IMPACT BUDGETAIRE DE L ENTREE DU BURUNDI DANS L UNION DOUANIERE DE LA COMMUNAUTE EST AFRICAINE. Anne-Marie Geourjon, Bertrand Laporte Consultants

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1 IMPACT BUDGETAIRE DE L ENTREE DU BURUNDI DANS L UNION DOUANIERE DE LA COMMUNAUTE EST AFRICAINE Anne-Marie Geourjon, Bertrand Laporte Consultants Rapport définitif, juin 2008

2 2 TABLE DES MATIERES I. Contexte de l étude... 5 A. Les implications de l entrée du Burundi dans la Communauté Est Africaine (CEA)... 5 Le Protocole sur la création de l Union douanière de la CEA La Loi régissant les douanes de la CEA Customs Management Act (CMA) de la CEA... 9 La signature d un Accord de partenariat économique (APE) entre l Union européenne (UE) et la CEA...11 La structure géographique des importations du Burundi...11 B. L adaptation de la fiscalité indirecte interne à la politique d intégration régionale...12 La TVA...13 Les accises...13 II. Evaluation de l impact budgétaire de l entrée du Burundi dans l union douanière de la CEA...15 A. Méthodologie...15 Base de données...15 Hypothèses...15 Mode de calcul de l impact de l adhésion du Burundi à l'union douanière de la CEA...15 Eléments pris en compte dans les simulations...15 B. Simulations...18 L impact sur les recettes douanières...18 L impact sur les recettes de fiscalité indirecte interne...22 La rationalisation des exonérations dans le cadre de la CEA...23 C. Synthèse de l impact de l adhésion du Burundi à l UD de la CEA...26 III. Mise en application du protocole de l union douanière et de la Loi régissant les douanes (CMA) de la CEA...27 A. Situation actuelle...27 B. Principales difficultés...27 C. Stratégie et recommandations...29 D. Plan d actions...29

3 3 PREFACE Depuis le 1 juillet 2007, le Burundi, déjà membre du COMESA, est effectivement admis dans la Communauté Est Africaine (CEA). Son entrée dans l Union douanière ne sera toutefois effective que par l adoption du tarif extérieur commun (TEC) de la CEA, des règles d origine communautaires, et l élimination des droits de douane et taxes d effets équivalents sur les produits originaires de la CEA. L objectif principal de cette étude est d estimer l impact budgétaire de l adhésion du Burundi à l Union douanière de la CEA au travers de la mise en place de ces différents volets. Pour réaliser ce travail, Anne-Marie Geourjon (Consultant principal) et Bertrand Laporte se sont rendus sur place à Bujumbura du 2 au 8 décembre 2007 afin : (1) de collecter les données nécessaires aux estimations ; et (2) de faire le point avec les autorités sur les engagements du Burundi au niveau régional, et sur leurs perspectives de réforme, en particulier en matière de politique fiscale. Les deux consultants ont bénéficié durant leur séjour du soutien actif de M. Boaz Nimpe, Expert pour les Finances publiques du projet d appui à la gestion économique (PAGE). Une liste des personnes rencontrées durant leur mission figure en annexe de ce rapport. A tous, les consultants expriment leurs remerciements pour l excellent accueil qui leur a été réservé et la collaboration efficace dont ils ont bénéficié. Certaines informations n étant pas disponibles à Bujumbura, M. Achille Batungwanayo, Chef du Service Informatique de l administration des douanes, a effectué une mission à Kampala (Ouganda) du 11 au 15 décembre 2007, afin de compléter la documentation nécessaire à la réalisation de cette étude. Les consultants le remercient pour sa disponibilité et son efficacité. Le présent rapport comprend trois parties. Une première section précise le contexte de l étude, et notamment les différents engagements du Burundi en matière d intégration régionale. La deuxième section est consacrée à l évaluation de l impact budgétaire de l entrée du Burundi dans l union douanière de la CEA. Enfin, dans la troisième section relative à la mise en application du Protocole de création de l Union douanière, une stratégie est proposée pour l entrée du Burundi dans cette union douanière, ainsi qu un plan d actions. Ce rapport a été validé le 28 mai 2008 à Bujumbura lors d un atelier.

4 4 AVERTISSEMENT Les résultats concernant l évaluation de l impact budgétaire de l entrée du Burundi dans l Union douanière de la CEA présentés dans cette étude différent significativement de ceux obtenus dans les deux études suivantes : (1) «Introduction de la TVA au Burundi : étude préalable de l impact budgétaire, économique et social», Chambas G. et B. Laporte, juin 2007 ; et (2) «Trade Policy Harmonization in EAC :Revenue and Welfare Implication for Burundi and Rwanda, Coordinating Integration with COMESA», Carrère C. et J. de Melo, mai Les différences observées tiennent pour l essentiel aux données de base utilisées dans chacune de ces études, et à leurs termes de référence respectifs. Étude Chambas, Laporte (juin 2007). L objectif principal de l étude était l impact économique, budgétaire et social de l introduction de la TVA au Burundi. L adhésion à la CEA ne pouvait pas être ignorée puisqu elle modifiait, à terme, l assiette de la TVA. Elle a donc été prise en compte en fonction des informations disponibles au moment de la réalisation de l étude. La structure du TEC de la CEA (catégorisation des biens en fonction des trois bandes et produits sensibles) n étant pas disponible au moment de l étude, seuls les taux ont été modifiés sur la base de la structure du tarif burundais de Compte tenu de la recatégorisation importante qu implique l adhésion à la CEA, cet élément explique en grande partie les différences constatées. De même, la nouvelle base taxable pour les droits de douane n avait pas pu être estimée avec précision et avait été réduite uniformément de 30% pour toutes les importations. Étude Carrere, de Melo (mai 2008). Comme le souligne les auteurs, les taux «statutaires» du tarif burundais ont été utilisés pour reconstituer les recettes tarifaires de 2006 sur la base de l ensemble des importations. Les importations exonérées représentant près des 2/3 des importations, les recettes tarifaires ont été surestimées avec pour conséquence une surestimation des pertes une fois l adhésion à la CEA simulée. Par ailleurs, tout comme pour l étude Chambas et Laporte, la base taxable des importations n a pas pu être modifiée faute d information précise sur les coûts internes de transport et d assurance. En revanche, l étude tient compte des réactions de la demande d importations aux variations des prix relatifs. La structure des importations et des recettes tarifaires est supposée modifiée suite à l adhésion à la CEA. Enfin, cette étude ne simule pas l effet de l élargissement de l assiette de la fiscalité indirecte interne qui résulte de la création nette d échanges.

