b) Les règles applicables aux personnels sportifs

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1 b) Les règles applicables aux personnels sportifs Outre son rôle de définition des conditions de recrutement du personnel des services municipaux des sports (par l arrêté du 16 mai 1966), le ministère des sports enrichit régulièrement la liste des brevets d Etat nécessaires pour encadrer ou enseigner les différentes disciplines sportives. Ces dispositions indispensables pour la sécurité des sportifs se révèlent parfois inadaptées aux besoins des collectivités locales, qui ne peuvent trouver les personnels disposant des compétences et des qualifications requises. Les collectivités territoriales rencontrent ainsi des difficultés à mettre en œuvre leur politique sportive lorsqu elles ne peuvent recruter le personnel nécessaire pour la mener à bien. En raison de la multiplication des conditions de compétence et de diplôme, et des changements fréquents de la nomenclature des brevets d Etat délivrés par le ministère de la jeunesse et des sports, certaines collectivités territoriales sont contraintes de renoncer à leurs projets. De plus, dans certaines disciplines récentes, les brevets d Etat n existent pas encore. Les collectivités territoriales hésitent alors à recruter des personnels ayant une pratique sûre de ces disciplines, mais dont les compétences ne sont pas sanctionnées par un diplôme, la responsabilité de l autorité exécutive de la collectivité locale pouvant être engagée en cas d accident. VII. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES A. LA SITUATION ANTÉRIEURE À 1982 : UN CADRE JURISPRUDENTIEL RESTRICTIF Les collectivités territoriales sont elles-mêmes des agents économiques de premier plan par le seul exercice de leurs compétences traditionnelles. Les flux financiers que produit l'accomplissement de leurs missions leur donnent une place importante dans l'économie locale en tant qu'acheteurs comme en tant qu'employeurs. Ce rôle économique essentiel se distingue de celui d'intervenant au profit des entreprises du secteur marchand. Les relations entre les collectivités locales et l économie n ont longtemps été appréciées qu à travers ce qu il est convenu d appeler l «interventionnisme économique» c est-à-dire le moment où la collectivité publique intervient dans un domaine réservé à l initiative privée. Ces

2 interventions sont demeurées soumises à des conditions très restrictives sinon à une interdiction totale et très largement définie par la jurisprudence administrative. Mais les lois de décentralisation de 1982 ont marqué un tournant décisif en reconnaissant et en confirmant les capacités d'intervention des collectivités locales dans le secteur économique. Auparavant, les interventions économiques des collectivités locales évoluaient dans un cadre jurisprudentiel restrictif. Dans de nombreux avis ou décisions du Conseil d'etat, apparaissent plusieurs préoccupations : souci de ne pas fausser les règles du droit commercial et en particulier celles qui concernent la faillite ; souci de respecter les règles de la concurrence qui se trouveraient violées si des aides publiques pouvaient être attribuées à des entreprises privées ; nécessité de sauvegarder les finances locales contre les risques financiers encourus dans une gestion de type privé. Le juge administratif considérait que seules des circonstances particulières de temps et de lieu ou un intérêt public local pouvaient justifier une intervention des collectivités locales. Mais les premières transformations apportées par le Conseil d'etat à sa position traditionnelle ont été progressivement élargies : ainsi a-t-il été admis qu'une commune crée un service dès lors que son prix était plus modique et ses conditions plus favorables que ceux du secteur privé (Syndicat des exploitants de cinématographes de l'oranie, 12 juin 1959) ; quant à la notion d'intérêt public local, elle a été élargie des besoins primordiaux aux besoins les plus divers. Allant encore plus loin, le Conseil d'etat a admis des interventions des collectivités locales justifiées par leur nature même, parce qu'elles se rattachent à un service public de nature administrative : création par une commune d'un service de consultation juridique à l'occasion de la réalisation d'un lotissement (Sect. 23 décembre 1970, préfet du Val-d'Oise et ministère de l'intérieur contre commune de Montmagny). Dans le domaine des services publics industriels et commerciaux, la Haute Juridiction a considéré qu'un tel service pourrait être assuré dans le cas où il constitue le prolongement d'un service existant. Poursuivant cette évolution, le Conseil d'etat en est venu à admettre des aides directes aux entreprises en vue du développement économique.

