Les enjeux de la dématérialisation des procédures de passation de marchés publics SOMMAIRE TABLE DES ABREVIATIONS...3

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1 Mémoire Thierry ANDRIANARISATA Les enjeux de la dématérialisation des procédures de passation de marchés publics SOMMAIRE TABLE DES ABREVIATIONS...3 CHAPITRE PREMIER : APPROCHE METHODOLOGIQUE NOTION DE SYSTEME APPROCHE SYSTEMIQUE...5 CHAPITRE 2 : LES MARCHES PUBLICS DEFINITIONS DEROULEMENT DE LA PASSATION D UN MARCHE PUBLIC...7 CHAPITRE 3 : DEMATERIALISATION DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS NOTION DE DEMATERIALISATION LES ECHANGE DE DONNEE INFORMATISEES LES TELEPROCEDURES APPLICATION DES EDI A LA PASSATION DE MARCHES PUBLICS PUBLICITE DEMATERIALISEE DES MARCHES MISE EN LIGNE DES DCE RECEPTION DES CANDIDATURES ET DES OFFRES DEMATERIALISEES OUVERTURE ET EXAMEN DES CANDIDATURES OUVERTURE ET EXAMEN DES OFFRES

2 3.4.6 JOURNAL DES EVENEMENTS RATIONALISATION DES PROCEDURES UNIFORMISATION DES HORODATAGES FACILITER L OBTENTION DE LA SIGNATURE ELECTRONIQUE PROTEGER LES ECHANGES DES VIRUS STANDARDISER LES FORMATS ET LES DONNEES...25 CHAPITRE 4 : LES AVANTAGES DE LA DEMATERIALISATION AVANTAGES ECONOMIQUES AVANTAGES TEMPORELS TRANSPARENCE DES PROCEDURES...29 CHAPITRE 5 : LES LIMITES DE LA DEMATERIALISATION INCONVENIENTS TECHNIQUES PIRATAGE INFORMATIQUE RISQUE DES VIRUS INFORMATIQUES PROBLEME D ORGANISATION

3 TABLE DES ABREVIATIONS ADSL : Asymetric Digital Suscriber Line AFNOR : Association française de normalisation AO : appel(s) d offre(s) BOAMP : Bulletin officiel des annonces des marchés publics CAO : commission d appel d offre DCE : dossier de consultation des entreprises EDI : échanges de données informatisées EDIFACT : Electronic Data Interchange For Administration, Commerce end Transport JO : Journal Officiel JOUE: Journal officiel de l union européenne OSI : International Organization for Standardization PME : petite(s) et moyenne(s) entreprise(s) PRM: personne responsable du marché TIC : technologies de l information et de la communication 3

4 INTRODUCTION A cette ère où on parle beaucoup de mondialisation, l informatique par le biais de l Internet est un outil fabuleux qui facilite les relations et les échanges de données. Et grâce à la communication électronique l'administration peut se rapprocher de plus en plus du citoyen au point qu'il peut la solliciter de chez lui. Et d ailleurs, c est dans cet optique que l Etat a décidé de mettre en place une procédure dématérialisée de passation de marchés publics qui convertit l ensemble des relations avec ses prestataires à la mode Internet. A l'approche de l'échéance du 1er janvier date à laquelle les acheteurs publics devront être prêts à recevoir les candidatures et offres par voie électronique, conformément à l'article 56 du Code des marchés publics, des questions se posent sur les enjeux de cette dématérialisation. L occasion de répondre à ces question se présente ici, dans le cadre d un mémoire de DESS. En effet à compter de cette date, les acheteurs publics seront tenus d accepter les candidatures et les offres qui leur auront été transmises de façon dématérialisée. D ailleurs, le recours au technologie de l information et la communication était déjà annoncé dans le code de 2001, mais ses applications pratiques sont encore trop peu nombreuse. La dématérialisation des procédures de passation des marchés publics introduite par le code des marchés publics (CMP) adopté en 2001, s inscrit naturellement dans le plan administration électronique. Leurs objectifs sont de favoriser la circulation de l information par voie électronique et de mettre en œuvre des services interactifs tout en assurant une meilleure gestion et un renforcement de l efficacité des services au profit des citoyens sont communs. Ainsi, pour mieux cerner les enjeux de la dématérialisation de l achat public, nous allons d abord parler au préalable des procédures de passation de marchés, Ensuite, nous présenterons les procédés de dématérialisation que la technique actuelle offre aux procédures de passation. 4

5 CHAPITRE PREMIER : APPROCHE METHODOLOGIQUE Ce chapitre nous parle de l approche systémique en matière de passation des marchés publics. Cette méthode a été employée dans l ensemble de ce document pour l élaboration de cette mémoire. Le but est d analyser les enjeux techniques, et économiques de l informatisation de la passation des marchés publics. L étude est restreint à son application en France bien que son élaboration a été préconisé par la Communauté Européenne NOTION DE SYSTEME Un système est un ensemble cohérent de divers éléments en interaction. Chacun de ces éléments visent un même objectif. Les divers composants d un système sont liés les uns aux autres par des relations plus ou moins directes. Si on touche à l un des éléments d un système, cela se répercutera sur l ensemble. Ainsi la passation de marchés publics peut être considérée comme un système APPROCHE SYSTEMIQUE L approche systémique est une méthode qui permet d analyser et d étudier un problème ou un projet. Il consiste à le considérer comme élément constitutif ou sous système d un système. Les composants d un système sont : - Sa finalité, c est la raison du système, le but qui en justifie son existence ; - Ses extrants, ou ce que produit le système ; - Ses intrants, ce qui est nécessaire au système pour produire ; 5

