Note de perspective Juillet Le concept de «cooperative gateway», un mode de coopération entre autorités portuaires au sein d une méga-région

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1 Note de perspective Juillet 2012 Le concept de «cooperative gateway», un mode de coopération entre autorités portuaires au sein d une méga-région Les ports de l axe Seine dans la desserte du Bassin Parisien Romuald LACOSTE Géographe, chargé de recherche ERA Fret, IFSTTAR. Nantes, France. Romuald.lacoste@developpement-durable.gouv.fr & Anne GALLAIS BOUCHET Juriste, chargée d études ISEMAR, Saint-Nazaire, France Gallais.bouchet@isemar.asso.fr ERA Fret SPLOTT IFSTTAR Cette Note de perspective s inspire d un article original publié à l occasion de la 13ème Conférence Internationale Villes Ports, organisée par l AIVP du 18 au 21 juin 2012 à Nantes Saint-Nazaire, sur le thème du «nouveau temps du port» : Gallais Bouchet (A.) & Lacoste (R.), 2012, Ports systems and mega-regions: towards the emergence of cooperative gateways? Practices in French ports regarding to the Paris Basin. Article original disponible sur le site : et via le site : 1

2 Introduction Les changements importants survenus dans le secteur économique tendent à modifier les fonctions et les périmètres géographiques des villes et des ports. De nouveaux modèles de gouvernance, fondés sur la coopération, doivent être recherchés pour mieux appréhender des problèmes complexes qui ne sont pas confinés à la sphère logistique ou à la sphère urbaine. Les changements importants survenus dans le secteur économique tendent à modifier les fonctions et les périmètres géographiques des villes et des ports. D une part, le paysage urbain devient de plus en plus complexe, du fait de son étalement et des limites de plus en plus floues entre les territoires. Les fonctions économiques de la ville évoluent, générant de nouvelles formes d activités et de nouveaux schémas de distribution du fret (e-commerce, logistique en ville). Dans ce cadre, les activités logistiques et les circuits de distribution en lien avec le commerce international prennent une dimension particulière. Pour leur part, les ports sont impactés par la globalisation des échanges (effet de la conteneurisation) et par l internationalisation et le poids croissant des opérateurs privés (armateurs, entreprises de manutention, transitaires, etc) ; les activités portuaires requièrent toujours plus de terrains et de financements pour l agrandissement des terminaux et l installation des zones logistiques alors que, dans le même temps, la pression urbaine ne cesse de s intensifier. Pour tenir compte de ce changement d environnement, les autorités portuaires s adaptent en recentrant leurs missions vers la gestion des concessions, l environnement, l aménagement, les relations avec l hinterland. Les relations villes-ports évoluent selon ces deux grands courants économique et spatial (les mutations urbaines et les transformations du commerce maritime) et vers un changement d échelle pour, dans certains cas, arriver à la conclusion que certaines relations villesports peuvent migrer vers des relations associant un système portuaire (c.à.d. un ensemble de ports maritimes et intérieurs) à une méga-région (polarisée par des villes). Dans ce cas, de nouveaux modèles de gouvernance doivent être recherchés pour mieux appréhender et solutionner des problèmes complexes qui ne sont pas confinés à la sphère logistique ou à la sphère urbaine. En ce sens, la coopération peut se révéler un moyen efficace de gérer ces relations entre ensembles portuaires et méga-régions. 1. De nouvelles échelles pour les villes et les ports 1.1. La mega-région, un concept récent Des évolutions économiques de grande ampleur en termes d échelle, d espace, et de contenu génèrent de nouvelles configurations urbaines 1 au sein desquelles l organisation des flux est perturbée et doit se recomposer. Les liens entre les villes et leurs voisinages deviennent aussi plus complexes et les interdépendances plus nombreuses. Dès lors, de nouveaux enjeux apparaissent nécessitant des nouvelles approches, et une gouvernance innovante. 1 : villes, métropoles, conurbations, mégalopoles, méga-régions, etc 2

3 Le nouveau paradigme tient davantage dans un espace mêlant les usages et les activités sans limites précises. Un besoin de cohérence se fait sentir pour hiérarchiser les projets et les faire cohabiter. Les ports et les services de transport de fret font partie des questionnements légitimes de la méga-région. Au delà d un certain seuil d activité, qui varie selon les auteurs, les grandes villes et les régions administratives ne constituent plus nécessairement l échelle de référence pour organiser et gérer l espace. Le nouveau paradigme tient davantage dans un espace mêlant les usages (urbain, industriel, agricole ) et les activités (logistique, commercial, de loisirs ) sans limites précises. En fait, les limites dépendent du sujet traité (mobilité, protection des zones agricoles ) ce qui conduit à des coopérations de toutes sortes entre les autorités publiques et les entreprises privées concernées par les projets complexes au sein de ces zones. Dès lors, la gouvernance est une question centrale pour ces espaces appelés méga-régions qui sont le dernier concept à émerger