3 B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION : PRINCIPES ET LIMITES La loi n du 2 mars 1982 autorise explicitement pour la première fois les collectivités locales à intervenir en faveur des entreprises. Son article 5 dispose, en effet, que «la commune peut intervenir en matière économique dans les conditions prévues au présent article». Dans le même esprit, la loi n 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'etat, dispose dans son article premier que ces mêmes collectivités règlent par leurs délibérations les affaires d'intérêt local : «A ce titre, elles concourent avec l'etat à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social et culturel, ainsi qu'à la protection de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie». De plus, la loi n du 13 juillet 1983, définissant les choix stratégiques, les objectifs et les grandes actions du développement de la Nation pour le IX e Plan reconduit les règles établies par le plan intérimaire en ce qui concerne les interventions économiques des collectivités locales, sous réserve, en cas de besoin d'un réexamen à mi-parcours. Dans le même temps, la liberté des collectivités locales était renforcée par la suppression de tous contrôles a priori remplacés par une possibilité de recours juridictionnel dans le seul cas de violation de la loi. La nouvelle législation établit une distinction entre, d'une part, les interventions proprement dites en faveur du développement économique et, d'autre part, l'aide aux entreprises en difficulté et la protection des intérêts économiques et sociaux. S agissant de l action en faveur de l intervention économique, la loi distingue entre les aides directes, limitativement énumérées et strictement encadrées, et les aides indirectes, en principe libres, car elles sont censées ne pas profiter à l'entreprise en établissant un lien financier entre elles et la collectivité qui les accorde. L'aide aux entreprises en difficulté et la protection des intérêts sociaux est également libre, sous réserve de conditions peu contraignantes. En particulier, les conditions et les modalités de l'aide doivent être formalisées par une convention conclue entre la collectivité et l'entreprise, et il ne peut être pris aucune participation dans le capital d'une société commerciale hormis les sociétés d'économie mixte locales et, pour les régions, les sociétés de développement régional et les sociétés de financement.

4 Hormis les conditions particulières propres à telle ou telle catégorie d'aides, le législateur, principalement sous l'influence du Sénat, a établi trois grandes limites de principe à la nouvelle liberté des collectivités locales : - la première limite concerne le respect des compétences de l'etat : ce dernier «a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que la défense de l'emploi» ; - la deuxième tient à la réaffirmation du principe selon lequel l'intervention économique des collectivités locales s'exerce «sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l'industrie et du principe de l'égalité des citoyens devant la loi» ; - enfin, les interventions économiques des collectivités locales doivent respecter «les règles de l'aménagement du territoire». S ajoute à ces limites de droit interne l exigence de la compatibilité des aides des collectivités locales avec les dispositions du droit communautaire relatives aux aides publiques, en particulier l'article 92 du Traité de Rome, lequel dispose que «sauf dérogations prévues par le Traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges avec les Etats membres, les aides accordées par les Etats, ou au moyen de ressources d'etat, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». Les aides des collectivités locales sont assimilées à des aides de l Etat. C. LE DISPOSITIF RÉSULTANT DE LA NOUVELLE LÉGISLATION 1. L action en faveur du développement économique L action en faveur du développement économique regroupe les interventions en direction des entreprises et de leur environnement, afin de favoriser la création et l extension des entreprises. Faute d être dégagé par la loi elle-même, le critère de distinction entre aides directes et aides indirectes l a été par la juridiction administrative 1 : l aide directe se traduit par la mise à disposition de moyens financiers à l entreprise bénéficiaire, avec une conséquence comptable (immédiate ou potentielle) dans son compte de résultats. 1 Conseil d Etat, 18 novembre 1991, Département des Alpes-Maritimes, avec les conclusions du Commissaire du Gouvernement Pochard.

5 Quant aux aides indirectes, elles recouvrent toutes les autres formes d aides consistant soit à mettre à la disposition des entreprises des biens immeubles, soit à améliorer leur environnement économique et à faciliter l implantation ou la création d activités. a) Les aides directes au développement économique L utilisation par les collectivités locales des aides directes en faveur du développement économique s effectue sous une quadruple contrainte. Première contrainte, ces aides sont limitativement énumérées par la loi (art. 4 de la loi n 82-6 du 7 janvier 1982). Il s agit de la prime régionale à la création d entreprises, de la prime régionale à l emploi, de prêts, avances et bonifications d intérêts. Aucune forme nouvelle d aide directe ne peut être envisagée en dehors de ces dispositions, sous réserve d une habilitation législative expresse donnée aux collectivités locales 1. Deuxième contrainte, le régime des aides directes se caractérise par la prééminence conférée à la région dans la loi du 2 mars 1982 : les initiatives éventuelles des départements et des communes sont ainsi subordonnées à l intervention préalable de la région. Cette prééminence de la région comporte trois conséquences pour les autres collectivités : - les communes et les départements ne peuvent que compléter l aide régionale lorsque celle-ci n atteint pas le plafond fixé par décret ; - elles ne doivent intervenir que dans les zones et les secteurs d activités retenus par le conseil régional (art. L al. 2 du code général des collectivités territoriales) ; - elles ne peuvent accorder une aide directe à une entreprise que si la région a décidé, au préalable, de lui octroyer une aide. Toutefois, la région ne peut rien faire qui s apparenterait à une mise sous tutelle des départements et des communes. Troisième contrainte, ayant trait à la forme, l octroi des aides directes résulte, pour toutes les catégories d aides, d une décision de 1 Conseil d Etat, 15 février 1993, Région Nord-Pas-de-Calais. Voir aussi Conseil d Etat, 6 juin 1986, Département de la Côte-d Or, A.J.D.A. 1986, p 594 et Conseil d Etat, 1 er octobre 1993, Commune de Vitrolles c/ M. Catalan pour des exemples de délibérations de collectivités locales jugées illégales.