6 Schématiquement, on peut procéder comme suit : INTRANTS PROCESSUS DE EXTRANTS FINALITE TRANSFORMATION Pour décrire le fonctionnement du système, l approche systémique utilise deux méthodes : l analyse et la synthèse. L analyse systémique consiste à énumérer et analyser les propriétés des éléments du système qui permettent d obtenir l objectif désiré. La synthèse est l étape finale, chaque élément du système doit être caractérisés par des paramètres. Maintenant, il nous reste à faire une homothétie avec le Marché public. Dans notre cas, le système à étudier est la passation de marché publics, ses éléments constitutifs sont : l appel d offre, l évaluation des offres, l attribution du marché et gestion du contrat. 1.3 CONCLUSION Nous avons donc pu développé dans ce chapitre l approche systémique. C est une méthode qui nous a permis d analyser les enjeux de la dématérialisation des marchés publics tout au long de ce document. Maintenant avant d entrer dans l analyse proprement dite, nous allons d abord voir ce qu on attend par «marchés publics». 6

7 1.2. CHAPITRE 2 : LES MARCHES PUBLICS Ce chapitre va nous apporter quelques éclaircissements sur les marchés publics et leurs déroulements DEFINITIONS Un marché public se traduit par un échange de consentement entre deux parties, l une généralement publique et l autre privée, disposant de la personnalité juridique, avec des engagements réciproques. Le principe est qu il suppose la signature d un contrat, après avoir respecté le déroulé d une procédure assurant une parfaite ouverture à la concurrence, une égalité de traitement entre les candidats potentiels, et une transparence totale. Un marché public est conclu en principe à titre onéreux : il donne donc lieu au versement d un montant financier correspondant au coût des prestations réalisées pour le maître d ouvrage. On distingue les marchés publics de travaux, de fournitures et de service. Ainsi la procédure de passation d un marché public est la phase requise par la loi pour attribuer un marché. Elle constitue une technique de choix du cocontractant qui permet de sélectionner les offres des concurrents et de choisir le candidat le mieuxdisant DEROULEMENT DE LA PASSATION D UN MARCHE PUBLIC A) Avis d appel public à concurrence Tous les marchés publics doivent faire l objet d une publicité et de mise en concurrence. Ils sont portés à la connaissance du public par voie de publicité, dans un avis d appel public à concurrence. La personne publique fait ainsi connaître sa volonté de contracter, pour un marché déterminé, ainsi que ses besoins, par voie de publication. Elle met aussi en place un système de communication des documents nécessaires à la consultation des conditions et autres critères requis pour l attribution et l exécution du marché, sous la forme du dossier de consultation des entreprises 7

8 ( DCE ). Ce dossier comprend un règlement de consultation et les pièces destinées au marché. Ces documents sont nécessaires aux candidats afin qu ils disposent d une vue précise du marché à exécuter et de la portée de leurs obligations. A cette fin, ils peuvent demander des renseignements complémentaires à la personne publique. Les supports légaux pour une publicité sont en général : la presse écrite, l affichage et l internet. Mais il faut préciser que ces derniers supports sont utilisables surtout dans les deux cas suivants : soit en complément de l annonce passée dans la presse, soit lorsque le coût de la publicité par voie de la presse constitue une charge financière significative au regard du montant du marché envisagé. Le principal support de publicité est donc la presse écrite. Il peut bien s agir du Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP), d un journal habilité à recevoir des annonces légales (JAL), ou d un journal ou revue correspondant à la presse spécialisée du secteur économique concerné par l objet même du marché. B) Formation de l offre et conclusion du marché Une fois l ensemble des obligations découlant du projet de marché public connues, les candidats formulent leur offre, c est-à-dire leur proposition d exécution du marché, ainsi que les documents administratifs demandés par la personne publique. Cette offre prend la forme d un ensemble de documents précis dans lesquels les candidats formalisent leur engagement juridique d exécution le marché soumis par la personne publique. Une fois cette offre reçue, la personne publique va sélectionner la plus intéressante selon des critères objectifs. Dès lors, le candidat choisi peut se voir demander des précisions complémentaires, dans le cadre d une mise au point des conditions du marché. Enfin, le candidat sélectionné se voit notifier sa sélection. 8

9 C) Les différents seuils et leurs modalités de publication que : En ce qui concerne les modalités de publication des marchés publics, rappelons - En dessous de HT annuels, la personne publique peut choisir librement les modalités de publicité (en les adaptant au montant et à la nature des travaux, des fournitures ou des services) ; - Pour les marchés de fournitures ou de services compris entre HT et HT pour l État et entre HT et HT pour les collectivités territoriales, l administration doit publier un avis dans le BOAMP ou dans un JAL. De plus, si elle l estime nécessaire à la réalisation des objectifs de transparence et de mise en concurrence, la personne publique peut effectuer une publication dans un journal spécialisé correspondant au secteur économique concerné par le marché. Ces modalités s appliquent également aux marchés de travaux compris entre HT et HT ; - Pour les marchés de fournitures ou de services dépassant HT (pour l État) ou HT (pour les collectivités territoriales), ainsi que pour les marchés de travaux d un montant supérieur à HT, la publicité se fait obligatoirement au BOAMP et au JOUE. Il découle de ces dispositions que, pour tous les marchés n excédant pas HT annuels, les entreprises doivent effectuer une veille attentive et continue. Aussi, serait-il opportun d inciter les administrations à recourir largement aux TIC en publiant en ligne leurs avis d appel public à concurrence. 9

