DEFINIR UN CAP POUR LA FRANCE DANS LE SYSTEME EUROPEEN D ECHANGE DE QUOTAS D EMISSIONS EN ACCORD AVEC LA DIRECTIVE ETS

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1 Ecofys UK 78 Cannon Street London EC4N 6NQ tel +44 (0) fax +44 (0) DEFINIR UN CAP POUR LA FRANCE DANS LE SYSTEME EUROPEEN D ECHANGE DE QUOTAS D EMISSIONS EN ACCORD AVEC LA DIRECTIVE ETS - RESUME - Alyssa Gilbert Gemma Reece Dian Phylipsen 18 Avril 2006 PECSGB Contact details: a.gilbert@ecofys.co.uk +44 (0)

2 Ecofys: Qui sommesnous? Leader sur ce marché Depuis 1984, Ecofys se spécialise dans l économie d énergie et les solutions d énergie durable. Partie intégrante du groupe Econcern, nous vous proposons la recherche, des services de conseil ainsi que le développement des produits. Aux côtés d Ecofys, les sociétés Ecostream, Evelop et Ecoventures font parties du groupe Econcern. Depuis des années, Ecofys mène une importante activité de recherche et a finalisé mondialement des projets pour de multiples sociétés dans les domaines de l énergie,de l urbanisme, du bâtiment, des administrations locales et des institutions internationales, et des consommateurs d énergie. Avec plus de 200 personnes dans neufs pays, nous sommes, aujourd hui, un des plus grands consultants dans les domaines de l énergie durable et des stratégies climatiques. Une large expertise Ecofys offre une large gamme de services basée sur notre connaissance de l énergie renouvelable et des solutions pour l économie d énergie. Nos champs d action sont l énergie solaire, l énergie éolienne, la biomasse, la technologie hydrogène, la distribution d énergie et stratégies climatiques. Nos experts sont présents sur tous les secteurs. Le technique, le financier, le juridique et l administratif sont combinés afin d obtenir le meilleur équilibre en termes de rentabilité. Ecofys et le trading de quotas d émissions Ecofys mène un large éventail de travaux dans le domaine de la Stratégie sur les Energies et le Climat, et prend part depuis de nombreuses années aux réflexions sur Marché des Droits d Emission. Ces études ont permis de conseiller un certain nombre d Etats Membres pour la mise en oeuvre du système européen ETS (Emission Trading Scheme ou Système Européen d Echange des Quotas d Emissions) dans sa phase I et la préparation de la phase II. Concernant la Phase I, Ecofys a mené pour le gouvernement britannique, une analyse comparative des PNAQ (Plan National d Attribution des Quotas) de tous les Etats Membres, puis une comparaison des résultats avec les décisions de la Commission. Ecofys a aussi analysé les méthodologies d allocation sectorielle utilisées pour établir les PNAQ, les progrès dans le sens des objectifs de Kyoto et le rôle du Système Européen d Echange des Quotas d Emissions (SEEQE/ETS) pour atteindre les objectifs lors de la Phase II. Les membres des équipes d Ecophys sont venus en appui aux instances gouvernementales chargées de définir les Phases I et II du système ETS, y compris sur 2

3 les sujets des nouveaux entrants, les clauses et l auctioning, les méthodologies générales d allocation et de benchmarking en particulier. Actuellement, Ecofys assiste le gouvernement roumain pour la mise en oeuvre du SEEQE (ETS) dans ses deux premières phases. Ecofys a apporté une assistance à plusieurs Etats Membres sur les enjeux du système ETS (ou SEEQE) vis à vis des projections de croissance, des petites installations, de la mise en oeuvre de la Directive 2004/101/CE («Linking Directive»), les nouveaux entrants, méthodes d allocation, délimitations de systèmes et définitions, etc Récemment Ecofys a dirigé le projet pour la mise à jour du LETS et examiné comment étendre le système aux secteurs additionnels et à l ensemble des gaz à effet de serre, ainsi que les possibilités d améliorer la conception et l harmonisation du Plan Européen ETS. De plus, Ecofys, associé à McKinsey, soutient la Commission Européenne dans son examen de mi-parcours du Système ETS, incluant les questions de benchmarking, l extension du champs du Plan, les nouveaux entrants, la définition des installations de combustion et le fonctionnement du marché des quotas. Missions «entreprises» Ecofys assiste aussi des entreprises dans le contexte d une contrainte croissante sur le carbone à l échelle mondiale. Pendant que les entreprises doivent satisfaire la législation sur l énergie et le climat, des nouvelles opportunités émergent. Avec une expertise adaptée et une attitude positive, de nouvelles sources de revenu peuvent être générées par exemple avec les certificats verts ou des droits d émission. De plus, les entreprises peuvent cadrer leur management du risque et leur responsabilité sociale. A travers le management carbone, la gestion de l énergie, les échanges de quotas d émissions et l expertise «énergie renouvelables» d Ecofys les entreprises peuvent relever les challenges et prendre ces nouvelles opportunités. 3