5 5 I. CONTEXTE DE L ETUDE A. Les implications de l entrée du Burundi dans la Communauté Est Africaine (CEA) Le Burundi est membre du Marché commun de l Afrique orientale et australe (COMESA), et constitue depuis janvier 2004 avec 11 autres Etats membres du COMESA, une zone de libre échange.1 La création d une union douanière avec la mise en place d un tarif extérieur commun (TEC) reste l objectif des pays membres du COMESA. Lors du sommet de Kampala en juin 2004, les Etats membres du COMESA, tout en réaffirmant leur objectif «d une union douanière forte incluant tous les membres», ont décidé de reporter le calendrier de mise en place de cette union, initialement prévue pour la fin A Nairobi, en mai 2007, les pays membres se sont mis d accord sur les taux du TEC : 0% pour les matières premières et biens d'équipement ; 10% pour les consommations intermédiaires ; et 25% pour les biens de consommation finale. Les autres questions concernant le TEC, notamment la finalisation de la catégorisation et les listes de produits sensibles qui seront exclus de la libéralisation, ne sont pas encore réglées. L adhésion récente du Burundi à la CEA qui regroupe trois pays du COMESA Ouganda, Kenya, et Rwanda plus la Tanzanie, constitue dans ces conditions une étape importante en faveur de son intégration régionale. La CEA a été créée en juillet 2000 par le Kenya, l Ouganda et la Tanzanie. L un de ses principaux objectifs est la libéralisation des échanges et l intégration commerciale régionale, avec la création à terme d un marché commun. Depuis janvier 2005, ces trois pays constituent une Union douanière. Le Burundi et le Rwanda ont adhéré à la CEA en Le traité d accession du Burundi à la CEA a été signé le 18 juin 2007 ; il est entré en vigueur le 1 juillet Au titre de l article 2, alinéa 4 du traité, le Burundi doit dans un délai de douze mois à partir de la signature de celui ci, s assurer de la mise en application effective de la Législation, des Règles et Directives de la CEA, en particulier le Protocole sur la création de l Union douanière et la Loi de 2004 régissant les douanes de la CEA. Comme les autres Etats membres de la CEA, le Burundi peut toutefois négocier avec ses partenaires un délai pour la mise en œuvre progressive des dispositions prévues afin notamment de limiter leur impact budgétaire. Le Protocole sur la création de l Union douanière de la CEA. Celui-ci comprend trois volets : (1) l adoption du TEC de la CEA. ; (2) l élimination des tarifs pour le commerce intra zone ; et (3) l application des règles d origine de la CEA. L adoption du tarif extérieur commun (TEC) de la CEA. Le TEC est un tarif à trois taux pour le droit de douane (DD) : 0% pour les matières premières et les biens d équipements ; 10% pour les biens intermédiaires ; et 25% pour les biens de consommation finale. Les taux retenus pour les différentes catégories de biens sont identiques à ceux prévus pour le TEC du COMESA. Le TEC de la CEA comprend 5432 lignes au niveau de 8 chiffres de la nomenclature du Système Harmonisé (SH). Le protocole prévoit de revoir le tarif le plus élevé après 5 ans. Des taux plus élevés, allant de 35% à 100%, s appliquent à une liste de produits sensibles comprenant notamment les produits laitiers, le blé, le mais, le riz, le sucre, 1 Les autres Etats membres de la zone de libre échange sont : Comores, Djibouti, Egypte, Kenya, Madagascar, Malawi, Maurice, Rwanda, Soudan, Zambie et Zimbabwe.

6 6 et les tissus de coton. Le Burundi a proposé de rajouter à cette liste certains produits soit pour des raisons budgétaires, soit pour protéger des industries naissantes, soit pour encourager le développement de certains secteurs (cf. section II). Cette liste sera présentée aux Etats membres. Il convient de noter que l application de taux élevés à certains produits est contraire aux bonnes pratiques internationales. Elle risque notamment d entrainer une surenchère entre les États membres. Dans la CEA, la base de calcul pour le DD est la valeur CAF au premier point d entrée dans l union douanière, et le fret est exclu de la base pour les importations par voie aérienne. Compte tenu de la situation géographique du Burundi, l impact sur les recettes de ce changement de la base taxable pour le DD devrait être non négligeable. L impact de ce changement de base taxable, sous certaines hypothèses (cf. section II) a été estimé à une perte d assiette de 22%. D un point de vue administratif, la prise en compte de cette nouvelle base de calcul dans le système SYDONIA nécessitera : (1) de rendre obligatoire dans la déclaration la distinction prévue et jusque là souvent non renseignée entre le fret maritime et le fret terrestre, et d isoler les frais d assurances ; et (2) de re-paramétrer les formules de calcul des droits et taxes. Le tarif national du Burundi, actuellement appliqué, prévoit un DD à 4 taux : 5% pour les matières premières ; 10% pour les biens d équipements ; 15% pour les produits intermédiaires ; et 30% pour les biens de consommation finale. Une redevance administrative (RA) au taux de 0,5% s ajoute au DD. Le tableau 1 permet de comparer la structure du tarif national burundais avec celle du TEC de la CEA en utilisant la classification des biens des Nations unies. Le taux moyen du tarif burundais est de 12,6%, avec une structure tarifaire partiellement progressive en fonction du degré d ouvraison des produits : les biens d équipement supportent un taux de taxation tarifaire supérieur à celui des intrants. Le TEC de la CEA a une structure tarifaire progressive en fonction du degré d ouvraison. L application du TEC au Burundi se traduira par une augmentation de la protection nominale moyenne, le taux moyen du tarif passant de 12,6% à 13%. Le taux moyen du TEC appliqué aux biens d équipements est très inférieur à celui du tarif national actuellement en vigueur. Ce changement devrait permettre de remettre en cause les avantages offerts par le Code des investissements en matière de DD. L application du TEC entraînera une augmentation du taux moyen pour les intrants et les produits finis ; la hausse sera plus sensible pour les produits finis, accroissant ainsi le niveau moyen de la protection effective. Si la liste des produits sensibles proposée par le Burundi est acceptée, le taux moyen pour les intrants, et celui pour les produits finis, augmenteront légèrement. L encadré 1 illustre l impact de la mise en application du TEC de la CEA sur la protection effective offerte aux producteurs burundais. L application du TEC de la CEA par le Burundi ne devrait pas se traduire par des pertes de recettes budgétaires. Le maintien de taux élevés pour les produits sensibles et l adoption de la catégorisation des biens selon les critères de la CEA compensent la baisse des taux appliqués à certaines catégories, au risque de peser sur les prix à la consommation de certains produits (cf. tableau 1).