10 Le tableau suivant résume les différents seuils et procédures de passation de marché public. SEUILS APPEL D OFFRES MARCHE NEGOCIE HT - Travaux > HT et < HT - Service et Fournitures : HT (coll. terr.) ou HT (Etat) Appel d offre européen JOUE + BOAMP + Eventuelle revue spécialisée -Travaux Appel d offres (BOAMP ou JAL) + Presse spécialisée - Fournitures et services Appel d offres européen JOUE + BOAMP + Eventuelle revue spécialisée -Travaux Marché négocié avec publicité Marché négocié et mise en concurrence JOUE + BOAMP + Eventuelle revue spécialisée avec publicité et mis en concurrence (BOAMP ou JAL) + presse spécialisée imposée dans certains cas - Services et fournitures Marché négocié avec publicité et mis en concurrence JOUE + BOAMP + Eventuelle revue spécialisée Marché négocié sans publicité mais avec mise en concurrence (hypothèse de l article 35-II et 30) envoi d au moins trois lettres de consultation avec accusé réception + respect des grands principes de l article 1 er du code Marché négocié sans publicité et sans mise en concurrence (hypothèses de l article 35-III) HT et < HT (ou < HT, pour les services et fournitures de l état) Appel d offres (BOAMP ou JAL) + presse spécialisée Marché négocié avec publicité et mise en concurrence (BOAMP ou JAL) + presse spécialisée < HT Appel d offres - publicité dans un support écrite - L affichage ou Internet sont possibles en complément d une annonce publiée dans la presse écrite, ou lorsque le coût de la publicité dans la presse constitue une charge financière significative au regard du montant du marché envisagé Marché négocié avec publicité et mise en concurrence - Publicité dans un support de presse écrite - L affichage ou Internet sont possibles en complément d une annonce publiée dans la presse écrite, ou lorsqu le coût de la publicité dans la presse constitue une charge financière significative au regard du montant du marché envisagé 10

11 CHAPITRE 3 : DEMATERIALISATION DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS Avant de savoir comment la dématérialisation des procédures de passation peut être organisée, il est nécessaire tout d abord de parler de la notion de dématérialisation elle même et de définir les procédés auxquels elle fait appel. On abordera ici surtout l historique des échanges des données informatisées ou EDI NOTION DE DEMATERIALISATION La dématérialisation d une procédure peut se définir comme sa transposition au format virtuel par l utilisation des technologies de l information et de la communication (TIC). Cette démarche est depuis quelques années l un des outils privilégiés de la réforme de l État et de la simplification administrative. Elle couvre désormais toutes les relations administrations / citoyens, qu il s agisse des formalités des particuliers, soit de celles des entreprises ou encore des transmissions de documents et de renseignements inter-services (les intranets et extranets se développant parallèlement à Internet). Les avantages conférés par la dématérialisation sont nombreux : souplesse des procédures renforcée, transparence accrue, rapidité augmentée. D un point de vue pratique, la dématérialisation consiste à mettre en œuvre des moyens électroniques pour effectuer des opérations de traitement, d échange et de stockage d informations sans support papier. A priori, elle n a aucun effet sur le contenu de ces informations qui restent ce qu elles sont indépendamment de la forme que prend leur support. La commande publique ne pouvait rester hors de ce processus. Aussi, dès 2001, le Code des marchés publics (CMP) contenait-il un article spécifiquement dédié à la dématérialisation, dont les dispositions ont été reprises par le nouveau Code, entré en vigueur le 10 janvier Son article 56 dispose que : - les échanges d informations peuvent faire l objet d une transmission par voie électronique (règlement et lettre de consultation, cahier des charges, documents et renseignements complémentaires) ; 11

12 - les candidatures et les offres peuvent être transmises en ligne aux acheteurs. Ces derniers ne pourront plus refuser les candidatures et offres communiquées sous cette forme à compter du 1er janvier 2005 ; Ainsi, la dématérialisation des marchés publics, outre son caractère obligatoire à partir du 1er janvier 2005, constitue un enjeu de modernisation et d'efficience économique en matière de commande publique. En automatisant les différentes phases d'achat, la mise en oeuvre de procédures électroniques est génératrice de gains significatifs pour l'acheteur public qui supprime les tâches matérielles répétitives et peu valorisantes. De plus, la dématérialisation des marchés, de par sa nature technologique, renforce la transparence, la sécurité ainsi que la traçabilité des procédures et facilite le dépouillement et l'examen des offres LES ECHANGE DE DONNEE INFORMATISEES Les EDI ou Echange de Données Informatisées ou Electronic Data Interchange en anglais sont des transmissions d'informations, par le biais d'outils informatique, qui permettent de relier deux entités respectives (par exemple un fournisseur avec son prestataire de services). Sous cette description, de nombreuses procédures d échanges s apparentent à de tels procédés : la messagerie électronique ou transfert de texte, le téléchargement ou transmission de programmes, le transport d images, de vidéos, de musique Ainsi l EDI peut se définir comme un ensemble de normes permettant un échange structuré de données, quelles qu elles soient, entre des applications, d un ordinateur à un autre et qui implique des logiciels et des formats uniformisés et structurés de formulaires. Plus précisément, cela correspond à une technique d échange électronique d informations structurées et normalisées entre partenaires distinct et indépendant, c està-dire un moyen de communication entre des personnes différentes, sans intervention manuelle. La principale fonction de l EDI est donc l échange de documents numérisés sous la forme d un système structuré. Une telle technologie a l avantage d accélérer et de réduire les coûts des procédés administratifs, en permettant la transmission de données archivées sous un format informatique et correspondant aux documents papier dont on se sert, dans le cadre d échanges "classiques". La finalité d un tel système est donc échange rapide de 12

