 (2) (b) (xvii), (xviii) et (xix) également sous l art. 8 (2) (e) du Statut de Rome. L uniformisation des régimes juridiques applicables à tous les types de conflits, sans distinction de leur caractère international ou non, découle indubitablement des législations et jurisprudences nationales 3, des différents manuels militaires ou encore des déclarations et pratiques de nombreux Etats. Le CICR a clairement pris position en ce sens 4. Autant les traités internationaux que le droit international coutumier vont en direction de la criminalisation de l utilisation de ces armes dans des conflits armés non internationaux 5. L adoption de l amendement proposé pour l article 8 (2) du Statut de Rome représente donc un aboutissement naturel. La CSCPI se réjouit que dans le projet de mise en œuvre du Statut de Rome dans le code pénal suisse, il est prévu d inclure la criminalisation des armes toxiques et chimiques dans les conflits ayant un caractère non-international. La CSCPI salue aussi la position très claire de la Suisse à l encontre de l arme atomique 6. D une manière générale, la CSCPI soutient tous les amendements qui étendent aux conflits non internationaux la criminalisation de certains types d armes prévue dans le cadre des conflits à caractère international et prie la délégation suisse de soutenir de tels amendements. 2 Pour plus d informations, voir notamment: Amnesty International, Faire les bons choix à la Conférence de révision, avril 2010, et Human Rights Watch, Justice in the Balance: Recommendations for an Independent and Effective International Criminal Court, New York, 1998, 3 La législation d un nombre considérable d Etats prévoit que l interdiction des armes chimiques, biologiques ou des balles qui s épanouissent ou s aplatissent facilement dans le corps humain s applique en toutes circonstances (par exemple en Allemagne, Australie, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Royaume-Uni, etc.). 4 Voir notamment l étude du CICR sur le «Droit international humanitaire coutumier», Bruylant, 2005, 5 Dans l affaire Tadic, le TPIY a jugé que: «il est clair qu un consensus général s est progressivement dégagé dans la communauté internationale sur le principe que l utilisation de ces armes [chimiques] est également interdite dans les conflits armés internes». La communauté internationale a en outre condamné l emploi par l Irak d armes chimiques contre les Kurdes. Le Royaume-Uni, par exemple, a déclaré que cet emploi constituait une violation du Protocole de Genève concernant les gaz et du droit international humanitaire. 6 Lors de la récente Conférence de l examen du Traité de Non-prolifération nucléaire (TNP), Micheline Calmy-Rey a affirmé que l'arme atomique était, par nature, immorale et illégale: immorale, car elle est conçue, pour occasionner des dégâts en masse, et illégale, car son utilisation viole, sans exception, les principes fondamentaux du Droit international humanitaire. 3

4 1.3 Article 124 du Statut La CSCPI appelle à la suppression de l art. 124 du Statut. Celui-ci imprègne le Statut d une incohérence peu justifiable. D ailleurs, de l avis même des Etats, cet article a été conçu comme une étape temporaire. La CSCPI estime qu il convient de mettre un terme à cette parenthèse. Au regard de la dernière décennie, l importance pratique de cet article a au demeurant été minime. En outre, son caractère incitatif n est pas prouvé. Deux Etats uniquement ont usé de cette possibilité : la France qui a retiré sa déclaration avant la fin du délai et la Colombie qui n a pas eu à l invoquer durant les sept années prévues, aujourd hui écoulées. Son utilité est donc réduite et la nécessité de garder cette disposition transitoire n est pas avérée. De plus, cet article contrevient à l esprit général du Statut qui prévoit qu aucune réserve ne soit admise. La CSCPI est donc d avis que la Suisse doit soutenir la suppression de l art. 124 du Statut. 2. Paix et Justice La CSCPI se réjouit d entendre que la Suisse est un point focal dans la phase de bilan «paix et justice» qui implique une grande responsabilité. En effet, le débat autour d un possible équilibre entre paix et justice est intense et mouvementé. La Cour est confrontée à de nombreuses réactions divergentes, au risque de voir se créer un fossé entre certains blocs régionaux. La Suisse se doit d être à la hauteur des événements et des enjeux qui en résultent et ne pas laisser la justice être sacrifiée sur l autel de la paix et la réconciliation. Pour ce faire, la Suisse doit prêter l oreille aux déclarations des Etats mais également à celles des nombreux observateurs et délégués d ONG. Il s agira de ne pas laisser les considérations d ordre politique envahir les débats et de garder à l esprit l objectif prioritaire de lutte contre l impunité qui passe nécessairement par un renforcement de la Cour et la mise en œuvre du Statut de Rome dans les législations nationales. Dans ce sens, la CSCPI avait déjà rendu la Suisse attentive aux tentatives de pression au sein du Conseil de sécurité en rapport avec l application de l art. 16 du Statut de Rome, permettant de suspendre les travaux de la Cour. Il serait fortement préjudiciable à l intégrité du système si la justice devait laisser la place aux manipulations politiques 7. Intégrer le travail de la justice dans des processus de paix en cours représente un défi et il ne sert à rien de nier les tensions que provoquent ces situations. Les discussions devraient aboutir à une plus grande clarté sur cette question cruciale pour le travail futur de la Cour et la justice être traitée comme un objectif en soi et non comme un outil destiné à d autres fins. 7 «Une autre crainte, tout aussi infondée que la première, était que la Cour pénale internationale ne soit le jouet de manipulations politiques. C est tout le contraire qui est vrai : certes, la Cour pénale opère de toute évidence dans un contexte politique, mais sa grande force est précisément qu elle remplit son mandat en toute indépendance, avec la plus parfaite cohérence, se fondant uniquement sur des critères juridiques.» Message de Micheline Calmy-Rey à l occasion du 10e anniversaire du Statut de Rome, 17 juillet