dans la recherche en étude urbaine. S. Sassen décrit les méga-régions comme des ensembles économiques diversifiés, dont l évolution se rattache à plusieurs logiques spatiales, en particulier les forces d agglomération et de dispersion. Cette échelle permet d explorer de nouveaux développements stratégiques qui peuvent bénéficier aux zones les plus prospères comme aux zones les plus marginalisées au sein de la mégarégion. Il existe peu de méga-régions dans le monde, les plus grandes se situant en Asie et en Amérique du Nord, à savoir les méga-régions japonaise, de Shanghai, du nord-est des Etats-Unis, de Californie. En Europe, on identifie plusieurs de ces méga-régions 2 caractérisées par des contraintes multiples et imbriquées qui concernent les flux de marchandises, la sécurité, l écologie, l immobilier, la santé, etc. Ces méga-régions font aussi face à des problèmes de gouvernance en étant gérées par des autorités régionales décentralisées ou locales à différents niveaux, ce qui peut conduire à des politiques fragmentées. En effet, dans un contexte de raréfaction des espaces disponibles et des ressources financières, des projets peuvent se trouver, même partiellement, en compétition. La coopération apparaît alors comme un moyen de gérer efficacement les méga-régions. Dans les méga-régions, les ports maritimes représentent des nœuds importants qui connectent le vaste marché urbain discontinu avec le marché mondial et offrent un moyen d import et d export efficace pour les entreprises commerciales, industrielles et agricoles. En conséquence, les ports et les services de transport de fret font totalement partie des questionnements légitimes de la méga-région. Cependant, dans ces espaces, les ports ne sont pas forcément la priorité des gestionnaires publics en termes d attractivité et d enjeux. Dans la majorité des cas par exemple, les projets de lignes ferroviaires pour passagers sont prioritaires par rapport aux projets de lignes fret. De la même façon que les villes ont évoluées depuis plusieurs décennies, les ports de commerce, vus comme des «gateways» (des passerelles entre le monde et les territoires) ont subit de profondes transformations sous la pression du marché. 2 le Bassin Parisien, le Sud-Est de l Angleterre, le Randstadt-Bruxelles, l espace Rhin-Rhur. 3

4 1.2. Evolution du concept de «gateway» Le «cooperative gateway» met en exergue le rôle des autorités publiques dans la construction de la coopération entre les ports, en étroite relation avec les territoires. Nous proposons de discuter d une potentielle nouvelle phase dans le concept de «maritime gateway» (interface maritime 3 ), focalisée sur le rôle du secteur public et des changements institutionnels. Cet nouvelle phase que nous appelons «cooperative gateway» met en exergue le rôle des autorités publiques dans la construction de la coopération entre les ports, en étroite relation avec les territoires. Les décennies 1980 à 2010 ont vu des changements majeurs dans l organisation des ports, comme dans les relations entre les villes et les ports. Les ports ont évolué : d une part vers la spécialisation, la terminalisation et la hiérarchisation qui sont autant d éléments centrés sur le port ; d autre part vers la logistique, les corridors de fret et les ports secs qui sont des éléments orientés vers les territoires. Le changement d échelle du port, qui investit l hinterland, nécessite une coopération avec d autres entités publiques à d autres échelles. La croissance des échanges de conteneurs et la restructuration des industries lourdes ont transformé le paysage portuaire et ont fait naître des enjeux incontournables que les autorités portuaires, les communautés portuaires et les villes ont du gérer en commun. Ces enjeux incontournables sont les questions d usage des sols (brownfields, waterfront), de requalification des bassins emploi ou encore de pollution. De plus, la tendance au développement de fonctions portuaires hors du port, dans les plateformes situées au cœur des hinterlands, croise le besoin de développer des relations entre le port et les territoires 4. Le changement d échelle du port, qui investit les hinterlands, nécessite une coopération avec d autres entités publiques à d autres échelles. C est une tendance qui a été étudiée par les chercheurs en aménagement urbain comme en transport maritime. Parmi les études portuaires, le concept de génération de ports mis au point par la CNUCED illustre les différentes phases de l évolution portuaire, d une place de transit diversifiée jusqu à une agrégation de terminaux spécialisés. Ce passage d une génération à une autre entraîne des remises en cause et des mutations spatiales, sociales (emploi) et relationnelles avec l arrièrepays, qui s observent et se comprennent parallèlement à la transformation urbaine. En plus des évolutions relevées par la CNUCED, Notteboom & Rodrigue (2005) ont détaillé le processus de régionalisation portuaire 3 BIRD, J., 1975, Seaports are gateways, Maritime studies and management, 2. 4 Les grands ports maritimes développent de plus en plus des relations avec des plateformes intérieures (fluviales et ferroviaires) pour a) offrir une capacité de transport vers l hinterland par le biais de corridors de fret massifiés et dédiés, connectés à un petit nombre de centres d éclatement et de collecte du fret ; b) attirer des clients très éloignés du port par des facilités administratives, douanières, etc ; c) contourner certaines tensions sur la disponibilité en terrain, en localisant certaines activités (stockage par exemple) loin du port et de ses contraintes d insertion urbaine (opposition des riverains, problèmes de disponibilité de vaste zones, règles de sécurité ) ; d) limiter la concentration des externalités négatives dans la ville-port et ses alentours. 4

