Projet de loi relatif aux activités privées de protection des navires battant pavillon français (EPPN) Etat des lieux et conséquences pour les armées

Transcription

1 CICDE / RED 26/05/2014 Projet de loi relatif aux activités privées de protection des navires battant pavillon français (EPPN) Etat des lieux et conséquences pour les armées Le projet de loi n 1674 relatif aux activités privées de protection des navires, déposé le 3 janvier 2014, a été adopté à l unanimité en première lecture par l Assemblée Nationale le 29 avril, puis dans une version amendée par le Sénat le 15 mai Son examen en commission paritaire a eu lieu le 21 mai L objet de cette fiche est de rappeler le contexte ayant conduit à l élaboration de ce projet de loi et l historique des travaux de rédaction, de résumer la teneur de ses dispositions et d envisager les conséquences que sa mise en œuvre pourra avoir en termes de responsabilité et de missions pour les armées. 1. La lutte contre la piraterie Les réponses à la piraterie maritime. La piraterie, phénomène aussi ancien que la navigation elle-même, avait pratiquement disparu en dehors de zones comme l Asie du Sud-Est ou, dans une moindre mesure, le golfe de Guinée où elle est restée endémique du fait de caractéristiques propices à son maintien (géographie côtière favorable, trafic maritime important et régulier, économie locale fragile). Au début des années 2000, la faillite de l Etat et les conditions économiques très dégradées de la Somalie ont favorisé un développement de la piraterie au large de ses côtes d une telle ampleur que la sécurité du trafic maritime a été gravement menacée. Le monde maritime, la communauté internationale et les Etats, riverains ou ayant des intérêts maritimes dans la zone, ont pris les mesures nécessaires en s appuyant notamment sur le cadre juridique de référence en matière de piraterie maritime, celui de la convention de Montego Bay (1982). La piraterie en Océan Indien, sans avoir encore disparu, a très fortement reculé. En 2013, 15 attaques ou tentatives ont été recensées alors que 218 l étaient en 2009 et 237 en 2011, montrant que les réponses apportées ont été efficaces. Elles sont de trois ordres : - Une réponse militaire par des opérations maritimes de lutte contre la piraterie maritime conduites depuis 2008 par l UE, par l OTAN ou par des coalitions ; - Une réponse civile pour améliorer la gouvernance et le développement économique de la Somalie, mais aussi le traitement judiciaire des pirates capturés ; - Une réponse maritime par la mise en place d un centre régional d information et, surtout, par la mise en œuvre des Best Management Practices par les navires ; La protection physique des navires par des équipes embarquées est une des mesures importantes de ces Best Management Practices La protection physique des navires. Selon le droit de l Etat du pavillon, un armateur peut avoir recours pour protéger ses navires à des services de protection privés, à des équipes de protection militaires, ou avoir le choix entre les deux. Parmi les Etats européens seuls la France, les Pays-Bas et la Finlande n autorisent actuellement pas le recours au privé. L Etat français, afin d assurer la protection des navires civils battant pavillon français ou d intérêt français, dans le cadre d un arrêté de 2007 établissant la responsabilité du ministère de la défense dans la protection du trafic maritime, a fait le choix, depuis 2009, de mettre à disposition des propriétaires ou exploitants de navires exposés à un risque de piraterie, des équipes de protection embarquées (EPE) de la marine nationale 1. Leur cadre d emploi, fixé par le Premier ministre, comprend notamment des critères d attribution relatifs à la nationalité du pavillon, la présence à bord de citoyens français, la nature de la cargaison, l activité du navire, les ports d embarquement et de débarquement des équipes, etc. Environ 70% des 25 à 35 demandes d embarquement d EPE exprimées chaque année par les propriétaires ou exploitants sont honorées 2. Les refus sont principalement motivés par l absence d éligibilité aux critères fixés par le Premier ministre ou l incompatibilité des délais nécessaires aux démarches diplomatiques ou à la manœuvre logistique. 1 Comprenant entre 4 (thoniers) et 12 (gros pétroliers) marins appartenant et/ou formés par la FORFUSCO. Actuellement 20 EPE peuvent être constituées, dont 14 sont déployées sur les thoniers au départ des Seychelles. 