7 7 Tableau 1. Structure tarifaire du Burundi en 2007 comparée : (1) à la structure du TEC ; et (2) à celle du TEC modifiée par la liste des produits sensibles proposée par le Burundi taux moyens en %, pondérés par la valeur des importations. Catégories Tarif national burundais TEC de la CEA TEC CEA + liste burundaise des produits sensibles Biens d équipement 12,8 6,2 6,2 Intrants 10,0 12,1 12,5 Produits finis 16,9 20,6 21,1 Véhicules 30,5 15,1 15,1 Tous produits confondus 12,6 13,0 13,3 Source : calculs de la mission d après les données fournies par le Département des douanes. Notes : (a) Catégories d après la classification BEC des Nations Unies2 ; (b) pour le TEC, les taux moyens ont été calculés en tenant compte de l impact de l application de la nouvelle base taxable pour le DD. L élimination des droits de douane pour les échanges intra zone. Dans le cadre de la zone de libre échange du COMESA, le Burundi a déjà libéralisé totalement ses échanges avec le Kenya, et le Rwanda, et partiellement avec l Ouganda puisque seulement 20% des droits de douane et taxes d effet équivalent sont appliqués aux importations ougandaises. Les importations de produits tanzaniens ne sont pas libéralisées, la Tanzanie n appartenant pas au COMESA. L effet de la libéralisation des échanges intra zone dépendra donc l impact de l élimination des tarifs appliqués aux importations originaires de Tanzanie et de la libéralisation totale des importations de produits originaires d Ouganda. L application des règles d origine de la CEA. D après les règles d origine de l EAC, un bien est originaire de l Union s il remplit l un des quatre critères suivants : (1) il est totalement produit dans la zone ; (2) les matières premières importées qu il contient ne dépassent pas 60% de la valeur ; (3) sa valeur ajoutée locale représente au moins 35% ; (4) sa transformation dans la zone implique un changement de classement tarifaire. Les règles d origine de la CEA étant similaires à celles du COMESA déjà appliquées dans le cadre de la ZLE, le Burundi ne devrait pas avoir de difficultés pour en étendre l application à ses relations commerciales avec la Tanzanie. 2 United Nations: Classification by Broad Economic Categories (BEC). Cette classification détermine une correspondance entre le Système Harmonisé (SH) à six chiffres et une classification économique des biens : biens d équipement, consommations intermédiaires et biens de consommation finale (déclinée en plusieurs niveaux de désagrégation).

8 8 Encadré 1. Impact du TEC de la CEA sur la compétitivité des entreprises burundaises : les notions de protection nominale et protection effective Taux de Protection Nominale (TPN) Un tarif (tj) appliqué aux importations d un bien «j» acheté au prix mondial se traduit par une augmentation du prix intérieur de ce bien dans les mêmes proportions. Le TPN du produit «j», s il n existe pas d autres instruments de protection, est égal à «tj», soit le taux du tarif. Taux de Protection Effective (TPE) Le producteur du bien «j» est favorisé par le tarif appliqué aux importations du bien «j» qui concurrencent son produit fini. Le tarif «tj» augmente le prix intérieur du bien «j» et permet au producteur d accroître d autant sa valeur ajoutée. Mais le tarif «ti» qui frappe les importations d intrants «i» utilisées par le producteur de bien «j» renchérit ses coûts de production et réduit ainsi sa valeur ajoutée. Le TPE du produit «j» mesure l effet combiné de la taxation tarifaire des intrants et produits finis sur la valeur ajoutée des producteurs. Il évalue le supplément de valeur ajoutée que les producteurs locaux peuvent réaliser grâce à la protection tarifaire. Le TPE est calculé selon la formule suivante : TPEj Avec VAd VAm x100 VAm VAd : valeur ajoutée aux prix domestiques (prix intérieurs) VAm : valeur ajoutée au prix mondial (prix international) Le calcul du TPE peut se faire à partir des taux de protection nominaux. La valeur ajoutée unitaire au prix mondial, notée vam, s écrit : vam 1 aij i Lorsque des droits de douane sont imposés, la valeur ajoutée aux prix domestiques, notée vad, s écrit : vad (1 t j ) aij (1 t i ) i Le TPE s écrit alors : vad vam TPEj vam 1 t j aij aij t i 1 aij i i i 1 a ij i t j aij t i i 1 aij i Avec : aij, coefficient technique, soit la part d intrants «i» nécessaire pour produire une unité du bien «j» ; tj, taux des droits de douane (TPN) sur le produit fini «j» ; ti, taux des droits de douane (TPN) sur les intrants «i». Sur la base d un échantillon d entreprises fourni par l ISTEEBU lors de l étude d impact préalable à l introduction de la TVA au Burundi (Chambas, G. et B.Laporte, 2007), le coefficient technique moyen s établit à 0,75. Sur L application du TEC de la CEA entraîne une augmentation du TPE moyen pour les entreprises burundaises (cf. ci-dessous). Ce calcul n est toutefois véritablement pertinent qu au niveau sectoriel, voire même au niveau de chaque entreprise. Il demande donc à être affiné par des analyses sectorielles. Tarif burundais TEC CEA TPN intrants 10,0 TEC CEA + liste burundaise produits sensibles 12,1 12,5 TPN produit fini 16,9 20,6 21,1 TPE activité 37,6 46,1 46,9 Sources : Calculs de la mission d après les données fournies par le Département des douanes et l ISTEEBU.