6 l exécutif local prise en exécution d une délibération de l assemblée locale. C est une compétence qui ne peut faire l objet d aucune délégation. Quatrième et dernière contrainte, de pure logique, les aides directes destinées aux entreprises ne peuvent être versées que si l entreprise se trouve dans une situation régulière au regard de ses obligations fiscales et sociales. Ces contraintes s appliquent aux différentes aides directes, que l on peut regrouper en deux catégories : d une part les primes, d autre part les prêts, avances et bonifications d intérêts. La prime régionale à l emploi (PRE) est accordée aux entreprises ayant pour objet l une des activités déterminées par le conseil régional et réalisant une création, une extension ou une reconversion. Son montant varie de F à F par emploi, dans la limite de trente emplois (il est de F dans les zones de montagne et dans celles ayant bénéficié de l ancienne aide spéciale rurale). La PRE ne peut être cumulée avec la prime d aménagement du territoire (PAT). La prime régionale à la création d entreprises (PRCE) a un montant forfaitaire, à la différence de la précédente : d un montant maximum de F, elle peut être accordée aux entreprises ayant pour objet l une des activités définies par le conseil régional, qui s engagent à créer un certain nombre d emplois. Les primes sont donc encadrées par des dispositions strictes. En outre, la prime à la création d entreprise est réservée aux entreprises créées depuis moins d un an, la prime régionale à l emploi à celles dont le chiffre d affaires ne dépasse pas 300 millions de francs. Les emplois créés doivent être à durée déterminée. Les prêts, avances et bonifications d intérêts, accordés à des conditions plus favorables que celles du marché font l objet d une réglementation uniforme, qui ne varie pas en fonction d un zonage géographique 1. Il doit s agir de prêts à long terme, impliquant des créations d emplois (jusqu à 30 pour une création d entreprise) et respectant un écart maximum avec le taux moyen du marché des obligations 2. Les avances ne comportant pas paiement d un intérêt sont interdites. 1 Selon le ministère de l intérieur, les aides des collectivités aux conditions du marché sont libres. 2 Défini par un arrêté du ministre des finances du 23 janvier 1996.

7 b) Les aides indirectes Contrairement aux aides directes, les aides indirectes sont libres. Les trois catégories de collectivités locales (communes, départements, régions) sont donc placées sur un pied d égalité pour octroyer, seule ou conjointement, des aides indirectes en faveur du développement économique. Cette liberté autorise un foisonnement d initiatives : promotion et aides à la commercialisation de produits, conseil en gestion, actions en faveur de l immobilier d entreprises, crédit bail immobilier, toléré de manière exceptionnelle, en particulier dans le domaine du commerce et de l artisanat. Une première exception à cette liberté concerne les rabais consentis sur les loyers ou les prix de vente d un bâtiment qui ne sont autorisés que dans des conditions strictes. La liberté des collectivités locales est également fortement encadrée en matière de garanties d emprunts, en raison de l utilisation massive par les collectivités locales de ce procédé, qui n entraîne pas de charge immédiate pour celles-ci mais peut se révéler très lourd de conséquences en cas de défaillance de l emprunteur 1. A la règle initiale du plafonnement des engagements, le législateur a ajouté des règles prudentielles nouvelles 2 concernant les garanties accordées à des personnes privées 3 pour les emprunts qu elles souscrivent. Autre limite à la marge d initiative des collectivités locales, elles ne peuvent, en principe, sauf autorisation par décret en Conseil d Etat, prendre de participation dans le capital de sociétés commerciales autres que les SEM. Cependant, afin de faciliter la mutualisation des risques et de limiter les conséquences financières des aléas assumés par les collectivités locales, la loi les autorise à participer au capital de sociétés anonymes ayant pour objet exclusif de garantir des concours financiers octroyés à des personnes de droit privé, notamment à des entreprises nouvellement créées. Les modalités de constitution et de fonctionnement de ces sociétés de garantie ont été fortement encadrées par le décret n du 2 mai Voir les rapports publics de la Cour des Comptes, 1983 et 1988, Journaux officiels, et son rapport public particulier de novembre Art. 10, 11 et 12 de la loi n du 5 janvier 1988 d amélioration de la décentralisation.. 3 Ces règles ne s appliquent pas aux personnes morales de droit public (collectivités locales, établissements publics dont les chambres consulaires...).

8 La protection des intérêts économiques et sociaux de la population Cette protection constitue le second volet de l'intervention économique des collectivités locales ; elle recouvre les aides aux entreprises en difficulté, les actions destinées à assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural et subsidiairement les aides en faveur des entreprises exploitant un cinéma. a) Les aides aux entreprises en difficulté Le régime actuel de ces aides se caractérise selon l'origine de celles-ci : interdites lorsqu'elles proviennent des communes, elles sont autorisées lorsqu'elles émanent des départements ou des régions. En ce qui concerne le département (alinéas 1 et 2 de l'article L du code général des collectivités territoriales), les aides aux entreprises en difficulté, qui ont pour objet la mise en œuvre de mesures de redressement, ne sont pas subordonnées à une intervention préalable de la région et sont prévues en des termes extrêmement larges. Il n'y a pas en la matière la distinction entre aides directes et indirectes qui existe à propos des aides économiques ; toutefois, une exception vise la prise de participation au capital d'une société commerciale, interdite en l'absence d'autorisation par décret en Conseil d'etat, même dans le cas d'une entreprise en difficulté. Quant à la région, sa compétence est affermie par l'article du code général des collectivités territoriales. Elle a pour mission, dans le respect des attributions des départements et des communes et, le cas échéant, en collaboration avec ces collectivités et avec l'etat, de contribuer au développement économique, social et culturel de la région par toutes interventions dans le domaine économique, dans les mêmes conditions et limites que celles prévues pour le département et après consultation préalable des conseils municipaux et des conseils généraux concernés. La circulaire n du 24 juin 1982 du ministère de l'intérieur et de la décentralisation a précisé que la notion de protection des intérêts économiques et sociaux de la population «doit être interprétée à la lumière des circonstances propres de chaque affaire, une certaine proportion devant exister entre l'importance de la collectivité concernée et la gravité des conséquences prévisibles du sinistre qui pourrait se produire faute d'une tentative de sauvetage de l'entreprise».