2 EPE restent pré-positionnées à Djibouti. Le pré-positionnement de lots d armes et de munitions à proximité des points d embarquement des EPE (Djibouti, EAU, Singapour, La Réunion, pays riverains du golfe de Guinée) facilite la mise en place des EPE. Le transport et les dépenses supplémentaires occasionnées par les EPE, d un coût moyen de 2000 par jour pour une équipe, sont supportés par les armateurs. La mise en place d une EPE fait l objet d une convention entre l Etat et l armateur. 2 La décision est prise après étude technique par le CPCO, l EMM, le CZM, ALFUSCO et avis du quai d Orsay. Les armateurs contactent généralement l EMM avant d exprimer leurs demandes au Premier ministre et, en cas de refus probable, ne donnent pas suite. Le nombre de demandes officielles ne correspond ainsi pas exactement au besoin réel. 1

2 En dépit de leur entière satisfaction quant à l efficacité opérationnelle du dispositif et la qualité des EPE, les armateurs mettent en exergue le fait que l existence d un aléa relatif à l attribution d une EPE, sans solution palliative, est commercialement inacceptable pour le client ou son assureur et nuit à la compétitivité des transporteurs maritimes français. 2. Origine et historique du projet de loi Motifs du recours à la loi. En droit français, aucune législation ou réglementation existante ne prévoit l exercice de l activité de protection armée des navires en mer par des entreprises privées, ni la possibilité pour des armateurs de navires battant pavillon français de recourir à de tels services. L activité de protection armée des navires n est pas, en l état actuel de la législation, recensée parmi les activités privées de sécurité, dont le régime est encadré par le code de la sécurité intérieure (loi n du 12 juillet 1983). Elle s en différencie notamment par le fait qu elle a vocation à s exercer en dehors du territoire national. Un cadre législatif propre à l exercice de cette activité est également rendu nécessaire du fait de la détention et de l usage des armes. Enfin, le recours à une loi spécifique a été motivé par le refus de l option, privilégiée par les pays anglo-saxons, consistant à faire reposer sur l autorégulation de l industrie maritime et des compagnies d assurance et sur un code de bonne conduite les questions de sélection, de formation et de labellisation des entreprises de protection des navires Contexte et historique du projet de loi. Plusieurs rapports parlementaires ont abordé le sujet 3 et souligné la nécessité d apporter une réponse rapide et adaptée aux armateurs français. Le SGDSN a coordonné les travaux de rédaction d un projet de loi spécifique portant sur ce qu il a été convenu d appeler «entreprises privées de protection des navires» (EPPN). Le ministère des transports est finalement - et logiquement porteur de ce projet dont l annonce a été officiellement faite lors du comité interministériel de la mer du 2 décembre Le projet de loi été présenté le 3 janvier 2014 en conseil des ministres et déposé à l Assemblée. La commission du développement durable a été saisie au fond, la commission des lois et celle de la défense s en sont saisi pour avis. Les divers amendements proposés ne modifient pas l économie générale ni la teneur des dispositions du projet initial. En revanche, les dispositions législatives ont été codifiées dans le code des transports 4 et dans le code des douanes à la demande de la commission du développement durable de l Assemblée et dans le code de la sécurité intérieure 5 à la demande de la commission des lois du Sénat. Le projet ne constitue plus une loi autonome. Les dispositions de cette loi excluent explicitement de son champ d application les EPE. En revanche il est entendu que la possibilité, ouverte par cette loi, de faire appel à des entreprises privées pour la protection des navires ne signifie pas pour autant que la marine nationale se désengage et ne fournit plus d EPE. 3. Contenu du projet de loi. Le dispositif proposé par le projet de loi repose sur les principes suivants : - L activité privée de protection des navires sous pavillon français est autorisée uniquement dans des zones à haut risque de piraterie, fixées par arrêté du Premier ministre. Elle doit en outre être exercée à bord du navire à protéger, excluant toute escorte armée. De plus, certains types de navires définis par décret peuvent être exclus de ce mécanisme 6 ; - L accès au secteur est rigoureusement encadré par un agrément administratif et une certification à définir