5 3. Coopération 3.1 Accord sur les privilèges et immunités de la Cour pénale internationale (APIC) La CSCPI regrette que la Suisse n ait pas encore ratifié l APIC. Cet accord est pourtant un instrument important pour permettre un fonctionnement optimal et sans entrave de la Cour sur le territoire helvétique. La Suisse est le seul Etat européen signataire qui n a pas encore ratifié cet accord. La CSCPI encourage la Suisse à s engager formellement à ratifier rapidement l APIC lors de la Conférence de révision. Ce serait un signal clair envers les autres Etats et la Cour. Cela permettrait également de dissiper l incompréhension liée à la lenteur de l avancée en Suisse du processus de ratification de l APIC. Dans sa réponse à une lettre de la Coalition internationale pour la Cour pénale internationale, la Présidente de la Confédération avait assuré que la Suisse avait «l intention de le ratifier en temps voulu». Il serait utile d avoir un calendrier précis à cet égard pour éviter de repousser indéfiniment ce processus. 3.2 Accords de réinstallation des victimes et témoins La CSCPI encourage les autorités suisses à conclure des accords de réinstallation des victimes et témoins, en vue de permettre à la Cour de fonctionner au mieux. Cette problématique est fondamentale dans le contexte particulier des crimes les plus graves, et spécialement au regard de la place particulière occupée par les victimes dans la procédure devant la Cour. Assurer de manière optimale la sécurité des victimes et des témoins a des conséquences décisives sur le travail de la Cour. Les premières affaires sont cruciales. S il devait y avoir des incidents, cela hypothéquerait de futurs témoignages et la participation des victimes, qui est appelée à s étendre, serait alors remise en cause. 3.3 Accords portant sur l exécution des peines La CSCPI regrette que la Suisse n ait pas encore conclu d accord portant sur l exécution des peines. Etant donné les nombreuses violations des droits fondamentaux de la personne humaine dans des établissements pénitentiaires à travers le monde, il serait préférable que des Etats respectant généralement un standard élevé pour les conditions et lieux de détention, tel que la Suisse, concluent prioritairement de tels accords. La CSCPI encourage la Suisse à conclure des accords portant sur l exécution des peines. 3.4 Fonds pour les Victimes La CSCPI se réjouit que la Suisse ait versé des montants au Fonds pour les Victimes de la Cour. La CSCPI encourage la Suisse à contribuer régulièrement et de manière efficace au Fonds et à rendre publique le montant de sa contribution. 3.5 Points de contacts nationaux 5

6 La CSCPI demande à la Suisse de continuer à promouvoir le travail de la Cour en coopérant efficacement avec elle. Pour cela, la Suisse doit donner les moyens techniques et financiers au point de contact national pour la coopération avec la Cour (au sein de la Direction du droit international public) ainsi qu au Service central de coopération avec la CPI de l Office fédéral de la justice, pour des questions relatives à la coopération technique (entraide judiciaire). 3.6 Réparation Au regard de la place qu occupe la Suisse dans le système financier mondial, et afin de donner plus d efficacité aux ordonnances en réparation de la Cour, la Suisse doit faciliter la saisie et le gel des avoirs résultant de crimes internationaux. 3.7 Promesses et engagements La Suisse pourrait s engager à supporter l effort d autres Etats qui manquent de ressources techniques et juridiques pour faire aboutir un processus de ratification du Statut de Rome ou pour assurer la complémentarité de leur législation avec le Statut. 4. Complémentarité La CSCPI encourage la Suisse à mettre en place une unité spéciale qui serait essentiellement consacrée à la poursuite des crimes les plus graves. Ce genre de «war crimes unit» existe déjà dans plusieurs Etats européens 8. En favorisant ainsi d une manière concrète et efficace la poursuite des présumés responsables des crimes les plus graves, la Suisse ne ferait que concrétiser d une manière efficace ses obligations au regard du principe de complémentarité. 8 Par exemple en Suède, au Danemark, en Norvège, en Allemagne, en Belgique et aux Pays-Bas. 6