9 La même circulaire a tenté de donner quelques critères, juridiques et économiques, destinés à guider les élus dans leurs interventions. Critères juridiques : Ce sont la cessation de paiement, le dépôt de bilan, la suspension provisoire des poursuites, le règlement judiciaire. Ces critères ont l'inconvénient de ne pouvoir être constatés qu'une fois la situation gravement détériorée. C'est pourquoi il convient de les compléter par des critères économiques dont l'évolution est plus progressive. Critères économiques : Il s'agit de baisses du carnet de commandes, d'incidents de paiement des cotisations sociales, de chômage technique ou de mesures de licenciement. L'aide de la collectivité est subordonnée, on l'a vu, à la conclusion d'une convention prévoyant les mesures nécessaires au renflouement de l'entreprise. b) Le maintien des services nécessaires à la population Les articles L , L et L (6 ) du code général des collectivités territoriales qui trouvent leur source dans les articles 5 et 66 de la loi n du 2 mars 1982 modifiés par la loi n du 5 janvier 1988) autorisent respectivement les communes, les départements et les régions à accorder des aides directes et indirectes, lorsque cette intervention a pour but «d'assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural et que l'initiative privée est absente ou défaillante». L'intervention des collectivités locales est donc subordonnée à trois conditions : - elle doit porter sur un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population, sans qu'il s'agisse nécessairement d'un service public. Peuvent être aidées toutes sortes d'activités publiques ou privées dès lors qu'elles concourent à satisfaire des besoins de la population : stations-service, hôtels, restaurants, magasins d'alimentation, débits de tabac ou de boissons, etc. ; - le service concerné doit être nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural (notion plus large que la notion de commune rurale qui est limitée aux communes de moins de habitants) ; peuvent être pris en compte non seulement les besoins de la population résidente mais aussi ceux de la population de passage ; - l'initiative privée doit être défaillante.

10 Ces interventions obéissent aux règles applicables aux actions en faveur des entreprises en difficulté. c) Les subventions des communes aux entreprises exploitant un cinéma Prévue à l'article L du code général des collectivités territoriales qui reprend les dispositions de l'article 5 IV de la loi n du 2 mars 1982, cette intervention concerne les communes rurales. Elle s'adresse aux entreprises existantes ayant pour objet l'exploitation des salles de spectacle cinématographique dans des conditions fixées par décret en Conseil d'etat, à l'exclusion des entreprises spécialisées dans la projection des films visés à l'article 279 bis du code général des impôts. Elle est subordonnée aux stipulations d'une convention entre l'exploitant et la commune. D. LE BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF Les interventions économiques des collectivités territoriales sont mal connues parce que leur recensement n'est ni complet ni fiable. D'autre part, le phénomène lui-même est mal encadré, car les règles communautaires sont difficiles à assimiler, peu suivies et rarement contrôlées. Quant aux règles nationales mises en places depuis 1982, elles sont apparues en décalage avec les réalités locales, au point que des réformes ont été envisagées dès 1988 sans jamais pourtant être conduites à terme. Il est difficile aujourd'hui encore de recenser les instruments de mesure des aides accordées par les collectivités territoriales. En revanche, il est plus aisé de percevoir les écarts de pratique entre les collectivités et l'assouplissement de fait imposé au cadre juridique communautaire et national. On distingue mal la combinaison entre les interventions de l'union européenne et celles de l'etat et entre ce dernier et les autres niveaux d'administration décentralisée. Trois aspects de cette tentative de bilan se dégagent toutefois. Les aides des collectivités territoriales aux entreprises sont restées modérées (rapportées au montant de leurs dépenses) mais elles n'ont fait que se développer et se diversifier. Le cadre juridique communautaire et national éclate sous le coup des nécessités pratiques. L'efficacité de ces interventions reste difficile à mesurer.

11 Le développement constant des aides aux entreprises Les interventions des collectivités territoriales se sont intensifiées sous l'effet de plusieurs facteurs : le déclin ou la disparition d'activités industrielles traditionnelles, les restructurations entraînées par l'introduction des techniques nouvelles de production ou de gestion des entreprises, l'accentuation de la concurrence et la mobilité accrue des entreprises. Les collectivités territoriales ont donc été soit contraintes d'intervenir (déclin, restructuration) pour lutter contre le chômage, soit tentées de le faire (accentuation de la concurrence, mobilité accrue) pour provoquer une décision d'implantation. a) Il n est pas aisé de mesurer l importance des aides accordées. Le recensement quantitatif des interventions économiques des collectivités locales se révèle par nature : incomplet : depuis 1991, seules les collectivités de plus de habitants sont prises en compte au lieu de celles de 700 habitants auparavant. Or, les communes de moins de 5000 habitants regroupent 40% de la population et 95% des communes ; peu fiable : les définitions des catégories d'aides diffèrent selon les caractéristiques retenues par le ministère des finances et la loi, en particulier pour ce qui concerne la distinction entre aides directes et indirectes. Toutefois, un bilan quantitatif des interventions économiques des collectivités locales peut être fait globalement puis par secteur d'activité, nature de collectivités et par nature des aides accordées.