des entreprises. Ils doivent être obtenus en amont de l autorisation d exercice 7 ; - L honorabilité et les aptitudes professionnelles des acteurs du secteur sont garanties par la nécessité d être titulaire, pour les dirigeants et gérants d une autorisation d exercer, et pour les agents d une carte professionnelle. Ces documents seront délivrés après vérification de la satisfaction de critères exigés par le CNAPS 8. Entre autres conditions, les dirigeants et gérants doivent être français ou ressortissants d un des pays de l UE ; - La transparence de l activité est garantie par l instauration d un régime de contrôles administratifs, sur le territoire et à bord des navires, un suivi régulier des activités de l entreprise et des agents et des obligations de signalement et de déclaration (embarquements, registre d activité, déclarations d incidents ou évènements, etc.) ; - Diverses dispositions relatives à la dénomination des entreprises, à l apparence des cartes professionnelles ou à la tenue des agents ont pour objet de rappeler l absence de prérogatives de puissance publique et éviter tout risque de confusion avec des forces armées, des forces de police, la douane ou tout service public ; 3 Notamment celui du député Christian Ménard sur la piraterie maritime (n 1670 Assemblée nationale du 13 mai 2009), des députés Christian Ménard et Jean- Claude Viollet sur les sociétés militaires privées (n 4350 Assemblée nationale du 14 février 2012) ou le rapport d information sur la compétitivité des transports et services maritimes français, rédigé à la demande du Premier ministre par le député Arnaud Leroy (23 octobre 2013 La documentation française). 4 Constituant un nouveau titre IV dans le livre IV, intitulé «Activités privées de protection des navires», comprenant les articles L à L Modifiant certains articles du livre VI relatif aux activités privées de sécurité, pour y introduire une nouvelle catégorie d activités, celle de protection des navires, et traiter des modalités, des conditions d exercice, du contrôle administratif et des dispositions pénales qui la régissent. 6 Il s agit, par exemple, d éviter l embarquement de gardes privés à bord de navires de plaisance ou de navires de croisière avec des passagers à bord. 7 Des dispositions prévoient que des autorisations provisoires puissent être délivrées pour permettre l émergence de nouvelles entreprises. 8 Conseil National des Activités Privées de Sécurité, qui délivre également les documents nécessaires à l exercice des activités privées de sécurité. 2

3 - Des droits et des obligations précises concernent les entreprises de protection (communication d informations et de justificatifs), les armateurs (information des autorités de l Etat) et les capitaines de navires (vérifications, information des autorités, déclarations). Il est aussi rappelé que le capitaine du navire conserve, notamment sur les agents de l équipe privée de protection, son autorité en matière d ordre public, de sécurité et de sûreté ; - L usage de la force est strictement encadré par la légitime défense, telle que définie en droit français (articles à du code pénal) ; - Des dispositions strictes concernent l armement (catégories d armes et munitions autorisées, modalités d acquisition, de détention et de transfert, conditions d embarquement et de stockage à bord). 4. Modalités d application et de mise en œuvre Modalités administratives et de contrôle. Les modalités de délivrance de l autorisation d exercice des entreprises privées de protection des navires et le cas échéant de l autorisation provisoire, les conditions de justification de l aptitude professionnelle, de délivrance des cartes professionnelles, de dépôt des demandes et les modalités des recours administratifs doivent être fixés par décret en Conseil d Etat. Toutes ces dispositions administratives devraient être proches de celles qui s appliquent aux activités privées de sécurité. Le travail administratif relatif aux autorisations sera effectué pour le compte du CNAPS par la commission régionale d agrément et de contrôle de Paris, dont la composition, fixée par décret en Conseil d Etat, ne devrait pas impliquer le ministère de la défense. Il est à noter que la charge administrative créée par des entreprises privées de protection des navires (autorisations, agréments, contrôles) est considérée comme devant être faible compte tenu du nombre d entreprises attendues (5 à 6), du nombre annuel d opérations effectuées (moins