5 Les relations entre les ports sont habituellement étudiées du point de vue du marché, en décryptant les stratégies commerciales des armements et des transitaires. Le rôle des autorités publiques pourrait être mieux pris en compte dans la formation des relations entre les ports. (entendu ici au sens anglo-saxon du terme, sans connotation politique), en insistant sur l importance des plateformes intérieures. A ce titre les auteurs ont formalisé le concept «d extended gateway» qui illustre les liens entre les places portuaires et certaines plateformes intérieures, et qui organise le système portuaire à une échelle plus vaste. Notteboom (2010) aussi mis à jour le concept de «multi-port gateway» qui est symbolisé par les fortes relations d interdépendance qui se tissent entre les ports maritimes d une même façade maritime. Ainsi, alors que «l extended gateway» est centré sur les relations entre les ports maritimes et les plateformes intérieures, le «multi-port gateway» s attache à décrire les relations entre les ports maritimes d une même façade maritime. Les relations entre les ports sont habituellement étudiées du point de vue du marché, en décryptant les stratégies commerciales mises en place par les armements et les transitaires pour coordonner leurs réseaux maritimes et de logistiques terrestres. Il en va de même pour les travaux sur la coopération et la co-opétition (entreprises qui coopèrent sur certains sujets comme la R&D, tout en restant en compétition commerciale). Dès lors, le rôle des autorités publiques pourrait être mieux pris en compte comme le souligne Notteboom (2010): «( ) existing models on port development tend to underevaluate the role of political and institutional factors. Current port dynamics are very much influenced by governance models, port reform and regulatory frameworks ( )». Trois articles récents s attaquent à cette lacune. Notteboom & al. (2012) traitent des interactions entre les institutions, les réformes, la gouvernance portuaire et les autorités portuaires aux travers de la plasticité institutionnelle et du «sentier de dépendance» des ports. Jacobs & Notteboom (2011) ont travaillé sur le rôle du contexte institutionnel dans les systèmes portuaires régionaux, et Wortelboer van Donselaar & Kolkman (2010) ont analysé le coût social et les bénéfices de la coopération entre les autorités portuaires. Cette note de perspective est une contribution à ces recherches et se focalise sur les changements institutionnels qui permettent une plus grande coopération entre les autorités portuaires, plus spécifiquement dans les méga-régions. Nous proposons de discuter de la capacité des autorités portuaires à résoudre des problèmes complexes à l échelle de la mégarégion par la voie de la coopération entre-elles et avec les autorités régionales, établissant ainsi un «cooperative gateway» qui engloberait les «extended gateway» et «multi-port gateway» déjà définis. Nous illustrons notre propos avec le cas de la méga-région du Bassin Parisien combiné aux ports de l axe-seine, exemple souvent appelé le Seine Gateway. 5

6 2. Le Seine Gateway : un exemple de «cooperative gateway» pour le Bassin Parisien 2.1. Le «cooperative gateway» : un mode de coopération entre les entités publiques gestionnaires des infrastructures de transport, des ports et des territoires Au plan mondial, les autorités nationales ou régionales en charge de plusieurs ports disposent de trois modèles pour réguler l'efficacité du système portuaire : La concurrence renforce le sentier de dépendance qui favorise les grands ports. Une certaine inefficacité peut découler de la multiplication des projets, des difficultés à obtenir des sources de financement, du manque de périmètres de référence pertinents. Laisser les ports se concurrencer les uns les autres. Il s'agit de la position la plus couramment adoptée par les autorités régulatrices dans les systèmes étatiques centralisés (France, Italie, Espagne). Dans ce cas, la régulation prend la forme d une réforme législative s appliquant à tous les ports et l interférence des autorités publiques dans la stratégie de ces ports est sporadique, intervenant seulement lorsque des intérêts stratégiques sont en cause. Les acteurs du marché, les communautés portuaires et, dans une moindre mesure, les autorités portuaires, organisent quant à eux le système de distribution des marchandises. Cette approche repose sur, et en même temps, renforce le «sentier de dépendance» en favorisant les grands ports. Dans les méga-régions, cette seule approche concurrentielle peut avoir pour effet de freiner une organisation rationnelle du fret et des infrastructures. Une certaine inefficacité globale peut découler de la multiplication des projets, des difficultés à obtenir des sources de financement, du