12 Le bilan global : une part réduite dans les budgets locaux Entre 1984 et 1994, les aides au développement économique accordées par les collectivités locales au secteur privé ont triplé (4,4 milliards de francs à 14,3 milliards de francs) pour se stabiliser ensuite (13,8 milliards de francs en 1998). Elles représentent en 1984 comme en 1998 la quasi-totalité des interventions économiques des collectivités locales (95,9 % et 99,5 %). Au regard de leurs dépenses totales, les aides représentent une part minime de l'effort des collectivités locales : 1,50 % pour les communes, 1,60 % pour les départements et 5,15 % pour les régions en La prudence des collectivités locales et l'interdiction faite aux communes par la loi n du 5 janvier 1988 d'aider les entreprises en difficulté explique ce phénomène. Au total des aides accordées par les collectivités locales, il faut ajouter les garanties d'emprunts dont l'encours s'élevait à 235 milliards de francs en Les communes interviennent pour 62 % dans l'encours des garanties d'emprunts et le logement représente 93 % de cet encours. Les collectivités concernées : la prédominance des régions En 1998, la part des communes et groupements représente près de la moitié (47,1 %) des interventions des collectivités locales et celle des départements le quart (25,2 %). La part des régions qui atteignait en ,9 % des interventions a diminué (27,7 % des interventions en 1998). Toutefois, cette analyse doit être mesurée à l'aune des moyens budgétaires de chaque collectivité ; ainsi les interventions économiques représentaient, en 1994, 4,7 % des dépenses d'équipement des communes, 5,2 % de celles des départements et 10,3 % de celles des régions. La répartition par secteur d'activité : l'industrie, le commerce, l'artisanat et le logement en tête Deux grands secteurs d'activité concentrent près des deux tiers des aides : l'industrie, le commerce et l'artisanat (40,1 %) et le logement (23,1 %). La part de l'industrie est en diminution constante depuis 1984 puisqu'à cette date, ce secteur représentait 50 à 55 % du total des aides. Trois autres secteurs d'activité méritent attention : l'agriculture qui reçoit 11,6 % des aides et dont la part a le plus chuté depuis 1984 (-17,4 %) Ce sont les régions qui contribuent le plus sous formes de subventions (63,7 %) ;

13 le tourisme qui, en 1998, réunit 5,1 % des aides dont 45 % en provenance des départements ; ce secteur a vu sa part osciller entre 8 % et 5 % entre 1984 et 1998 ; le bâtiment et les travaux publics dont la part dans le total des aides est de 8,4 % soit une valeur moyenne depuis 1983 ; les communes représentent 83 % de l'effort consenti en faveur de ce secteur. La nature des aides accordées : la prééminence des aides directes Les aides directes représentent plus de 75 % du total des aides (10,5 milliards de francs en 1998 soit 75,94 %) ; cette prépondérance est encore plus marquée pour deux types de collectivités : les départements (83,7 %) et les régions (82,9 %). Les secteurs qui bénéficient des aides directes étaient, par ordre décroissant, en 1998 : logement (25,6 %), industrie commerce et artisanat (30 %), agriculture (13,6 %), bâtiment et travaux publics (9,5 %). Les aides indirectes (hors garanties d emprunts et de cautionnements) qui sont en progression de 2,1 % en 1998 par rapport à 1997, représentent moins d'un quart des aides des collectivités locales (24 % en 1998) et sont essentiellement octroyées par les communes (63,25 % en 1998). Les prises de participation des collectivités locales dans les sociétés mixtes locales, les sociétés de développement régional ou autres sociétés représentent 30,4 % des aides indirectes en La participation aux fonds de garantie est extrêmement réduite (1,5 % en 1998), ce qui prouve que ces fonds sont vraiment tombés en désuétude. b) La multiplication des initiatives, parfois au-delà du cadre légal Les difficultés économiques et la dégradation de l'emploi ont provoqué, à la faveur des lois de décentralisation, une implication directe plus forte des élus locaux dans le développement, qu'elle soit volontaire ou contrainte. Ils sont devenus des acteurs du développement très sollicités. Le cadre était souple ; les collectivités ont fait preuve d imagination ; les aides se sont diversifiées. Finalement, le développement des initiatives aux différents niveaux d'administration publique a débouché sur une certaine confusion institutionnelle. Les objectifs des lois de décentralisation ne se sont pas traduits dans les faits dans la mesure où les régions auxquelles la loi avait octroyé une compétence d'impulsion, de coordination et d'initiation, parallèlement à celle de l'etat, ont rarement exercé ce rôle, en raison du

