Radiographie des finances communales

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1 Radiographie des finances communales 1er Phase du Projet et éléments en vue de la seconde phase Document élaboré en vertu de la Convention du 7 mars 2011 entre la BCL et le Gouvernement Version du 19 janvier 2012

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3 TABLE DES MATIÈRES TABLE DES MATIÈRES...2 RÉSUMÉ EXÉCUTIF...6 INTRODUCTION...15 PARTIE 1: LES POUVOIRS LOCAUX DANS LA SOCIÉTÉ...16 LUXEMBOURGEOISE...16 I. L institution communale et le concept de secteur local...16 II. Le cadre réglementaire (Partie MI)...17 II.1 Le cadre juridique applicable aux pouvoirs locaux...17 II.2 Programme gouvernemental et réforme territoriale...20 III. L autonomie communale et la tutelle administrative...22 IV. Les missions et les compétences de la commune...23 V. Les organes de la commune...24 VI. Les syndicats de communes et les établissements publics...25 VII. Le cadre comptable...26 VII.1 La comptabilité communale...26 VII.1.1 Le budget et les comptes annuels...26 VII.1.2 Le service ordinaire et extraordinaire...27 VII.1.3 La classification fonctionnelle et économique...29 VII.1.4 La structure d un article budgétaire...29 VII.2 La comptabilité des syndicats de communes...30 VII.3 Le contrôle budgétaire et financier...31 VIII. Chiffres clés...32 PARTIE 2: ETAT DES LIEUX DES FINANCES DES...34 AUTORITÉS COMMUNALES...34 I. Les recettes des autorités communales...34 I.1 Les limites imposées par les données...34 I.2 Description des données et définitions des catégories...35 I.2.1 Les recettes ordinaires...35 I Les recettes non affectées...36 I L impôt commercial communal (ICC)...37 I L impôt foncier (IF)...39 I Fonds communal de dotation financière (FCDF)...40 I Analyse du système de répartition du FCDF...45 I Explication du système...45 I Exemple chiffré...45 I Questions liées au FCDF...46 I Analyse du système de péréquation de l ICC...50 I Explication du système...50 I Bénéficiaires et contribuables...53 I Rapport entre transferts et taux d imposition...55 I Analyse du système...56 I Les recettes affectées...59 I.2.2 Les recettes extraordinaires...63 I.3 Evolution des recettes par catégorie...69 I.3.1 Recettes ordinaires...69 I Recettes non affectées

4 I Niveaux et taux de croissance...69 I Prévisibilité des recettes de l ICC et du FCDF...74 I Recettes affectées...76 I Recettes ordinaires totales...77 I.3.2 Recettes extraordinaires...79 I.3.3 Recettes totales...80 I Comparaison des recettes selon les comptes communaux et SEC I Comparaison avec l évolution des recettes de l Etat central...81 I.4 Transferts affectés de l Etat au secteur communal (partie MI)...84 I.5 Analyse du degré de couverture des coûts des services eaux, déchets, électricité, gaz et chauffage urbain (Partie MI)...92 I.6 Volatilité des recettes par rapport au PIB I.7 Evolution des transferts sous diverses hypothèses macro-économiques : identification de risques potentiels I.7.1 Evolution des transferts du FCDF I Les déterminants macro-économiques de la TVA I Les simulations associées à la TVA I.7.2 Les déterminants macro-économiques de l ITS et simulations associées I.7.3 Evolution des recettes de l ICC I.8 Conclusions préliminaires II. Les dépenses des autorités communales II.1 Les limites imposées par les données II.2 Description des données et définition des catégories II.2.1 Dépenses ordinaires II.2.2 Dépenses extraordinaires II.3 Evolution des dépenses par catégorie II.3.1 Dépenses ordinaires II.3.2 Dépenses extraordinaires II.3.3 Dépenses par mission obligatoire ou facultative II.3.4 Dépenses totales II Comparaison des dépenses selon les comptes communaux et SEC II Comparaison avec l évolution des dépenses de l Etat central II.4 Dépenses par tête d habitant en fonction de divers paramètres II.5 Conclusions préliminaires III. Les soldes et l endettement des autorités communales III.1 Solde à l exercice propre III.2 Fonds de réserve budgétaire III.3 Fonds de dépenses communales III.4 Solde global III.5 Endettement III.5.1 Dette et service de la dette III.5.2 Risque de surendettement du secteur communal (Partie MI) III.6 Conclusions préliminaires PARTIE 3: COMPARAISON EUROPÉENNE DES FINANCES DES ADMINISTRATIONS LOCALES I. Méthodologie II. Les dépenses III. Les recettes IV. Soldes budgétaires et endettement V. Conclusions préliminaires

5 CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE ANNEXES Annexe: Lois de fusion Annexe: Liste des syndicats non marchands (SEC 95) Annexe : Tableau sources des données Annexe : Codes comptables des recettes communales Annexe : Codes comptables des dépenses communales Annexe: Codes fonctionnels Annexe: Schéma de la répartition des recettes de l impôt commercial communal Annexe: Schéma de fonctionnement du Fonds Communal de Dotation Financière Annexe : Tableaux expliquant le passage des comptes communaux au SEC Annexe : Données de la partie recettes des autorités communales Annexe: Répartition du FCDF exemple de la commune X Annexe: Données analyse répartition FCDF et péréquation ICC Annexe: Données utilisées pour les régressions du point Annexe: Données de la partie dépenses des autorités communales Annexe: Données de la partie soldes et endettement des autorités communales Annexe: Données de la partie comparaison européenne

