Statut et rôle de l agent comptable

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1 Secrétariat général Direction Générale des ressources Humaines Service des personnels ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers, sociaux et de santé, des bibliothèques et des musées Mission de la formation SEMINAIRE DES AGENTS COMPTABLES NOUVELLEMENT NOMMES EN EPLE Dossier documentaire : Statut et rôle de l agent comptable Michel CANEROT Agent comptable Lycée Louis Armand Poitiers octobre 2006 Téléport 2 boulevard des Frères Lumière Chasseneuil Futuroscope cedex

2 Le rôle de conseil de l agent comptable Cette mission est assez peu mise en évidence dans l Education Nationale à la différence des comptables publics des services du trésor où ce rôle a été mis en avant dès 1982 auprès des collectivités territoriales. Les références réglementaires à cette mission de conseil sont rares et éparses. Par ailleurs, elles font plus référence à des fonctions formelles ou de contrôle qu à une démarche de conseil : > article 40 du décret du 30 août 1985 : «lorsque le conseil d administration d un établissement membre du groupement comptable est appelé à examiner une question relative à l organisation financière, l agent comptable assiste aux travaux avec voix consultative». > circulaire du 28 mars 1988 ( 2222) : «l agent comptable participe de droit, avec voix consultative, aux conseils d administration des établissements chaque fois que l ordre du jour comporte une question financière». > article 22-IV du code des marchés publics : «sont convoqués et peuvent participer aux réunions de la commission d appel d offre les comptables publics». Afin de participer à l amélioration de la gestion des EPLE, la fonction de conseil de l agent comptable doit dépasser ces simples obligations légales. 1 le conseil au quotidien Dans la pratique il est essentiellement destiné au gestionnaire de l établissement rattaché dont l agent comptable est le «conseiller technique» ( 2222 circulaire de 1988). Mais le chef d établissement ne doit pas être tenu à l écart, notamment dans le cadre des relations écrites qui doivent s effectuer sous couvert du chef d établissement. L agent comptable peut ainsi être amené à : > proposer des réponses aux préoccupations des établissements rattachés en matière de comptabilité, budgétaire et juridique. > diffuser des informations notamment en matière comptable et budgétaire : textes, articles de revues professionnelles, démarches effectuées auprès de la cellule conseil du Rectorat ou de la Trésorerie Générale. Cette fonction de veille juridique s exerce surtout vis à vis des gestionnaires qui peuvent aussi enrichir les échanges en apportant leurs propres données. > proposer des fiches de procédures permettant de clarifier les attentes de l agent comptable (qui s appuie sur des règles juridiques) et les modalités de leur mise en œuvre pour que ordonnateur et comptable aient une référence commune en cas de dysfonctionnement. > donner des informations claires sur les incidents (renvoi de mandats, observations) : dans ce cas : privilégier l écrit motiver sa position en s appuyant sur des références réglementaires précises essayer de proposer des solutions 1/4

3 > organiser des réunions régulières avec les gestionnaires (au moins deux fois par an) pour : débattre des points de désaccord et ainsi désamorcer des risques de conflit débattre des calendriers de travail qui peuvent ainsi être arrêtés en commun, notamment pour les opérations de fin d exercice et la fin de l année scolaire diffuser de nouvelles réglementations et débattre de leur application concrète mettre au point des méthodes de travail qui assurent une meilleure efficacité du service public sur l ensemble de la chaîne comptable en fluidifiant ainsi le découpage strict du décret de Le but est de simplifier les procédures, d accélérer les délais, d éviter les suspensions de paiement, dans le respect des responsabilités de chacun. > assister les nouveaux gestionnaires ou les gestionnaires en difficultés : outre l aspect humain, l investissement en temps lié à cette assistance (y compris sur place) peut être rapidement valorisé : harmonisation des méthodes de travail par rapport aux nôtres efficacité de l action publique (moins de rejets donc moins de retard) allègement du travail de l agent comptable au niveau du contrôle 2 l alerte ou le signalement > en cas de problème dans la gestion financière et comptable de l établissement rattaché, je considère que l agent comptable a un devoir d alerte : du chef d établissement dans un premier temps du rectorat dans les cas extrêmes Cette alerte est nécessaire sur le plan déontologique, mais aussi utile dans la mesure où elle peut permettre de mettre en place à temps un dispositif de soutien auprès de l établissement concerné. Enfin, l agent comptable pourrait se voir reprocher son silence par la communauté éducative et les autorités de tutelle en cas de désordres importants. > la place de l agent comptable dans l évaluation et la notation du gestionnaire : il est invité à émettre un avis sur la fiche de notation du gestionnaire. Cette fonction peut être conçue comme une simple formalité écrite. Mais il paraît plus intéressant de saisir l occasion pour en faire un moment de rencontre avec le chef d établissement et le gestionnaire débouchant sur une évaluation des besoins éventuels de formation du gestionnaire. 3 l analyse financière rétrospective Cette démarche d analyse peut être mise en œuvre à tout moment sur la demande de l ordonnateur mais il me semble que le rapport accompagnant le compte financier peut servir de support annuel à ce type d analyse (voir exemple de rapport en annexe). > faire un rapport écrit destiné à l ordonnateur qui choisit de le diffuser ou non à son conseil d administration. Quoi qu il en soit, l agent comptable devant obligatoirement être entendu par le conseil d administration à l occasion de la présentation du compte financier, peut s appuyer sur son rapport pour son intervention. aux autorités de tutelle et à la chambre régionale des comptes puisqu il est joint au compte financier. Cette démarche est très importante dans la perspective du «devoir de signalement» de l agent comptable en cas de problèmes comptables et financiers (qui ont la plupart du temps pour origine des problèmes de gestion). > un rapport se contentant d énumérer des chiffres est à mon sens inutile pour tout le monde puisque ces données existent déjà dans le compte financier sur chiffres. 2/4