14 caractère très localisé des interventions Les départements ont souvent conduit leur propre politique. Les contrôles des chambres régionales des comptes de même que les enquêtes de la Direction générale des collectivités locales, indiquent que les aides directes notamment les primes régionales à la création d'entreprises (PRCE) et les primes régionales à l'emploi (PRE) sont relativement délaissées et que les collectivités agissent largement sans référence au cadre législatif de Les collectivités sont plutôt tentées d'accorder des prêts et avances à taux très bonifiés ou nuls. L'utilité économique de ces prêts à taux faible ou nul est mise en avant par les collectivités lorsqu'ils sont destinés à l'artisanat ou à des PME dans la mesure où ils permettent d'accroître les capitaux permanents de ces entreprises. Ils répondent ainsi pour partie au manque de fonds propres des sociétés petites ou moyennes. Les collectivités se substituent donc aux établissements bancaires sous le coup de la nécessité. S agissant des aides indirectes, les garanties d'emprunt ou les cautionnements apportés à des entreprises privées par les collectivités territoriales (principalement les communes) ont un peu décliné en nombre, mais cette diminution n'a pas été compensée par un recours accru aux fonds de garantie dont la loi n du 5 janvier 1988 entendait faire un instrument de mutualisation des risques pris par les collectivités en matière de garantie d'emprunt. Cette loi a autorisé la participation de plein droit des régions, des départements et des communes au capital de sociétés anonymes ayant pour objet exclusif de garantir des concours financiers octroyés à des personnes de droit privé (en 1994, seuls cinq régions et cinq départements participaient au capital de ces sociétés de garantie). Les sociétés de capital-risque, qui permettent un soutien en fonds propres aux PME-PMI afin de les aider dans leur phase de démarrage ou de développement, rencontrent une faveur plus grande auprès des collectivités même si ces participations restent modestes. Les collectivités ont également développé des actions d'animation pour la promotion économique de leur territoire, la prospection d'investisseurs nationaux ou internationaux, le conseil et la diffusion d'informations. Cependant, l'essentiel des interventions des collectivités territoriales reste concentré sur les aides à l'immobilier d'entreprise et aux terrains : aménagement de zones d'activités économiques, réalisation d'ensembles immobiliers destinés à accueillir des entreprises, aides foncières et aides à la construction d'immeubles destinés à des entreprises particulières. Or, il s'avère

15 qu'avant même de profiter à des entreprises déterminées, ces aménagements sont de lourdes charges pour les collectivités jusqu'à ce qu'ils trouvent preneurs. Enfin, d une façon générale, les collectivités locales ont aussi délégué une partie de leur compétence dans le domaine de l action économique en ayant recours, au-delà même des actions de promotion et de prospection, à des structures spécialisées de droit privé, placées sous leur contrôle («agences économiques» ou «comités d expansion»). 2. Les interventions économiques des collectivités territoriale sont-elles efficaces? Les collectivités territoriales se proposent de favoriser la création ou l'extension d'entreprises et plus particulièrement de PME-PMI. A cet objectif correspondent des aides sous forme d'avances de garanties d'emprunts, d'apports en capitaux propres ou de primes à la création d'emplois. Ces mesures peuvent avoir leur utilité Mais comme l ont mis en évidence les travaux du Sénat sur la proposition de loi présentée par nos collègues Jean-Pierre Raffarin et Francis Grignon, tendant à favoriser la création et le développement des entreprises sur les territoires, les outils dont disposent les collectivités locales pour soutenir la création de PME-PMI, pourraient être perfectionnés 1. Les dispositifs existants de soutien à la création d entreprises souffrent, en effet, d une insuffisante prise en considération des besoins réels des petites et moyennes entreprises En outre, les entreprises sont très attentives à un niveau modéré de charge fiscale locale. Au-delà, il ressort de toutes les enquêtes d'opinion auprès des chefs d'entreprise qu'ils sont particulièrement sensibles au contexte de développement offert par les collectivités publiques : aménagement de l'espace, y compris de zones d'activités ; voirie et infrastructures ; services publics de la formation professionnelle et de l'emploi, mise en réseau des initiatives privées et publiques et développement de synergies (par exemple, en matière de transferts de technologie et de savoir-faire). 1 Cf. rapport (n affaires économiques, saisie au fond, ainsi que les avis (n Paul Girod, 200, ) de M. la commission des finances, saisies pour avis.