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7 RÉSUMÉ EXÉCUTIF La présente étude constitue la première phase d un projet de collaboration entre la Banque Centrale du Luxembourg et le Ministère de l Intérieur. 1. Objet et description de l étude L objectif de cette étude est d établir une radiographie des finances communales luxembourgeoises. La première phase du projet est consacrée à un examen de l état des finances communales. La deuxième phase, qui sera finalisée à la fin mars 2012, visera quant à elle à approfondir l analyse descriptive réalisée lors de la première phase et à relever les forces et faiblesses du système de financement actuel des communes. Une identification et une analyse des expériences de pays ayant entrepris des réformes communales contribuera aux options de réformes proposées dans cette seconde phase. La première partie du rapport montre comment les communes en particulier et les pouvoirs locaux en général s inscrivent dans la réalité luxembourgeoise. Elle comporte un bref historique et une présentation de concepts éclairant le fonctionnement des communes. En guise de transition vers les parties suivantes, un certain nombre de chiffres clés met en exergue l importance des finances communales, notamment par rapport à l ensemble des administrations publiques. La deuxième partie de la 1 ère phase établit un état des lieux des finances communales. Les recettes, dépenses et soldes budgétaires font l objet d un examen systématique, pour les communes dans leur globalité et considérée isolément. L analyse réalisée dans cette partie est fortement tributaire de la qualité des données mais également de leur disponibilité. Ainsi, certains points relatifs aux syndicats de communes n ont pu être développés faute de données. Dans la troisième partie, les finances des administrations locales luxembourgeoises (définition SEC 95) sont comparées aux niveaux correspondants observés dans d autres pays de l Union Européenne, en premier lieu aux pays limitrophes. 2. Méthodologie adoptée L analyse des finances communales réalisée dans la deuxième partie du rapport est faite à partir des comptes de gestion pour la période , des budgets rectifiés pour 2010 et des budgets Il convient donc de considérer les données de 2010 et 2011 avec précaution. Les budgets ont tendance à surestimer les dépenses par rapport aux comptes de gestion. Il convient également de noter que cette étude a dû faire face à la qualité et la disponibilité parfois insuffisante des données. La limite la plus importante à cet égard est la fréquente non prise en compte des syndicats communaux, en raison de l absence d un plan comptable 6

8 uniforme relatif à ces derniers et du fait que les données de détail de tous les syndicats ne sont pas disponibles pour la période étudiée. Les statistiques utilisées pour la comparaison européennes sont quant à elles issues de la base de données d Eurostat, (SEC95). Les ratios des recettes et des dépenses exprimés en pourcentage du PIB étant peu significatifs au Luxembourg du fait du niveau élevé du PIB par habitant, celles-ci sont comparées en niveau par habitant et après correction des niveaux de prix différents. 3. Résultats Recettes - Les recettes ordinaires peuvent être classées en deux grandes catégories, à savoir d une part les recettes non affectées et d autre part les recettes affectées. Les recettes non affectées constituent en quelque sorte le garant de l autonomie communale. Les deux principales recettes non affectées des communes sont l Impôt commercial communal (ICC) et le Fonds Communal de Dotation Financière (FCDF). La troisième recette non affectée, à savoir l Impôt foncier (IF), est d un montant nettement plus réduit et a diminué en proportion au cours du temps. Le poids moyen des recettes non affectées sur la période est de 66% des recettes ordinaires. Il convient également de noter que le poids des recettes non affectées dans les recettes ordinaires peut bien évidemment varier selon la taille de la commune et en fonction de sa capacité à disposer de recettes propres. Les recettes affectées regroupent le reste des recettes communales ordinaires. Ces recettes sont affectées à un (ou plusieurs) objet(s) précis. C est notamment le cas des Recettes pour fournitures et prestations de services. - Les recettes du produit de l ICC sont difficilement prévisibles et plus volatiles que celles du FCDF. Les écart-types des taux de croissance sont en effet égaux à respectivement 9,3% et 6,7%. - Les recettes ordinaires (y compris celles de l ICC) se sont en moyenne accrues de 5,7% par an de 1998 à 2009 (après neutralisation des recettes en matière d énergie) tandis que les recettes non affectées ont progressé à un rythme moyen de 5,6%. Les recettes affectées neutralisées des recettes d électricité, gaz et chauffage urbain ont également augmenté, en moyenne de 6,4% par an sous la période revue. - La volatilité des recettes totales des administrations locales et de l Administration centrale est largement comparable. Les écart-types sont en effet de respectivement 4,5% et 4,4%, tandis que les coefficients de variation (soit l écart-type divisé par le taux de croissance annuel moyen) est de 0,7 dans les deux cas. - Les recettes par habitant varient fortement d une commune à l autre. Ces disparités trouvent en partie leur fondement au niveau des recettes ordinaires non affectées. L ICC et la dotation du FCDF liée à l IFA explique la plus grande partie de ces disparités. Or, le système de péréquation de l ICC doit en principe réduire les 7