4 > le rapport peut être utile s il offre : - une perspective dynamique dans le temps (évolutions sur trois ans) pour décrire les grandes tendances budgétaires et financières dans l espace (comparaisons avec des établissements de même nature s il en existe dans l agence comptable ou à partir de l outil d analyse que propose le site de la DAF) - un regard complet : analyse du compte de résultat donc de la classe 6 et 7 mais aussi de l évolution des principaux chapitres ou groupes de chapitres (service général, SAH, enseignement technique) analyse du bilan donc de l évolution des réserves analyse de la trésorerie et du fonds de roulement donc des capacités de mobilisation réelles des réserves de l établissement. - un regard engagé : attirer l attention sur les tendances inquiétantes ou les dérives oser donner des conseils Il est bien évident que dans un souci de gain de temps, il faut se constituer des outils d analyse qui peuvent être réutilisés d une année sur l autre. 4 l analyse financière prospective > pour la caractériser, on peut utiliser les mêmes critères que pour l analyse rétrospective : perspective dynamique, regard engagé. > par contre, elle n a pas forcément besoin d être complète : elle peut porter sur un aspect particulier (exemple : service de restauration, évolution de la trésorerie, possibilité d investir avec des fonds propres ) > il n est pas besoin d être un grand spécialiste pour conduire ce type d analyse. Il faut : de la rigueur et du bon sens des indications comptables précises une bonne définition des besoins et des objectifs avec l ordonnateur. 5 le contrôle de gestion «Processus conçu pour apporter au décideur des analyses et informations fiables et pertinentes, nécessaires à la prise de décision» => c est donc du conseil et de l analyse et non du contrôle dans le sens où on l entend traditionnellement : il n a pas pour but de sanctionner mais d améliorer. Un cahier détachable a été réalisé sur ce sujet dans le cadre de la revue «objectif établissement» (numéro de l automne 2003). > à mon avis, l agent comptable peut difficilement mettre en place un dispositif de contrôle de gestion dans un EPLE rattaché car il faut quand même bien connaître la structure à contrôler. Toutefois, il est intéressant que l agent comptable soit associé à cette démarche car : il a une bonne connaissance des flux budgétaires et financiers il peut disposer de données comparatives permettant de mettre en perspective certains indicateurs 3/4

5 il est le seul à pouvoir assurer la mise à jour de certains indicateurs : trésorerie, comptes clients et fournisseurs > par contre, la mise en place d un dispositif de contrôle de gestion est indispensable dans un Greta et l agent comptable peut y occuper une place centrale car il dispose à la fois des qualités de l auditeur interne avec une bonne connaissance de la structure de l auditeur externe : indépendance, regard extérieur. Ce dispositif doit comprendre : - des indicateurs économiques et de rentabilité : taux d encadrement pédagogique, recettes par heure stagiaire et/ou heure groupe, marge commerciale - des indicateurs commerciaux : mesure des objectifs et des réalisations, analyse des échecs - des indicateurs budgétaires : équilibres par secteurs d activité, soldes intermédiaires de gestion, suivi de la consommation des crédits - des indicateurs de ressources humaines : plan de charge, coût moyen des personnels - des indicateurs financiers : trésorerie, fonds de roulement, besoin en fonds de roulement, écarts de facturation 4/4

6 Les priorités de l agent comptable Pourquoi les priorités de l agent comptable? > parce que l agent comptable ne peut pas tout voir : vu la masse des opérations et des documents qui lui sont transmis, > parce que l agent comptable ne peut pas tout faire : il dispose de collaborateurs pour l aider dans sa tâche, collaborateurs dont il doit organiser le travail et orienter l action à bon escient. Ces deux limites peuvent être d autant plus sensibles lorsque l on débute dans la fonction. Au delà des risques inhérents à la fonction, la responsabilité de l agent comptable sera avant tout appréciée sur la base : - des diligences dont il aura fait preuve dans l exercice de ses fonctions : il faut donc bannir la passivité et le laisser aller qui sont des facteurs aggravants dans la mise en cause de la responsabilité du comptable public. Cette notion de diligences est récurrente dans de multiples arrêts de Chambres régionales des comptes. Elle s impose aux comptables publics depuis l arrêté des Consuls du 19 Vendémiaire An XII. - des dispositions qu il aura prise pour organiser et contrôler son service. Quelles priorités? Je propose un certain nombre de points sélectionnés à partir de la jurisprudence des chambres régionales des comptes. Il s agit de points qui reviennent le plus fréquemment dans les quelques arrêts de débets qui concernent les agents comptables d EPLE. Il est bien évident que cette sélection n a aucunement la prétention d être exhaustive mais elle constitue un balayage relativement complet des principaux points à contrôler. Ils sont abordés de préférence sous un angle pratique (fiches techniques), avec certains outils de travail personnels à l appui, mais aussi avec des références juridiques. Ces fiches sont bien entendu perfectibles au regard de votre propre lecture des textes réglementaires cités et de l expérience que vous vous forgerez dans votre poste, avec vos collègues, auprès de la cellule de conseil de votre Rectorat. Fiche n 1 Fiche n 2 Fiche n 3 Fiche n 4 Fiche n 5 Fiche n 6 Fiche n 7 Fiche n 8 Fiche n 9 Fiche n 10 Fiche n 11 Fiche n 12 Fiche n 13 la gestion des disponibilités les créances non recouvrées les recettes non encaissées l absence ou insuffisance de pièces justificatives le dépassement de crédits le paiement de rémunérations sans texte le non respect de la spécialité de certains crédits les soldes comptables inexpliqués les écritures non régularisées les discordances entre écritures le contrôle des régies le contrôle des stocks le contrôle du patrimoine Priorités de l AC 1/28