16 Autrement dit, les entreprises attendent d'abord des collectivités territoriales, agents économiques et sociaux de premier plan, qu'elles exercent leurs compétences propres et traditionnelles. Les interventions économiques répondent également à l objectif d'aménagement du territoire. Certaines régions ont moins d'atouts ou sont entrées dans une phase de déclin. En l'absence d'intervention publique, la stagnation voire la régression économique de ces territoires nuiront à la collectivité et à ses membres. Il y a donc nécessité de rééquilibrer. La loi du 4 février 1995 a défini des «zones d'aménagement du territoire». Il appartient aux collectivités territoriales par les aides économiques qu'elles accordent de renforcer les effets de cette politique en lui apportant des moyens financiers supplémentaires. Les collectivités territoriales veulent aussi aider les entreprises les plus petites à anticiper et à financer les progrès qualitatifs indispensables à leur survie, au maintien de leurs positions ou à leur développement. Les outils qui correspondent à cet objectif sont notamment les fonds d'aide au conseil, à la communication, à l'embauche de cadres, à l'exportation. Les effets sont cependant parfois décevants. Tout d abord, l impact sur le comportement des entreprises, qui obéit à des lois économiques, est incertain. Dans le domaine économique, les collectivités territoriales n'ont aucune assurance d'avoir une influence déterminante sur le comportement des entreprises pour deux raisons : la décision d'investir et de recruter ne leur appartient pas ; les résultats obtenus peuvent être remis en cause à court, moyen ou long terme par une multitude de facteurs sur lesquels elles n'ont aucune prise : stratégie des groupes internationaux, conjoncture économique, capacités de gestion des dirigeants des entreprises aidées... En second lieu, la dispersion des initiatives peut s avérer inefficace. La multiplicité des niveaux d'intervention (communal, intercommunal, départemental, régional, étatique, européen) encourage les «chasseurs de primes» et peut provoquer de coûteux doubles emplois. En troisième lieu, la concurrence entre les collectivités peut leur être préjudiciable. Les entreprises d'une taille importante et désireuses de changer d'implantation ou de créer de nouvelles unités peuvent, en effet, être tentées de mettre en concurrence plusieurs collectivités françaises ou même une collectivité française et une collectivité étrangère. Les collectivités territoriales prennent elles-mêmes conscience des risques de cette concurrence. Cinq présidents de région du Grand-Est ont ainsi

17 signé le 15 mars 1995 une clause de non-concurrence destinée à éviter toute délocalisation d'une région vers une autre. En quatrième lieu, le risque d une neutralisation des politiques d'aménagement du territoire existe. Les collectivités qui bénéficient d'un niveau d'activité économique supérieur, voire très supérieur, à la moyenne nationale disposent, à pression fiscale égale et malgré l'existence de dispositifs légaux de péréquation, de moyens financiers beaucoup plus importants pour aider les entreprises installées ou s'implantant sur leur territoire. Leurs interventions risquent de neutraliser le soutien différencié que l'etat et l'union européenne s'efforcent d'apporter, par leurs politiques d'aménagement du territoire, aux zones défavorisées. Enfin, les collectivités peuvent encourir des risques financiers. Ces risques sont relatifs lorsque les sommes en cause, quoique élevées, représentent une fraction minime du budget de la collectivité concernée mais il est arrivé que certaines collectivités fragiles aillent jusqu'à la cessation temporaire de paiement. E. UN CADRE JURIDIQUE EN DÉCALAGE AVEC LA RÉALITÉ La pratique des collectivités territoriales s'est souvent écartée des règles en vigueur mais, à la décharge de celles-ci, il convient de signaler que ces règles soulevaient de véritables difficultés d'interprétation et donc d'application dues à leur imprécision. Tout d'abord, la loi de 1982 a créé des catégories sans les définir : aides directes et aides indirectes. L'administration a fini par admettre que les aides directes se traduisent par l'octroi de moyens financiers aux entreprises bénéficiaires et que les aides indirectes consistent, soit à louer ou vendre à des entreprises des immeubles, soit à favoriser l'environnement économique général, à faciliter l'implantation ou la création d'activités économiques ou à créer les conditions propices à un meilleur développement économique. Cette distinction ne semble pas avoir suffi à lever les incertitudes qui demeurent sur le régime juridique applicable. 1. Les manquements aux règles Les collectivités territoriales créent des régimes d'aides directes ou versent des concours financiers aux entreprises sans fondement juridique. Les plafonds des primes et les taux des prêts, avances et bonification d intérêts ne sont pas toujours respectés. De nombreux départements accordent des aides alors que la région ne les octroie pas.

18 En matière d aides indirectes à l'immobilier d'entreprises, l interdiction de consentir des rabais sur les locations ou rétrocession aux entreprises situées dans des zones non éligibles à la prime d'etat d'aménagement du territoire (PAT) n'est pas toujours respectée et, dans les zones éligibles, le plafonnement du rabais (25 % de la valeur vénale) est le plus souvent ignoré. D'autre part, les collectivités territoriales, d après la Cour des comptes, feraient un usage abusif du crédit-bail. Les irrégularités concernant l'octroi des garanties, la participation à des fonds de garantie, à des sociétés de capital-risque et au capital d'entreprises sont moins nombreuses. Toutefois, reste entier le problème des collectivités qui ont pris des participations dans des sociétés privées en dehors des conditions fixées par la loi. Certaines collectivités, par «satellites» interposés, interviennent dans le secteur concurrentiel, hors de leur champ de compétence. Cette intervention peut soulever des difficultés au regard du principe de la liberté du commerce et de l'industrie et de celui de l'égalité des citoyens devant la loi. La pratique confiant à des tiers l'octroi de concours publics fait encourir aux collectivités locales le risque de gestion de fait. 2. Les difficultés d'interprétation et de contrôle a) Les incertitudes du cadre juridique résultent tout d abord du droit communautaire Le Traité de Rome pose comme principe que les aides accordées par les Etats sous quelque forme que ce soit sont incompatibles avec le marché commun dans la mesure où elles affectent les échanges entre les Etats membres. Cependant, ce principe admet des exceptions : sont possibles les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions... La Commission se réserve de statuer sur leur légalité lors de son examen de la compatibilité des régimes nationaux d'intervention économique avec les règles de la Communauté. Les aides des collectivités territoriales sont donc indirectement soumises au respect des obligations communautaires. Dans le contrôle qu'elle exerce, la Commission apprécie les effets que les aides peuvent produire sur les marchés concernés. Cette appréciation est très largement fondée sur des circonstances de fait, telles que l'intensité de l'aide, l'importance de l'entreprise bénéficiaire et des courants