9 inégalités entre communes et le système de répartition du FCDF doit en principe être neutre et objectif, dans la mesure où il est censé refléter les besoins des communes qui dépendent eux-mêmes de la population ou de la superficie. - L analyse du système de répartition du FCDF montre que les disparités peuvent déjà être réduites au moyen d un simple changement de formule. Ce résultat peut être obtenu en modifiant les poids des critères existants (65% pour la population, 15% pour les terrains verts, 20% pour la densité). - Par ailleurs, il ressort d une première analyse du système de péréquation de l ICC qu une modification d un seul paramètre peut de suite réduire les disparités entre communes. Néanmoins, il semble également que la modification d un seul paramètre ne soit pas suffisante et que des modifications combinées devraient avoir lieu. Finalement, comme pour le FCDF, l analyse des disparités et des réductions qui pourraient être possibles en modifiant un paramètre sera développée plus amplement dans la 2 ème phase de ce projet (analyse des coefficients de Gini par exemple). - L étude des transferts de l Etat par le Ministère de l Intérieur indique que : «les montants des subventions accordées ont considérablement augmenté au cours de la période de (à un rythme de 10,5% p.a. contre 5,5% pour les recettes totales des communes) ;de nouvelles missions des communes se sont accompagnés de l octroi de moyens financiers additionnels par l Etat (maisons-relais, pacte logement) ;la transparence, la cohérence et partant l efficience des mécanismes d attribution des subventions au secteur communal peuvent être améliorées.» - Le Ministère de l Intérieur a également étudié les recettes affectées des communes provenant de leurs services industriels. De laquelle, il tire les conclusions suivantes : «On peut dire qu en ce qui concerne les recettes des services industriels obligatoires (eau et déchets) celles-ci devraient couvrir toutes les charges de fonctionnement. Si cela n est pas (toujours) le cas on doit constater que les communes disposent de moyens financiers non affectés suffisants pour pouvoir contribuer au financement de leurs missions obligatoires. Pour des raisons politiques les responsables locaux rechignent en effet à augmenter les taxes pour leurs résidents (électeurs). La non répercussion intégrale des coûts sur les utilisateurs des services de l espèce a pour conséquence que les recettes restent en-dessous de leur potentiel effectif d un côté et que d un autre côté la mise à disposition de services trop bon marché risque d augmenter la demande ou le recours à ces services, ce qui provoque pour la commune des dépenses supplémentaires pour répondre à la demande. En ce qui concerne les recettes affectées provenant de services industriels facultatifs tels que l électricité, le gaz, le chauffage urbain, les communes actives dans ces domaines ont en principe un revenu commercial dont le niveau est supérieur aux charges de sorte que ces communes dégagent un excédent financier pour cette 8

10 activité. Cet excédent est à considérer comme recette non affectée (cf intérêts créditeurs, dividendes) que les communes peuvent utiliser pour d autres missions.» - Les simulations, réalisées par la BCL en ce qui concerne les déterminants macroéconomique du FCDF et de l ICC, mettent en exergue l utilité d une vision proactive et «englobante» de la part des communes. L analyse qui précède montre que les finances communales sont exposées dans une large mesure à divers risques, qu il convient de ne pas sous-estimer. Il apparaît que ces dernières ne sont nullement à l abri d évolutions macro-économiques telles que le ralentissement de la consommation privée, des revenus des ménages, la disparition graduelle des soldes de l ICC liés aux années antérieures ou encore l étiolement éventuel du «Tanktourismus». Des initiatives européennes telles que le «VAT package», qui se rapporte au commerce électronique, devraient également affecter significativement les finances des pouvoirs locaux. Il apparaît également qu en cas de survenance de ces chocs, l Etat central ne serait pas en mesure de voler au secours des Administrations locales, car il subirait lui-même ces chocs de plein fouet. - La BCL ne peut qu appeler les pouvoirs locaux et leurs autorités de tutelle à intégrer ces risques potentiels ou avérés. Une première réaction relevant du pouvoir de tutelle consisterait à promouvoir davantage une optique budgétaire pluriannuelle, en transmettant aux pouvoirs locaux une série d indicateurs et de paramètres économiques sur un horizon de trois à cinq ans. Cet ensemble d informations devrait également comporter diverses projections de recettes (FCDF et ICC en particulier), élaborées en collaboration avec un conseil budgétaire indépendant. Un tel canevas cohérent permettrait aux communes d élaborer des plans pluriannuels de financement et de prévoir leurs soldes budgétaires de façon plus précise. Une seconde réponse, qui concerne avant tout les pouvoirs locaux, impliquerait la mise en réserve des «surprises favorables» en matière de recettes et de la partie des recettes qui est imputable au fort dynamisme structurel c est-à-dire hors conjoncture de l ITS (élasticité de l ITS à sa base imposable supérieure à l unité). Ce dynamisme de l ITS se répercute sur les recettes des pouvoirs locaux via le FCDF. Ces mises en réserve permettraient aux communes de faire face aux différents chocs énumérés ci-dessus et de pallier les conséquences d éventuelles réformes fiscales ou de modifications du régime de TVA. - De telles reprises et mises en réserve pourraient faire l objet de normes transparentes, élaborées au niveau local mais avec un certain degré d harmonisation. - L analyse économétrique expliquant le niveau de dépenses selon divers paramètres (point II.4) suggère également que l importance relative de la superficie verte et de la densité dans la formule de distribution du FCDF devrait être examinée plus en détail. - L impôt foncier constitue un autre volet d ajustement des finances communales. Il n occupe actuellement qu une place marginale au sein des recettes totales des 9

