Avis. Objet : Réf. : CWEDD/07/AV.170 Liège, le 12 février 2008

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1 Avis Réf. : CWEDD/07/AV.170 Liège, le 12 février 2008 Objet : Avant-projet de décret relatif aux permis par décret modifiant le Code wallon de l aménagement du territoire, de l urbanisme et du patrimoine et le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d environnement

2 1. INTRODUCTION 1.1. Saisine et préparation de l avis Par son courrier du 11 janvier 2008, le Ministre de l Environnement, Monsieur Benoît LUTGEN, a sollicité l avis du CWEDD sur l avant-projet de décret relatif aux permis par décret modifiant le Code wallon de l aménagement du territoire, de l urbanisme et du patrimoine et le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d environnement, texte ciaprès dénommé «permis d intérêt régional». Le CWEDD a mis en place un groupe de travail ad hoc qui s est réuni à 3 reprises. M. Stéphane NICOLAS, représentant du Ministre LUTGEN, a présenté le texte lors de la réunion du 23/01/2008. L avis a été approuvé par l Assemblée plénière du 12 février Exposé du dossier Adoption du texte Le Gouvernement wallon a adopté en première lecture l avant-projet de décret susmentionné en date du 29 novembre Objectifs poursuivis par le texte Selon l exposé des motifs, on assiste depuis plusieurs années à un intérêt grandissant du Parlement wallon quant au suivi de dossiers qui dépassent l intérêt local et à une croissance de demandes de projets d actes et travaux de portée régionale. L exposé du projet souligne également que les contestations de projets se multiplient devant le Conseil d Etat, portant parfois atteinte aux politiques majeures que mène la Région. En conséquence, le Gouvernement propose d instaurer un mécanisme d octroi des permis d intérêt régional par le Parlement wallon (actuellement délivrés par le fonctionnaire délégué ou par le fonctionnaire technique, ou conjointement, ou, sur recours, par le Gouvernement) sans pour autant interférer dans les mécanismes existants, qu il s agisse de permis d urbanisme, de permis d environnement ou de permis unique. Etapes de la procédure Le mécanisme prévoit trois phases. Phase 1 Reconnaissance de l intérêt régional d un projet d actes et travaux, d un projet d établissement ou d un projet mixte, préalable au dépôt de la demande de permis Les projets visés Les projets dont l intérêt régional peut être reconnu sont : Réf.: CWEDD/08/AV.170 1

3 - les actes et travaux visés à l alinéa 1 er de l article 127, 1 er du Code (permis délivré par le Gouvernement ou le fonctionnaire délégué en dérogation aux articles 84 permis d urbanisme- et 89 permis de lotir-) ; - les actes et travaux qui sont soumis au régime de droit commun des articles 84 et 89 du Code ; - les établissements (au sens du permis d environnement) ; - les projets mixtes. Initiative / Proposition Le Gouvernement peut reconnaître l intérêt régional d un projet : - d initiative, - ou sur la proposition du fonctionnaire délégué (permis d urbanisme) ou du fonctionnaire technique (permis d environnement), voire conjointement (permis unique). Critères Moyennant due motivation, le Gouvernement peut reconnaître l intérêt régional d un projet en raison de son caractère : - social, - économique, - énergétique, - de mobilité, - patrimonial, - ou environnemental. En ce qui concerne l intérêt régional des actes et travaux, celui-ci devra être lié notamment à : l exécution du SDER ou d autres plans ou programmes stratégiques de niveau européen, fédéral ou régional ; l impact majeur sur le budget régional ; aux retombées économiques et sociales majeures sur la Wallonie (par exemple un projet susceptible de créer de nombreux emplois) ; au rôle structurant d infrastructures principales de communication et de transport de fluides et d énergie (par exemple un projet qui est appelé à résoudre des problèmes de mobilité) ; à la durée exceptionnelle de conception et d exécution (par exemple un projet qui demande des investissements s étendant sur deux voire trois législatures) ; à la transversalité dans les compétences de la Région wallonne (intervention de plusieurs ministres). Instruction et dépôt au Gouvernement (point précisé dans l exposé des motifs) En fonction des critères majeurs d aménagement du territoire et d urbanisme énoncés à l article 1 er du CWATUP ou encore dans le cadre de politiques opérationnelles, il s agira pour chaque dossier déposé en vue de la reconnaissance de l intérêt régional d un projet, que ce dossier soit instruit par l Administration correspondante (énergie, économie ) et qu une note soit déposée au Gouvernement, présentée conjointement par le Ministre de tutelle de la matière concernée et par le Ministre ayant l Aménagement du territoire dans ses attributions. Décision : Le Gouvernement reconnaît l intérêt régional du projet. Réf.: CWEDD/08/AV.170 2