9 9 La Loi régissant les douanes de la CEA Customs Management Act (CMA) de la CEA. Le CMA est le Code des douanes communautaire que le Burundi s est engagé à appliquer en adhérant au traité de la CEA. Ce texte est amené à remplacer le nouveau Code des douanes voté par l assemblée et dont les textes d application devraient être publiés prochainement, pour une mise en application début Avant son adoption, le projet de Code des douanes burundais a été plusieurs fois revu, notamment avec l assistance du département des finances publiques du FMI,3 afin d y intégrer toutes les normes de la Convention de Kyoto révisée. Le CMA et le nouveau Code burundais doivent être comparés afin que pour chaque divergence éventuelle, on détermine la disposition à retenir. Dans le cas où l option burundaise serait retenue, les démarches nécessaires devraient être initiées auprès du Secrétariat de la CEA pour d éventuelles modifications. Un Conseil de direction des douanes Directorate of Customs nommé par le Conseil des Ministres de chaque Etat membre, définit les politiques communes en matières douanière et commerciale, et coordonne leur application dans les Etats. Cette intégration de la gestion des administrations douanières dans le cadre de la CEA impliquera de revoir en conséquence l organisation de la douane burundaise et sa stratégie de modernisation. En dehors de la section relative à l administration des douanes dans le cadre de l Union douanière, les thèmes abordés dans le CMA sont ceux du Code des douanes. La plupart demanderont à l administration des douanes et aux opérateurs burundais de s informer, de s adapter et de se former aux nouvelles dispositions prévues. Parmi celles-ci, les dispositions relatives : (1) à la valeur en douane ; et (2) aux exonérations douanières doivent être prises en compte dans le cadre de cette étude sur l impact budgétaire. La valeur en douane (Art.122, et Fourth Schedule du CMA). La valeur en douane retenue dans les Etats membres de la CEA est celle de l OMC.4 C est aussi cette valeur qui figure dans le nouveau Code des douanes burundais. L application de celui-ci, prévue pour janvier 2008, obligera la douane à abandonner la définition de la valeur dite «de Bruxelles». La dernière mission du département des finances publiques du FMI avait recommandé en 2006 que la mise en application des pratiques internationales concernant la valeur se fasse de manière progressive. Dans un premier temps, la douane devait utiliser de manière systématique les valeurs certifiées par la SGS sans les remettre en cause, tout en préparant en parallèle la mise en œuvre du contrôle de la valeur selon les principes de l OMC. Actuellement cependant, les agents déterminent toujours la valeur en douane d une marchandise en comparant la valeur déclarée avec : (1) celle établie à partir de listes de valeurs de références, souvent obsolètes ; et (2) celle figurant sur l attestation éventuelle de la SGS. La plus élevée des trois est retenue comme base de taxation. Il est donc grand temps, compte tenu des engagements du Burundi vis-à-vis de la CEA que des actions soient entreprises au niveau de la douane dans ce domaine. Une assistance pourrait être demandée rapidement, soit à la Société d inspection (SGS jusqu en mai 2008, date de la fin du contrat), soit aux administrations douanières des autres pays de la CEA ayant déjà franchi cette étape, une assistance mutuelle notamment en matière de valeur étant prévue dans les textes. 3 Cf. notamment : Geourjon A-M et al., «Stratégie pour la réforme de modernisation des douanes», FMI, janvier Accord de 1994 sur l application de l article VII du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).

10 10 Les exonérations douanières (Art.114 et Fifth Schedule du CMA). Le Protocole sur la création de l Union douanière prévoit dans son article 33, le principe de l harmonisation des exemptions et exonérations douanières. Le Fifth Schedule du CMA détaille les exonérations prévues dans la CEA en précisant : (1) les exonérations dont certains importateurs privilégiés peuvent bénéficier ; et (2) les exonérations générales de certains bien importés. La plupart des exonérations prévues dans ce document sont des exonérations «classiques» (Convention de Vienne, Institutions internationales, donneurs, effets personnels). L application de la TVA,5 et l adoption du TEC prévoyant un taux de 0% pour les biens d équipement dans le droit commun devraient entraîner de facto la suppression des exonérations douanières au titre du Code des investissements. Aucune exonération ne peut être accordée dans un Etat membre en dehors de celles prévues dans les textes communautaires. Le CMA (Art. 114, alinéa 3) prévoit que ces dispositions peuvent être modifiées par décision du Conseil des ministres. En 2007, le champ des exonérations a été légèrement réduit par rapport à l année précédente, confirmant ainsi la tendance amorcée. La part des importations exonérées dans l ensemble des mises à la consommation (hors produits pétroliers) est en effet passée de 69.3% en 2005, à 67.3% au cours des sept premiers mois de 2006,6 et à 61.8% de janvier à octobre 2007 (cf. tableau 2). En 2007, le manque à gagner évalué à partir du SYDONIA représente 37% des recettes douanières. Ce chiffre sous estime toutefois l impact budgétaire des exonérations douanières pour deux raisons : (1) le manque à gagner des privilèges diplomatiques, dont l ONUB, n est pas inclus ; et (2) les recettes douanières sont évaluées y compris les recettes correspondant aux chèques Trésor utilisés pour payer les droits relatifs aux importations exonérées, ce qui augmente artificiellement le dénominateur du ratio. L harmonisation des exonérations sur la base des dispositions du CMA impliquera la remise en cause de certaines catégories, notamment celle des «autres exonérations». En effet, si certaines catégories d exonérations sont considérées comme incontournables (privilèges diplomatiques, effets personnels) ou encore difficiles à éliminer (financements extérieurs, ONG, État), le bienfondé de certaines catégories est discutable (incitations à l investissement, presse et communication, décisions du gouvernement, autres exonérations). 5 6 Du fait de sa déductibilité, la TVA ne pèse pas sur la compétitivité de entreprises. Voir page 41 du rapport Montagnat-Rentier G. (FMI, novembre 2006) op. cit.