de 100) et du nombre prévisible d agents de ces entreprises (400 à 500). Les agents des douanes, les commandants et commandants en second des navires de l État, les commandants des aéronefs de l État affectés à la surveillance maritime pourront rechercher et constater les infractions en mer. Par ailleurs, le préfet maritime 9 pourra habiliter d autres agents de l Etat à cette action, comme les administrateurs et officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes, les officiers de la marine nationale, les commissaires des armées embarqués à bord des bâtiments de la marine nationale et les fonctionnaires affectés dans les services exerçant des missions de contrôle dans le domaine des affaires maritimes sous l autorité ou à la disposition du ministre chargé de la mer Modalités d exercice de l activité. Les décrets doivent fixer les modalités précises de tenue des divers registres d activité, des rapports et de l information des autorités de l Etat. Armement Les modalités relatives aux armes fixées dans les décrets d application s approchent chaque fois que possible des modalités de droit commun 10. Les armes autorisées seront les fusils semi-automatique (calibre en 5.56mm et 7.62mm), les fusils de chasse et à pompe, les armes de poing (calibre inférieur à 9mm) et des armes non létales («taser», incapacitants). Une équipe de protection pourra embarquer une arme de poing et une arme d épaule par agent plus deux armes d épaule et deux armes de poing supplémentaires. Selon les dispositions votées par l Assemblée nationale, les équipes de protection devront comprendre au minimum de trois agents. Usage de la force Il n a pas été jugé utile d apporter par décret de précision ou de complément aux termes de la loi, à savoir que l usage de la force est encadré par la légitime défense. La très probable expérience d ancien militaire des dirigeants et agents des entreprises de protection des navires devrait leur permettre d établir des méthodes et procédures satisfaisantes, similaires à celles qui sont pratiquées par les EPE. Mais il n est pas envisagé que les armées ou forces de police aient un quelconque rôle de conseil, de formation, d entraînement ou de contrôle de ces entreprises. A titre de comparaison, dans le dispositif mis en place par la loi et les règlements allemands, les conditions d usage de la force, également encadrées par la légitime défense, sont précisées (usage de la force après accord du capitaine du navire, proportionnel, ajusté et gradué : si nécessaire tirs de semonce en l air, puis tirs de semonce dans l eau, puis tirs ciblés sur des objets moteurs, et en dernier recours contre les assaillants) Lieux d exercice. Un décret doit fixer les navires non éligibles et les circonstances dérogatoires dans lesquelles ils pourront embarquer une équipe : il s agit de dissuader la navigation de plaisance et les croisières avec passagers dans des zones à risques. Par ailleurs, l embarquement d EPE restera possible à tout moment, notamment afin de pouvoir continuer à embarquer des EPE pour protéger certains navires considérés comme stratégiques. 9 Ou, outre-mer le délégué du gouvernement pour l action de l Etat en mer. 10 Notamment celles de la loi n du 6 mars 2012 et du décret n du 30 juillet

4 Les zones dans lesquelles le recours à une entreprise privée de protection est autorisé devaient initialement être fixées par décret. Pour plus de souplesse et de réactivité, elles seront fixées par arrêté du Premier ministre. Un comité associant armateurs, MEDDE, MAE et MINDEF pourra formuler des recommandations sur l évolution de ces zones. Elles seront celles où le risque de piraterie est considéré comme élevé. A l'heure actuelle, ces zones seraient la partie occidentale du Nord de l Océan Indien, incluant vraisemblablement le golfe d Aden et le sud de la mer Rouge, le bassin somalien, le golfe de Guinée, une partie des détroits de l Asie du sud-est. L exercice de l activité est prévu uniquement hors eaux territoriales des Etats côtiers, sauf accord diplomatique. 