4 1 Introduction 1.1 But du Projet Le but du projet a été d établir une évaluation indépendante du cap donné en France, pour l application du Système Européen d Echange de Quotas d Emissions (SEEQE)(ou EU ETS en anglais, pour European Emissions Trading Scheme ), dans ses phase I et II, compte-tenu des objectifs de la Directive Emission Trading (dite aussi ETS ), en utilisant les projections des données publiques disponibles en mars La Commission Européenne établi que les objectifs du système ETS sont de promouvoir les réductions de gaz à effet de serre de la manière la moins onéreuse et la plus efficace économiquement. Le sujet central du système par là même de stimuler les réductions d émissions de gaz de la façon qui procure le plus de flexibilité pour atteindre les objectifs de réduction. Le cap a été déterminé avec une attention particulière pour mettre la France dans l axe qui permet de tenir ses engagements de Kyoto et les objectifs plus ambitieux de long terme contre le changement climatique. Pour plus d information sur la façon dont les données et figures qui suivent ont été obtenues, il est possible de consulter le rapport complet de cette étude. 1.2 Calendrier International sur le Changement Climatique En tant que signataire du protocole de Kyoto, l Union Européenne s est engagée à réduire d ici la période (Période d engagement de Kyoto), ses émissions de gaz à effet de serre de 8% en référence aux émissions de Cet objectif de 8% a été réparti différentiellement entre les Etats Membres de l Union selon le «Burden Sharing Agreement 1» (Accord de Répartition des charges) et la France doit atteindre un objectif de 0% de changement de ses émissions de gaz à effet de serre (GES) en comparaison avec celles de Plus récemment, la France a adopté un objectif de long terme pour réduire ses émissions de GES de 75% en référence à celles de 1990, à l horizon 2050, ce qui revient grossièrement à une réduction de 3% par an des émissions de GES de 2005 à La Décision du Conseil du 25 avril 2002 concernant l approbation, par les représentants de la Communauté Européenne, du Protocole de Kyoto à la Convention Cadre sur le Changement Climatique des Nations Unis et la satisfaction conjointe des engagements désignés 2002/358/EC 4

5 1.3 Le Système Européen d Echange des Quotas d Emissions Phase I : phase d apprentissage Le Système ou Plan ETS défini par la «Directive 2003/87/EC établissant un système d autorisation d échange (trading) de quotas d émissions de gaz à effet de serre au sein de la Communauté», est une politique-clé pour atteindre les objectifs de Kyoto. Le Système ETS européen est le plus grand plan d échange de quotas dans le Monde. Il a créé un marché d échange de quotas d émissions de gaz à effet de serre dans l Union Européenne. Sur ce marché, 1 EUA (European Union Allowance = 1 unité de permis négociable) donne le droit à son propriétaire d émettre 1 tonne équivalent dioxyde de carbone. Les EUAs peuvent être librement négociés entre les entreprises au sein de l Union Européenne. La phase 1 du Plan ETS concerne uniquement les émissions de dioxyde de carbone (CO 2 ). Cette première phase a commencé au 1 er janvier 2005 et s étendra sur trois ans, jusqu au 31 décembre Les futures phases du plan s étendront chacune sur une période de cinq ans et s appliqueront peu à peu à d autres gaz et d autres secteurs que ceux de la phase 1. La phase II du Plan s étendra du 1 er janvier 2008 au 31 décembre Selon les termes de la Directive «Emission Trading», chaque Etat Membre doit développer un Plan National d Allocation de Quotas (PNAQ)(National Allocation Plan (NAP), en anglais) pour le pays à chaque phase du Plan, qui détaille le seuil maximum d émission qui sera placé sur le marché et comment les attributions sont allouées aux installations selon le Plan ETS. Les PNAQ de phase II sont encore en examen par les Etats Membres. 1.4 France dans la phase I Le premier PNAQ français a adopté une approche «bottom-up» pour déterminer les seuils du Plan ETS, utilisant des projections de croissance séparées selon les secteurs d activité concernés par le Plan ETS. La Commission demanda que la France réduise de 4.5 MtCO 2 ses MtCO 2 d émissions annuelles, sur une période de trois ans, pour atteindre un total d émissions de MtCO 2 sur la phase I. De plus, la France a été sommée d élargir la définition des installations de combustion utilisée pour inscrire les installations dans le Système ETS, aboutissant à un seuil maximal final de 468 MtCO 2 (or MtCO 2 /an). Le PNAQ de la phase I présentait des différences significatives d approches selon les Etats Membres et une conclusion majeure résultant de l analyse de la mise en œuvre et des opérations de la phase I, est le besoin d harmonisation des PNAQ pour la phase II. Le document de Recommandations de la Commission a par conséquent été mis à jour pour la phase II du Plan ETS 2. 2 Communication de la Commission sur Nouvelles recommandations sur les plan d allocation pour la période de négociation 2008 à 2012 du Système Européen d Echange des Quotas d Emissions COM(2005) 703,