7 Fiche n 1 la gestion des disponibilités Les problèmes rencontrés sont surtout le «manquant en caisse», la perte de chèques, le retard dans leur encaissement et le traitement des chèques impayés. Références juridiques : l article 60-IV de la loi du 23 février 1963 prévoit que la responsabilité pécuniaire du comptable public se trouve engagée dès lors qu un déficit ou un manquant en deniers ou valeurs a été constaté que ce déficit soit avoué par l AC (arrêt C. des Comptes du 24/9/1980, lycée de Cosne/Loire qu il ait été constaté lors du rapprochement entre écritures et situation réelle de la caisse lors d un contrôle sur place ou lors d une sortie de fonction (arrêt C. des Comptes du 11/7/1984, LP la colline à Montpellier) 1) les erreurs de caisse sont à l origine de trois quart des débets concernant les agents comptables d EPLE. Il s agit toutefois de petits débets puisque les EPLE ne manient généralement pas des sommes importantes en liquidités. - les causes de ces erreurs sont :. l encaissement de faux billets ou fausse monnaie. l erreur de caisse en notre défaveur (dans le rendu de la monnaie). le vol de liquidités - les précautions à prendre :. les moyens de prévention sont peu nombreux compte tenu du matériel dont nous disposons (pas de détecteur de faux billets) et de notre organisation (en général pas de personnel spécialisé dans la vérification et le maniement des fonds). On peut toutefois recommander de ne pas garder trop de fonds en caisse dans la mesure où nous avons plus une fonction d encaissement que de paiement => faire des dépôts réguliers au Trésor public, de ne pas garder la caisse hors du coffre quand elle ne sert pas de confier le maniement des fonds de préférence à une seule personne. Pour concilier ces objectifs, des créneaux précis d ouverture de la caisse peuvent être fixés et portés à la connaissance des usagers. Bien entendu, ces créneaux sont à définir en fonction des besoins de l établissement : en principe le matin avant le déjeuner pour répondre aux achats de repas.. les moyens de contrôle ont pour but d identifier les erreurs et de prouver la diligence du comptable : > faire réaliser un arrêté quotidien de la caisse et du livre de caisse par la personne chargée de la caisse > arrêter soi-même la caisse régulièrement : cet arrêté se traduit matériellement par la signature du livre de caisse. Un rapprochement avec la comptabilité (solde débiteur du compte 531) complète ce contrôle. 2) les pertes de chèques : la perte de chèques n est pas en soi irrémédiable. Le débiteur concerné peut en effet refaire un chèque après avoir fait opposition auprès de sa banque sur le chèque perdu. Néanmoins, cette opération peut engager des frais et des complications pour l agent comptable si la responsabilité de son service dans la perte du chèque est engagée (boite de dépôt de chèques non sécurisée ) Priorités de l AC 2/28

8 Les précautions à prendre sont les suivantes :. concentrer de préférence le traitement des chèques sur un nombre limité de personnes,. s assurer de l inviolabilité des «boites de dépôt de chèques» : il faut en effet apporter la preuve de leur inviolabilité en cas de perte ou de vol de chèques qui peuvent générer des frais d opposition pour les usagers. 3) le retard dans l encaissement des chèques fait peser un tout autre risque sur l agent comptable. En l espèce, le comptable public peut se voir taxer de négligence s il ne dépose pas les chèques qu il a reçu à l encaissement dans un délai de 8 jours. Ce délai de dépôt des chèques est défini par l article du code monétaire et financier. Les juridictions financières condamnent la négligence du comptable public dont la créance est devenue irrécouvrable parce qu il a omis de présenter un chèque à l encaissement dans les délais prescrits (CRC Provence Côte d Azur du 10 juin 2003 : commune de Sallagriffon voir revue du trésor mai 2004 p 299). Ce délai de 8 jours est en effet à bien distinguer du délai (plus connu) de validité du chèque bancaire de 1 an qui correspond au délai de prescription de l action du porteur de chèque bancaire contre le tireur du chèque. Les précautions à prendre sont de faire traiter les chèques à l encaissement très régulièrement (au moins une fois par semaine) et exiger des régisseurs ne disposant pas d un compte de dépôt de fonds un envoi des chèques à l agence comptable sous 48 heures (voir instruction M9-R). 4) les chèques impayés : Le non encaissement d un chèque faute de provisions suffisantes doit conduire immédiatement le comptable : > à enregistrer son montant au débit du compte 5117 «chèques impayés» pour bien l identifier dans sa comptabilité, > à prendre sans tarder des mesures pour régulariser la situation car : - il ne dispose que d un délai de un an, suite à la présentation du chèque à l encaissement (qui elle même doit se faire sous 8 jours voir supra), pour agir contre le tireur du chèque - il doit faire preuve de diligences suffisantes au cas où dans ce délai la créance devenait irrécouvrable (par la mise en liquidation judiciaire de l intéressé par exemple voir jurisprudence Sallagriffon évoquée ci-dessus). Il faut préciser que le compte 5117 est un compte d imputation provisoire qui doit être apuré dans les meilleurs délais. Au besoin, l agent doit solliciter l ordonnateur pour l autoriser à reprendre les poursuites (CRC Provence du 15 janvier 2003 «SITTOMAT» - revue du trésor décembre 2004 p 775). Les précautions à prendre sont donc les suivantes : > représenter rapidement à l encaissement les chèques impayés en jouant sur les périodes a priori favorables à l approvisionnement du compte bancaire (début de mois) > contacter rapidement le débiteur (lettre recommandée avec accusé de réception) en cas de nouvel échec pour essayer d obtenir un versement en espèces ou par mandat cash, fût-il assorti d un étalement du paiement > engager des poursuites en cas d échec des deux actions précédentes, sur la base de l état exécutoire lié à la créance. Priorités de l AC 3/28