11 11 Tableau 2. Importations exonérées (hors chapitre 27) suivant les catégories retenues dans SYDONIA (janvier-octobre 2007) En millions de FBU et % Catégories Valeur CAF Manque à gagner Recettes tarifaires Taxe de transaction Privilèges diplomatiques * Nd. Nd. Dons et aides Financements extérieurs ONG Effets personnels Cercueils, échantillons, Enseignement privé Entreprises franches Incitation à l'investissement Presse et communication Etat Véhicules parlementaires,, Décisions du gouvernement Autres exonérations Total En % des mises à la consommation 61,8 En % des recettes douanières 37,04 Sources : calcul de la mission d après les données fournies par le Département des douanes. * Pour la catégorie des privilèges diplomatiques, le manque à gagner n est pas calculé, le SYDONIA ne liquidant pas, dans ce cas, le montant des taxes qui auraient du être payées. La signature d un Accord de partenariat économique (APE) entre l Union européenne (UE) et la CEA Le 27 novembre 2007 à Kampala (Ouganda), les Etats membres de la CEA ont signé avec l UE un accord cadre pour un APE entre la CEA et l UE en vue de faciliter l accès au marché et de développer la coopération. Du 7 au 11 avril 2008, les deux parties se sont réunies pour définir une feuille de route pour la négociation d un APE détaillé et complet. En ce qui concerne l accès au Marché, les principes suivants ont été retenus. L UE garantit le libre accès au marché pour les produits de la CEA (hors quota et droits de douane) avec une période transitoire pour le riz et le sucre. Les Etats membres de la CEA ouvriront aussi progressivement leurs marchés aux produits européens. Le démantèlement tarifaire s étalera sur une période de 25 ans. Après 15 ans, 80% des exportations de l UE vers la CEA, principalement les biens d équipement et les produits industriels, ne paieront pas de droits de douane. L impact budgétaire de l APE sera donc très progressif, et n affectera pas de manière sensible les recettes des Etats membres avant plusieurs années puisque les premiers biens concernés par le démantèlement les biens d équipements sont taxés dans le TEC à 0%. La structure géographique des importations du Burundi Les importations du Burundi proviennent presque à part égale de la CEA, de l Union européenne (UE) et du reste du monde (RDM). Les pays de la CEA représentent aujourd hui 29,7 % des importations du Burundi avec une forte prédominance des produits kenyans et ougandais. La Tanzanie, qui n appartient pas à la ZLE du COMESA, ne fournit que 3,6% des importations du Burundi (cf. tableau 3). Avec l adhésion du Burundi dans la CEA, les produits tanzaniens vont entrer librement sur le sol Burundais, ce qui devrait avoir pour

12 12 conséquence une modification des courants d échanges au détriment des pays de la ZLE COMESA (hors CEA) et au profit des produits tanzaniens. En raison d une faible substituabilité des produits tanzaniens avec les autres régions du monde, la modification des courants d échanges ne devrait cependant affecter que très marginalement les importations en provenance de l UE et du RDM. Tableau 3. Structure des importations et des recettes tarifaires par zone géographique janvier à octobre 2007, en % Valeur en douane Recettes tarifaires (DD + redevance administrative) Reste du monde (RDM) 33,9 48,8 Union européenne (UE) 31,4 39,7 ZLE COMESA (hors CEA) 5,3 0,8 Kenya 9,2 1,8 Ouganda 16,0 5,4 Rwanda 0,5 0,1 Tanzanie 3,6 3,5 Total 100,0 100,0 Sources : calculs de la mission d après les données fournies par le Département des douanes. Les recettes tarifaires (DD et redevance administrative) présentent une structure différente de celle du commerce dans la mesure où une part substantielle des échanges est libéralisée dans le cadre de la ZLE du COMESA, à laquelle participe les pays de la CEA à l exception de la Tanzanie. Près de 90 % des recettes tarifaires sont prélevées sur les importations en provenance de l'ue et du RDM. L Ouganda, dont le désarmement tarifaire atteint 80 % dans le cadre de la ZLE du COMESA, et la Tanzanie, qui n appartient plus au COMESA et qui se voit appliquer le tarif de la nation la plus favorisée (NPF), contribuent pour près de 9 % aux recettes tarifaires. Ces recettes sont amenées à disparaître avec l entrée effective du Burundi dans la CEA. B. L adaptation de la fiscalité indirecte interne à la politique d intégration régionale Pour que le Burundi puisse pleinement profiter des avantages potentiels offerts par son appartenance à l union douanière de la CEA, il est nécessaire qu il saisisse l opportunité de son entrée dans cette zone pour harmoniser sa fiscalité indirecte interne avec celles de ses partenaires, et adopter en la matière les meilleures pratiques internationales. Actuellement, la taxation élevée des biens d équipement et de certains intrants importés associée à l application de la Taxe sur les transactions (TT), décourage les investissements et grève la compétitivité des entreprises burundaises relativement à celles installées dans les autres Etats membres de la CEA. L introduction de la TVA, en remplacement de la TT, est envisagée par les autorités depuis plusieurs années. Des missions successives du Département des finances publiques du FMI,7 et une étude récente dans le cadre du PAGE,8 ont traité de cette question et des 7 Lesprit E., et al, : Renforcer l administration fiscale en vue de l introduction de la TVA, FMI, juillet 2005 ; Montagnat-Rentier G. et al., Administration fiscale et douanière propositions pour la poursuite des réformes, FMI, novembre 2006 ; Mansour M. et al. «Vers un système fiscal mieux adapté à l intégration régionale», Aide-mémoire, FMI, novembre Chambas G., Laporte B. : Introduction de la TVA au Burundi, Etude préalable de l impact budgétaire, économique et social, CERDI, PAGE, novembre 2007.