11 communes. Ces dernières disposent d un important potentiel en la matière. Dans la même perspective, il conviendrait d examiner l opportunité d un ajustement des valeurs unitaires, qui n ont plus été revues depuis Dépenses - Les dépenses totales des Administrations locales ont en moyenne augmenté de 6,0% de 1998 à 2009 selon la comptabilité communale et de 6,6% selon le système comptable SEC 95. Cette discordance s explique principalement par la décentralisation des services de gaz et d électricité de la Ville de Luxembourg, qui a donné lieu à une diminution mécanique des dépenses comptables en 2009, alors que ce même effet a été neutralisé dans les comptes SEC 95. Toujours selon le système comptable SEC 95, les dépenses totales de l Administration centrale se sont accrues de 7,9% par an, en moyenne, de 1998 à Les principales dépenses des pouvoirs locaux sont les dépenses de personnel, les frais de fonctionnement et les investissements immobiliers. - Les dépenses pour missions obligatoires représentaient 54% des dépenses locales totales en Par conséquent, les communes disposent d une certaine marge de manœuvre pour réaliser des dépenses facultatives. - La composition fonctionnelle des dépenses locales n a pas subi de modifications majeures de 1998 à Les trois principales catégories sont les services d administration générale (22% en 2009), l enseignement (21%), les «Affaires et services économiques» (16%), la protection de l environnement et les «Loisirs, culture et cultes» (13% chacun). - A l instar des recettes, les dépenses varient considérablement d une commune à l autre. Les dépenses totales hors transport et production d énergie par habitant moyenne sur la période sont dans un rapport de 1 à 3,2. Le ratio correspondant est égal à 3,15 pour les seules dépenses ordinaires et à 2,6 pour les dépenses ordinaires obligatoires. Les pouvoirs locaux bénéficiant de recettes élevées devraient les utiliser pour augmenter leurs réserves surtout dans un contexte économique incertain et non pour alimenter de nouvelles dépenses. - La relation entre les dépenses ordinaires obligatoires par habitant d une part et la taille de la population d autre part tend à se conformer à une courbe en U. Ce résultat sera analysé plus en détails dans le cadre de la seconde phase de la radiographie. Solde et endettement - Les soldes des comptes communaux à l exercice propre (ordinaire et extraordinaire, hors fonds de réserve budgétaire) et à l exercice global pour l ensemble des communes sont en général assez proches de l équilibre. Il en est de même des soldes SEC 95 des pouvoirs locaux luxembourgeois. Ce résultat n est guère surprenant, dans la mesure où les communes doivent présenter un budget en équilibre et que le recours à l endettement est encadré par la loi. 10

12 - L analyse de l évolution des soldes à l exercice propre montre qu entre 2006 et 2008, les communes ont dégagé des excédents substantiels, alors que l exercice 2009 s est traduit par un déficit. Entre 2008 et 2009, les recettes totales ont effectivement diminué de 3,3% tandis que les dépenses ont progressé de 1,8%. Il convient cependant de noter qu après neutralisation des effets de l externalisation du gaz et de l électricité, les recettes et les dépenses totales ont augmenté de respectivement 4,5% et 10,2%, selon les comptes SEC 95. Ce déficit se serait cependant en partie résorbé en Au niveau désagrégé, l étude montre que ce n est pas parce que l ensemble des communes présente un excédent que c est le cas de chaque commune prise isolément. En 2007 et 2008, 27 communes enregistraient un déficit alors qu au niveau global un surplus était dégagé. - Les recommandations de la circulaire ministérielle du 27 novembre 2002 pour la création d un fonds de réserve budgétaire ont été généralement bien suivies. En 2009, 74 communes détenaient encore des avoirs dans ce fonds de réserve, mais il apparaît que quatre communes détenaient à elles seules 70% des avoirs, soit 116 millions d euros. Il convient cependant de noter que si certaines communes ne font pas usage de cet outil, cela ne signifie pas qu elles ne détiennent pas de l argent en réserve par un autre biais, notamment par le maintien d un excédent au budget ordinaire dont une partie est normalement placé sur un compte d épargne. Les communes disposent par ailleurs d avoirs dans le Fonds communal de péréquation conjoncturale qui avait été créé en 1967, ceux ci s élèvent à plus de 50 millions d euros fin En 2009, le service de la dette représente 4% des dépenses ordinaires (soit 73,7 millions d euros) et la dette brute des communes s élève à 43,7% des recettes ordinaires (soit 763 millions d euros). La dette brute de l ensemble du secteur communal est de 781,7 millions d euros. L endettement brut des communes en montant absolu n a cessé d augmenter depuis Le taux de croissance annuel moyen de la dette totale s élève à 7,8% sur la période Une analyse du niveau d endettement brut en 2009 par commune montre à nouveau les différences considérables qu il peut y avoir entre les communes. Le taux d endettement varie en effet de 2% à 181% des recettes ordinaires. - Le Ministère de l Intérieur a étudié les risques de surendettement des communes en calculant le ratio des charges de remboursement d emprunt sur les recettes ordinaires. Il apparaît qu il n existait pas de risque de surendettement global du secteur communal pour la période d observation. Quelques communes isolées présentent toutefois des ratios se situant dans la fourchette supérieure à celle définie par le MIGRe comme règle de bonne conduite, sans que cela ait jusqu à présent conduit ces communes à des difficultés à honorer leur dette, tant en capital qu en intérêts. 11