9 Fiche n 2 les créances non recouvrées Références juridiques : - décret du 30 août 1985 art 44, 45, 46, 47 - circulaire du 28 mars et suivants. Les principaux problèmes : - la négligence : cela consiste pour l agent comptable à rester inactif et à compromettre par sa négligence le recouvrement de la créance de la collectivité. Les CRC qualifient ce comportement par l absence de diligences. (exemple : un agent comptable a été mis en débet par la CRC de Bretagne car il est reste inactif dans les 13 mois qui ont séparé l émission d un ordre de recettes envers une entreprise et la mise en redressement judiciaire de cette dernière qui en a compromis le recouvrement) => le comptable qui a pris en charge des titres de recettes est tenu de justifier de leur recouvrement, ou de leur inscription sur l état des restes à recouvrer et des diligences faites en vue de leur encaissement (cour des comptes 2 mars 1994 «LP hôtelier de Rouen» revue du trésor 1994 p 695). Il ne peut invoquer la désorganisation des services de l ordonnateur pour se soustraire à ses obligations (CC 9 décembre 2002 «réunion des musées de France»). - la prescription : date au delà de laquelle le recouvrement de la créance ne peut être poursuivi (variable selon les créances, elle est de un an pour les créances de pension et de demi pension : Cour des Comptes 26 janvier 2006 «collège Mauron à Fayence»). - l annulation de la procédure du fait d un vice de forme. Les moyens pour y faire face : 1) être diligent : cette notion s impose aux comptables publics depuis l arrêté des consuls du 19 vendémiaire an XII. La cour des comptes a depuis précisé cette notion : - les diligences doivent être adéquates, c est à dire adaptées à la créance et aux circonstances (par exemple faire saisir une rémunération lorsqu un débiteur est salarié et que l on connaît son employeur). - les diligences doivent être complètes : utiliser tous les moyens légaux à notre disposition. - les diligences doivent être rapides pour prévenir la disparition de la créance ou l insolvabilité du débiteur. De simples appels téléphoniques (par ailleurs impossibles à prouver) et l envoi de lettres (quel que soit leur nombre, avec ou sans accusé de réception) ne constituent pas des diligences rapides et complètes au delà d un délai raisonnable (voir arrêt cour des comptes n du 7 juillet 2003 «école nationale des chartes» - revue du trésor juin 2004 p 391). Les diligences sont suffisantes lorsque les actions entreprises ont abouties à un certificat d irrecouvrabilité délivré par un mandataire de justice ou à un jugement de clôture pour insuffisance d actif dans le cas d une liquidation judiciaire (cour des comptes du 3 février 2003 «TPG des Hautes Pyrénées» - revue du trésor mars 2004 p 201) Pour cela, il faut : - s assurer que la créance est recouvrable lors de sa prise en charge et maîtriser soi même le recouvrement : il n appartient pas à l ordonnateur de mener lui-même la politique de recouvrement une fois l ordre de recettes pris en charge, fût-ce pour des motifs d ordre sociaux. Toute décision relative aux délais de paiement par exemple relève du comptable. Priorités de l AC 4/28

10 - assurer un contrôle régulier des créances par un examen au mois mensuel des restes à recouvrer (soldes débiteurs des comptes de classe 4) et surtout des créances contentieuses (solde débiteur du compte 416). - faire des actes de recouvrement réguliers : l examen des créances doit donner lieu à des actions immédiates : > actes amiables : la lettre de rappel, dont il ne faut pas abuser : en effet, faire une lettre de rappel tous les mois pour la même créance ne dégage pas votre responsabilité! Il faut assurer une montée en puissance progressive des actes de poursuites dans un délai raisonnable et compatible avec le délai de prescription de la créance. Or, dans un lycée, cela peut aller très vite en matière de frais de cantine scolaires notamment dont le délai de prescription communément admis est de un an. > actes de poursuite : ces derniers sont soumis au visa préalable de l ordonnateur qui a un mois pour y répondre. En cas d atermoiements récurrents de l ordonnateur, il faut fixer précisément ce délai par l envoi d un courrier sollicitant l autorisation de poursuivre en recommandé avec accusé de réception ( de la circulaire sus visée). Il appartient en effet au comptable de produire les décisions de l ordonnateur refusant d autoriser les poursuites (CRC Bretagne du 18 novembre 1996 «lycée Thépot» -revue du trésor 1998 p 110) ou à défaut prouver son absence de réponse. Pour des développements plus complets sur les actes de poursuites, voir le document spécifique au recouvrement) 2) éviter la prescription : voir fiche en annexe sur les délais de prescription (source idaf) Quel que soit le délai de prescription admis, le travail du comptable va consister à interrompre ce délai avant son terme s il n a pas réussi à recouvrer la créance. L interruption de la prescription fait repartir un nouveau délai d égale durée pour obtenir le recouvrement complet de la créance. Les principaux moyens d interruption à notre disposition sont : > la reconnaissance de dette signée par le débiteur : à utiliser notamment lorsque l on accorde des délais. Il faut veiller à ce que ses termes soient précis (montant et objet de la créance) et qu elle soit datée et signée. > le paiement partiel de la créance qui équivaut à une reconnaissance de dette. > les actes de poursuite (commandement à payer, saisie ) Attention! - la lettre de rappel, même transmise en recommandé n est pas un acte de poursuite, - confier un dossier à un huissier en vu de la réalisation d actes de poursuites ne dégage pas l agent comptable de sa responsabilité. Il faut veiller à ce que l huissier soit luimême diligent et fasse notamment les actes interruptifs de prescription. Il est donc souhaitable de demander régulièrement à l huissier l état d avancement de ses poursuites et d attirer son attention par écrit sur les risques de prescription. Voir en annexe fiche sur les huissiers de justice Cas particulier des créances sur des organismes dotés d un comptable public : la déchéance quadriennale. Aux termes de l article 1 de la loi du 31 décembre 1968, les créances détenues sur l Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics dotés d un comptable public sont Priorités de l AC 5/28