manque de périmètres de référence pertinents. Développer des processus obligatoires de coopération entre les ports. Cette voie est encore rarement utilisée et la coopération volontaire lui est préférée, sans toutefois démontrer une grande efficacité, en l absence de contraintes et d enjeux clairement identifiés. C est pourquoi les autorités de régulation des systèmes portuaires préfèrent soit la solution précédente, soit la solution suivante. Fusionner les autorités portuaires. Le regroupement de la gestion des ports sous une seule entité administrative peut aider les régulateurs à répondre à des questions d'échelle. Le port de Copenhague-Malmö, celui de Vancouver- Fraser, de Flessingue-Terneuzen (Zeelande Seaports) ou encore de Basse-Saxe (Niedersachsen ports) sont quelques exemples bien connus de fusion de ports. Cependant, dans la plupart des cas, les activités commerciales demeurent gérées par des services distincts dans chacun des anciens sites portuaires. Ainsi, les ports sont 6

7 La coopération entre des entités publiques n'est pas la façon de penser et de travailler la plus fréquente dès lors qu il s agit de sujets portuaires. Le principe de «cooperative gateway» va audelà d une habitude de dialogue et de projets, individuels et indépendants, entre ports maritimes et ports intérieurs. administrés comme une entité unique, mais restent partiellement des concurrents. Cette solution ressemble ou s apparente à une forme de coopération, mais n'est pas toujours possible pour diverses raisons telles que la culture d'entreprise, le statut, les systèmes comptables, le risque de monopole, etc. Le «cooperative gateway» Le «cooperative gateway» est défini par un niveau élevé de relations qui lient certaines autorités portuaires entre elles et qui lient ces dernières avec d'autres autorités locales et régionales comme : les entités gestionnaires des infrastructures et des réseaux de transport terrestres (ferroviaires et fluviaux), les conseils municipaux et métropolitains, les conseils généraux, régionaux, etc. Les acteurs du marché ne sont généralement pas inclus dans cette démarche, mais ils peuvent faire partie des réflexions, sachant que le but de la coopération est de créer un environnement efficace pour les entreprises, en tenant compte des contraintes urbaines, territoriales et sociétales sur une grande échelle. La coopération entre des entités publiques n'est pas la façon de penser et de travailler la plus fréquente dès lors qu il s agit de sujets portuaires. La logique la plus courante repose sur une coopération entre les acteurs du marché en vue d organiser les relations entre les ports et avec les villes. Du point de vue des relations avec l arrière-pays, le principe de «cooperative gateway» va au-delà d une habitude de dialogue et de projets, individuels et indépendants, entre ports maritimes et ports de navigation intérieure. Même si un «cooperative gateway» peut prendre diverses formes, ses deux principaux critères sont les suivants : - la coopération s effectue entre des acteurs publics ; - et la coopération traite de nombreux sujets et intérêts, dépassant les seuls intérêts portuaires De nouvelles possibilités de coopération grâce à de récents changements institutionnels. En France, la situation institutionnelle des ports a beaucoup changé ces dernières années, créant des opportunités pour de nouveaux types de régulation et de gouvernance. La réforme de 2004 a concerné les ports décentralisés et celle de 2008 a concerné les grands ports maritimes, exports autonomes. L objectif de ces réformes institutionnelles (nouvelle gouvernance et nouvelle répartition des tâches) est d aboutir à d'importantes améliorations économiques et territoriales et leur mise en œuvre devrait se traduire par de nouvelles synergies entre les autorités portuaires et les communautés portuaires. 7

8 La situation institutionnelle des ports a beaucoup changé ces dernières années, créant des opportunités pour de nouveaux types de régulation et de gouvernance. D'autre part, à la fin de la décennie 2000, le gouvernement français a décidé que le développement de Paris sera articulé autour d une nouvelle échelle, comprenant l'ile de France, la Seine (jusqu au Havre) et d'autres régions du Bassin parisien. Une méga-région est en train de se dessiner autour de plusieurs projets et s appuie sur plusieurs entités institutionnelles ad hoc. Ces projets et nouvelles entités concernent des aspects variés tels que l'aménagement du territoire et en particulier la mobilité et les infrastructures de transport. Les ports maritimes, les ports fluviaux et les ports secs font partie des principales questions concernant le développement futur de cette méga-région. Nous allons décrire brièvement les principaux changements. La réforme portuaire de 2004 Les ports secondaires, auparavant appelés ports d intérêt national, ont été réformés en L'Etat en était le propriétaire et leur gestion relevait de la compétence des Chambres de commerce et d industrie. Le processus de décentralisation 2004 a été un processus de régionalisation. Il a impliqué des transferts de compétences et de propriété du gouvernement national à des niveaux inférieurs (ville, départements et régions) pour 19 ports de commerce. Le secteur s'oriente vers une organisation plus souple