du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 août e chambre Audience publique du 1 er octobre 2014

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1 Tribunal administratif N o 33258a du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 août e chambre Audience publique du 1 er octobre 2014 Recours formé par Monsieur..., contre une «décision» du comité-directeur de la Caisse nationale des prestations familiales en matière de stage JUGEMENT Revu la requête inscrite sous le numéro du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 août 2013 par Maître Pierre Feltgen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur..., demeurant à L-, tendant à l annulation, sinon à la réformation d une décision ainsi qualifiée du comité-directeur de la Caisse nationale des prestations familiales relative à la non-prolongation de son stage ; Vu le jugement du tribunal administratif du 7 mai 2014 ; Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 juin 2014 par Maître Albert Rodesch au nom de la Caisse nationale des prestations familiales, ledit mémoire en réponse ayant été notifié par acte d avocat à avocat le 3 juin 2014 au mandataire de la partie demanderesse ; Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 11 juillet 2014 par Maître Pierre Feltgen pour compte du demandeur, ledit mémoire supplémentaire ayant été notifié par acte d avocat à avocat le même jour au mandataire de la Caisse nationale des prestations familiales ; Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ; Le juge-rapporteur entendu en son rapport ainsi que Maître Albert Rodesch et Maître Pierre Feltgen en leurs plaidoiries respectives à l audience publique du 17 septembre Monsieur..., titulaire du diplôme de Maîtrise en Droit, passa avec succès les examensconcours pour l admission au stage des carrières supérieures de l administration lors de la session de juillet Le 28 avril 2003, le président de la Caisse nationale des prestations familiales, ci-après désigné par «la CNPF», informa Monsieur... que sa candidature du 6 mars 2003 pour un poste de juriste auprès de la CNPF avait été retenue. 1

2 Le 30 juin 2003, le président de la CNPF, ci-après désigné par «le président», informa le ministre de la Famille, de la Solidarité sociale et de la Jeunesse, ci-après désigné par «le ministre», que Monsieur... avait été engagé en tant qu attaché-juriste à partir du 1 er juin Par arrêté du 10 juillet 2003, le ministre approuva la décision du comité-directeur de la CNPF, ci-après désigné par «le comité-directeur», du 28 avril 2003 portant admission de Monsieur... au stage d une année à partir du 1 er juin 2003, en qualité d attaché d administration. Par lettre recommandée du 30 avril 2004, le président de la CNPF s adressa à Monsieur... en ces termes : «[ ] Vu que la première année de votre stage d attaché d administration auprès de la Caisse Nationale des Prestations Familiales vient à échéance au 31 mai 2004, le comitédirecteur de la CNPF, dans sa séance du 29 avril 2004, a débattu de la possibilité d un prolongement éventuel à partir du 1 er juin Néanmoins, après délibération, il a constaté que vous ne répondez pas au profil indispensable à l emploi précité. Le comité-directeur a par conséquent décidé de ne pas prolonger votre stage qui prend donc fin au 31 mai 2004, date à laquelle cesse votre relation de travail avec la Caisse Nationale des Prestations Familiales. [ ]». Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 août 2013, Monsieur... a fait introduire un recours tendant principalement à l annulation et subsidiairement à la réformation de la décision, ainsi qualifiée, du comité-directeur du 29 avril 2004 relative à la non-prolongation de son stage d attaché d administration auprès de la CNPF. Par un jugement du 7 mai 2014, le tribunal administratif rejeta le moyen de caducité soulevé par la CNPF, se déclara incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire, et, pour le surplus et avant tout autre progrès en cause, invita les parties à prendre position, chacune par un mémoire supplémentaire, par rapport à la question de savoir si la décision, ainsi qualifiée, du comité-directeur de la Caisse nationale des prestations familiales du 29 avril 2004 est de nature à produire par elle-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de l intéressé, compte tenu de l absence de l approbation par le ministre ayant dans ses attributions les prestations familiales, telle que prévue par l article 14, point 7 du règlement grand-ducal modifié du 7 janvier 1999 concernant le statut du personnel de la Caisse nationale des prestations familiales, ci-après désigné par «le règlement grand-ducal du 7 janvier 1999». Dans son mémoire supplémentaire, la CNPF estime qu à défaut d approbation de la délibération de son comité-directeur de ne pas prolonger le stage du demandeur par le ministre compétent, cette délibération n aurait pas produit des effets juridiques et devrait être considérée comme non avenue, tout en relevant qu en vertu de l article 14 du règlement grand-ducal du 7 janvier 1999, son comité-directeur prendrait les décisions de nomination sous réserve de l approbation du ministre ayant dans ses attributions les prestations familiales et qu en vertu du principe du parallélisme des formes, la même procédure que celle applicable pour l admission au stage serait d application pour une éventuelle prolongation du stage. 2