13 données. Cependant, pour être pleinement performant, un tel système requiert deux conditions : - être universel ; - être ouvert à tous. La nécessité de rendre le système des EDI universel est primordiale car, l universalité permet aux différentes applications informatiques des communicants de s échanger des données selon les mêmes protocoles, selon le même langage. Or, une telle universalité n est possible que par l établissement de normes d échanges, définies au préalable par des instances nationales ou supranationales de normalisation. D un point de vue technique, la normalisation permet aux différentes interfaces des correspondants de se communiquer entre elles. A ce titre, des organismes de normalisation ont élaboré des règles spécifiques aux EDI : - au niveau national, il s agit de EDIFRANCE, sous la direction de l AFNOR ; - au niveau communautaire, du Comité Européen de Normalisation (CEN) et de l EDIFACT-BOARD ; - et au niveau international, de l International Organization for Standardization (OSI), sous l égide des Nations Unies. Les normes établies par ces instances régulent donc les échanges informatisés, et plus particulièrement les normes de transmission de messages, sous la norme internationale OSI (Open System Interconnection). Mais, un système normatif échanges de documents numérisés a aussi été prévu par les instances de normalisation, sous l appellation EDIFACT. La meilleure illustration de l EDI est la messagerie électronique. Transposé aux procédures dématérialisées de passation, un tel procède est prometteur car il permet les échanges d informations, voir même, comme on le verra plus loin, les offres des candidats, non plus par voie postale, mais par l intermédiaire des télécommunications. 13

14 Quelques dates importantes : L'histoire de la normalisation et du développement des projets d'edi ne peut être dissociée de l'historique des technologies qu'il utilise : début des travaux de définition d'un langage commun pour l'edi en Amérique du Nord 1985 : création sous l'égide des Nations-Unies du groupe UN-Jedi afin de parvenir à une norme internationale en matière d'edi : adoption à Genève de la norme EDIFACT ISO 9735 définissant les règles de syntaxe de l'edi pour l'administration, le commerce et le transport : début du programme edis (Trade Electronic Data Interchange Systems) de la CEE 1989 : création d'edifrance au sein de l'afnor Ainsi, c est l EDIFRANCE qui s occupe de la mis en place de la normalisation du système EDI en France, sous l égide de l AFNOR. C est le système EDI normalisé. L avantage de telles normes est de permettre une communication multilatérale, selon des règles prédéfinies et universelles, c est-à-dire ouvertes à tous LES TELEPROCEDURES Par téléprocédure, on entend un mode de communication dématérialisé par lequel les administrés peuvent accomplir à distance les formalités administratives qui leur incombent. Sous l effet de l expansion de l informatique dans la domaine administrative, ce système commence à supplanter les traditionnelles procédures sur papier auxquelles avait recours chaque administré auparavant. Donc la téléprocédure est un moyen informatique qui permet d accomplir, à distance (chez soi, par exemple), les formalités préalables à l exercice d une activité déterminée. Au niveau des relations de l administration avec ses usagers, cela se traduit par échange dématérialisé de formalités entre les autorités publiques et leurs partenaires et usagers. 14

15 Le rapport des usagers avec leur administration a donc évolué en même temps que les technologies : aux classiques rapports hiérarchisés et verticaux, des relations horizontales ont vu le jour, c est-à-dire des échanges où l usager de la téléprocédure voit en son administration, un simple interlocuteur. La meilleure illustration des téléprocédures est la télédéclaration, le télépaiement en matière fiscale. Ce système a été mis en place par le Ministère de l Economie et des finances récemment. Il repose sur un mécanisme permettant aux entreprises de transmettre, par voie dématérialisée, les déclarations fiscales et comptables destinées à l administration. Initialement, ce système est né avec la télétransmission de factures, consacrée dès Il a évolué par la suite vers un système plus complet de transfert des données fiscales et comptables (TDFC). L avantage d un tel système est la rapidité et les économies que cela procure. 1 L. fin. rect. nº , JO 30 décembre 1990, p

16 3.4 APPLICATION DES EDI A LA PASSATION DE MARCHES PUBLICS Dans ce qui suit nous allons voir comment peut être organiser la dématérialisation de la passation des marchés publics, car les procédures électroniques ne sont qu un outil au service d une stratégie d approvisionnement et d une politique d achat. Leur efficacité dépend beaucoup de la qualité de l organisation générale de la fonction achat dans laquelle elles doivent s inscrire. Il faut rappeler aux personnes publiques qu avant de procéder à la dématérialisation il est nécessaire d organiser la commande publique au sein de leurs établissements. Donc, avant d ouvrir un système d information vers l extérieur, la personne publique doit veiller à ce que ses procédures internes de travail soient formalisées. Il faut que chaque intervenant dispose d une vision informatique claire des tâches qui relèvent de sa compétence, car au delà de la dématérialisation documentaire, il faudra mettre en oeuvre désormais la dématérialisation des flux échangés et, lorsque ces flux sont organisés ou réglementés, la dématérialisation des procédures. C'est cette dernière modalité qui est de loin la plus ambitieuse et la plus porteuse d'avantages. En effet, dématérialiser une procédure conduira à repenser totalement la succession des opérations et des échanges entre les partenaires dans le but de parvenir à un résultat (acheter, approvisionner, déclarer, etc. ). Il faudra donc définir, mettre en oeuvre, organiser et gérer de façon cohérente les outils pour : - Créer les messages échangés (formulaires, documents, ), - Echanger (transmettre et recevoir les données), - Traiter les opérations - Conserver. Dans la souci de respecter l échéance du 1 er janvier 2005, la fonctionnalité du système à mettre en place sera limitée aux besoins nécessaires. Dans un premier temps, il va d abord permettre aux administrations d état de : - Publier des avis d appel à concurrence, - Publier des dossiers de consultation des entreprises, - Recevoir des offres dématérialisées, 16