11 prescrites si elles n ont pas été payées dans un délai de 4 ans à compter du 1 janvier de l année qui suit celle où les droits ont été acquis. De plus, les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription (article 6 de la loi de 1968 modifié par décret du 11 février 1998). Seuls les assemblées délibérantes des collectivités territoriales ont cette faculté. Les comptables créanciers doivent donc mettre en œuvre des diligences rapides et complètes adaptées à la situation en procédant aux actes prévus par l article 2 de la loi du 31 décembre 1968 : - des demandes écrites, de préférence en recommandé avec accusé de réception. Les rappels verbaux ne sont pas admis comme demande de paiement (Cour des Comptes 23 juin 2005 «syndicat d agglomération nouvelle de Marne la Vallée»). - les voies d exécution ne pouvant être mises en œuvre à l égard des collectivités publiques, le comptable public doit saisir le préfet pour faire déclencher une procédure de mandatement d office (articles L et L du CGCT). A noter que la prescription ne peut être opposée au demandeur si ce dernier ignorait manifestement l existence de sa créance (article 3 de la loi du 31 décembre 1968). 3) éviter l annulation des poursuites pour vice de forme : Il faut pour cela : > veiller au caractère exécutoire des titres de recette qui font l objet de poursuites. Il peut être obtenu de façon générale par l apposition de la formule exécutoire par l ordonnateur sur les bordereaux d ordres de recettes mais cette faculté est peu utilisée car les documents édités par GFC ne le prévoient pas. Le caractère exécutoire sera donc obtenu le plus souvent de façon individuelle par la signature du document type issu de GFC. Un titre de recettes exécutoire ne peut, par contre, pas être émis pour le montant des réparations à l encontre de l auteur clairement identifié de dégradations sur le domaine public. Il faut au préalable obtenir une décision de justice. > obtenir une autorisation de poursuite signée de l ordonnateur. Une autorisation permanente peut être accordée pour les seuls commandements. Les autres actes de poursuite doivent être soumis au visa de l ordonnateur au cas par cas. > que les deux formalités précédentes soient antérieures à la réalisation de l acte de poursuite lui-même. 4) les moyens pour dégager sa responsabilité : > obtenir le paiement intégral de la créance avant l expiration du délai de prescription : attention à l utilisation abusive des fonds sociaux dont l emploi ne peut être considéré comme un mode de recouvrement. > la remise gracieuse de la dette du débiteur fondée sur l état de gêne de ce dernier (et non sur les difficultés du recouvrement qui n y sont pas forcément liées). La décision de remise gracieuse est prise par le conseil d administration (ou par le chef d établissement en dessous d un seuil fixé par le conseil d administration) après avis de l agent comptable. Dans un cas comme dans l autre, elle donne lieu à établissement d un acte qui servira de pièce justificative à l ordre d annulation de recette. > l admission en non valeur de la créance en cas de recouvrement infructueux malgré les diligences du comptable. L agent comptable doit donc produire des pièces justifiant de ces diligences : procès verbal de carence ou d absence du débiteur établi par l huissier Elle est prononcée par délibération du conseil d administration. Il faut noter que : - l admission en non valeur ne libère pas le débiteur de sa dette contrairement à la remise gracieuse car c est une mesure qui s applique au comptable et non Priorités de l AC 6/28

12 au débiteur. L agent comptable doit donc reprendre le recouvrement si les conditions de poursuites sont réouvertes ultérieurement (par le retour du débiteur par exemple). - contrairement à ce que l on croit généralement, l admission en non valeur ne décharge pas le comptable de sa responsabilité vis à vis du juge des comptes qui peut estimer que l irresponsabilité de la créance qui a justifié la non valeur découle de l absence de diligences (cour des comptes 13 mai 1996 «université de Nancy II» recueil cour des comptes 59, cour des comptes 29 avril 1999 «lycée français de Bruxelles» revue du trésor 2000 p 217) obliger le comptable à reprendre les poursuites. Par contre, peuvent être admises en non valeur des créances qui, bien qu encore recouvrables, supposeraient des diligences hors de proportion avec le montant de la recette possible (cour des comptes 4 mai 2000 «université de Lille I» revue du trésor 2001 p 523). - le refus de l accord du conseil d administration ne fait pas obstacle à la décharge de responsabilité par la CRC si cette dernière estime que la créance était vraiment irrécouvrable et que le comptable a été diligent. Priorités de l AC 7/28

13 Les principaux problèmes : Fiche n 3 le défaut d encaissement des recettes On peut citer : - l absence de mise en recouvrement de recettes dont l agent comptable a eu connaissance et qui peut déboucher sur une prescription de créance. Par exemple, il en est ainsi des créances de pension et demi pension qui se prescrivent sous le délai d un an ( art 2272 du code civil) dont l agent comptable a obligatoirement connaissance quand il s agit de son propre établissement puisqu il en est aussi gestionnaire. - l annulation non fondée d ordres de recettes. Références juridiques : Sur la mise en recouvrement :. article 12A du décret du 29 décembre 1962 : il appartient aux comptables publics «dans la limite des éléments dont ils disposent» de veiller à la mise en recouvrement des recettes en sollicitant de l ordonnateur l émission d ordres de recettes.. arrêt cour des comptes du 25 juin 1936 «recette municipale de Bordeaux» régulièrement rappelé en jurisprudence : CRC Provence du 19 juin 2003 «syndicat intercommunal des transports publics de Cannes» - revue du trésor mai 2004 p 293,.. article 45 du décret du 27 août 2004 : les ordonnateurs sont habilités à ne pas émettre d ordre de recettes pour les créances d un montant inférieur à 30 (ce qui ne dispense en rien les agents comptables de leur obligation de signalement). Sur les annulations d ordres de recettes :. article 81 du décret du 29 décembre 1962 : «toute erreur de liquidation au préjudice du débiteur donne lieu à l émission d un ordre d annulation ou de réduction de recettes. Cet ordre indique les bases de la nouvelle liquidation.. CRC Aquitaine du 12 mars 2003 «ASA de la Gélise» - revue du trésor mai 2004 p 285. Les précautions à prendre : 1) une obligation de «signalement» : Le comptable qui a connaissance d une créance ou de faits générateurs d une créance (CRC Bretagne du 18 novembre 1996 «lycée Thépot de Quimper» - revue du trésor 1998 p 110) est dans l obligation de provoquer en temps utile l émission d un ordre de recettes par l ordonnateur. Il s agit d une obligation de moyens et non de résultat. Il convient donc d informer régulièrement l ordonnateur par écrit des créances susceptibles de faire l objet d ordres de recettes : créances de cantine scolaire, créances de subventions Mais le comptable ne sairait être tenu pour responsable si l ordonnateur a engagé le recouvrement des créances en cause avec retard (CC 6 février 2002 «institut de l enfance» revue du trésor 2004 p 99). En dehors des obligations légales, on peut aussi considérer que ce «signalement» entre dans la mission de conseil de l agent comptable puisque le niveau d émission des ordres de recettes conditionne à la fois l équilibre et la sincérité du budget d exécution de l EPLE. Un modèle de tableau est proposé en annexe : il consiste à recenser mensuellement les soldes des comptes de classe 4 et à proposer à l ordonnateur des actions. En matière de recettes, il s agira bien sur d émission d ordres de recettes. Priorités de l AC 8/28