3 La CNPF en déduit qu il n existerait aucune décision contre laquelle un recours pourrait être introduit en l absence de décision faisant grief, de sorte que le recours serait à déclarer irrecevable. Le demandeur pour sa part fait valoir que contrairement à ce qui est plaidé par la CNPF, il aurait introduit une demande de prolongation de stage, en précisant qu il aurait formulé une telle demande oralement, tant personnellement que par personne interposée, en l occurrence à travers sa mère, à l attention de Monsieur..., président du comité-directeur de la CNPF. A cet égard, le demandeur formule une offre de preuve tendant à prouver la réalité d une conversation téléphonique de sa mère au courant du mois d avril 2004 avec le président de la CNPF. Il fait encore valoir que la réalité d une demande de sa part de prolonger le stage découlerait des éléments du dossier, puisque sinon le comité-directeur n aurait eu aucune raison de débattre d une éventuelle prolongation de son stage. Le demandeur fait ensuite valoir que du fait de la non-prolongation du stage suite à sa demande, la décision du comité-directeur du CNPF serait de nature à produire par elle-même des effets juridiques affectant sa situation personnelle et patrimoniale et cela même en dehors d une approbation du ministre de tutelle. A cet égard, il souligne que la décision litigieuse du 30 avril 2004 aurait mis fin à sa relation de travail avec la CNPF et partant aurait eu des effets juridiques affectant sa situation puisque il lui aurait été interdit de continuer ses deux années de stage et qu il aurait par ailleurs été mis fin au versement d un traitement. De plus, il se serait trouvé au chômage et aurait perçu des indemnités de chômage au lieu d un traitement. Il donne à considérer qu il ne serait pas obligé d attendre la décision d approbation du ministre de tutelle, mais qu il aurait pu se borner à attaquer la décision soumise à approbation, puisque la décision d approbation serait dépourvue d existence autonome. A cet égard, il fait valoir qu il serait de jurisprudence qu un recours dirigé contre la seule décision approuvée vaudrait également recours contre la décision d approbation. La circonstance que selon les renseignements fournis par la CNPF il n y avait pas de décision d approbation ne pourrait pas porter à conséquence, puisqu en vertu du principe nemo auditur propriam turpitudinem allegans, la CNPF ne pourrait invoquer sa propre turpitude pour en retirer un bénéfice, et que, d autre part, le fait de ne pas transférer une décision soumise à approbation de l autorité de tutelle lui aurait fait perdre le bénéfice du contrôle de légalité de cette décision. Il donne à considérer qu en l espèce, en présence de nombreuses illégalités de la décision litigieuse, le ministre n aurait pas pu agir autrement que de refuser son approbation et que l absence d approbation pourrait également provenir du fait que le ministre avait refusé son approbation, tout en donnant à considérer qu il ne serait pas établi que la CNPF n avait pas transmis la décision pour approbation au ministre. Il ajoute encore qu une absence d approbation équivaudrait à un refus d approbation et que dès lors, face à un refus d approbation la décision litigieuse devrait être considérée comme non avenue. Partant, il n y aurait jamais eu de décision de ne pas prolonger son stage et, dans la mesure où il aurait présenté une demande de prolongation de stage, la prolongation lui aurait ainsi été accordée, de sorte qu il aurait dû continuer son stage. Le demandeur conclut à l existence d un refus implicite qui, d après les explications de son mandataire à l audience des plaidoiries sur question afférente du tribunal, émanerait du ministre ayant dans ses attributions les prestations familiales. Cette décision devrait être annulée sur base des moyens présentés à l appui de son recours et plus particulièrement sur 3