et commerciale. Les ports de Caen et de Cherbourg sont maintenant sous un système de gestion conjointe de la région (Basse-Normandie) et des départements (Manche et Calvados) : Ports Normands Associés (PNA). Avant 2004, ces deux ports étaient indépendants l'un de l'autre. PNA représente un nouveau schéma de gestion qui conduit à une plus grande coopération entre eux. En tant qu autorité portuaire, gestionnaire de deux ports, PNA peut aussi engager des projets avec les autorités portuaires des ports de la Seine. La réforme portuaire de 2008 Les conseils de coordination interportuaire doivent «assurer la cohérence des actions de grands ports maritimes et, le cas échéant, de ports autonomes fluviaux» (loi portant réforme portuaire). La réforme portuaire de 2008 concerne les principaux ports maritimes français en réponse à leur baisse de compétitivité au regard de leur homologues européens. Elle repose sur une nouvelle gouvernance, sur le commandement unique sur les terminaux, sur le développement de l'intermodalité et de la prise en compte de l environnement et, enfin, sur de nouvelles relations entre les ports. Le législateur français a prévu la possibilité de mettre en place des institutions de coordination entre les autorités portuaires, selon une logique géographique d axe fluvial ou de façade maritime. Ainsi, deux conseils de coordination interportuaires ont été créées : l'un concernant les ports séquans, l'autre les ports de l'atlantique. Le Conseil de coordination interportuaire de la Seine a été institué le 19 mai 2009 et regroupe les ports maritimes du Havre, de Rouen et le port autonome de Paris. Ce Conseil semble être principalement un outil politique dont les objectifs sont «d'assurer la cohérence des actions de grands ports maritimes et, le cas échéant, de ports autonomes fluviaux» (loi portant réforme portuaire). Afin d'atteindre ces objectifs, le Conseil «adopte un document de coordination 8

9 relatif aux grandes orientations en matière de développement, de projets d'investissement et de promotion des ports qui y sont représentés» (loi ). Le Conseil de coordination interportuaire est une institution coopérative entre autorités portuaires des principaux ports maritimes, la loi permettant toutefois une forme de coopération entre ces grands ports et les ports décentralisés. En outre, les autorités portuaires sont désormais autorisées développer des relations commerciales avec des ports intérieurs et même à en devenir actionnaire. La méga-région du Bassin Parisien Les objectifs de la C8 sont de partager et de mettre en place une vision stratégique sur le développement économique, la mobilité, le commerce maritime, la planification territoriale, les projets environnementaux et d infrastructure. La région Ile-de-France et, à plus grande échelle, le Bassin parisien sont les plus importants territoires français d un point de vue économique et démographique. La méga-région Bassin Parisien présente cependant encore des contours imprécis, avec des périmètres et des ambitions pas toujours clairement définis. Récemment, les huit régions et leurs conseils économiques et sociaux se sont réunis pour former la Conférence des 8 régions, à savoir la «C8» : ces régions sont l'ile-de-france, la Basse- Normandie, la Bourgogne, la Champagne-Ardenne, le Centre, la Haute- Normandie, les Pays de la Loire et la Picardie. Cette approche par la «C8» permet de formaliser et d'institutionnaliser cette méga-région. Ses objectifs sont de faire valoir le rôle de la région-capitale, à travers le projet du Grand Paris, de renforcer la coordination des activités régionales concernant le développement de leurs territoires, de partager et de mettre en place une vision stratégique sur le développement économique, la mobilité, le commerce maritime, la planification territoriale, les projets environnementaux et d'infrastructure. Les flux de marchandises, la mobilité, l'aménagement du territoire, la sécurité routière, l'environnement sont de nombreuses questions qui concernent le Bassin Parisien, tout autant que, pour certaines d'entre elles et à des degrés divers, les autorités portuaires. La méga-région est donc devenue une échelle nécessaire pour établir une nouvelle stratégie commune, pour coopérer et pour réduire les externalités négatives Le modèle français de coopération entre autorités portuaires : une approche top-down L'exemple de l axe Seine montre l'évolution et la convergence de plusieurs dynamiques vers l'émergence d un «cooperative gateway» à l'échelle de la méga-région Bassin Parisien. Cet exemple s appuie sur les changements récents en termes d'organisation portuaire : la réforme de 2004, la réforme de et la création d'une nouvelle institution de coordination : le Conseil de coordination interportuaire -, le lancement du Groupement d intérêt économique Haropa (GIE associant les ports de la Seine). En plus de ces changements liés aux ports, nous mettons en avant, concernant les territoires, la création récente de la «C8» qui représente le début de l'institutionnalisation de la méga-région du Bassin Parisien. La convergence 9