4 Phase 2 Procédure de préparation du permis par l autorité adhoc Les mécanismes existants relatifs aux permis d urbanisme, permis d environnement ou permis uniques sont mis en œuvre. Il faut considérer cette phase comme un acte préparatoire à l octroi du permis par le Parlement. En effet, les permis octroyés par le fonctionnaire délégué et/ou fonctionnaire technique, ou le Gouvernement, n ont aucun effet juridique. Phase 3 Reconnaissance et octroi du permis par le Parlement Le permis reconnu d intérêt régional sera présenté au Parlement wallon par le Gouvernement. Il appartiendra ensuite au Parlement de reconnaître : - le caractère d intérêt régional d un projet d actes et travaux ou d un établissement, - et, le cas échéant sous conditions complémentaires, d accorder le permis présenté par le fonctionnaire délégué ou le fonctionnaire technique, ou conjointement, ou le Gouvernement. Plusieurs hypothèses sont envisageables : reconnaissance de l intérêt régional et octroi du permis (des conditions complémentaires pouvant être imposées); reconnaissance de l intérêt régional et refus d octroi du permis ; refus, express ou tacite, de reconnaître l intérêt régional et de délivrer le permis ; Un refus du permis entraîne pour le demandeur l obligation de réintroduire la demande de permis. Tout permis d intérêt régional n est exécutoire qu après son octroi par le Parlement et la publication du décret y relatif au Moniteur belge. Le Gouvernement présente le permis au Parlement dans les 45 jours de son octroi par le fonctionnaire délégué et/ou le fonctionnaire technique (ou en cas de recours par le Gouvernement),. Le Parlement dispose alors de 60 jours pour statuer, à dater du dépôt du dossier de permis. Soit un délai maximum de 105 jours. Réf.: CWEDD/08/AV.170 3

5 2. COMMENTAIRES GENERAUX 2.1. Appréciation globale du projet Le CWEDD reconnaît l intérêt d organiser une procédure particulière pour octroyer des permis qualifiés d intérêt régional mais s interroge sur les modalités de mise en œuvre (voir les commentaires ci-après). Le CWEDD relève que le projet ne porte pas atteinte aux règles de procédure et de fond existantes et notamment celles relatives à : - l évaluation des incidences sur l environnement ; - la mise en œuvre de la convention d Aarhus du 25 juin 1998 sur l accès à l information, la participation au processus décisionnel et l accès à la justice en matière d environnement. Une différence de traitement entre les projets reconnus d intérêt régional et les autres est établie. Pour le CWEDD, l obligation de standstill est reconnue (obligation déduite de la reconnaissance par l article 23 de la constitution du droit de chacun à la protection d un environnement sain). Le CWEDD s interroge toutefois sur le respect du principe de nondiscrimination (articles 10 et 11 de la constitution), deux projets présentant des caractéristiques similaires pouvant être traités de manière différente selon qu ils soient ou non reconnus d intérêt régional. Enfin, le CWEDD doute que l avant-projet de décret permette davantage de transparence, de participation et de rapidité sur des dossiers souffrant aujourd hui de retards Motivation de l avant-projet de décret A la lecture de la note au Gouvernement et de l exposé des motifs, il ressort qu une motivation importante du texte réside dans le fait que les contestations se multiplient devant le tribunal administratif qu est le Conseil d Etat et qu une modification des dispositions actuelles diminueraient les recours, de là les difficultés rencontrées par certains dossiers importants. Dès lors que la Cour constitutionnelle ne serait pas moins accessible que le Conseil d Etat, voire même plus accessible à des organismes et institutions à portée régionale, et que des recours en annulation et en suspension peuvent être introduits, le CWEDD s interroge sur l efficacité attendue de l avant-projet. Le CWEDD, à tout le moins, estime que l argument du nombre potentiel de recours n est pas adéquat pour justifier l intérêt régional d un projet. Réf.: CWEDD/08/AV.170 4