4 celui fondé sur l article 9 du règlement grand-ducal du 9 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l Etat et des communes. A l audience des plaidoiries le tribunal a soulevé la question de la recevabilité d une demande en annulation présentée par le demandeur contre une décision de refus implicite du ministre ainsi qualifiée, introduite pour la première fois dans son mémoire supplémentaire du 11 juillet Le demandeur s est rapporté à prudence de justice quant à cette question. Force est au tribunal de constater de prime abord que la requête introductive d instance délimite l objet du recours, étant précisé qu en vertu de l article 1 er de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, la requête introductive d instance doit contenir entre autre la désignation de la décision contre laquelle le recours est dirigé. Il s ensuit qu un demandeur n est pas admis à étendre l objet de son recours à travers des conclusions contenues dans son mémoire en réplique, respectivement dans des mémoires additionnels ultérieurs dans les hypothèses où de tels mémoires ont été autorisés, et de demander l annulation d autres décisions que celles visées dans la requête introductive d instance. Il s ensuit que la demande en annulation d une décision implicite de refus du ministre ayant dans ses attributions les prestations familiales et formulée pour la première fois dans le cadre du mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 11 juillet 2014 est à déclarer irrecevable, indépendamment de la question de savoir si en l espèce une telle décision a pu naître. S agissant de la question de savoir si la délibération du 29 avril 2004 du comitédirecteur est susceptible d un recours, tel que cela a été relevé dans le jugement du 7 mai 2014, au regard des dispositions de l article 2 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, ci-après désignée par «la loi du 7 novembre 1996», en vertu duquel «Le tribunal administratif statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l égard desquelles aucun autre recours n est admissible d après les lois et règlements», la compétence du tribunal pour connaître d un recours en annulation est conditionnée plus particulièrement par l existence d une décision administrative susceptible d un recours. Le tribunal a d ores et déjà retenu dans son jugement du 7 mai 2014 que le comitédirecteur de la CNPF a délibéré sur la question de la prolongation du stage, mais a relevé que l ouverture d un recours en annulation devant les juridictions administratives est non seulement soumise à la condition que l acte litigieux comporte un élément décisionnel, mais que l acte doit encore être de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation de la personne qui réclame. Tel que cela a été retenu par le tribunal administratif dans son jugement du 7 mai 2014, d une part, la prolongation du stage n est pas automatique, mais requiert une décision afférente, et, d autre part, en vertu des dispositions combinées de l article 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l Etat, ci-après désignée par «la loi du 16 avril 1979», et des dispositions de l article 14 du règlement grand-ducal du 7 janvier 1999, dispositions citées par le tribunal dans son jugement du 7 mai 2014, les 4

5 décisions relatives à la prolongation du stage sont prises par le comité-directeur de la CNPF «sous réserve d approbation par le ministre ayant dans ses attributions les prestations familiales». En l espèce, il se dégage des explications fournies par la CNPF que la délibération de son comité-directeur n a pas été soumise pour approbation au ministre ayant dans ses attributions les prestations familiales. Or, une décision soumise à approbation d une autorité de tutelle ne produit pas ses effets à défaut d approbation par l autorité de tutelle et n est, à défaut et avant l approbation, pas susceptible de faire grief. 1 Il s ensuit qu en l espèce, en l absence d une décision prise par l autorité de tutelle et partant à défaut de l existence d une décision au sens de l article 2 précité de la loi du 7 novembre 1996 susceptible de recours, le tribunal est incompétent pour connaître du recours dirigé contre la délibération du comité-directeur de la CNPF du 30 avril Cette conclusion n est pas énervée par l argumentation du demandeur qu en l espèce il y aurait eu une décision implicite de refus du ministre. En effet, force est de prime abord de constater qu il appartient, au regard des explications fournies par la CNPF, au demandeur qui entend tirer des conséquences d une éventuelle décision de refus implicite d approbation, d établir que la délibération litigieuse a été soumise au ministre, puisqu une décision de refus implicite ne peut naître qu à la condition que la décision à approuver ait été soumise au ministre. Or, d une part, il ne se dégage pas des éléments du dossier que la délibération litigieuse du comité-directeur ait été soumise à l autorité de tutelle, de sorte que la question d une décision implicite de refus se dégageant du silence gardé ne se pose pas. S y ajoute que même à admettre l existence d une décision de refus implicite de l autorité de tutelle, la conséquence en serait que la décision faisant l objet du présent recours ne sort pas non plus ses effets, de sorte que la conclusion retenue ci-avant serait la même. La conclusion ci-avant retenue de l incompétence du recours n est pas non plus énervée par l argumentation du demandeur fondée sur une jurisprudence du tribunal administratif suivant laquelle la décision d approbation forme un tout avec la décision approuvée et qu en conséquence, en attaquant la décision approuvée le demandeur entreprendrait nécessairement la décision d approbation, une telle jurisprudence n étant pas pertinente en l espèce. En effet, cette jurisprudence vise l hypothèse où l autorité de tutelle a pris une décision, mais que le recours est dirigé uniquement contre la décision approuvée. Elle n est cependant transposable au cas où, comme en l espèce, aucune décision n a été prise par l autorité de tutelle, puisque tant que l autorité de tutelle n a pas pris de décision, la décision à approuver ne produit pas des effets juridiques. L affirmation du demandeur que la délibération litigieuse aurait, malgré les conclusions afférentes de la CNPF, eu des effets sur son emploi, puisqu il n aurait pas pu continuer son stage et se serait retrouvé au chômage, affirmation dont il déduit que la délibération aurait produit des effets même en l absence de décision d approbation, n emporte pas non plus que la délibération soit à qualifier de décision susceptible d un recours. En effet, 1 Cf. CA. 6 novembre 1997, n 10011C du rôle, Pas. Ad. 2012, V Tutelle administrative, n 19 5