6 1.5 Phase II opportunité pour agir La seconde phase du Plan ETS coïncide avec la première période d engagement de Kyoto La Directive «Emission Trading» stipule que les PNAQ de la phase II doivent être présentés à la Commission 18 mois avant le début de la période considérée. Les Etats Membres sont en ce moment en plein processus de développement des PNAQ de phase II pour les soumettre au plus tard le 30 juin La deuxième phase du Plan ETS va s appliquer sur un champs plus large, avec le second document de Recommandation de la Commission, préconisant l inclusion explicite des crackers à éthylène, charbon, haut fourneaux et chaînes intégrées de l acier pour tous les Etats Membres. 1.6 Stimuler l e marché du carbone Le Plan ETS est le plus grand marché dans le Monde sur un tel Plan d Echange de Quotas et la courbe d apprentissage sur les composantes du Plan ETS, en particulier sur l établissement des seuils d émission au niveau des pays, accuse des progression aigues. Le mécanisme d attribution des quotas devrait permettre aux secteurs d activité concernés d obtenir des réductions d émission au coût le plus bas. Pour que cela opère, le seuil maximum d émission (ou cap) doit être calé à un niveau approprié, en relation avec les émissions actuelles des secteurs d activité participants afin de stimuler les réductions attendues et créer un marché de permis assez dynamique. Il est néanmoins essentiel que le Plan soit robuste et inspire la confiance des opérateurs, et que les seuils soient calés de telle sorte d assurer la compétitivité à l intérieur et à l extérieur de l Union Européenne, sans être pervertis avant que les objectifs du Plan soient atteints. Il est aussi important pour les participants de devenir actifs dans le marché des échanges de quotas pour que celui-ci acquière des propriétés de transparence et de liquidité à même de soutenir un réel signal de long terme sur le prix du carbone et autorise les décisions sur les investissements pour les mesures d abattement des émissions. Un PNAQ idéal est celui qui prend en compte tous les critères de la Directive «Emissions Trading» et des documents de recommandations qui l accompagnent sur le plan technique, suivant les intentions initiales de la Commission. Le «PNAQ idéal» pour la France doit être dans la ligne des objectifs de Kyoto (en référence des émissions de GES de 1990) et aussi en phase avec les objectifs de long terme en France sur une réduction de 75% des GES pour 2050, comme mentionné dans la Loi Energie de juillet

7 1.7 Forcer l équilibre Vraisemblablement, le critère plus fondamental et important de la Directive «Emissions Trading» est la cohérence avec les engagements de Kyoto. Le niveau du seuil maximal d émissions doit être cohérent avec l obligation des Etats Membres d atteindre les objectifs fixés par le protocole de Kyoto. Néanmoins, satisfaire aux objectifs de Kyoto n est qu un des critères qu un Etat Membre devrait considérer et on pourrait dire que le PNAQ idéal est celui qui prend en compte tous les critères PNAQ en cherchant le meilleur équilibre entre ceux-ci. Dans le cadre de cette étude, le concept de «PNAQ idéal» suggère l existence d un «cap» et de décisions corollaires, qui place un Etat Membre de l Union Européenne sur la voie pour atteindre les objectifs de Kyoto sur les émissions de gaz à effet de serre, tout en intégrant les critères de la Directive qui touchent à la compétitivité économique. 1.8 Critères des PNAQ L Annexe III de la Directive «Emissions Trading» expose les critères clé qui devraient être utilisés pour élaborer le PNAQ et le niveau auquel les appliquer. Pour déterminer les figures de ce rapport sur les PNAQ l Annexe III suivante doit être considérée : Critère 1: Progression vers le protocole de Kyoto; Critère 2: Développement de bilans d émissions; Critère 3: Potentiels pour réduire les émissions; Critère 4: Cohérence avec les autres législations, et Critère 5: Non-discrimination entre les secteurs et les entreprises. Les cinq critères sont importants pour déterminer le cap général, alors que les critères 3-5 sont les plus importants pour déterminer la répartition d effort selon les secteurs. Le critère 5 est particulièrement important pour déterminer le cap général étant donné les implications sur la concurrence entre les Etats Membres ; dans le présent rapport le cap proposé a été analysé quantitativement à la lumière du critère 5. Les autres critères concernent les nouveaux entrants, les actions préalables au Plan ETS, les technologies propres, l implication du public, l inventaire des installations et la compétition à l extérieur de l UE, mais ne concernent pas la détermination du cap général. La «Linking Directive» a ajouté plusieurs autres critères à cette liste l inclusion de détails sur les limites données que les Etats Membres ont choisi d imposer sur l utilisation des crédits d émission issus des mécanismes du protocole de Kyoto dits «mécanismes souples», «mise en œuvre conjointe (MOC)» et «mécanismes de développement propre (MDP)». 7