10 de ces nouvelles dynamiques nous permet d'affirmer, d'une part, que les intérêts portuaires liés au fret, et les intérêts urbains et sociétaux pourraient être partagées (et pourrait se rejoindre dans certains projets), et d'autre part, que les traditionnelles relations ville-port doivent s analyser dans le cadre d un changement d échelle, conduisant à des relations entre système portuaire et territoires. Le cas de cette méga-région se fonde sur une approche top-down avec trois niveaux permettant de répondre à la fois aux objectifs d'efficacité des ports et aux questions importantes pour les territoires. Le cas de cette méga-région se fonde sur une approche top-down avec trois niveaux permettant de répondre à la fois aux objectifs d'efficacité des ports et aux questions importantes pour les territoires : - Le niveau de la définition des lignes directrices, de la planification, du choix de la politique à suivre par tous les acteurs publics au sein du Conseil de coordination interportuaire : Des lignes directrices sont fixées dans le document de coordination établi et approuvé par le Conseil de coordination interportuaire. Après examen de la composition de ce Conseil, il est pertinent de penser que les lignes directrices adoptées par cette assemblée, sur des sujets maritimes et portuaires, devraient prendre en compte les autres documents de planification (Figure 1). Certains membres du Conseil de coordination interportuaire sont en effet inclus dans la «C8». La création de l'entité PNA (qui n est pas une fusion entre les deux ports mais une opération aboutissant à un réel partage de la gestion et du financement) est l'autre exemple de la capacité des autorités publiques locales (en conformité avec la loi) d'impulser une coopération interportuaire. Mais ce dernier exemple prend en compte seulement les intérêts des ports de sorte qu'il ne peut pas être qualifié de «cooperative gateway». - Ensuite, le niveau de la décision technique et de son application est illustré par le GIE Haropa. D autres types de relations bi ou multilatérales entre les autorités portuaires peuvent être initiées. Les conseils de coordination interportuaire rassemblent les intérêts portuaires, urbains et régionaux. - Enfin, faisant suite à ces dynamiques, les acteurs privés tels que les armateurs peuvent être en mesure de promouvoir de nouveaux services, comme par exemple la mise en place d une nouvelle ligne de feedering entre Le Havre et Caen afin d améliorer le transfert modal. Si, dans un premier temps, et ce sera probablement le cas dans la pratique, les décisions et les actions menées par le Conseil de coordination interportuaire porteront sur des sujets portuaires, la composition de ce Conseil nous laisse penser que les questions portuaires devront être partagées, discutées et accordées avec des questions telles que les questions sociales et territoriales (Figure 1). En effet, les représentants des villes et des territoires concernés par toutes ces problématiques sociétales sont membres du Conseil de coordination interportuaire, au même titre que les représentants des organismes publics de gestion des infrastructures et des réseaux tels que Réseau Ferré de France et Voies Navigables de 10

11 France. Tous ces représentants sont intéressés par la mobilité (fret et passagers). Ainsi, parce qu'ils siègent au Conseil de coordination interportuaire, ils doivent d'abord traiter de sujets portuaires et de fret, mais aussi tenir compte de leurs projets territoriaux. Figure 1: La composition du Conseil de coordination interportuaire de la Seine Type de représentant Collectivités territoriales et leurs groupements Etat 1 rep. par conseil régional. 1 rep. par communauté urbaine. 1 rep. du conseil de Paris. TOTAL : 5 1 préfet par région. Les présidents du directoire des 2 grands ports. Le directeur général du port autonome de Paris. TOTAL : 5 Etablissements gestionnaires des infrastructures terrestres ou établissement public chargé de la gestion des voies navigables : 1 représentant de RFF et 1 représentant de VNF. TOTAL : 2 Personnalités qualifiées 1 membre du conseil de surveillance par grand port. 1 membre du conseil d administration du port autonome de Paris. 1 personnalité qualifiée nommée par le ministre des transports qui préside le conseil de coordination. TOTAL : 4 1 commissaire du gouvernement par conseil (désigné par le ministre, et disposant d une voix consultative). Source : Gallais Bouchet (A.), Lacoste (R.) Le Conseil de coordination interportuaire doit adopter des lignes directrices à vocation «politique» ; en complément, les autorités portuaires de l axe Seine ont créé un outil opérationnel : le GIE Haropa. Alors que le Conseil de coordination interportuaire est une institution dont la création a été imposée par la voir législative (loi ) et dont l objectif est d adopter des lignes directrices à vocation «politique», les autorités portuaires de l axe Seine ont décidé de créer un outil opérationnel : le GIE Haropa. Depuis Janvier 2012, le GIE Haropa débute son activité et englobe les ports du Havre, de Rouen et de Paris (Haropa ainsi nommé à cause de : Le HAvre, ROuen et PAris et HARbours Of PAris). Haropa se concentre sur les sujets stratégiques et commerciaux portuaires et devrait aller, nous semble-t-il, au-delà de la simple promotion commerciale commune. Mais la question de savoir si les actions menées par Haropa devront être conformes avec les lignes directrices formulées par le Conseil de coordination interportuaire de la Seine est à cet instant tout à fait pertinente et appelle une réponse que seule la pratique de ces institutions nous fournira. Toutefois, pour le moment, nous ne pouvons parler que de l'émergence d un «cooperative gateway» car ses conditions d effectivité ne sont pas encore parfaites. Le récent document de travail de l OCDE (Merk & al, 2011) relatif à la compétitivité des villes portuaires insiste sur le manque de synergies entre les ports de l axe Seine, mais reconnaît que la situation semble évoluer lentement. Avant que la situation évolue vers une coopération plus institutionnelle et formelle entre les ports, le rapport de l OCDE remarque que «pour un certain nombre de parties prenantes, le débat actuel révèle un 11