17 Mais sur le long terme, l objectif de l état est de dématérialiser l ensemble des procédures de la chaîne allant de l appel d offre au mandatement, laquelle est découpée en : - Constitution des DCE - Publication des appels d'offres - Duplication et envoi des DCE aux entreprises - Analyse des réponses des entreprises - Suivi des marchés Ainsi, en préfiguration de ce système, le ministère de l équipement a développé un serveur d'appels d'offres pour les marchés publics (SAOMAP) qui permet aux entreprises de télécharger, via Internet, les dossiers de consultation des entreprises (DCE). Ce projet s'inscrit dans une action ambitieuse de dématérialisation de la commande publique avec la perspective de réponse en ligne aux procédures de consultation prévue par le code des marchés publics PUBLICITE DEMATERIALISEE DES MARCHES Comme nous l avons vu précédemment, il s agit d un échange de données dont l objectif est de rendre public le marché devant être exécuté et de le porter à la connaissance de tous. Ces échanges peuvent être passés par une forme dématérialisée, grâce à l informatisation ou numérisation des données traditionnelles de publicité, concourant au même objectif, par la voie des EDI. Toutefois, il convient de souligner que le recours exclusif à une publicité électronique doit s apprécier en tenant compte des principes de liberté d accès à la commande publique, d égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. Autrement dit, il doit bénéficier d une notoriété et d une audience suffisantes auprès des entreprises éventuellement intéressées par le marché concerné. Dès lors, dans un premier temps, le recours à une publicité électronique pourrait venir en complément d une autre publicité. 17

18 3.4.2 MISE EN LIGNE DES DCE Les différentes pièces constitutives d un dossier de consultation des entreprises peuvent être mises en ligne sur un site Internet. Il doit être accessible à tous les opérateurs économiques. D ailleurs, quelle que soit la procédure, les personnes intéressées par le marché doivent pouvoir consulter et archiver sur leur ordinateur le règlement de la consultation. Les personnes intéressées, dans le cadre d un appel d offres ouvert, et les candidats invités à présenter une offre, dans le cadre d une mise en concurrence simplifiée, d un appel d offres restreint ou d une procédure négociée, doivent pouvoir également consulter et archiver sur leur ordinateur le cahier des charges, les documents et renseignements complémentaires. A cet effet, ils doivent fournir le nom de l organisme, le nom de la personne physique téléchargeant les documents et une adresse permettant de façon certaine une correspondance électronique assortie d une procédure d accusé de réception. Il appartiendra à la personne publique de choisir les documents qu elle estime suffisants pour conduire à la conclusion d un marché tout en respectant les principes auxquels doit obéir la passation d un marché. De ces documents, une liste exhaustive ne peut être dressée. Si le règlement de consultation et le cahier des charges d un marché sont des pièces habituellement remises aux candidats, les documents et renseignements complémentaires sont aussi divers qu il y a de marchés. Pour exemple, doivent y figurer un projet d acte d engagement à compléter, et selon les cas le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) et le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) rédigés par l acheteur, et tout autre document dont il considère qu il présente un intérêt en l espèce. Sur leur contenu informatif, il y a lieu de penser qu il devrait être exactement identique à celui des pièces qui seront remises aux personnes qui demandent une transmission sur un support papier ou éventuellement sur un support physique électronique, en application du principe d égalité de traitement des candidats. 18

19 3.4.3 RECEPTION DES CANDIDATURES ET DES OFFRES DEMATERIALISEES La transmission des candidatures et des offres doit pouvoir faire l objet d une date certaine de réception et d un accusé de réception électronique. Ceci impose donc à la personne publique de se doter d un système qui permette d horodater la réception des documents reçus par la voie électronique et d en accuser réception. Il est à noter qu à ce jour l horodatage de la réception des candidatures et des offres «papier» résulte d une constatation visuelle d une personne physique à partir d une montre ou d une horloge dont l exactitude des informations qu elle donne pourrait être très facilement contestée. Il est remarqué aussi que les candidats admettent que la constatation soit opérée indifféremment par un préposé de la poste ou un employé de la personne publique. Au regard de ces éléments, il paraît admissible que les éléments relatifs à l horodatage de la réception des candidatures et des offres transmises par la voie électronique, soient issus du système informatique de la personne publique ou du prestataire de services de dématérialisation. Il reviendra naturellement à l acheteur public dans la mise en œuvre du dispositif retenu d afficher clairement dans les avis de publicité ou règlements de consultation de ses marchés et sur son site (ou sur la plate-forme qu il utilise) les références horaires utilisées et en particulier le fuseau horaire auquel elles se rattachent. Le recours à un tel système présente en tout état de cause une garantie exactement égale à celle qu offre aujourd hui le récépissé délivré par la personne publique. L exigence d accuser réception des candidatures et des offres par la voie électronique doit avoir pour conséquence pour la personne publique de prévoir dans son système informatique une procédure permettant aux entreprises candidates de disposer d un accusé de réception. La personne publique peut, si elle souhaite assurer une meilleure garantie de cette opération, avoir recours à un prestataire de service informatique dans la fonction de tiers horodateur. 19

20 3.4.4 OUVERTURE ET EXAMEN DES CANDIDATURES L ouverture des dossiers de candidatures est une étape conduite sous la seule responsabilité de la Personne Responsable du Marché (PRM) préalablement à leur transmission à la Commission d Appel d Offre (CAO). La PRM devra donc disposer des habilitations et codes informatiques nécessaires pour accéder aux dossiers de candidatures. Cette étape comprend essentiellement un recensement et une vérification des pièces transmises à l appui des candidature, afin d estimer si celles-ci sont recevables, et la faculté pour la PRM de demander aux candidats de fournir des pièces absentes ou incomplètes. Dans les pièces absentes ou incomplètes, il semble possible d inclure les documents contaminés par un virus qui ont fait l objet d un archivage de sécurité et ceux qui ayant fait l objet d une réparation, à la demande de la PRM, n ont pas retrouvé leur intégrité. En effet, les premiers sont bien d une certaine façon absents et les seconds sont bien incomplets. Pour les candidats qui ont transmis leur candidature par la voie électronique, il semble logique que ces pièces absentes ou incomplètes leur soient demandées par l intermédiaire de courriers électroniques. Si les documents de publicité de la consultation ont spécifié les formats électroniques dans lesquels les documents doivent être transmis, il semble que le non respect de cette prescription par un candidat doive être sanctionné par l irrecevabilité de son dossier de candidature. En effet, dans la mesure où une telle spécification respecte les principes de libre accès à la commande publique et d égalité de traitement entre les candidats, elle s impose à tous. A ce stade, la PRM devrait disposer des informations nécessaires pour effectuer les contrôles destinés à s assurer de la validité de la signature électronique de la candidature. Concrètement, il s agira pour elle de vérifier à partir des références du certificat de la signature utilisée, de celles du certificateur et de la liste des certificats révoqués, que cette signature était valide à la date de signature de la candidature. A défaut, la candidature devra être rejetée. Il ne semble pas que ce défaut puisse faire l objet d une régularisation en recourant au dispositif prévu par l article 52. Ceci reviendrait à admettre qu un nouveau dossier de candidature revêtu d une nouvelle 20