8 C r i t è r e 1 : E n g a g e m e n t s d e K y o t o Ce critère signifie que le niveau du seuil maximum ou «cap» doit être dans l axe des engagements des Etats Membres dans le Protocole de Kyoto, «l Accord de Répartition des charges» et avec les politiques nationales de l énergie et du climat. Dans le PNAQ, un Etat Membre justifie comment seront atteints les objectifs de Kyoto, gardant à l esprit que la charge de satisfaire aux objectifs de Kyoto doit être répartie entre tous les secteurs de l économie, pas seulement les secteurs définis par le Plan ETS européen. Ce critère est particulièrement crucial dans la phase II du Plan européen ETS étant donné que sa période coïncide avec celle des engagements de Kyoto. C r i t è r e 2 : D é v e l o p p e m e n t d e b i l a n s d é m i s s i o n s En pratique, ce critère signifie que le cap sur le niveau d émission (seuil maximum) doit être cohérent avec les projections nationales sur les émissions des Etats Membres sous un scénario tendanciel C r i t è r e 3 : P o t e n t i e l p o u r r é d u i r e l e s é m i s s i o n s Le critère 3 signifie que lors de l élaboration de leur PNAQ, les Etats Membres devraient considérer le potentiel technologique adapté à la réduction des émissions dans les secteurs du Plan européen ETS, et pourrait répercuter les calculs de coûts et par là même le potentiel économique pour réduire les émissions. C r i t è r e 4 : C o h é r e n c e a v e c a u t r e s l é g i s l a t i o n s Ici, les Etats Membres doivent prendre en compte comment le niveau des législations autres que celles du Plan européen ETS, affecteront les émissions globales des participants au Plan ETS et assurer que le cap (seuil maximum) est tenu. C r i t è r e 5 : N o n - d i s c r i m i n a t i o n e n t r e l e s s e c t e u r s e t l e s e n t r e p r i s e s Selon ce critère 5, la répartition des seuil maximaux d émissions (le «cap») entre les secteurs ne doit pas favoriser indûment des secteurs ou installations. Tout traitelent particulier d un secteur ou installation doit être justifié par les Etats Membres. La Commission Européenne s assurera que les secteurs ne sont pas traités notablement dans les Etats Membres de sorte que les discriminations se reportent au delà des frontières. De telles atteintes seront régulées à travers les décisions de la Commission sur les PNAQ. 1.9 Methodologie Le cap de la phase II présenté dans ce rapport a utilisé une variété de sources de données afférentes à la définition des critères présentés ci-dessus. Pour le critère 1, un «engagement de Kyoto» virtuel concernant les secteurs du Plan ETS a été 8

9 utilisé. Pour le critère 2, ont été inclues les informations sur les projections d émissions délivrées récemment publiquement. Les données historiques étaient disponibles pour l année 2002, pour l économie française dans son ensemble et pour les opérateurs du Plan européen ETS en particulier. Les informations sur les abattement d émissions ont été utilisées pour établir les potentialités de réduction des émissions, dans la ligne des calculs indicatifs de l UE se basant sur l analyse tendancielle des émissions et de l intensité-carbone. Les calculs de coût et les composantes du Plan Climat (2004) ont été utilisées pour évaluer l effort relatif des secteurs Analyse des t endances des émissions Les diagrammes présentés plus bas montrent un ensemble d informations qui aideront à déterminer le «cap» pour la France lors de la seconde phase du Plan ETS. Le premier diagramme montre une information concernant les gaz à effet de serre pour l ensemble de l économie. 3 Les objectifs de Kyoto pour la France sont présentés en opposition des projections «tendancielles» considérant que ces dernières correspondent à une attitude «Business as usual (BAU)» suggérée par l analyse des politiques additionnelles et mesures contenues dans les documents du Plan Climat. Le niveau des objectifs français appelle une trajectoire potentielle de référence qui est aussi présentée, pour satisfaire une réduction d ici 2050 correspondant à 25% des niveaux d émissions de Projection information here is used from the Plan Climat (2004), based therefore on the most recently produced publicly available French projections based on DGEMP-OE(04) 9

10 2 Définition du cap Kyoto "Burden sharing agreement" 400 (MtCO2 300 Žq.) 200 Plan Climat (2010 avec mesures spžcifiques) Plan Climat "tendanciel" Objectifs Nationaux Fran ais ržfžrence Emissions de GES pour l'ensemble de l'žconomie en France AnnŽe Figure 1 Diagramme montrant les trajectoires possibles sur l ensemble des émissions de gaz à effet de serre (GES) en France seuil maximum Phase I 170 objectif virtuel Kyoto pour les secteurs ETS % des Žmissions en (MtCO2 140 Žq.) Emissions de GES pour les secteurs ETS en France maximum de la Recommandation de la Commission Recommandations de la Commission pour les pays hors trajectoire Kyoto tendanciel Plan Climat ratio bottom-up scžnario avec mesures additionnelles (Plan Climat) scžnario avec mesures additionnelles (Plan Climat) ratio bottom-up With additional measures scenario (Plan Climat) 2002 ratio AnnŽe Figure 2 Diagrammemontrant les projections d émissions pour déterminer le cap de la phase II du Plan ETS en France 10