6 2.3. Identification des projets dont l intérêt régional peut être reconnu Le CWEDD est d avis que des projets, qu ils soient d initiative publique ou privée, suivent une procédure spécifique dès lors qu ils sont reconnus d intérêt régional. Il s interroge toutefois sur la procédure d identification et les critères retenus pour qualifier l intérêt régional d un projet. a) Identification des projets Pour rappel, la DPR (page 49) fait allusion à des permis d intérêt régional en ces termes : «En vue de favoriser la concrétisation rapide des projets de réaffectation, le Gouvernement prévoira la possibilité d octroi de permis d intérêt régional dans les sites SAED et dans les zones de services publics et d équipements communautaires.» Sans se positionner sur cette orientation, le CWEDD constate que l avant-projet de décret va bien audelà en permettant la reconnaissance de tous les projets dans le respect des différentes zones du plan secteur. Le CWEDD estime que, à l instar de l article 274bis du CWATUP, une liste de catégories de projets (actes et travaux, et/ou établissements) susceptibles d être reconnus d intérêt régional devrait être établie. Les membres du CWEDD ne s accordent cependant pas sur le caractère ouvert ou fermé de cette liste : - Pour les uns, la liste doit être fermée afin notamment d éviter une insécurité juridique ; - Pour les autres, la liste doit être ouverte afin de permettre la reconnaissance du caractère d intérêt régional d un projet qui ne relève pas d une catégorie de la liste dont question supra. Que la liste soit ouverte ou fermée, le CWEDD estime que les projets doivent être confrontés aux critères (voir ci-dessous). Pour le CWEDD, tous les projets bénéficiant de la reconnaissance de l intérêt régional doivent s inscrire en cohérence avec les plans, programmes et stratégies adoptés au niveau régional et, autant que possible, au niveau local (schéma de structure, plan de mobilité ). b) Critères Le texte propose une différence de traitement entre les projets reconnus d intérêt régional et les autres. Il est impératif alors que les critères de différenciation soient clairement établis afin de respecter pleinement le principe de non-discrimination. A ce stade, le CWEDD estime que ces critères ne sont pas assez précis dès lors que l intérêt régional d un projet, quel qu il soit, pourrait être motivé à la lumière d un seul critère. L établissement d une liste telle que proposée ci-dessus permet de rencontrer à tout le moins partiellement la préoccupation du CWEDD. Réf.: CWEDD/08/AV.170 5

7 c) Procédure Le texte propose une procédure en trois phases. - Phase 1 - Reconnaissance de l intérêt régional du projet préalablement au dépôt de la demande de permis par le Gouvernement - Phase 2 - Dépôt de la demande de permis et application des procédures classiques - Phase 3 - Décisions du Parlement wallon quant à la reconnaissance de l intérêt régional et à l octroi du permis. Le Gouvernement peut reconnaître l intérêt régional d un projet d initiative, ou sur la proposition du fonctionnaire délégué et/ou du fonctionnaire technique. Le CWEDD se demande alors quand et comment le fonctionnaire délégué et/ou le fonctionnaire technique sont informés de l existence d un projet alors que la demande de permis n a pas été déposée. L exposé des motifs présente quelques modalités relatives à l instruction et au dépôt des dossiers au Gouvernement (phase 1). Le CWEDD souhaite que celles-ci soient précisées dans l avant-projet. Par ailleurs, il s étonne que l exposé des motifs ne fasse pas mention de l intervention du Ministre de l Environnement dès lors qu il est compétent pour les permis d environnement (à titre d exemple, le CWEDD pense à la demande de permis d environnement relative au haut fourneau n 6 à Seraing). Le CWEDD attire l attention sur les possibles recours devant le Conseil d Etat relatifs aux décisions prises par le Gouvernement dans la phase 1 qui concerne la reconnaissance par le Gouvernement de l intérêt régional. Il est important que la population et les pouvoirs locaux sachent rapidement quelle procédure suivra un projet. Pour le CWEDD, la réunion de consultation préalable à l introduction d un projet lié à la réalisation d une étude d incidences sur l environnement paraît être un bon moment pour informer sur le caractère d intérêt régional du projet. Le CWEDD propose de prévoir également une procédure d information pour les projets reconnus d intérêt régional mais non soumis à étude d incidences Décisions du Parlement Au niveau des décisions à prendre par le Parlement, trois hypothèses sont envisageables : Hypothèse 1 : reconnaissance de l intérêt régional et octroi du permis (des conditions complémentaires pouvant être imposées); Hypothèse 2 : reconnaissance de l intérêt régional et refus d octroi du permis ; Hypothèse 3 : refus, express ou tacite, de reconnaître l intérêt régional et de délivrer le permis. Concernant l hypothèse 1 Cette hypothèse prévoit l imposition, le cas échéant, de conditions complémentaires. Le CWEDD s interroge sur ce que recouvre exactement la notion «complémentaire» : - le Parlement peut-il uniquement modifier les conditions du permis préparatoire ; si oui, dans quel sens (plus ou moins sévère?) ; - le Parlement peut-il en ajouter? Pour le CWEDD, il est entendu que ces conditions complémentaires doivent respecter les référentiels de normes (conditions générales, sectorielles ). Réf.: CWEDD/08/AV.170 6