12 manque complet de pensée systémique et une préoccupation plus marquée pour la technique que pour des stratégies communes et la recherche de marchés. Les systèmes portuaires et les systèmes urbains correspondent à différentes logiques opérationnelles, parfois opposées». On ne peut parler que de l'émergence d un «cooperative gateway» car ses conditions d effectivité ne sont pas encore parfaites. Nous constatons que certains projets se heurtent parfois à des obstacles : Caen et Le Havre ont décidé de lancer un service de feedering au début de L'objectif était de transférer du fret routier vers le mode maritime. Le projet a échoué en raison de l'opposition des riverains au terminal portuaire qui devait construit à cet effet à Caen. Ceci est un exemple intéressant démontrant la confrontation des différents intérêts et l'incidence des enjeux urbains sur les projets portuaires (en dépit d'une réelle volonté de développer le transfert modal, afin de tenir compte des intérêts sociaux tels que l'environnement et la sécurité routière). En outre, il est permis de s interroger sur les raisons de l'absence du port de Dunkerque dans cette tendance coopérative. Dunkerque est un «gateway» pour les régions du nord-est de la France. Il aurait pu être logique d'inclure ce port soit dans le Conseil de coordination interportuaire soit dans un autre mécanisme de coopération tel qu un «multi-port gateway» le long de la façade Manche-Nord. D autre part, Anvers est aussi une importante porte d'entrée maritime pour la méga-région parisienne. Pourtant, des freins et des contraintes non négligeables sur des aspects commerciaux, administratifs et culturels viennent réduire la faisabilité d'une coopération efficace entre entités publiques (ports flamands et français et régions) au sujet du fret. Une dernière question peut être soulevée à propos du canal Seine-Nord dont la construction n'est pas encore certaine. Conclusion La première contribution de cet article est de mettre les territoires au centre de la coopération entre autorités portuaires. Cet article a mis en évidence le potentiel du rôle du secteur public dans l'élaboration de mécanismes de coopération concernant le transport de fret et les activités portuaires. On peut affirmer que la coopération répond aux nouvelles missions des autorités portuaires dans le cadre du modèle du landlord port. En effet, les autorités portuaires tendent à se concentrer sur la planification, l aménagement du territoire, l environnement, la promotion commerciale et l'élaboration d un cadre infrastructurel pertinent pour les opérateurs de transport. La première contribution de cet article est de mettre les territoires au centre de la coopération entre autorités portuaires. Parallèlement aux initiatives du secteur privé qui façonnent traditionnellement les services de fret et les relations entre les ports maritimes, le secteur public (autorités portuaires et collectivités territoriales) apporte un soutien essentiel aux acteurs du marché dans l aménagement du territoire en amont. Le cas du Bassin Parisien propose une application particulière d un nouveau «cooperative gateway» avec ses avantages et ses inconvénients. La loi portant réforme portuaire de 2008 permet de nouvelles possibilités en matière de coopération interportuaire impliquant les attentes mais aussi les contraintes locales et régionales. Cependant, il est trop tôt pour en évaluer pleinement les résultats. 12

13 Les problématiques traditionnelles des villes-ports demeurent tandis qu émergent de nouvelles questions à l'échelle du système portuaire et de la mégarégion. La deuxième contribution de ce papier repose sur le changement d échelle concernant les relations ville-port et leurs problématiques. Les relations entre les ports et les villes évoluent et deviennent plus complexes, spécialement dans le cadre des méga-régions, selon un processus en deux étapes : les problématiques traditionnelles des villes-ports demeurent tandis qu émergent de nouvelles questions à l'échelle du système portuaire et de la méga-région. Cette démonstration est soumise à discussion et demande à rencontrer d autres cas concrets. Le cadre théorique présenté trouve une application intéressante dans l exemple des ports de l axe Seine et du Bassin Parisien mais il reste à observer la façon dont ce concept pourrait être appliqué à l'environnement local d'autres méga-régions dont les caractéristiques institutionnelles, économiques, et géographiques influent sur la gouvernance des synergies interportuaires et méga-régionales. Bibliographie - ALIX, Y., 2012, Benchmarking sur les Gateways. Colloque Axe Seine : construire un système portuaire et logistique pour renforcer les dynamiques territoriales, Ateliers préparatoires, 26 juin, Paris. - ALIX, Y., DAUDET, B., 2011, Les corridors maritimes et les villes portuaires : mégatendances, problématiques et solutions applicables, Rencontre internationale de Québec : définir la relation ville-port de demain, 10 au 12 Avril, Québec - Canada. - BIRD, J., 1975, Seaports are gateways, Maritime studies and management, 2. - DAUDET, B., 2010, Grands projets urbains et portuaires : pour une reconsidération des conciliations, concertations et confrontations, 12th International Conference Cities and Ports, 15/19 Novembre 2010, Buenos-Aires & Rosario. Argentina. - DEBRIE, J., GOUVERNAL, E.,SLACK, B., 2007, Port devolution revisited: the case of regional ports and the role of lower tier of governments, Journal of Transport Geography, 15, 6, pp DOUET M., GAMBET E., 2010, Nouveaux acteurs, nouveaux contrats, In : La décentralisation portuaire, réformes, acteurs, territoires, édité par J. Debrie, V. Lavaud-Letilleul, (L Harmattan : Paris). - DUCRUET, C., 2004, Les villes-ports, laboratoire de la mondialisation, Thèse de doctorat, dir. M. Brocard, FRE IDEES 2795 CNRS, Université du Havre. - GALLAIS BOUCHET, A., LACOSTE, R., 2012, Ports systems and mega-regions: towards the emergence of cooperative gateways? Practices in French ports regarding to the Paris Basin, contribution internet à la 13ème Conférence Internationale Villes Ports, Le nouveau temps du port, AIVP, juin, Nantes Saint-Nazaire, disponible sur le site - GALLAIS BOUCHET, A., LACOSTE R., 2011, Les relations interportuaires en France (éclairages européens) : concurrence et coopération, communication au colloque Gouverner et administrer des espaces sous tension Ports et communautés portuaires d Europe en mutation, ANR GECOPE, Nantes, 20 octobre. - GALLAIS BOUCHET, A., LACOSTE R., 2012, La coopération interportuaire en France, apports et ambitions des conseils de coordination, Université de Nantes, CDMO, ADMO, GLAESER, E., 2007, Do regional economies need regional coordination? In: The economic geography of mega-regions, edited by K. Goldfeld (Policy Research Institute for the Region: Princeton, NJ). - IAU Ile de France, 2010, Le bassin parisien, une mega-région?, Les cahiers, 153, février, 88p. - INNES, J.E., BOOHER, D.E., DI VITTORIO, S., 2010, Strategies for mega-region governance: collaborative dialogue, networks and self organization. Working paper, Berkeley IURD, University of California, October, 25p. 13

14 -JOURNAL OFFICIEL DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE (JORF), Loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, 5 juillet JORF, Décret du 19 mai 2009 créant le conseil de coordination interportuaire de la Seine, 21 mai JOHN, P., TICKELL, A., MUSSON, S., 2005, Governing the mega-region: governance and networks across London and the south East of England, New political economy, 10, 1. - LACOSTE, R., GALLAIS BOUCHET, A., 2012, Analyse qualitative des outils de coordination et de coopération dans le cadre de la politique portuaire française : le cas des grands ports maritimes, L Espace Politique, 16, avril. - LACOSTE, R., GALLAIS BOUCHET, A., 2010, La réforme des Grands Ports Maritime de 2008, Premier bilan, Note de synthèse ISEMAR, 121, janvier. - LAVAUD-LETILLEUL, V., 2007, Le delta d or autour de Rotterdam, Anvers et Zeebrugge : l émergence d une véritable région portuaire face au défi de la mondialisation? Les cahiers scientifiques du transport, 51, pp MERK, O., et al., 2011, The Competitiveness of Global Port-Cities: the Case of the Seine Axis (Le Havre, Rouen, Paris, Caen) - France, OECD Regional Development Working Papers, 2011/07, OECD Publishing. - NOTTEBOOM, T., DE LANGEN, D.W., JACOBS, W., 2012, Institutional plasticity and path dependence in seaports: interactions between institutions, port governance reforms and port authority routines, Journal of transport geography, June, 10p. - NOTTEBOOM, T., 2010, Concentration and the formation of multi-port gateway regions in the European container port system: an update, Journal of transport geography, 18, pp NOTTEBOOM, T., RODRIGUE, J-P., 2005, Port regionalization: towards a new phase in port development, Maritime policy & management, 32, 3, pp RODRIGUE, J-P., NOTTEBOOM, T., 2010, Comparative North American and European gateway logistics: the regionalism of freight distribution, Journal of transport geography, 18, 4, pp SASSEN, S., 2012, Novel Spatial Formats For Urban Inclusion, Megaregions and Global Cities, In: booksandideas.net, 5 May. - TOURRET, P., 2011, Ports et industries en France. Note de synthèse ISEMAR, 137, septembre. - TOURRET, P., 2009, Les enjeux territoriaux des grands ports français. Note de synthèse ISEMAR, 112, février. - UNCTAD, 1999, The fourth generation port, In: Ports newsletter, 19, November. - WORTELBOER-VAN DONSELAAR, P., KOLKMAN, J., 2010, Societal costs and benefits of cooperation between port authorities, Maritime policy & management, 37, 3, pp WOUTERS, J. NOTTEBOOM, T., 2011, An evolutionary perspective on regional port systems: the role of windows of opportunity in shaping seaport competition, Environment and planning A, 43, pp