11 La Figure 2 montre les informations à l échelle du Plan européen ETS, relativement au critère 1 (Conférence de Kyoto) et le critère 2 (tendance des émissions) importants pour déterminer le cap général : Un objectif Kyoto ramené aux secteurs du Plan européen ETS, basé sur les objectifs français de l Accord de Répartition des Charges de Kyoto ; Un objectif virtuel basé sur les objectifs nationaux sur le long terme fixés en France (-75% des émissions de 1990 en 2050); Les émissions projetées pour les secteurs d activité du Plan ETS conjointement au Plan Climat et des politiques et mesures courantes ; et Les émissions projetées pour les secteurs d activité du Plan Climat (2004) avec des scénarios de mesures additionnelles. Le diagramme présente aussi les informations en relation avec les Recommandations de la Commission afférentes au cap2 de phase II : Maximum proposé par la Commission selon les paragraphes de la Recommandation, basé sur les prévisions de croissance du PIB et d intensité «carbone» en France, ces taux ont été appliqués au total des émissions de GES pour 2003 évoqués dans le document de la Recommandation de la Commission Un ratio a été appliqué pour obtenir les représentations par secteurs d activité du Plan ETS ; La Recommandation de la Commission pour établir un cap de réduction de 6%, ce pourcentage de réduction a été appliqué à la France 2.1 Calibrer l information sur les secteurs d activité du Plan européen ETS Une source d information était disponible sur les émissions pour l ensemble de l économie. Plusieurs approches ont été utilisées pour évaluer la contribution du cap général des secteurs (Plan ETS) aux objectifs pour l ensemble de l économie selon un ratio basé sur : Ratio bottom-up Phase I : à partir des estimations bottom-up du PNAQ 1; Données actuelles, 2002; Révisions basées sur les taux de croissance d activité ; La méthodologie triptyque. Poursuivant l analyse, le ratio basé sur les données actuelles de 2002 a été utiliser pour choisir un cap. 11

12 NOTE: Le choix du pourcentage d émissions de GES attribuable aux secteurs Plan ETS en France est une DEDUCTION CLEF de ce rapport. Si les ratios 2.2 Détermination du cap des secteurs Plan ETS/non Plan ETS s avèrent différents, le cap recommandé La dans Figure ce rapport 2 montre sera les altéré informations en proportion. nécessaires pour déterminer le cap. Les calculs à terme de 2010 ont été utilisés pour déterminer les objectifs Le diagramme indique, en utilisant l information du Plan Climat, les estimations globales corrigées grâce aux ratios présentés plus haut. On observe que : Les mesures du Plan Climat devraient encadrer les émissions des secteurs Plan ETS pour une quantité de 127,9 MtCO 2 en 2010, en incluant les émissions spécifiques estimées du Plan ETS ; Sans les mesures du Plan Climat, les secteurs du Plan ETS émettraient 144,8 MtCO 2 en 2010; Les secteurs Plan ETS ont un engagement virtuel (au sens de Kyoto) de 132,1 MtCO 2 d émissions en 2010; En supposant une trajectoire entre 2005 et 2050, des émissions des secteurs Plan ETS estimées à 119,2 MtCO 2 seraient nécessaires pour atteindre l objectif de réduction à -25% des émissions 1990 en 2050, en supposant que cet objectif est obtenu par des mesures domestiques. La Commission a indiqué2 : Un cap indicatif au seuil maximum basé sur un facteur de croissance spécifique pour la France et un facteur de décroissance de l intensité-carbone, appliqués aux émissions 2003, indiquant aussi une limite française à MtCO 2 en 2010; Une décroissance moyenne en Europe de 6%, essentiellement applicable par les Etats Membres qui ne sont pas dans la perspective des objectifs de Kyoto actuellement, qui se traduit par un cap en France MtCO 2 pour En suivant cette information, le cap approprié pour les secteurs Plan EPS serait de MtCO 2 ce qui est en phase avec la Recommandation de la Commission qui propose un cap selon le critère 3 le potentiel de réduction A j u s t e m e n t d u c h a m p d a p p l i c a t i o n Les estimations présentées ci-dessus sont basées sur le champ d application de la Phase I du Plan européen ETS. En accord avec la Recommandation de la Commission pour élaborer les PNAQ de la phase II du système, le champ d application sera élargi. La majorité des installations ajoutées n augmentera que peu le niveau des émissions considérées dans le système, cependant la prise en compte des activités des «crackers», qui sont généralement des installations du secteur pétrolier, sera significative. En prenant en compte les installations pétrochimiques le cap devra être corrigé à la hausse de 7 MtCO 2 en 2010 à 131,5 MtCO 2. 12