13 13 recommandations ont été formulées pour réussir cette réforme, en particulier l importance de lier l introduction d une TVA à taux unique et l adoption du TEC de la CEA qui doivent être mis en application de manière concomitante. Les accises devraient être également revues à cette occasion. Compte tenu des engagements du Burundi vis-à-vis de la CEA, l introduction de la TVA et la revue des accises constituent une priorité pour la Département des impôts. Aucune date officielle n a toutefois été annoncée. La TVA La mission de novembre 2007 du Département des finances publiques du FMI a proposé le 1 janvier 2009 pour la mise en place de la TVA. Compte tenu des retards observés dans la mise en œuvre du plan d actions pour son introduction, cette échéance n est plus envisageable et doit être repoussée de 6 mois. La date du 1 juillet 2009 serait également celle retenue pour l adoption du TEC. Cette date présentera l avantage de correspondre au début de l année budgétaire pour le Burundi qui s est engagé à adopter la même année fiscale et budgétaire (du 1 juillet au 30 juin) que les autres Etats membres de la CEA. Pour atteindre cet objectif, la mission a insisté sur l importance de la gestion des réformes au sein du ministère des finances, et sur la nécessité de confier à un Comité de pilotage disponible et compétent le suivi du processus de mise en place de la TVA. Le projet de Loi sur la TVA, en cours de discussion, constitue une avancée certaine. Il devra être revu en fonction des recommandations de la mission et des résultats des simulations d impact (cf. section III). Pour respecter l échéance de juillet 2009, il est indispensable de consacrer les douze prochains mois au renforcement nécessaire de l administration, 9 à la communication indispensable avec le secteur privé, et à la coordination de cette réforme avec celle des accises. L adoption du TEC de la CEA entraîne un changement de la base de calcul des droits de douane sur les importations qui, du fait de l entrée du Burundi dans l union douanière, n inclut plus les coûts internes de transport et d assurances, et exclut le fret aérien. Ce changement de base de calcul pour le DD ne doit cependant pas s appliquer à la TVA pour les raisons suivantes : (1) la TVA étant une taxe interne sur la consommation finale, elle doit s appliquer sur la valeur du bien rendu sur le lieu de cette consommation, soit pour les importations, sur leur valeur rendus à la frontière du Burundi ; et (2) le retrait des coûts de transport interne de l assiette de la TVA créerait un biais à l encontre des produits fabriqués localement, et en faveur des produits importés. Lors de sa mission à Kampala, l expert douanier a constaté qu en Ouganda, la TVA sur les importations était calculée sur une base n incluant pas les coûts de transport interne à l Union douanière. Le Burundi devra donc faire valoir sa position en la matière auprès du Secrétariat de la CEA, en présentant les arguments ci-dessus, pour que celle-ci soit officiellement reconnue. D un point de vue administratif, le système SYDONIA peut parfaitement prendre en compte deux bases de taxation différentes pour le DD d une part, et la TVA et les accises d autre part (cf. encadré 2). Les accises Les faiblesses du système actuel des accises ont été relevées dans le rapport de la dernière mission du FMI, et des recommandations proposées. La réforme des accises doit être menée 9 Il est à noter que si l informatisation des impôts est souhaitable pour faciliter l introduction de la TVA, l informatisation globale du Département des impôts ne constitue toutefois pas une condition indispensable à la réalisation de ce projet.

14 14 en parallèle avec celle de la TVA et l adoption du TEC à la fois pour des raisons budgétaires et économiques. L application des bonnes pratiques internationales dans ce domaine devrait en effet permettre : (1) de compenser d éventuelles pertes de recettes dues à l application du TEC en élargissant la liste des produits accisés ; et (2) d éviter de considérer les accises, qui sont des taxes internes, comme un instrument de protection des entreprises locales, ce qui est contraire à l esprit du TEC et va à l encontre des objectifs de l intégration régionale. Les recommandations de la mission ont été prises en compte dans les simulations d impact budgétaire présentées dans la section II. L encadré 2 détaille les bases de calcul qui doivent être utilisées pour le DD, les accises, et la TVA sur les produits importés au Burundi dès son entrée dans l Union douanière de la CEA. Encadré 2. Bases de calcul pour le Droit de douane (DD), les accises et la TVA sur les produits importés I. Droit de douane = DD Importation par voie maritime : Base du DD = Valeur facture + coût de transport et d assurance rendu au premier point d entrée dans la CEA, soit valeur CAF au premier point d entrée. Importation par voie aérienne : Base du DD = Valeur facture + assurances II. Accises Base de calcul = Valeur facture + coûts de transport et d assurances, quel que soit le mode de transport + DD, soit valeur CAF rendu Bujumbura + DD. III. TVA Base de calcul = Valeur CAF rendu Bujumbura + DD + éventuellement accises. Note : la TVA s applique à tous les produits y compris ceux soumis à une accise et produits localement ; les accises sur les boissons sont ad valorem ; et les taux des accises sont identiques pour les produits fabriqués localement et les produits importés.

15 15 II. EVALUATION DE L IMPACT BUDGETAIRE DE L ENTREE DU BURUNDI DANS L UNION DOUANIERE DE LA CEA Base de données A. Méthodologie Les données fournies par le Département des douanes concernent les valeurs en douane et les droits et taxes liquidés par position SH à 8 chiffres et origine, de janvier à octobre 2007 pour les bureaux du port et de l aéroport, soit environ 90 % des flux d importations enregistrés. Les produits pétroliers (chapitre 27 du SH) sont exclus de l analyse. Ils font en effet l objet d une structure de prix réglementée avec une adaptation de la fiscalité en fonction de l évolution des cours mondiaux. Hypothèses Les simulations sont faites à structure et volume des importations inchangés. Cette hypothèse s impose car les informations pour déterminer l ampleur du détournement/création d échanges, suite à l effet des modifications de la fiscalité indirecte sur les prix, ne sont pas disponibles (degré de substituabilité des produits 10 selon leur origine et élasticités-prix de la demande, notamment). Le régime des exonérations est considéré dans un premier temps inchangé. Une simulation particulière envisage la modification de ce régime en fonction des dispositions du CMA. Conformément aux propositions du rapport d assistance technique du FMI de novembre 2007 (Mansour, M. et al.), la TVA au taux de 18 % remplace la TT dès l application du TEC de la CEA. Le choix d un taux de 18 %, au lieu des 17 % recommandé dans le rapport Chambas- Laporte et inclus dans le Projet de Loi sur la TVA, a été retenu pour : (1) éviter qu il y ait confusion dans l esprit des consommateurs et opérateurs économiques entre la TT et la TVA ; et (2) sécuriser les recettes durant la transition à la TVA et éviter de devoir éventuellement augmenter le taux de la TVA pour des raisons budgétaires peu de temps après son introduction, ce qui constituerait un très mauvais signal. Mode de calcul de l impact de l adhésion du Burundi à l'union douanière de la CEA Pour mesurer l impact budgétaire de l adhésion du Burundi à l union douanière (UD) de la CEA, la méthode consiste à comparer les recettes douanières liquidées sur les importations pleinement taxées, pour une période donnée, à celles qui auraient été liquidées sur cette même période si le Burundi était effectivement entré dans l UD de la CEA. Les résultats sont ensuite extrapolés pour l ensemble des bureaux, et pour l année entière. Eléments pris en compte dans les simulations Pour calculer les recettes douanières qui auraient été liquidées si le Burundi était entré dans l UD, plusieurs éléments sont à prendre en compte : 10 Par exemple, la réduction de la base taxable pour les importations originaires du reste du monde aura un effet positif sur la compétitivité relative de ces produits, réduisant ainsi d autant le risque de détournement des échanges au profit des partenaires de la CEA.