6 tel que cela a été retenu par le tribunal dans son jugement du 7 mai 2014, le comité-directeur a certes pris non seulement une décision sur la non-prolongation du stage du demandeur, et cela indépendamment de la question de savoir s il était saisi d une demande afférente de ce dernier ou non, question qui est débattue dans le cadre des mémoires supplémentaires, mais a encore constaté l expiration de la période d une année pour laquelle le demandeur avait été admis au stage auprès de la CNPF en vertu de l arrêté ministériel du 30 juillet Or, tel que cela a été retenu par le tribunal dans son jugement précité, le constat du comité-directeur de la cessation du stage n a aucun élément décisionnel propre puisque la cessation du stage ne se dégage pas de la délibération du comité-directeur, mais s est produit par l effet de l arrêté ministériel d admission au stage du 30 juillet La délibération du comité-directeur du 29 avril 2004 a dès lors uniquement porté sur la question de savoir si le demandeur est fondé à demander une prolongation de son stage. Tant que cette décision, à défaut d approbation de l autorité de tutelle, ne produit pas ses effets, le demandeur reste dans la situation se dégageant de l arrêté de nomination, à savoir l expiration de son stage, sans qu une décision de prolongation, pourtant requise tel que cela a été retenu par le tribunal dans son jugement du 7 mai 2014, n ait été prise, de sorte qu il n est pas fondé à soutenir qu il aurait dû continuer son stage à défaut d approbation par l autorité de tutelle. Enfin, les reproches du demandeur à l adresse de la CNPF de ne pas avoir soumis la décision de son comité-directeur à l autorité de tutelle ne sont pas non plus de nature à conférer à la décision entreprise le caractère d une décision susceptible de recours en l absence de la décision d approbation, étant précisé qu en présence d un refus de soumettre la décision à approuver à l autorité de tutelles, le demandeur n est pas dépourvu de recours puisqu il peut introduire un recours contre un tel refus. Il suit de l ensemble des considérations qui précèdent qu à défaut d approbation du ministre ayant dans ses attributions les prestations familiales, la délibération du comitédirecteur du 29 avril 2004 n est pas susceptible de recours, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en annulation. Eu égard à l issue du litige, la demande en paiement d une indemnité de procédure de euro formulée par le demandeur est rejetée. S agissant de la demande en paiement d une indemnité de procédure de euro formulée par la CNPF, celle-ci est pareillement rejetée, étant donné qu il n est pas justifié en quoi il serait inéquitable de laisser à son unique charge les frais non compris dans les dépens. Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant à l égard de toutes les parties ; vidant le jugement du 7 mai 2014 ; déclare irrecevable la demande en annulation d une décision implicite de refus du ministre ayant dans ses attributions les prestations familiales telle que formulée par le demandeur dans son mémoire supplémentaire du 11 juillet 2014 ; se déclare incompétent pour connaître du recours contre la délibération du comitédirecteur de la CNPF du 30 avril 2004 ; 6

7 rejette les demandes respectives en paiement d une indemnité de procédure de euros chacune formulées par le demandeur et par la CNPF ; condamne le demandeur aux frais. Ainsi jugé par : Claude Fellens, vice-président, Annick Braun, premier juge, Hélène Steichen, juge, et lu à l audience publique du 1 er octobre 2014 par le vice-président, en présence du greffier Judith Tagliaferri. s. Judith Tagliaferri s. Claude Fellens Reproduction certifiée conforme à l original Luxembourg, le 02 octobre 2014 Le greffier du tribunal administratif 7