19 - - conjoncturelles et structurelles), les éventuelles conséquences sur d'autres La Commission dispose ainsi d'une et d'un, sous le contrôle de la Cour de justice des d'assurer la protection des droits des tiers (Etats, entreprises concurrentes et dispensateurs d'aides que par rapport à celles de la Commission. l'obligation de notifier de permettre à la Commission de procéder à son examen préalable ne peut être mis en œuvre avant que la Commission ait reconnu définitivement En matière d'aides, le droit communautaire aides directes ou indirectes régulières sur le plan national ne le seront pas forcément au regard du droit difficulté tient à ce fait justement que les dispositions applicables en droit demeure incertaine. La Cour de justice ne s'est pas encore prononcée sur la Enfin, ni les administrations déconcentrées de l'etat ni les collec territoriales ne sont suffisamment informées des obligations de notification à la d ailleurs seules en cause.

20 Le droit communautaire des aides aux entreprises Les principes à partir desquels seront examinées au niveau communautaire les aides accordées par les Etats membres aux entreprises sont contenus dans des communications de la Commission qui sont dénommés «encadrements» ou «lignes directrices». Ces documents n ont pas de portée juridique mais ils constituent la doctrine de la Commission en matière d aides et leurs dispositions s imposent dans les faits aux Etats membres dans la mise en oeuvre de leurs régimes d aides. Les principaux encadrements publiés à ce jour sont : - l encadrement des aides d Etat aux petites et moyennes entreprises (paru au JOCE le 23 juillet 1996) qui prévoit que les taux d aide maximaux à l investissement sont de 15 % brut pour les petites entreprises (moins de 50 salariés) et de 7,5 % pour les moyennes entreprises (moins de 250 salariés). Dans les zones éligibles à la prime d aménagement du territoire pour les projets industriels, le taux d aide est plafonné à 30 %. Dans les DOM, il peut atteindre 75 %. - l encadrement des aides à finalité régionale pour la période (paru au JOCE le 10 Mars 1998 pour application au 1 er janvier 2000) établi des règles d attribution des aides dans les zones en retard de développement (zones éligibles à la PAT «industrie» et DOM) ; - l encadrement des aides pour la protection de l environnement (parue au JOCE le 10 mars 1994) concerne les aides aux investissement permettant de réduire ou d éliminer la pollution. Il fixe des taux d aide maximaux qui varient selon la nature de l aide, la taille de l entreprise concernée et sa localisation ; - l encadrement des aides à la recherche et au développement (paru au JOCE le 17 février 1996) régit les aides liées directement à la production ultérieure et à la commercialisation de nouveaux produits, procédés ou services. Les taux d aide maximaux varient en fonction de l activité aidée, la taille de l entreprise concernée et sa localisation ; - enfin, la communication «de minimis» (paru au JOCE le 6 mars 1996) qui fixe un seuil d aide au-dessous duquel la Commission considère que l aide ne peut fausser la concurrence, ce qui la dispense d une notification préalable. Ce seuil est fixé à euros par entreprise sur trois ans. Il est à noter que le règlement du Conseil du 7 mai 1998 (JOCE du 14 mai 1998) habilite la Commission à arrêter des règlements d exemption de notification sur les aides en faveur notamment des PME, de la recherche et du développement et de la protection de l environnement. Ceux-ci, non encore arrêtés, auront vocation à remplacer les encadrements actuels.

21 460 - La réglementation nationale est également génératrice de difficultés territoriales au profit du secteur marchand s'insèrent dans le droit administratif, mais elles coexistent par définition avec le droit bancaire, celui des sociétés et Devant l'abondance de questions juridiques non résolues, il n'est pas surprenant que le s'exerce malaisément surtout lorsque les aides sont versées à partir d'un fonds global ou par l'intermédiaire d'un tiers. ; elles peuvent émaner, pour une même opération ou plusieurs opérations liées entre elles, de affaires régionales, la préfecture du département et une sous-préfecture peuvent, à propos d'une même affaire, être amenés à exercer leur contrôle de Mais les préfets doivent prioritairement apporter leur concours au développement économique local et à la lutte contre le chômage. Or, tels sont Gouvernement de l'obligation de participer activement à la sauvegarde et au développement de l'emploi alors que les moyens dont il dispose sont limités et Au surplus, l'etat n'est fréquemment plus capable de dégager, en face des crédits des fonds structurels européens qu'il doit mettre en œuvre, les d'additionnalité. Celles-ci sont alors négociées auprès des collectivités territoriales. Un contrôle strict de la légalité de l'intervention de ces dernières certains financements communautaires.