16 16 l élimination des droits de douane sur les produits originaires de la Communauté ; l application du TEC de la CEA, y compris la liste des produits sensibles appliquée par les Etats membres de la CEA ; l application de la liste des produits sensibles actuellement proposée par le Burundi ; la modification de la base taxable pour le calcul des droits de douane ; un traitement des accises conforme aux pratiques internationales ; et une harmonisation de la gestion des exonérations entre les pays membres de la CEA, sur la base des dispositions prévues dans le CMA. Le TEC de la CEA entraîne des changements importants dans la catégorisation des biens en matières premières, biens d équipements, intrants et produits finis. De nombreuses positions (lignes) tarifaires changent ainsi de catégories positions tarifaires concernent un changement de catégorie de biens d équipement ou intrants vers les produits finis, soit près de 20 % du tarif. D autre part, 5 % des positions du tarif burundais n ont pas de correspondance avec le TEC de la CEA au niveau 8 du système harmonisé (SH). Dans ce cas, pour les estimations d impact, le TEC de la CEA a été complété en ajoutant la position du tarif burundais, et en lui appliquant le taux du TEC de la CEA du niveau supérieur de la nomenclature du SH (SH 6 ou à défaut SH 4). Une liste «burundaise» de produits sensibles est actuellement débattue au sein de l administration. Elle tient compte des produits sensibles déjà intégrés dans le TEC de la CEA avec des taux allant de 35 à 100 %, mais aussi d autres positions tarifaires que le Burundi souhaiterait faire inscrire dans le TEC (28 positions supplémentaires en SH 8) : les bouchonscouronne au taux de 50 %, les savons au taux de 40 %, les eaux minérales, les bières, les peintures et vernis, les tuyaux en PVC, les vêtements et friperies, les verres, bouteilles et objets en verre, les tubes et tuyaux en fer et acier au taux de 35 %, et les tuyaux en PVC au taux de 10 %. La détermination de la nouvelle base taxable, uniquement pour le calcul des droits de douane, a fait l objet d estimation dans la mesure où l information sur la répartition des coûts d acheminement des marchandises jusqu au premier port d entrée dans la Communauté puis jusqu à Bujumbura n était pas ou mal renseignée dans le système informatique qui traite la déclaration en douane (SYDONIA). La base taxable a donc été reconstituée à partir des informations obtenues auprès des transitaires, de la SGS et des barèmes appliqués par la Douane pour le fret et l assurance : Pour le transport maritime et terrestre, la valeur CAF «premier port d entrée» dans la Communauté a été calculée en déduisant de la valeur CAF rendue Bujumbura les coûts internes de transport et d assurance, c est à dire ceux qui résultent de l acheminement de la marchandise du premier port d entrée jusqu à Bujumbura. Le coût de transport «intérieur» a été calculé sur la base d un coût moyen d acheminement d un conteneur de 20 pieds entre le premier point d entrée dans l Union douanière et Bujumbura (soit environ 3000 dollars US) et d un poids moyen du conteneur de 13,5 tonnes pour le transport routier et de 22 tonnes pour le transport sur le lac. Pour le transport de ciment depuis Kasese, le barème de la douane de 80

17 17 dollars US, la tonne a été utilisé. Une fois calculé le coût moyen par kilo selon le mode de transport, le coût de transport interne pour chaque importation a été estimé en fonction du poids renseigné sur la déclaration. Le coût de l assurance des marchandises pour le transport interne a été estimé à 1 % de la valeur FOB en FBU, soit le tiers du barème appliqué par la Douane, ce ratio correspondant à la part du coût de transport interne dans le coût de transport total de la marchandise11. La valeur CAF «premier port d entrée» est ensuite calculée en déduisant de la valeur CAF «rendue Bujumbura» (celle inscrite sur la déclaration), les coûts de transport et d assurance ainsi estimés. Pour le transport aérien, la «valeur CAF hors fret» a été calculée sur la base de la valeur FOB en FBU à laquelle s ajoute le coût de l assurance, soit 3 % du FOB, conformément au barème de la Douane. Lorsque la valeur FOB n était pas disponible, la «valeur CAF hors fret» a été estimée à 41 % de la valeur CAF rendue Bujumbura, ce qui correspond au ratio moyen calculé sur l ensemble des transactions qui présentaient à la fois la valeur FOB et la valeur CAF. La nouvelle base taxable ainsi calculée est inférieure, en moyenne, de 22,1 % à la valeur CAF rendue Bujumbura. Ce chiffre est conforme aux ordres de grandeur obtenus lors des entretiens avec les transitaires et la SGS. Pour les accises, concernant celles sur les produits qui font l objet d une production locale (bières et sodas), et compte tenu du projet d introduction d une TVA au taux de 18 % qui devra s appliquer aux produits accisés, les taux de taxation ont été recalculés afin de maintenir constant le prix à la consommation. Les accises ont ainsi été supprimées sur les sodas et le taux a été réduit à 11 % sur les bières (cf. tableau 4) ; ces taux sont appliqués à l identique sur les importations. Pour les accises appliquées aux produits importés qui n ont pas d équivalent locaux, les taux appliqués résultent de la consolidation du taux de l accise et des droits et taxes d effets équivalents (notamment la TTR et la CSN). Ces taux sont de 52 % pour les tabacs, 44 % pour les eaux et 36 % pour les alcools. Concernant les exonérations, compte tenu des dispositions actuelles du CMA, certaines catégories d exonération douanières seront amenées à disparaître, notamment les incitations à l investissement, les décisions du gouvernement, les autres exonérations. 11 Lorsque la valeur FOB n était pas disponible, le coût de l assurance interne a été calculé comme 0,7 % de la valeur CAF rendu Bujumbura, ce qui correspond au ratio moyen calculé sur l ensemble des transactions qui présentaient à la fois la valeur FOB et la valeur CAF.