13 En allant plus loin, la France optera probablement pour considérer les émissions de N 2 O dans la seconde phase du système ETS car il est envisageable de réaliser des réductions d émissions efficaces en termes de coûts. Cette décision demandera une deuxième négociation «bottom-up» de 3,8 MtCO 2 à ajouter au cap, créant un nouveau cap ou le N 2 O est inclus, de 135,3 MtCO 2 en P o t e n t i e l d e r é d u c t i o n d e s é m i s s i o n s e t a u t r e s l é g i s l a t i o n s En examinant tout d abord le critère 3, le potentiel de réduction des émissions, les données bottom-up sont disponibles au niveau des mesures individuelles de réduction, par secteur et pays, pour basé sur les données de Ces estimations montrent que grossièrement 75 MtCO 2 d économies sont possibles dans les secteurs Plan ETS, sans inclure les options liées aux énergies renouvelables, et en ne considérant que le CO 2 en France en Les options liées au énergies renouvelables offrent un potentiel d économies supplémentaire pour approximativement 30 MtCO 2. Quelques unes de ces mesures sont «cost-effective» (efficaces au regards des coûts moyens) d autres s appliquent à bas coûts avec une application ultime à coûts élevés. Les données montrent que des réductions des émissions sont possibles, rendant aussi possible un cap tel que celui envisagé. Néanmoins, un effort substantiel sera nécessaire de la part des secteurs d activités concernés pour confirmer les réductions ; au-delà, saisir les opportunités de réductions très rapidement peut être à même de satisfaire les nécessaires réductions à attendre de la phase II. De façon plus importante, les calculs de la Commission sur les seuils maximums (cap maximum) ont pour but de montrer que le minimum de réduction envisageable est une caractéristique des Etats Membres. La combinaison des potentiels techniques et économiques font partie des composantes de calcul de la croissance du PIB et de l intensité-carbone Donc, il est possible de conclure que le cap proposé est compatible avec les potentialités de réduction, comme interprété par la Recommandation de la Commission. En examinant le critère 4, la cohérence avec la législation européenne, il apparaît que le cap proposé est dans la ligne de ce que permet la législation C r i t è r e 5 : C o m p é t i t i v i t é Le dernier critère important pour déterminer un cap général est le critère 5 : nondiscrimination entre les entreprises ou les secteurs. Il est important que le niveau des seuils maximaux (le cap) assure un égal traitement des secteurs d activité Plan ETS/non- 4 Genesis database. Information from Ecofys, 2001 Data on greenhousegas reduction emission options in 2010 for the Member States of the European Union. Data from C. A. Hendriks; D de Jager; K.Blok et al EconomicEvaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change: Bottom-up analysis of emission reduction potentials and costs for greenhouse gases in the EU, Ecofys Energy and Environment and AEA Techology, January

14 Plan ETS et un cap respectueux ne doit pas réserver de différence de traitement selon les Etats Membres. L approche adoptée pour déterminer le cap consiste à accepter que les secteurs Plan ETS ont une responsabilité proportionnelle pour tenir les objectifs de Kyoto, et une autre dans la perspective de satisfaire les réductions du Plan Climat (selon un pourcentage par secteurs, de changement sur les niveaux d émissions de 1990). Le concept de responsabilité proportionnelle entre secteurs, et entre installations dans un secteur, n est pas une question triviale de réduction égales en terme de pourcentage. Une variété de facteurs considérant les efforts antérieurs, les trajectoires de croissance des secteurs, les possibilités d abattement des émissions et les coûts associés à ces options, pour établir ces calculs. Le résultat de cette présente étude réside dans la confirmation que le cap recommandé est compatible avec le critère de non-discrimination entre entreprises ou secteurs ce qui est exploré plus loin, dans la section sur les secteurs Plan ETS/non-Plan ETS. Cependant, il est important de noter que la distorsion de compétition est difficile à éviter. En examinant les sous-secteurs de l industrie et de l énergie, certains sont très sensibles à la compétition et l accroissement des coûts. Il est donc particulièrement important que la méthodologie d allocation au niveau des installations soit porte son attention sur les actions initiales et les coûts d abattement. 2.3 Répartir le cap entre industrie et énergie Dans cette section, la méthodologie décrite en section 1.9 est appliquée à un cap global de 135,3 MtCO 2 pour déterminer la répartition entre les secteurs de l énergie et de l industrie. Cette répartition a été construite sur la base des répartitions historiques de 2002, suivant une analyse des approches alternatives. Une répartition a été choisie en cohérence avec les tendances des politiques futures probables, qui alloue à l industrie une part plus généreuse qu à l énergie si l on compare avec la répartition observée en phase I. Le résultat de cette répartition alloue un cap au secteur industriel de 83,3 MtCO 2 et au secteur de l énergie de 52 MtCO Cap f inal En synthèse des nombreux facteurs discutés dans ce chapitre, le cap final recommandé, incluant les adhérents au système étendu au N 2 O, est : Energie Industrie (dont N 2 O) Total 52 MtCO 2 83,3 MtCO 2 (3.8 MtCO 2 ) 135,3 MtCO 2 (avec NER) 14