21 signature électronique soit envoyé et reçu alors que la date limite de réception des dossiers de candidature est dépassée. L ensemble des opérations afférentes à l ouverture des candidatures et à leur contrôle qui peuvent être demandées par la PRM donneront lieu, dans le cadre d une procédure dématérialisée, à l inscription dans le journal des événements des mentions utiles pour les tracer ainsi qu à l élaboration de documents électroniques validés par la PRM. Les dossiers de candidatures et l ensemble des informations et documents évoqués ci-dessus, qu ils soient sous la forme de documents électroniques ou de documents papier, seront ensuite transmis par la PRM à la CAO qui devra donner un avis sur leur recevabilité, la PRM devant ensuite arrêter la liste des candidatures retenues ou, pour les collectivités territoriales, dresser la liste des candidatures retenues. C est au cours de cet examen des candidatures que devra notamment être traitée la question relative aux candidatures remises hors délais OUVERTURE ET EXAMEN DES OFFRES A la différence des dossiers de candidatures, l ouverture et l examen des offres sont opérés par la seule CAO. Le président de la CAO devra disposer des habilitations et codes informatiques nécessaires pour procéder à l ouverture des dossiers d offres. Comme pour l ouverture des candidatures, il conviendra de vérifier la validité de la signature électronique de l offre. Si tel n est pas le cas, l offre devra être rejetée. Les travaux de la CAO dans le cadre d une procédure dématérialisée seront très semblables à ceux qu elle opère pour l examen des candidatures sauf à ajouter que le classement des offres qui peut être opéré lors d une réunion ultérieure de la CAO, se fondera dans la majorité des cas sur les travaux comparatifs menés par les services de la PRM qui pourront alors lui être transmis sous la forme de documents électroniques. Il faut remarquer que la candidature et l offre d un soumissionnaire n étant pas obligatoirement revêtues de la même signature électronique, notamment dans le cadre d une procédure restreinte où la validité de la signature de la candidature a pu expirer avant la signature de l offre, ceci implique qu une vérification de la signature de l offre doit être obligatoirement opérée. 21

22 3.4.6 JOURNAL DES EVENEMENTS Pour repérer chronologiquement les différents documents échangés dans une procédure papier, les services de la personne responsable du marché (PRM) tiennent généralement des registres ou des dossiers conçus à cet effet. Ce sont ces outils que recouvre la notion de journal des événements. La collecte de ces informations se justifie au regard du besoin de sécurité juridique qu impose toute procédure longue et complexe. Dans une procédure électronique, ce journal pourra prendre la forme d un document électronique généré par le système informatique et complété par l acheteur. Compte tenu des choix opérés par la personne publique de dématérialiser certaines étapes de la vie du marché, il décrira toutes les opérations relatives à ces étapes dont l initiative revient à la personne publique comme, notamment : - la mention de la mise en ligne de l avis d appel public à la concurrence, du règlement de consultation et du dossier de consultation des entreprises (DCE), et des modifications qui peuvent y être apportées, - la liste des personnes ayant téléchargé ces documents, - la mention de tous les échanges d information intervenus avec ces personnes, - les références des candidatures et des offres reçues qu elles soient sous forme électronique ou sous forme papier, - la description des opérations d ouverture des candidatures et des offres menées aussi bien par la PRM que par la CAO et des documents qui en découlent, - la trace de la notification du marché et de l information des offres non retenues, ou encore de la décision de déclarer sans suite la procédure, - les références des documents papiers attachés aux procédures de consultation ; Ce document de synthèse de la vie du marché devra intégrer des données générées par le système relatives à la date des événements décrits et à l habilitation des personnes compétentes pour intervenir sur son contenu. 22

23 Dans la mesure où il n est pas exclu que des candidatures et des offres sur un support papier soient remises parallèlement à des candidatures et des offres transmises par voie électronique, la possibilité d intégrer des informations relatives aux premières dans le journal des événements électronique pourrait être envisagée. Il faut souligner ici aussi, que la conception d un tel outil doit s adapter au degré de sécurité strictement nécessaire à la plus ou moins grande rigueur des obligations juridiques qui s imposent à l acheteur public, notamment au regard de la procédure de passation du marché et des différentes phases de cette procédure. 23