18 18 Tableau 4. Calcul des accises sur la bière et les sodas produits localement pour un taux de TVA de 18 % Primus Prix ex-usine HT Amsteld65 Amsteld33 Amsteld fu Boch33 Coca/fanta Schweppes 338,10 465,24 220, ,57 338,48 169,23 165,84 Accises taux accises 91,99 27,21 51,25 11,02 24,35 11, ,50 17,86 37,28 11,01 0,00 0,00 0,00 0,00 TVA 77,42 92,97 44, ,87 67,64 30,46 29,85 Impôt forfaitaire Fonds divers 94,79 10,00 15,50 10, ,26 10,00 4,00 8,00 517,51 624,96 299, ,99 453,40 201,69 203,69 Marge grossiste 33,36 39,34 18,74 35,50 18,15 16,15 Marge détaillant 49,13 85,70 31,82 61,10 30,16 30,16 Prix au détail 600,00 750,00 350,00 550,00 Sources : calcul de la mission d après les données fournies par le Département des impôts. 250,00 250,00 Prix ex usine TTC B. Simulations L impact budgétaire de l adhésion du Burundi à l UD de la CEA est réalisé en distinguant : (1) l impact sur les recettes douanières, c'est-à-dire les montants perçus sur les droits de douane et la redevance administrative (recettes tarifaires) et sur la TVA frappant les importations ; et (2) l impact sur les recettes de fiscalité indirecte interne, c'est-à-dire sur la TVA nette, et les accises. Une simulation complémentaire mesure l impact budgétaire que pourrait avoir la suppression de certaines catégories d exonération actuellement accordées au Burundi, mais qui ne sont pas prévues dans le CMA. L impact sur les recettes douanières L impact de la zone de libre échange (ZLE). L entrée du Burundi dans la CEA implique la suppression totale des droits de douane pour les importations originaires des pays de la Communauté. Dans le cadre de la ZLE du COMESA, les produits kenyans et rwandais entrent déjà librement au Burundi et les produits ougandais bénéficient d une réduction tarifaire de 80%. En revanche, la Tanzanie ayant quitté le COMESA, ses produits sont pleinement taxés au Burundi. La perte de recettes tarifaires consécutive au démantèlement tarifaire (DD et RAD) est de l ordre de1,3 milliards de FBU, l application de la TVA au taux de 18 % sur toutes les importations pleinement taxées, originaires de la CEA ne compense que marginalement cette perte (cf. tableau 5).

19 19 Tableau 5. Impact fiscal de la ZLE de la CEA en millions de FBU Janvier-octobre 2007 Bureaux du port et de l aéroport Données de base Valeur CAF rendue Bujumbura Valeur CAF premier port d'entrée Recettes tarifaires liquidées (DD et RAD) Taxe de transaction liquidée Sur une base annuelle pour l ensemble des bureaux (estimation) , , , , , , , ,0 Impact de la ZLE de la CEA et du projet de TVA Variation de recettes tarifaires (DD+RAD) ,6 Variation de TT/TVA 130,2 Variation de recettes totales -917,4 Sources : Calculs de la mission d après les données fournies par le Département des douanes ,4 167, ,3 L impact du TEC de la CEA Contrairement à l entrée dans la ZLE, l application du TEC a pour conséquence une augmentation des recettes douanières (tarifaires et de TVA) de l ordre de 2 milliards de FBU, dont 0,4 milliards sont dus à l extension de la liste de produits sensibles par le Burundi (cf. tableau 6). L augmentation des recettes tarifaires varie entre 410 et 740 millions de FBU. Tableau 6. Impact fiscal de l application du TEC en millions de FBU Janvier-octobre 2007 Bureaux du port et de l aéroport Sur une base annuelle pour l ensemble des bureaux (estimation) , , , , , , , ,0 Données de base Valeur CAF rendue Bujumbura Valeur CAF premier port d'entrée Recettes tarifaires liquidées (DD+RAD) Taxe de transaction liquidée TEC* TEC + produits sensibles «burundais» TEC* TEC + produits sensibles «burundais» Impact de l application du TEC Variation de recettes tarifaires (DD+RAD) 318,3 576,3 408,5 Variation de TT/TVA 943,1 1088, ,3 Variation de recettes totales 1 261, , ,8 Sources : Calculs de la mission d après les données fournies par le Département des douanes. Notes : * Le TEC inclus la liste de produits sensibles définie par la CEA. 739, , ,4 Une attention particulière doit être portée aux produits dits «sensibles». Les motifs pour lesquelles certains produits figurent sur cette liste sont les suivants : (1) les produits déjà retenus par la CEA ; (2) le soutien à divers programmes nationaux de développement (culture du riz, du maïs, de l élevage, ) ; (3) le soutien à l industrie naissante ; (4) la sécurité alimentaire ; (5) la création d emplois ; et (6) l épargne de devises. Ce dernier argument est

20 20 toutefois difficilement recevable dans la mesure où il contraire aux principes de l OMC et incompatible avec le programme du FMI. Ces raisons invoquées sont importantes pour les autorités. Elles sont toutefois sources de distorsions économiques et l expérience a montré qu elles présentaient plus d inconvénients que d avantages. Les taux du tarif pratiqués pour certains produits risquent notamment de peser lourdement sur les prix intérieurs, et sur la pauvreté. En effet, la fiscalité sur des produits de premières nécessités comme le riz, le maïs ou le lait augmentent dans une fourchette de l ordre de 150 à 250 % (cf. tableau 7).