13 Comparaison européenne - La comparaison européenne révèle que les communes luxembourgeoises sont au sixième rang des plus petites communes au sein de l Union européenne, avec une moyenne de habitants en Seules la République tchèque, la France, la Slovénie, la Hongrie et l Autriche abritent des communes dont la population moyenne est plus basse. - Par ailleurs, les communes luxembourgeoises occupent une position intermédiaire en ce qui concerne le niveau des dépenses et des recettes par habitant (données SEC95 de 2009). Au Luxembourg, seulement 12,7% des dépenses totales des Administrations publiques sont assumées par les communes tandis qu au Danemark, elles représentent plus de 64,2%. La moyenne de la zone euro se situe quant à elle à 21,4%. - Les disparités européennes identifiées résultent principalement des divergences institutionnelles (distribution différente des missions entre sous-secteurs des administrations publiques, définition différente des pouvoirs locaux). Une efficacité divergente dans la gestion des missions communales peut également expliquer les disparités de niveaux de dépenses. - Finalement, il convient de noter qu il n existe pas de modèle universel de financement des collectivités locales. Seuls un certain nombre de principes sont énoncés dans la Charte Européenne de l Autonomie Locale. Chaque Etat membre possède donc ses spécificités. - Par conséquent, la différence d organisation institutionnelle du secteur local au niveau européen rend difficile toute comparaison. C est pourquoi, il est plus intéressant d étudier les réformes entreprises dans ces pays et qui pourraient être adaptées aux spécificités luxembourgeoises. Certaines d entre elles seront analysées dans la 2 ème phase de cette étude. 4. Conclusions et étapes ultérieures Les résultats de la première phase de l étude montrent qu il serait souhaitable qu une réforme des finances communales ait lieu tout en respectant l autonomie communale. Des réformes peuvent être envisagées tant du côté des dépenses que du côté des recettes. Diverses idées de réformes seront abordées dans la 2 ème phase de ce projet. Il pourrait s agir de réformes paramétriques de l ICC et du FCDF. Même si l actuel système de financement des communes n a pas occasionné de problèmes majeurs et peut à ce titre être considéré comme globalement approprié, l étude des recettes non affectées a révélé qu il persiste de grandes disparités entre les communes, malgré le système de répartition du FCDF et la péréquation de l ICC. Une modification des paramètres (poids et éventuellement choix des critères) de ces systèmes permettrait déjà de réduire les disparités. 12

14 Par ailleurs, étant donné l importance d une bonne estimation des recettes dans l établissement du budget et l impact que peut avoir la volatilité effective de celle-ci, l étude d une modification de la formule de dotation du FCDF mérite également d être étudiée. L objectif serait d accorder plus de poids aux composantes moins volatiles et l inverse pour les plus volatiles, tout en maintenant le niveau global actuel et le tout sans induire une augmentation de la volatilité des finances de l Etat central. L'introduction dans la formule de composantes additionnelles à la TVA et à l'its pourrait être testée dans cette perspective. L analyse des fonds de réserves budgétaires et des déterminants macroéconomiques montre que l usage actuel des fonds de réserve et de péréquation conjoncturale n est pas adéquat ni suffisant. La 2 ème phase abordera la mise en place de fonds de réserve ad hoc, celle-ci pourrait passer par la refonte des fonds existants. Ces réserves pourraient être calibrées au niveau de chaque commune afin de faire face aux différents chocs énumérés ci-dessus. Elles permettraient également de pallier les conséquences d éventuelles réformes fiscales ou de modifications du régime de TVA. La réforme territoriale en cours vise à réduire le nombre de communes, afin d assurer une gestion plus efficace de leurs ressources et pour permettre aux plus petites d entre elles d offrir une palette de services plus complète. Les statuts des CDA pourraient également être abordés dans cette perspective. La 2 ème phase abordera certains de ces aspects en particulier la dimension optimale des communes. Il s agira de faire le point des connaissances en la matière (théorie économique et expériences internationales), par exemple en analysant l expérience de fusion en Belgique, au Danemark et dans le Canton de Vaud. Ces expériences (études des processus et des incitations) seront bien entendu réexaminées à l aune des spécificités luxembourgeoises. Les résultats montrent en effet que les communes luxembourgeoises sont de taille réduite par rapport à la quasi-totalité des autres pays européens. Une amélioration de la gestion des finances communales passe également par une amélioration de l efficacité des dépenses. La faisabilité d une étude de l efficacité des dépenses sera également abordée dans la 2 ème phase. Ces idées ne sont bien entendu qu une partie des pistes de recherche qui mériteraient d être approfondies. 13

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16 INTRODUCTION La présente étude constitue la première phase d un projet de collaboration entre la Banque Centrale du Luxembourg et le Ministère de l Intérieur, dont l objectif est d établir une radiographie des finances communales luxembourgeoises afin de proposer des options d éventuelles réformes. La première phase du projet est donc consacrée à un examen de l état des finances des administrations locales. La deuxième phase vise quant à elle à approfondir l analyse descriptive réalisée lors de la première phase et à relever les forces et faiblesses du système de financement actuel des communes. Une identification et une analyse des expériences de pays ayant entrepris des réformes communales contribuera aux options de réformes proposées dans cette seconde phase. La première partie de ce rapport montre comment les communes en particulier et les pouvoirs locaux en général s inscrivent dans la réalité luxembourgeoise. Elle comporte un bref historique et une présentation de concepts éclairant le fonctionnement des communes. En guise de transition vers les parties suivantes, un certain nombre de chiffres clés met en exergue l importance des finances communales, notamment par rapport à l Etat central. La deuxième partie établit un état des lieux des finances communales. Les recettes, dépenses et soldes budgétaires font l objet d un examen systématique, pour les communes dans leur globalité et considérée isolément. L analyse réalisée dans cette partie est fortement tributaire de la qualité des données mais également de leur disponibilité. En effet, certains points relatifs notamment aux syndicats de communes n ont pu être développés faute de données. Dans la troisième partie, les finances des administrations locales luxembourgeoises sont comparées aux niveaux correspondants observés dans d autres pays de l Union Européenne, en premier lieu aux pays limitrophes. Les ratios des recettes et des dépenses exprimés en pourcentage du PIB étant peu significatifs au Luxembourg du fait du PIB par habitant élevé, celles-ci sont comparées en montants absolus par habitant et après correction des niveaux de prix différents (parité de pouvoir d achat). Les données utilisées pour cette comparaison sont issues de la base d Eurostat (SEC95). 15