14 2) la justification impérative des ordres d annulation de recettes (OAR) : L annulation ou la réduction d un ordre de recettes ne peut avoir que pour seul objet de rectifier une erreur matérielle commise par les services liquidateurs c est à dire l ordonnateur. Par exemple : décompte erroné, désignation inexacte du débiteur En conséquence : - il est exclu de considérer l OAR comme un moyen d apurement des créances que l on n arrive pas à recouvrer dans les délais, - l agent comptable doit contrôler, dans la limite des éléments dont il dispose, que l OAR n est opéré qu aux fins de rectifier une erreur matérielle. Il doit pour cela veiller à ce que l OAR soit accompagné de pièces justificatives suffisantes. Ainsi, les multiples OAR qui concernent les remises d ordre ou de principe sur les droits constatés de pension ou demi pension doivent à mon sens être justifiés de façon précise (objet de la remise, références légales ou décision du conseil d administration pour les remises d ordre, modalités de liquidation). Priorités de l AC 9/28

15 Fiche n 4 l absence ou l insuffisance de pièces justificatives C est une cause de mise en débet très fréquente car la règle est relativement claire à appliquer, du moins pour les CRC. Références juridiques : décret du 30 août 1985 article 52 décret du 2 avril 2003 et notamment son annexe portant liste des pièces justificatives. Articles revue du trésor décembre 2003 p 749 et objectif établissement n 19 hiver 2004 p 13. La règle est effectivement claire puisqu il existe une nomenclature (annexe du décret de 2003) qui doit constituer la «bible» commune de l ordonnateur et de l agent comptable. 1) la nomenclature s applique pleinement aux EPLE 2) la nomenclature est obligatoire : > pour le comptable qui doit exiger toutes les pièces justificatives prévues et uniquement ces pièces, > pour l ordonnateur qui ne peut substituer de son propre chef, ou en application d une délibération de son conseil d administration, des justificatifs autres que ceux prévus par la nomenclature, > pour le juge des comptes qui ne peut exiger que les contrôles des comptables portent sur des pièces autres que celles énumérées par la nomenclature. Il ne faut donc pas se «leurrer» sur la valeur : - des certificats administratifs établis par l ordonnateur pour justifier une dépense( ou une recette d ailleurs). En effet : la production de certificats administratifs ne saurait valablement se substituer à une pièce justificative prévue par la nomenclature, la production d un certificat administratif en substitution d une pièces justificative s analyse comme l absence de production de cette dernière pour le juge. En effet, seul l original d une facture, et non le double, peut constituer une justification valable (cour des comptes 18 mars 1992 «collège Péguy à Bondoufle». Il faut donc limiter leur emploi à ce pour quoi il sont fait :. expliquer exceptionnellement la perte d une pièce justificative et son remplacement par un duplicata (voir pour cela l arrêt cour des comptes du 6 décembre 2004 «université de Paris sud», revue du trésor 2005 p 611). Dans ce cas là, il appartient au comptable de s assurer de la véracité de cette certification en contrôlant s il n y a pas déjà eu paiement des dites factures (CRC Rhône Alpes 4 mars 2004 «LP Degrugillier à Auchel», revue du trésor 2005 p 121).. expliquer une pièce justificative complexe. - des délibérations «miracle» du conseil d administration visant à autoriser une dépense particulière. La dite délibération, sous réserve du respect des règles liées à la légalité de l acte, ne dispense pas de la production des pièces justificatives prévues par la nomenclature et ne peut s y substituer. - des circulaires ou instructions ministérielles n ayant pas de valeur règlementaire (cour des comptes 1 décembre 2003 «CHRU de Rouen» revue du trésor novembre 2004 p 709). Priorités de l AC 10/28