24 3.5 RATIONALISATION DES PROCEDURES UNIFORMISATION DES HORODATAGES Les avis d appel à concurrence émis par les personnes publiques ont l obligation de mentionner la date ultime de remise des offres et des candidatures, qui deviennent nulles et non avenues une fois le délai indiqué échu. Dans l hypothèse des transmissions opérées par voie écrite, il n est pas nécessaire de préciser les horaires, puisque, soit les entreprises adressent leurs enveloppes par voie postale (auquel cas le cachet de la poste fait foi), soit elles se rendent directement dans les bureaux de l acheteur et sont alors tributaires des horaires d ouverture de ceux-ci. Or, les échanges virtuels n ont pas de telles contraintes et peuvent s opérer à tout instant. Cela signifie que les envois de candidatures et d offres sont susceptibles d être effectués jusqu la dernière seconde précédant la «dead line». Dès lors, se pose la question de l horodatage. Il n existe pas actuellement de possibilité standardisée d horodatage irréfutable. Non seulement, les horloges de l émetteur et du receveur ne sont pas nécessairement coordonnées, mais encore, la datation de l envoi peut-elle être falsifiée. Dès lors, à défaut de mise en place de standardisation des horodatages relatifs aux courriers, l acheteur public devrait indiquer que son «horloge» électronique fait foi. Celle-ci serait accessible en ligne et, par conséquent, consultable par les vendeurs FACILITER L OBTENTION DE LA SIGNATURE ELECTRONIQUE Parmi les freins ressentis à la dématérialisation des procédures de marchés publics, les risques liés à la sécurité arrivent en premier. Il est vrai que, d une part, les transmissions électroniques devront se faire dans le respect des règles édictées relative à la signature électronique et, d autre part, les délais d obtention par une entreprise de la signature électronique sont encore relativement longs. Face à cette situation, à l instar de ce qui existe pour les certificats sociaux et fiscaux, les entreprises devront effectuer une déclaration sur l honneur selon laquelle elles possèdent la signature électronique, à charge pour elles de réaliser les démarches en vue de son obtention pour le déroulement ultérieur de la procédure d attribution du marché. En tant que garantie juridique, la signature électronique doit être encouragée. 24

25 PROTEGER LES ECHANGES DES VIRUS Le développement d Internet et des courriers s est accompagné d une multiplication des attaques virales. L aspect sécuritaire des envois d enveloppes virtuels doit être soigneusement examiné. Il est désormais acquis que, si un envoi électronique contient un virus, l administration aura le droit de considérer cette «enveloppe» comme inexistante. Il est naturellement souhaitable que l auteur de l envoi soit informé du caractère vérolé de celui-ci. En outre, il convient de s interroger sur le devenir d une offre qui, lors de la première ouverture, n aurait pas fait apparaître de virus, mais qui ultérieurement (suite à une mise à jour des pare-feu par exemple), l aurait révélé. Aussi, serait-il souhaitable de souligner qu il est de la responsabilité des soumissionnaires de se doter d antivirus fiables afin d envoyer des dossiers non contaminés ; STANDARDISER LES FORMATS ET LES DONNEES Afin de garantir un égal accès à la commande publique et d assurer une parfaite uniformisation des échanges, il convient de standardiser les données, documents, formats, formulaires. Compte tenu des différences existantes en matière de connexion des entreprises, seule une standardisation minimum des environnements informatiques et des logiciels devrait être exigée. Le recours à des formats neutres (.dgw,.ppt ) et sous une version qui ne soit pas trop récente (pour qu elle soit possédée par le plus grand nombre d utilisateurs) serait particulièrement souhaitable en matière d échanges des documents relatifs à un marché donné. Aussi, serait-il opportun d adopter des mesures qui permettent, à la fois d assurer l intégrité du DCE (document de consultation des entreprises) et sa réutilisation pour la préparation de la réponse. 25

26 Cycle d un appel d offre Compiler les spécifications - Saisir les besoins des parties prenantes - Accord sur les exigences Attribuer les contrats - Attribuer les contrats - Gérer les changements Gestion de contrat Emettre l appel d offre - Définir les critères - Publier les instructions - Répondre aux questions - Clarifier - Estimer les réponses - Sélectionner le gagnant - Compte-rendus Evaluation des offres 26

27 CHAPITRE 4 : LES AVANTAGES DE LA DEMATERIALISATION 4.1 AVANTAGES ECONOMIQUES L'achat public fait intervenir la quasi-totalité des acteurs économiques, de tous les secteurs, depuis l'agroalimentaire jusqu'à la construction en passant par l'informatique et la défense. Les entreprises de toutes les tailles participent aux marchés publics, depuis les TPE et PME jusqu'aux multinationales. Avec la dématérialisation, ils auront la capacité de traiter efficacement et économiquement leur opération. En effet, ce système leur permet de réduire les coûts financiers d envoi de leurs candidatures, la masse des documents transmis, les frais de déplacement et le coût de transport. La dématérialisation contribue à l amélioration de la préparation des commandes, notamment par la suppression des saisies et des ressaisies et l optimisation des circuits logistiques (traçabilité et gestion des informations). Ainsi pour les entreprises, la dématérialisation va leur permettre d éviter la ressaisie manuelle de nombreuses données dans les systèmes d'information des entreprises ; de limiter les erreurs et permettre des gains de temps, par exemple en évitant la digitalisation des plans papier, et en permettant la réutilisation immédiate et automatique des plans dans les logiciels de métré. Les acteurs de la commande publique en tireront aussi un bénéfice direct par la réduction des délais de transmission des documents et de la diminution du coût de la duplication des dossiers. C est une opportunité pour eux d installer une vraie stratégie d achat en révisant l intégralité de leurs procédures d achat : définition des besoins, professionnalisation des équipes et création d un vrai métier d acheteur public. Par le recours à une telle forme dématérialisée de passation, le cercle des soumissionnaires potentiels s élargit à tous ceux qui sont dotés du matériel adéquat. En effet, étant donné la réduction des coûts liés à la passation et à l échange de documents, toutes les entreprises seront désormais admises à concourir, dès lors qu elles sont équipées à cette fin. En l occurrence, il ne suffit que d un terminal micro-informatique, d une connexion à Internet, d un modem de transmission et de logiciels appropriés. Par ailleurs, la dématérialisation élargit la passation aux entreprises étrangères, ressortissant de la Communauté européenne ou non, à la condition que les systèmes de transmission, d échange et de sécurité soient interopérables entre eux. 27