17 PARTIE 1: LES POUVOIRS LOCAUX DANS LA SOCIÉTÉ LUXEMBOURGEOISE Cette partie de l étude présente la définition du concept de secteur local et les caractéristiques des autorités communales luxembourgeoises. Les cadres légal et comptable sont également abordés. I. L institution communale et le concept de secteur local Les communes tirent leurs origines d une époque antérieure à la formation de l Etat Luxembourgeois, qui existe dans sa forme actuelle depuis le Traité de Londres du 19 avril Aujourd hui, elles occupent toujours une place prépondérante en tant que lieu de pouvoir le plus proche du citoyen. Tout résident au Luxembourg relève d une commune, dans laquelle il a élu son domicile et exerce les droits élémentaires de la citoyenneté. Les communes sont des institutions de nature constitutionnelle. L article de la Constitution les définit comme des collectivités autonomes, à base territoriales, possédant la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres. Cet article exprime le principe de décentralisation de l Etat sur lequel est fondée l organisation des communes luxembourgeoises et le principe d autonomie locale. Ce dernier a été consacré le 15 octobre 1985 lors de la signature par le Luxembourg de la Charte européenne de l autonomie locale et entériné par la loi du 18 mars Il convient également de faire une distinction entre le concept de secteur local et celui d Administrations locales, qui est plus restrictif. En effet, le secteur des Administrations locales luxembourgeoises défini selon les normes comptables européennes SEC95 comprend les 116 administrations communales proprement dites 1, les syndicats communaux à l exception des syndicats communaux produisant des biens ou services marchands et les établissements publics placés sous la surveillance des communes, à l exception de ceux produisant des biens ou services marchands. Le secteur local au sens large comprend les 116 administrations communales proprement dites ainsi que l ensemble des syndicats et des établissements publics placés sous la surveillance des communes, qu ils appartiennent au secteur marchand ou non marchand (cf. liste en annexe). Le Luxembourg compte un seul niveau de collectivités infranationales, à savoir le niveau communal. Il n y a donc pas d échelon intermédiaire entre l Administration centrale et l Administration locale, comme c est le cas pour la plupart des autres pays de la zone euro. 1 Cela inclut la commune en tant qu institution pourvue de la personnalité juridique mais également les services municipaux produisant des biens ou services marchands ne disposant pas de la personnalité juridique. Il s agit notamment des services d enlèvement des ordures, des services de distribution d eau, des crèches communales et autres foyers de jour, des campings communaux, etc. 16

18 II. Le cadre réglementaire (Partie MI) II.1 Le cadre juridique applicable aux pouvoirs locaux La législation qui régit les communes luxembourgeoises remonte dans ses principes au Régime français de la fin du XVIIIe siècle. L organisation des communes fut à l époque réglée par le décret du 14 décembre 1789 sur la constitution des municipalités qui apporta l uniformité municipale sur l ensemble du territoire français de l époque. Une disposition importante de ce décret, à savoir l article 50, est toujours en vigueur au Luxembourg. Cet article définit la compétence autonome de l administration communale et établit les missions originaires des communes dans les termes suivants : «Les fonctions propres au pouvoir municipal, sous la surveillance et l inspection des assemblées administratives, sont de régir les biens et revenus communs des villes, bourgs, paroisses et communautés; de régler et d acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées des deniers communs; de faire jouir les habitants des avantages d une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics.» Le décret des août 1790 sur l organisation judiciaire précise en son titre XI. - Des juges en matière de police à l article 3 les objets de police confiés à la vigilance et à l autorité des corps municipaux dans les domaines relatifs à la sécurité, la tranquillité, la salubrité et le bon ordre publics. Ces deux décrets confèrent aux communes leurs missions originaires obligatoires, à savoir de gérer leur territoire et leur patrimoine par leurs moyens humains et financiers et de réglementer la vie en communauté de leurs citoyens dans les domaines essentiels que sont l hygiène, la sécurité et la paix publiques. La naissance de l Etat luxembourgeois, par l indépendance acquise en 1839, n a guère changé le cadre institutionnel et l organisation administrative de nos communes. Le législateur luxembourgeois de l époque a fait preuve d une grande prudence à l égard des innovations révolutionnaires, afin de ne pas déstabiliser l institution communale à savoir la seule application du principe de la décentralisation au Luxembourg. Depuis cette époque la Constitution définit la place des communes et plus précisément du pouvoir communal dans l organisation de l Etat luxembourgeois. L article 107 de la Constitution consacre le principe de l autonomie communale. Il précise en même temps que le pouvoir des communes est fonction de la loi. La Constitution abandonne au législateur l organisation des institutions communales et de leur contrôle par l Etat tout en imposant l observation d un certain nombre de principes. La principale loi qui régit les collectivités locales est la loi communale modifiée du 13 décembre Cette loi a succédé à la loi communale du 24 février 1843, adaptée au fil du temps, une loi fortement inspirée de la législation communale belge qui, de son côté, reposait sur la législation française de l Ancien Régime. Les principes de base de ces anciennes 17