8 Concernant l hypothèse 3 Le refus de reconnaître l intérêt régional entraîne de facto un refus du permis. Deux situations se présentent quant à la réintroduction de la demande de permis : a) Ab initio, l autorité compétente aurait été la Commune. Dès lors que l autorité compétente change, le CWEDD comprend que toute la procédure «classique» doit être recommencée. b) Ab initio, l autorité compétente aurait été le fonctionnaire délégué et/ou le fonctionnaire technique. Dans un souci de simplification administrative, le CWEDD propose que le permis préparé au cours de la phase 2 soit rendu valable, dès lors que les mécanismes d octroi sont les mêmes, que le projet soit ou non d intérêt régional. L UVCW et IEW estiment que cette orientation ne pourrait en aucun cas conduire le Gouvernement wallon à étendre le champ d application de l article 127 du CWATUP. En outre, l UVCW estime que cette orientation introduit un risque d insécurité juridique en raison de la discrimination induite dans le chef du demandeur qui, selon les cas serait, en fonction d une décision finale du Parlement, obligé ou non de recommencer une procédure de demande si il veut poursuivre son projet Recours Dès l instant où le permis est accordé par décret, la conséquence principale en est que le juge qui est susceptible de sanctionner ledit permis devient la Cour constitutionnelle et non plus le Conseil d Etat. Aussi, les cours et tribunaux de l ordre judiciaire pourront intervenir de la même manière, notamment en référé, selon que le permis est octroyé par décret ou par un acte administratif. Le CWEDD propose que la procédure de recours soit expliquée plus clairement dans l exposé des motifs et surtout le recours en suspension devant le juge des référés. Le CWEDD souligne avec intérêt que la Cour constitutionnelle pourrait, par ses arrêts, préciser la portée de l article 23 de la Constitution, notamment donner du contenu à la notion du droit à un environnement sain. En effet, sa compétence ne vise pas la légalité de la procédure mais le respect des droits des citoyens par une approche de balance des intérêts, ce qui paraît intéressant. Le CWEDD relève qu un recours relatif à la motivation des actes administratifs ne peut être introduit auprès de la Cour constitutionnelle (ce type de recours est possible au Conseil d Etat). Le CWEDD estime toutefois que ces décisions devraient être motivées dès lors qu un débat parlementaire a eu lieu. Réf.: CWEDD/08/AV.170 7

9 2.6. Modifications du permis par décret Des procédures de modifications des permis sont établies. Dès lors que l autorité qui a délivré le permis est le Parlement, ce dernier sera-t-il aussi amené à prendre les décisions relatives à ces modifications (application de l article 65 du décret relatif au permis d environnement, par exemple)? Si cela devait être le cas, le CWEDD note que la procédure risque de devenir très lourde, tant pour le demandeur que pour le Parlement lui-même. 3. COMMENTAIRE PARTICULIER Art. 1 et 8 Il est prévu que le délai de 60 jours conféré au Parlement pour prendre sa décision est suspendu entre le 16 juillet et le 15 août. Le CWEDD s interroge sur cette disposition au vu de l organisation habituelle des travaux du Parlement. Réf.: CWEDD/08/AV.170 8