28 La communication électronique permet aussi à l administration de se rapprocher du citoyen au point qu'il peut le solliciter de chez lui. Elle favorise aussi grandement l'externalisation des services pour les disposer au plus près des besoins dans les quartiers. Mais la communication électronique est aussi un atout essentiel sans lequel le service, parfois, ne pourrait être rendu. C'est le cas pour les services d'intervention rapide mis en place dans de nombreuses collectivités pour répondre dans des délais extrêmement courts aux demandes d'interventions des habitants. Dernier sujet : la passation des marchés publics est en soi un secteur d activité de l économie. Journaux d annonces légales, prestataires de services, concentrateurs d annonces, éditeurs de logiciels, cabinets juridiques, prestataires de formation, toutes ces activités se trouveront impactées par la dématérialisation de l achat et l arrivée de nouveaux entrants, spécialisés dans la signature électronique, l archivage de documents numériques et la sécurité informatique. La dématérialisation se présente donc également comme une opportunité de développement pour le secteur privé et introduira nécessairement des changements de positionnement parmi ces acteurs 4.2 AVANTAGES TEMPORELS La dématérialisation offre aussi des avantages temporels, en effet, ce procédé permet des échanges de données plus rapides et un gain de temps conséquent, contrairement à la transmission par voie postale. Ce mode de transmission s évalue en secondes, alors que la transmission par voie postale demande quelques jours. En effet, le débit des échanges informatisés est accéléré par rapport à celui relatif à la transmission postale : les premiers se comptent en termes de secondes ou, au maximum, en minutes ; alors que les seconds demandent une transmission étalée sur plusieurs jours, même pour des envois postaux accélérés de type Chronopost. Les entreprises peuvent aussi identifier directement les dossiers qui les intéressent en fonction de critères proposés par le site (nature du maître de l ouvrage, procédure de passation, type de travaux, aire géographique et date d envoi de l avis à la publication) et télécharger les fichiers exploitables afin de préparer leur offre. Une première analyse consiste à dire que la publication des DCE (dossiers de consultation des entreprises) correspond à un transfert de charge de l administration vers les entreprises et que la transmission des offres par les entreprises est un transfert de 28

29 charge vers les administrations. En effet, les marchés publics sont très consommateurs de documents, parfois particulièrement volumineux ; par ailleurs, les documents, dossiers de consultation ou offres, sont demandés en de nombreux exemplaires. La manipulation de tous ces documents est donc coûteuse, mais les coûts directs de reproduction et d affranchissement le sont également. Evidemment, il sera nécessaire de réimprimer les documents volumineux pour pouvoir les analyser. Cependant, un deuxième effet est de faciliter la transmission de documents, en interne à l administration d une part, entre entreprises et co- et sous-traitants de l autre, en limitant les transferts au minimum nécessaire. Dans l ensemble de la chaîne, et non pas seulement dans les échanges administration-entreprises, on devrait donc voir apparaître des économies de papier et de manipulation. Enfin, les transferts par voie électronique permettent de gagner en délais, de l ordre d un ou deux jours à chaque fois. Les délais réglementaires ne changent pas, notamment pour respecter l égalité de traitement des entreprises, mais toutes les demandes de précision, questions et autres mises au point s en trouveront accélérées. 4.3 TRANSPARENCE DES PROCEDURES Le recours à la dématérialisation des procédures de passation favorise la transparence des procédures dans le sens où elle réduit les risques d ententes entre candidats. La dématérialisation favorise la transparence des procédures. Cela se vérifie surtout avec un cadre légal et réglementaire de la passation dématérialisée aux contours bien déterminés et à des échanges sécurisés. L anonymat des offres électroniques réduit le risque d ententes entre candidats. De tels procédés sont actuellement accessibles, avec la cryptographie et la sécurisation des modes de transmission. Ainsi, on diminue le risque que les candidats se reconnaissent et passent un compromis anticoncurrentiel. 29

30 CHAPITRE 5 : LES LIMITES DE LA DEMATERIALISATION 5.1. INCONVENIENTS TECHNIQUES Malgré la rapidité des échanges, ce mode de transmission connaît néanmoins des limites. En effet, le recours à des transmissions accélérées nécessite des coûts d abonnement plus élevés que le traditionnel mode de transmission : l abonnement à ce dernier coûte beaucoup moins cher qu un abonnement aux transmissions haut débit. A cela s ajoute une couverture hétérogène du territoire en matériel de transmission haut débit et limitée à certaines zones dites de "grosses consommations en connexions", c est-à-dire les villes de plus de habitants, en raison du coût important de l installation des moyens de transmission et de leur rentabilité économique. Ce qui laisse des zones géographiques non rentables privées d accès au mode de transmission à haut débit et donc, empêche l accès à ces modes de transmission. Désormais les collectivités locales devront prendre des initiatives pour installer, dans les zones qui en sont dépourvues, des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications à haut débit. Cela n est pas négligeable car, jusqu alors, de telles infrastructures constituaient un investissement très lourd que les collectivités étaient pas sures de rentabiliser : elles étaient en effet restreintes par l obligation d inclure dans le tarif de location de ces infrastructures, un amortissement sur huit ans de leur coût d installation ; ce qui aboutissait à imposer aux opérateurs des tarifs très élevés et dissuadait par conséquent les collectivités. Dans le domaine de l informatique, les évolutions des outils sont très rapides : un processeur aujourd hui performant peut se révéler au bout de deux ans, dépassé. Il se peut aussi qu un ordinateur actuel ne sera pas assez puissant pour fonctionner avec les applications de demain. Or, ces outils sont essentiels à la dématérialisation des procédures de passation. C est pourquoi elle reste soumise à un renouvellement perpétuel de ceux-ci. Par ailleurs, en raison du progrès technique, ce procédé reste soumis au nécessaire renouvellement des moyens techniques et à la réactualisation des outils. 30