19 législations ont été largement maintenus, parce qu ils ont fait leur preuve et sont bien ancrés dans nos traditions. La loi communale actuelle contient tout d abord certaines dispositions relatives au territoire des communes. Elle a pour objet principal de régler la composition, le fonctionnement et les attributions des trois organes de la commune, à savoir le conseil communal, le collège des bourgmestre et échevins et le Bourgmestre. Elle établit également le fonctionnement de la surveillance exercée par l Etat sur les communes ainsi que les règles qui régissent la comptabilité communale. La loi du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes organise la coopération entre les communes dans le cadre d établissements publics à personnalité juridique propre. Elle règle notamment la constitution, l organisation, le fonctionnement et le financement des syndicats de communes qui sont soumis au même contrôle de l Etat que les communes. Cette loi a succédé à la loi modifiée du 14 février 1900 concernant la création des syndicats de communes. Elle a réformé celle-ci pour définir de façon plus rigoureuse l engagement des communes dans le syndicat, pour renforcer la transparence des mécanismes de gestion et le droit à l information et pour assimiler davantage les organes du syndicat à ceux de la commune. La loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l aménagement communal et le développement urbain fournit aux communes les instruments de planification nécessaires à un développement durable de leur espace et à une bonne gestion du territoire communal. La loi du 18 décembre 2009 organisant l aide sociale maintient au niveau local les compétences en matière d aide sociale de dernier recours, tout en regroupant les communes dans 30 offices sociaux pour organiser de manière efficiente l attribution de cette aide. Par ailleurs, il y a lieu de mentionner la loi du relative au budget de l Etat 1988 par laquelle a été institué le Fonds Communal de Dotation Financière (FCDF). Cette loi prévoit notamment les mécanismes d alimentation, de dotation et de répartition des avoirs du fonds aux communes. Par la suite, les lois budgétaires annuelles ont ancré les modifications apportées aux mécanismes d alimentation, de dotation et de répartition. Est adapté ainsi pour chaque année le montant forfaitaire de la dotation de l Etat qui tient compte des modifications législatives intervenues au fil du temps. Pour l exercice 1992, le pourcentage des avoirs du fonds répartis d après la population a été ramené de 67% à 65% et le pourcentage réparti pour le terrain vert a été diminué de 18% à 15%. En contrepartie, le pourcentage réparti d après la densité de la population a été augmenté de 15% à 20%. Aussi le préciput alloué à chaque commune a-t-il été augmenté du montant initial de LUF ( EUR) à LUF ( EUR) pour l année 1990 et à LUF ( EUR) pour l exercice

20 La loi du portant création d un Fonds communal de péréquation conjoncturale. Ce fonds a pour but de constituer une réserve destinée à faire face à une diminution massive des recettes ordinaires ou à une augmentation importante des dépenses des communes à la suite d une dépression économique. Le Fonds est alimenté par des contributions annuelles de l Etat central et des communes, déterminées en fonction du rendement de l impôt sur le revenu des collectivités et de l impôt commercial communal d après le bénéfice et le capital d exploitation. La Charte européenne de l autonomie locale, signée le à Strasbourg et transposée en droit luxembourgeois le définit l étendue de l autonomie locale dans les pays signataires. Elle prévoit notamment en matière de ressources financières des collectivités locales (art. 9) que 1. Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences. 2. Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi. 3. Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. 4. Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences. 5. La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité. 6. Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles-ci des ressources redistribuées. 7. Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence. 19

21 8. Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux. Dans ce contexte il faut relever les législations relatives à l Impôt commercial communal et à l Impôt foncier, qui sont deux impôts locaux représentant la moitié des recettes non affectées des communes et environ deux tiers de leurs recettes de fonctionnement. II.2 Programme gouvernemental et réforme territoriale Le programme gouvernemental prévoit l élaboration d un code territorial qui rassemblera l intégralité des textes légaux et réglementaires concernant de près le secteur communal et qui assurera une garantie accrue de sécurité juridique dans la mise en œuvre de textes débarrassés auparavant de dispositions contradictoires. Le Gouvernement se propose encore de renforcer l autonomie communale et d assouplir la tutelle de l État sur les communes en limitant le contrôle de l État à la légalité des actes communaux, tout en veillant à la sauvegarde des impératifs de la politique nationale. Il envisage de supprimer le double degré de contrôle actuellement opéré par les commissariats de districts et le Ministère de l Intérieur. En même temps il entend redéfinir la fonction du commissaire de district et créer une administration unique avec plusieurs bureaux décentralisés, remplissant notamment une mission de conseil à l égard des communes en ce qui concerne l application de la loi. Dans le contexte de la réforme territoriale, le Gouvernement s est engagé à redessiner le paysage communal afin de permettre aux collectivités locales d assumer pleinement leurs responsabilités dans le cadre d une nouvelle répartition des compétences entre l Etat central et les communes. A la suite de deux fusions qui ont eu lieu en 2006, six fusions supplémentaires de communes ramènent à partir de 2012 le nombre de communes à 106 (cf. tableau en annexe). Depuis 2005, le nombre de communes aura donc été réduit de 12 unités et le nombre de syndicats de communes de 5 unités. Il est envisagé de continuer la réorganisation communale, pour aboutir lors de l échéance électorale de 2017 à un nombre approximatif de 70 communes (-36 communes) et à une diminution corrélative du nombre de syndicats de communes. Ce mouvement, même s il est inspiré par une conception de la «commune de l avenir» élaborée sous l impulsion de l État central, sera réalisé par les autorités et populations locales. Le seuil de habitants 3 a été déterminé comme masse critique pour assurer le bon fonctionnement d une commune autonome de notre siècle. Il continuera à servir de base de discussion en milieu rural, alors qu en milieu rurbain et urbain ce seuil pourra être modulé en conséquence. Toutefois, en fonction de la texture des communes en milieu rural, un deuxième critère pourra atténuer le premier, en l occurrence celui de l étendue géographique maximale utile des collectivités territoriales permettant l accomplissement des missions et responsabilités futures. 20