16 3) la nomenclature est exhaustive : > lorsqu une dépense est répertoriée dans la nomenclature : il n y a pas de question à se poser il faut l appliquer. > lorsqu une dépense n est pas répertoriée dans la nomenclature : le comptable doit se demander, en se référant à une dépense similaire répertoriée dans la nomenclature, quelles pièces justificatives lui sont nécessaires pour effectuer les contrôles qui lui incombent. Il lui faut en général 2 catégories de pièces justificatives : - celles qui fondent juridiquement la dépense (décision du CA ou de l ordonnateur, contrat ou convention, ordre de mission ) - celles qui établissent la validité de la créance et comportent les éléments de liquidation (facture, décompte ) > observations sur les factures : voir note du centre de documentation du trésor public en annexe. - les factures doivent être détaillées :arrêt Cour de Comptes du 27/9/2001 «syndicat mixte parc naturel du Vercors» : «une facture qui ne mentionne que des déplacements, frais de séjour, frais de secrétariat et prestations intellectuelles ne correspond pas à la nomenclature des pièces justificatives La facture doit détailler la nature des prestations, leur date d exécution et s il y a lieu les prix unitaires et les quantités». Cet arrêt se fonde sur l article 13 du décret du 29 décembre 1962 qui demande au comptable de contrôler l exactitude des calculs de liquidation. Lorsque le prix facturé correspond à un forfait, le détail correspondant peut être donné par un devis accepté par la personne habilitée. Dans ce cas, ce devis est également à produire à l appui du mandat. - l original est indispensable :. le principe : l ordonnateur doit produire l original des pièces. La production d une copie de la facture ne permet pas au comptable de s assurer de la régularité de la dépense : il lui incombe de produire les factures originales justifiant le paiement pour dégager sa responsabilité (C Comptes 6 juillet 2005 TPG de la Corrèze revue du trésor juin 2006 p 369).. la pratique : il est préférable, surtout pour les factures, de demander l original pour éviter les doubles paiements.. l exception : les pièces justificatives sous forme de copies ou de duplicata doivent rester très exceptionnelles. Il est recommandé de demander à l ordonnateur d attester que l original a été égaré. 4) le comptable vérifie la régularité en la forme des pièces justificatives : => il n est pas juge de la légalité interne ni de l opportunité des décisions de l ordonnateur (conseil d Etat n du 30 juillet 2003 «arrêt Marty» confirmant l arrêt «Balme» de la même juridiction du 5 février 1971) Par contre, le comptable est amené, lors du contrôle de la validité de la créance, à examiner le bloc juridique qui fonde l acte, notamment les statuts qui fondent le champ de compétence de l EPLE. Ainsi, la présence de pièces justificatives faisant état d une dépense ne relevant pas de la compétence légale de l EPLE, ne saurait autoriser l agent comptable à procéder à la prise en charge de la dépense. Il convient dans ce cas de suspendre le paiement et de demander une délibération exécutoire du conseil d administration (donc transmise préalablement aux autorités de tutelle qui devraient exercer à cette occasion leur contrôle de légalité). Priorités de l AC 11/28

17 Par ailleurs, le comptable est tenu de vérifier si les justificatifs qui lui sont présentés ne sont pas contradictoires entre eux ou avec la documentation communément accessible au point de constituer une irrégularité (cour des comptes 30 mars 2000 «commune d Evreux» revue du trésor 2001 p 19 + commentaire revue du trésor 2006 p 215). => les comptables n ont pas non plus à refuser aux certifications délivrées par les ordonnateurs (certification du service fait attestée par la signature du bordereau de mandats) même s ils ont des doutes sur la réalisation effective (cour des comptes 18 février 1999 «INP de Grenoble» revue du trésor 2000 p 201). Le Conseil d Etat se montre de plus en plus restrictif quant aux contrôles que les comptables peuvent opérer sur les décisions prises par les ordonnateurs (voir arrêt Marty).. Les pièces sont régulières lorsque : > elles émanent de l organe compétent : attention aux compétences respectives du conseil d administration et du chef d établissement telles que définies par le code de l éducation dans son article L , ainsi qu aux personnes habilitées à signer les contrats (CRC Basse Normandie du 6 novembre 2003 «commune de Honfleur revue du trésor octobre 2004 p 623). Attention! dans l EPLE, seul le chef d établissement à la qualité d ordonnateur et est donc habilité à signer les pièces de dépense et de recettes. Mais depuis le décret du 9 septembre 2005, il peut déléguer sa signature à ses adjoints ou à son gestionnaire (sauf s il est aussi agent comptable, principe de séparation ordonnateurs comptables oblige). Le comptable public, dans le cadre de son contrôle de légalité externe des pièces justificatives, doit s assurer : - de la compétence du signataire de l acte (bons de commande pour les marchés à commande, marchés, bordereaux de mandats, contrats de travail ) voir CRC Ile de France 3 mai 2005 «maison de retraite de Viroflay» revue du trésor mai 2006 p du caractère exécutoire de l acte donnant délégation au signataire des pièces justificatives (CRC Rhône Alpes 10 mars 2005 «département de la Loire» revue du trésor mai 2006 p 291). > elles sont exécutoires : le caractère exécutoire certifié par l ordonnateur suffit à dégager la responsabilité du comptable qui n a pas à se préoccuper de son effectivité. Le défaut de caractère exécutoire d une pièce justificative soumise à transmission (acte du CA ou du chef d établissement) engage par contre la responsabilité du comptable (cour des comptes 28 avril 1993 «lycée Marmier à Pontarlier» recueil CC 59) > elles comportent les mentions prévues par la nomenclature : voir les annexes de la nomenclature, notamment sur le contenu des factures (annexe C) et les révisions de prix (annexe E). A noter une simplification : la signature du bordereau de mandats suffit pour attester du service fait. L ordonnateur n a plus besoin de signer chaque facture pour attester du service fait > elles sont cohérentes entre elles : l incohérence n est pas en soi une cause de suspension de paiement mais elle peut rendre impossible le contrôle de l exactitude de la justification du service fait ou de la liquidation. Dans ce cas, elle devient cause de suspension de paiement. > elles présentent un caractère exécutoire : le défaut de caractère exécutoire est un cas supplémentaire de suspension de paiement ne pouvant pas donner lieu à réquisition par l ordonnateur (art L du CGCT).. Pour cela, il faut exiger : - soit l acte avec les dates de réception et de publication attestées par l ordonnateur - soit l attestation par l ordonnateur du caractère exécutoire de l acte Priorités de l AC 12/28