15 Figure 3 Cap recommandé et répartition sectorielle pour la France, Phase II du PNAQ (NER inclus dans les caps des secteurs) Energie Industrie Total 65 MtCO 2 85,8 MtCO 2 156,5 MtCO 2 (avec NER) Figure 4 Cap recommandé et répartition sectorielle pour la France, Phase I du PNAQ (NER inclus dans les caps des secteurs) 2.5 L effort des secteurs ETS pour tenir le cap Le PNAQ 1 établit que la France a l intention de satisfaire à ses objectifs de Kyoto en répartissant équitablement la pression entre les secteurs de l économie. L exercice qui consiste à calculer un cap pour le système ETS devra respecter ce but. Plusieurs comparaisons sont montrées plus bas, sur les contrastes des efforts entre les secteurs pour gérer des mesures sur les émissions ; et plus bas pour les secteurs non- ETS. Emissions des secteurs ETS 2010 (MtCO 2 ) Différence avec le nouveau cap (MtCO 2 ) Pourcentage de changement en 2010 sous le nouveau cap BAU (Plan Climat) % Cap Phase I % 2005 data % Cap Phase II Figure 5 Effort demandé pour tendre vers le nouveau cap, utilisant différentes sources de comparaison. La Figure 5 montre que seul le cap proposé dans ce rapport est à même de diminuer significativement les émissions par rapport à la phase I, ce qui n est pas une décroissance déraisonnable si l on regarde les données vérifiées en 2005 dans le cadre du Système ETS. 2.6 Les ef forts des secteurs non-ets Le Plan Climat contient des informations sur les mesures additionnelles dans chaque secteur pour établir les caractéristiques du «Business As Usual» et la tendance du Plan Climat. Cela permet d établir des comparaisons intéressantes pour les secteurs non-ets contre la première colonne de la Figure 5. 5 Information donnée par le CEREP, commeannoncé le 8 Mars

16 Secteur Business As Usual Tendanciel (Plan Climat) (MtCO 2 ) Réductions par le Plan Climat (MtCO 2 ) Pourcentage de changement en 2010 par ces mesures Transport % Construction % Industrie % Energie % Déchets % Agriculture et Foresterie % Figure 6 Efforts faits par tous les secteurs en France au regard des objectifs de Kyoto en 2010, à partir des mesures du Plan Climat de 2004 Un important argument pour fixer un cap plus élevé (seuil), est que les secteurs de l industrie et de l énergie ont fait un plus grand effort que les autres secteurs dans le passé. Les figures situées plus bas reflètent les efforts à faire dans les secteurs de 2004 à la période d engagement Le Plan Climat contient aussi des informations sur la distribution sectorielle de l effort total pour réduire les émissions en France depuis Secteur Emissions 1990 (MtCO 2 ) Réductions absolues incluant des mesures du Plan Climat (MtCO 2 ) Pourcentage de changement de 1990 à 2010 par ces mesures Transport % Construction % Industrie % Energie % Déchets % Agriculture et Foresterie % Figure 7 Répartition de l effort entre les secteurs pour satisfaire les objectifs de Kyoto en France de 1990 à 2010 par le Plan Climat (2004) La Figure 6 montre que les secteurs de l industrie, de l énergie et des déchets ont réalisé les efforts les plus importants mais qu ils restent loin de satisfaire les objectifs de Kyoto en terme d émissions actuelles. Ce tableau montre que l argument selon lequel ces secteurs ont fait les efforts les plus importants en proportion des efforts en terme réel, est solide. Néanmoins, la Figure 7 prend en compte la relative difficulté de réaliser des réductions d émissions dans les différents secteurs de 2002 à 2010 en incluant les tendances du «Busines As Usual»(= Les affaires comme d habitude), et les éléments des différentes croissances attendues d émissions dans chaque secteur. Des éléments 16

17 supplémentaires sur les efforts incluent les réductions d émissions réalisées dans le passé et le coût de telles mesures d abattement. Le cap proposé ici comprend les secteurs de l énergie et de l industrie et représente une diminution de 14% sur les scénarios BAU (Business As Usual). Le Plan Climat indique des efforts de réduction de 19% et 9% respectivement, indiquant que 14% pour chacun des deux secteurs est un niveau de réduction grossièrement cohérent avec la politique de répartition de l effort global entre les secteurs. 2.7 Coûts d abattement L effort relatif nécessaire pour réduire les émissions dans les secteurs peut aussi être traduit par l ordre de grandeur des coûts d abattement par secteur. En regardant globalement, secteur par secteur, dans le secteur de la construction de nombreuse mesures «cost-effective» (efficaces en terme de coûts) existent mais il y a d autres barrières que les coûts pour gêner les mise en oeuvre. Dans le secteur des transports, ces mesures génèrent des coûts élevés ou faibles, mais les coûts élevés viennent du fait de l existence de nombreux petits émetteurs (diffusion), une sensibilité politique rendant les initiatives difficiles. Les alternatives de fret ne sont pas toujours efficaces ou possibles à mettre œuvre. Les secteurs de l industrie et de l énergie ont encore un large éventail de mesures «cost-effectives» et de bas coûts à adopter. Donc, en considérant les coûts d abattement il apparaît que certains secteurs autres que l énergie et l industrie peuvent envisager d améliorer leurs performances au delà des objectifs envisagés. Dans les secteurs de l énergie de l industrie, il apparaît que l effort financier peut ne pas être disproportionné au regard des objectifs minimaux. En conclusion, il est clair que les secteurs de l industrie et de l énergie ont fait une part essentielle du chemin des réductions d émissions en à condition de rester dans des allocations telles que celles attendues dans le Plan Climat, mais en les complétant des bénéfices du système d échange de quotas, qui apporte une flexibilité supplémentaire 17