22 La réorganisation territoriale sera accompagnée d une réforme des finances communales. Dans ce contexte, le Gouvernement se propose d analyser la possibilité de faire évoluer les recettes non affectées 2 des communes en ligne avec l évolution des recettes du budget de l État et en tenant compte des missions confiées aux communes. Une grille de lecture pour l attribution de subsides aux collectivités locales sera établie et il sera veillé à ce que la composante intercommunale ou régionale soit dûment intégrée aux systèmes de subvention existants. Donnant suite au rapport de la commission spéciale «Réforme territoriale du Luxembourg», le Gouvernement estime que la création de fonds régionaux compléterait utilement le cadre juridique et politique à tracer par les plans régionaux de développement. L alimentation des fonds et l opération de ceux-ci devront se réaliser de manière transparente, conformément à des critères précis à définir et à un plan d allocation basé sur les besoins réels en matière d équipements à travers le pays. Par ailleurs, un nouveau plan comptable, applicable pour l ensemble du secteur local, sera mis en œuvre pour le 1 er janvier Cet instrument sera compatible avec le plan comptable général et les exigences du SEC 95, cela dans le respect des règles de transparence et de la présentation budgétaire actuelle. Le nouveau plan comptable devra permettre de mieux tenir compte des engagements des communes découlant de leur association en syndicats de communes et d établir avec un outil approprié, des perspectives financières pour le court ou le moyen terme. Parallèlement, en vue d une meilleure prévisibilité des finances communales, une modification de la procédure budgétaire communale est envisagée. Finalement, en même temps que la réforme projetée des finances communales, le Gouvernement se propose d entamer les démarches nécessaires à un éventuel rapprochement de l actuelle administration «Service de Contrôle de la Comptabilité des Communes» aux structures existantes de la Cour des Comptes en vue d une réorganisation du contrôle financier des communes. Comme il est primordial que les communes du 21 ème siècle soient outillées pour assumer, à côté de leurs missions administratives et obligatoires traditionnelles, des prestations de services nouveaux, elles devront disposer d un outil comptable intégré capable de fournir les informations et données indispensables, de ressources humaines compétentes et responsables en vue d une gestion efficiente des services communaux. Le Gouvernement s est engagé à cet effet à élaborer le cadre permettant aux communes de se doter de structures plus performantes. L administration communale devra reposer sur trois piliers, à savoir l administratif, le financier et le technique. Un aspect fondamental de cette approche 2 Celles-ci sont définies dans la deuxième partie de cette étude. 3 Actuellement les communes de habitants arrivent à organiser elles-mêmes et sans aucune collaboration intercommunale leurs missions de base (légales) et notamment l enseignement fondamental. Cette observation n est pas contredite par le fait que certaines communes avec une population inférieure à habitants arrivent à organiser elles-mêmes l enseignement fondamental et ceci en raison du fait qu elles disposent de revenus plus importants ou bien en raison d une extrême intensification de la collaboration intercommunale pour d autres missions, telles que centres sportifs, crèches, piscines, enseignement musical,. 21

23 sera constitué par la généralisation, à travers l ensemble des communes du pays, de la présence d un véritable service technique. Dans le cadre de ces réformes, le Gouvernement se propose également de reconsidérer le cadre légal qui régit l exercice des mandats politiques communaux. Dans ce contexte, les incompatibilités entre les mandats locaux et différentes fonctions du secteur public ont déjà été modifiées par la loi du 16 février 2011 modifiant la loi communale. Le Gouvernement examinera encore la séparation des mandats nationaux et locaux et en conséquence l introduction du Bourgmestre à plein temps à la suite de la réforme territoriale entamée. Il adaptera le congé politique en plusieurs étapes en fonction de la taille des communes et des nouvelles charges qui incomberont au secteur communal. Toutes ces réformes seront réalisées en étroite concertation avec le Syndicat des Villes et des Communes Luxembourgeoises (SYVICOL), qui représente les intérêts de ces dernières. III. L autonomie communale et la tutelle administrative En ratifiant la Charte européenne de l autonomie locale, le législateur a confirmé son adhésion aux grands principes de l autonomie communale, dont les bases sont établies dans les décrets de 1789 et 1790 ainsi que dans la Constitution. La Constitution confère aux communes l autonomie locale. Par conséquent, ces dernières ont le droit de gérer elles-mêmes les intérêts exclusivement communaux. Néanmoins, afin d éviter que les communes ne portent atteinte aux intérêts fondamentaux de l Etat, l article 107 de la Constitution prévoit un contrôle de la gestion communale. Ce contrôle, appelé tutelle administrative, est exercé par le Grand-Duc, le Ministre de l Intérieur et - sous le contrôle du Gouvernement - par les commissaires de district. La tutelle est organisée par la loi communale, qui définit différentes mesures de contrôle à l égard des actes des autorités communales. Le contrôle de l Etat est un contrôle de pure légalité et non pas d opportunité. Il vise à vérifier que l action communale respecte la loi et les intérêts nationaux. Le principe constitutionnel de l autonomie financière des communes permet également à celles-ci de fixer librement les taux d imposition communaux. Les taux doivent cependant être soumis à l approbation du Grand-Duc et votés annuellement pour que l impôt soit dû (art. 100 de la Constitution). 22