18 Il appartient au chef d établissement, en sa qualité d ordonnateur, de certifier sous sa propre responsabilité auprès de l agent comptable le caractère exécutoire des actes, conformément à l article 7 du décret du 29 décembre (voir arrêt CRC Basse Normandie «commune de Honfleur» évoqué ci-dessus ainsi que l arrêt cour des comptes 23 novembre 1988 «école des hautes études en sciences sociales» revue du trésor 2000 p 51 ou RFDA 2000 p 1122) Voir par ailleurs le décret du 27 août 2004 et la circulaire du 5 octobre 2004 sur les nouvelles modalités de contrôle des actes administratifs. Les secteurs sensibles (pour lesquels il m apparaît indispensable de veiller au respect de la nomenclature) 1) les salaires et primes : voir fiche n 6 2) les marchés publics : - application stricte de la nomenclature des pièces justificatives (accessible sur le site internet du minefi rubrique collectivités territoriales) : il faut notamment exiger le bordereau des prix pour vérifier l exactitude de la liquidation des factures s y rapportant et veiller au respect des dispositions contractuelles notamment sur la durée d exécution du marché (voir cour des comptes 11 sept 2003 «SICECO» revue du trésor nov 2004 p 692) - problème de la vérification des prix : même si cela peut paraître fastidieux (notamment pour les marchés de produits alimentaires), il faut s astreindre au moins à un contrôle par sondage pour prouver que l on a fait «diligences». Ce contrôle devient plus compliqué lorsque les marchés comportent des formules de variation des prix. Il appartient en principe à l ordonnateur de fournir les éléments permettant de vérifier la bonne application de la formule de révision (conformément à l annexe E de la nomenclature). - par contre, les comptables publics ne sont plus tenus au contrôle de l application des seuils de marchés par l ordonnateur (voir pour cela le commentaire de l arrêt de la cour des comptes «école nationale de la magistrature» du 30 avril 2003 revue du trésor mars 2004 p 207). 3) les contrats et conventions : attention : > à l existence et au caractère exécutoire des actes autorisant leur signature par le chef d établissement. La délibération du CA doit être antérieure à la signature du contrat lui-même. L agent comptable ne saurait prendre en charge les dépenses antérieures à la date d effet du contrat (voir revue du trésor novembre 2002 p 711), sauf caractère rétroactif de ce dernier (cour des comptes 10 septembre 2001 «ENS Cachan» revue du trésor 2002 p 388 ou revue fr de droit adm 2003 p 596). > à la présence de la convention comme pièce justificative pour toute dépense y afférent (cour des comptes du 20 octobre 1994 «commune de Calenzana recueil cour des compte 99). Par ailleurs, si le contrat prévoit que le paiement doit s accompagner de pièces particulières, le comptable doit demander ces pièces avant de procéder au paiement ( cour des comptes 7 avril 1999 «commune de St Denis» revue du trésor 2000 p 362). De la même façon, si le contrat prévoit des stipulations particulières, il appartient au comptable de veiller à leur exacte application en demandant une pièce attestant de leur réalisation (cour des comptes 12 février 1999 «agence comptable des services industriels de l armement») et à ne pas aller au-delà des dispositions contractuelles (CRC limousin 24 juin 2003 «EPLEA de Neuvic», revue du trésor 2004 p 288 et 2005 p 607). Priorités de l AC 13/28

19 > au contenu des conventions : face à une convention imprécise et laconique, il appartient au comptable de suspendre le paiement. > aux dates de validité du contrat ou de la convention pour ne pas payer au-delà ou avant que le contrat ne soit signé ou exécutoire lorsque ce dernier n a pas d effet rétroactif (CRC de Lorraine du 31 août 2000 «district de Cattenom» revue du trésor 2001 p 290). > aux révisions de prix (voir annexe E de la nomenclature qui définit les informations que doit comporter la facture intégrant la révision de prix). Ces révisions doivent être conformes aux dispositions contractuelles s y rapportant et aux indices publiés sur le site de l INSEE ou du Moniteur (très coûteux : essayez d entrer en relation avec un collègue dont l établissement est abonné au Moniteur des travaux publics et pourrait ainsi vous donner l information). 4) les frais de déplacement : la nomenclature est très détaillée à ce sujet. Voir aussi son annexe A. Priorités de l AC 14/28

20 fiche n 5 les dépassements de crédits La règle : - les autorisations de dépenses sont votées par chapitre, - les crédits inscrits au chapitre sont limitatifs > l agent comptable ne peut pas, sur un chapitre donné, payer en dépassement des crédits disponibles (représentés par la différence entre les crédits ouverts par le budget primitif ou les décisions budgétaires modificatives et les dépenses déjà prises en charge). Une décision budgétaire rétroactive ne peut être prise en considération pour dégager la responsabilité du comptable. Cette règle est simple à appliquer et intangible : la mise en débet est donc quasi automatique en cas d infraction. Références juridiques : - CRC Alsace du 6 novembre 2003 «université Strasbourg III» - CRC Aquitaine du 10 sept.1998 «université de Bordeaux II» Voir revue du trésor décembre 2004 p 754 Les précautions à prendre sont relativement faciles à mettre en œuvre avec un minimum de vigilance. 1) contrôler systématiquement la disponibilité des crédits avant la prise en charge des mandats par rapprochement : - du bordereau des mandats transmis par l ordonnateur où les dépenses sont récapitulées par chapitre, - du document «budget édité» issu de la comptabilité générale (GFC comptabilité générale). Il est préférable de s appuyer sur le budget édité de la comptabilité générale et non sur la situation des dépenses transmise par l ordonnateur car il faut être sûr que les DBM aient bien été transmises et intégrées en comptabilité générale au moment de la prise en charge des opérations de dépenses.. 2) veiller à n intégrer les DBM que lorsque l on reçoit les documents adéquats c est à dire les DBM revêtues du caractère exécutoire (15 jours après la réception du dernier accusé de réception des autorités de contrôle selon le décret du 27 août 2004). 3) suivre régulièrement l état de consommation des crédits des établissements rattachés (consultation du document budget édité et/ou de la situation des dépenses engagées) pour attirer l attention des ordonnateurs sur les risques d insuffisance de crédits, notamment à partir des mois de septembre-octobre. En effet, les délais liés au contrôle de légalité, même s ils ont été assouplis par le décret du 27 août 2004, imposent de prendre les DBM assez tôt (à mon avis au plus tard mi novembre) s il l on veut avoir le temps d utiliser les crédits avant la fin de l exercice. Je rappelle à ce titre que l exercice se termine le 31 décembre et que cette période est amputée des vacances auxquelles les personnels peuvent légitimement aspirer, y compris en agence comptable! Priorités de l AC 15/28