18 3 Implications du cap 3.1 Influencer le future Les secteurs du Plan européen ETS doivent et peuvent encore faire plus dans le long terme. Le signal du prix élevé des ressources énergétiques carbonées peut doper l innovation, le développement de long terme des technologies et peut conduire la France vers le changement structurel qui permettra de satisfaire les engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre (plus de renouvelable, plus de recyclage, moins d intensité de matière ). En regardant les réductions globales d émissions, la création de demande sur le marché du carbone devrait créer des incitations pour que des systèmes de réduction des émissions se mettent en place dans le Monde entier (à travers les MOC et les MDP). Néanmoins, en terme d émissions totales en Europe, une telle approche ne permet pas de réduire les émissions au niveau souhaité par le cap et appelle des réductions additionnelles. Ce stimulus par le marché est une des composantes qui permet de faire évoluer la contrainte carbone à long terme. En fait, de tels arguments pourraient suggérer que le cap pour la phase II du Système européen ETS pourrait envisager des mesures et objectifs plus contraignants que ceux du Plan Climat. Néanmoins, le Plan Climat est un important document stratégique en initiant une approche française globale de l arbitrage des enjeux sur le changement climatique, et donc peut être considéré comme un guide tout à fait approprié pour déterminer le meilleur cap. 3.2 Le cap phase II une opportunité Le cap proposé va demander des efforts de réduction de la part des secteurs d activité du Plan ETS dans la ligne dessinée par leur engagement (Kyoto) virtuel correspondant et dans la mesure des disponibilités, coûts raisonnables et options d abattement. Le cap a été élaboré en cohérence avec la Recommandation de la Commission pour mettre en place la phase II des PNAQ. E n utilisant des mécanismes flexibles pour stimuler les secteurs Plan ETS à faire des réductions d émissions, ces industries pourront trouver les solutions spécifiques à leur management et leur stratégie, ou «acheter des quotas» à ceux qui se trouvent créditeurs en terme d émissions autorisées et qui peuvent faire des réductions à coût plus bas. Le cap proposé est comparable aux réductions soulignées dans le Plan Climat et ne contredit pas les obligations apportées par la législation nationale. Cette appréciation 18

19 générale révèle que le système européen ETS a une flexibilité que ne donne pas d autre méthode de régulation (exemple : approche de type commande-contrôle ). Cependant, il est important de veiller à ce que le cap, s il est insuffisamment réfléchi, ne distribue pas trop d allocations aux secteurs Plan ETS, car cela constitue un avantage compétitif déloyal et mettrait une pression inégale sur les autres secteurs de l économie française dans le contexte des objectifs de Kyoto. L industrie européenne pourrait voir dans la phase II du système ETS une opportunité d intégrer les actions contre le changement climatique dans une logique de profitabilité dans certains cas, et prenant le leadership technologique dans d autres. Un cap plus bas restreint les émissions et pourrait être perçu comme une opportunité pour le business, pas seulement une contrainte. Ce rapport n a pas détaillé les conséquences indirectes du cap recommandé étant donné la diversité des implications sur les différents secteurs d activité. Finalement, si le gouvernement français prend au sérieux le poids de la contraintecarbone sur notre future, et la réduction des émissions de 75% de celles de 1990, en 2050, ce «cap» n assure pas une trajectoire directe (Figures 1 et 2) sur la période Il agit comme un important signal vers l industrie qui devra adopter de nouvelles approches technologiques et de management du carbone à court, moyen et long termes. La France peut atteindre ses buts à l horizon 2050 par étapes, selon des réductions graduelles des émissions, et en prenant des options technologiques dans les domaines appropriés dans les décades qui viennent. Il n y a pas d arguments pour montrer que la phase II du système ETS dépasse une trajectoire modérée de réduction des émissions à horizon La phase II du système ETS imprime une direction à la politique de réduction des émissions des gaz à effet de serre. Ultimement, les approches sérieuses pour encourager l industrie à limiter son intensité-carbone placerait à terme la France parmi les leaders industriels mondiaux du future. Les décisions du gouvernement français doivent être prises de telle sorte que les avantages du système apparaissent, en cohérence avec les autres pays européens. Tout autre cap qui apparaîtrait faire une pression plus ou moins forte sur l industrie française pourrait être rejeté. Le cap de phase II argumenté dans ce rapport a respecté les dispositions la Recommandation de la Commission qui assurent que l industrie française est traité comparablement aux autres industries. D une certaine façon, les détails des allocations au niveau des installations et les règles sur les nouveaux entrants confortent la qualité du dispositif et le cap vis à vis des considérations de compétitivité pour réduire les ambitions de la politique de réduction des gaz à effet de serre. Traduction française : Sylvestre VOISIN - voisin2004@wanadoo.fr 19