5. Conséquences de la loi pour les armées Conséquences pour la conduite des opérations. Les bâtiments de la marine, notamment engagés dans des opérations de lutte contre la piraterie (Atalante) ou naviguant dans des zones où le risque de piraterie est fort, croisent déjà ou entrent en contact avec des navires de commerce embarquant des EPE ou des équipes de protection privées 11. Cela ne pose pas de difficulté. Le fait que des équipes de protections privées puissent dorénavant embarquer sur des navires battant pavillon français ne changera rien à la situation Conséquences en termes de mission ou d activité. EPE Il n est pas envisagé de mettre un terme à la mise à disposition d EPE de la marine à bord des navires des armateurs français qui en font la demande. Le volume global d EPE disponible et leur cadre d emploi ne doit pas, dans l immédiat, être modifié. A cet égard et sauf décision politique contraire, cette nouvelle loi n a pas d impact sur les EPE. Mission de police administrative Cette loi crée une nouvelle mission de police administrative consistant à contrôler à bord des navires l application des dispositions qu elle instaure et, le cas échéant, à constater les infractions. Les pouvoirs de police administrative correspondants peuvent être confiés aux commandants, commandants en second, officiers de bâtiments de l Etat et aux commandants des aéronefs d Etat affectés à la surveillance administrative. Bien que différente sur le fond des dispositions dont il s agit de vérifier l application et donc également sur la nature des infractions à constater, la nature de cette mission de police est similaire à celle déjà confiée aux mêmes officiers dans le cadre de l action de l Etat en mer (police des pêches, lutte contre la pollution, etc.). Il est prévu qu elle soit utilisée uniquement en cas de nécessité en mer, les agents des Affaires maritimes assurant le contrôle à quai. Conséquences en matière de documentation et de formation La mission de police administrative mentionnée plus haut nécessitera une adaptation de la documentation mise à la disposition des équipages des bâtiments et aéronefs de patrouille et/ou de surveillance maritime (notamment le titre III du manuel de droit maritime) et la mise en place de la formation correspondante (module dans la formation des officiers de marine, des commissaires, lors des stages pour commandants). Risques juridiques Le risque juridique à l égard des EPE a été pris en compte et écarté par le législateur, les activités exercées par les agents de l Etat étant explicitement exclues du champ de cette loi. Un autre risque pourrait provenir de l implication du ministère de la défense dans la définition des zones de risque piraterie. Mais ces zones devant in fine être fixées par arrêté du Premier ministre, le risque semble négligeable. 6. Avis du CICDE. - De l analyse de cette loi et des dispositions d application telles qu actuellement connues, il ressort qu aucune disposition d importance ne semble devoir être prise ou initialisée, hormis la mise en place d une procédure de liaison et d échange d informations entre le ministère chargé des transports et celui de la défense Des actions de formation et de documentation devront être prises, en lien étroit avec le SG Mer et les préfets maritimes, dans le cadre de la mission de police administrative évoquée au paragraphe précédent. - Dans un second temps 13, à la lumière de l expérience de la mise en œuvre de la loi, en concertation avec les armateurs et en fonction du contexte plus général des missions et des effectifs des armées, les conditions et les modalités de la fourniture d EPE ainsi que leur cadre d emploi pourraient être revus. 11 Un des derniers exemples en date d interaction avec un navire ayant à son bord une équipe de protection privée remonte au 17 janvier Le TCD Siroco a été informé d une attaque du pétrolier immatriculé aux Marsall Nave Atropos a été repoussée par l équipe privée de protection embarquée. Il a rejoint la zone et capturé les pirates présents sur un bateau-mère. 12 Notamment entre le CMVOA (dépendant du HFDS du ministère de l environnement) ou la DGTIM et le CPCO (en lien avec l EMM). 13 Un délai d un an après promulgation des décrets d application semble raisonnable. 4

5 Ces fiches apportent des éclairages prospectifs dans les cinq grands domaines de travaux menés par la sous-direction RED: - Contexte stratégique ; - Stratégies militaires ; - Combats/combattants/milieux ; - Atouts/vulnérabilités/retour d expérience ; - Aspects juridiques. Elles ont pour objectif d apporter des éléments d analyse pour comprendre et améliorer l interopérabilité de nos armées. Pour les réaliser, il est fait appel à des personnes extérieures au CICDE : chercheurs, doctorants, officiers de liaison ou en poste à l étranger. Les opinions exprimées dans ces travaux, issus d informations de source ouverte, n engagent que leurs auteurs. 5