La procédure de création, de transformation et d extension des CHRS

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1 Supplément de la Gazette n 61 mai 2008 réf. : 61/08 Aide sociale CHRS La procédure de création, de transformation et d extension des CHRS Toute création, transformation ou extension importante d un CHRS est soumise à une autorisation préalable du préfet de département. Le régime juridique de ces autorisations a été entièrement revu par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale. Cette fiche technique vise à présenter les étapes de cette nouvelle procédure. Quelques éléments de définition La création d établissement : acte juridique décidant de la mise en place d un nouvel établissement social et médico-social. La transformation d établissement : modification des catégories de bénéficiaires. L extension d établissement : augmentation de la capacité d accueil d un établissement. La demande d'autorisation Quand et auprès de qui déposer un dossier de demande d autorisation? Les demandes d autorisation pour créer, transformer ou étendre la capacité d un CHRS ne se font plus tout au long de l année. La loi du 2 janvier 2002 a ainsi instauré un calendrier pour déposer les demandes (le "système des fenêtres") afin de mettre fin à la pratique du "premier arrivé, premier servi" et examiner et comparer les projets de même nature quel que soit leur ordre de dépôt. Un choix peut donc s exercer entre projets similaires. Ce calendrier est fixé chaque année par un arrêté du préfet de région (publié au recueil des actes administratifs de la préfecture) qui prévoit les dates de début et de fin de chaque période. Pour les CHRS, une à trois périodes d au moins deux mois sont ainsi programmées pour déposer les dossiers (Voir annexe, page 6 : exemple de calendrier). Pour les demandes d autorisation qui concernent un CHRS, celles-ci doivent être adressées au préfet de département par lettre recommandée avec demande d accusé de réception au cours des périodes de dépôt fixées par cet arrêté. F n a r s - F é d é r a t i o n n a t i o n a l e d e s a s s o c i a t i o n s d ' a c c u e i l e t d e r é i n s e r t i o n s o c i a l e 76 rue du faubourg Saint-Denis Paris - fnars@fnars.org tél. : fax

2 Quel est le contenu de la demande d autorisation? La demande d autorisation doit être présentée par la personne morale de droit public ou de droit privé qui en assure (dans l hypothèse d une transformation ou extension d établissement) ou est susceptible d en assurer la gestion (dans l hypothèse d une création d établissement). Cette demande doit être accompagnée d un certain nombre d informations et documents fixés par la règlementation 1 : Nom de la personne physique ou morale gestionnaire avec un exemplaire des statuts pour la personne morale de droit privé. Etat descriptif des principales caractéristiques du projet : - localisation, zone d intervention, desserte, zone de résidence des bénéficiaires, - catégories de bénéficiaires, - étude des besoins (voir l'encadré "Réaliser une étude des besoins : quelques conseils pratiques"), - la capacité prévue, - un avant-projet du projet d établissement, - une note décrivant le projet architectural, assortie de plans en cas de constructions nouvelles, - la méthode retenue pour conduire l évaluation interne ou le résultat des évaluations réalisées en cas d extension ou de transformation, - le cas échéant, les modalités de coopération entre établissements et services. Un dossier sur le personnel avec répartition prévisionnelle des effectifs par type de qualification. Un dossier financier comportant : - les comptes annuels consolidés de l organisme gestionnaire, - le programme d investissement précisant la nature des opérations, leurs coûts, leurs modes de financement et leurs dates de réalisation, - le bilan comptable de l établissement en cas d extension ou de transformation, - le bilan financier de l établissement, - le plan de financement de l opération (fonds propres, subvention, emprunts ), - l incidence du plan de financement sur le budget d exploitation de l établissement (tableau des surcoûts d exploitation), - le budget prévisionnel en année pleine. Le bilan financier, le plan de financement et le tableau des surcoûts d exploitations doivent être conformes aux modèles fixés par arrêtés. A savoir : Dès réception de la demande d autorisation, le préfet de département dispose d un délai d un mois pour réclamer les pièces manquantes ou des compléments en cas de pièces incomplètes. Si le dossier est incomplet à la date de clôture de la fenêtre, son examen est reporté à la période suivante. Monter un dossier de demande d autorisation constitue un investissement important en temps et en énergie. Cependant, il est important de fournir un dossier complet et étayé et de mener en parallèle les démarches pour obtenir le soutien de la Ddass, d autres financeurs éventuels et des acteurs locaux (voir l'encadré "Les partenariats"). 1 L article R du Code de l'action sociale et des familles (CASF) fixe le contenu de la demande d autorisation. Réaliser une étude des besoins : quelques conseils pratiques C est une partie déterminante du dossier qui permet au Comité régional d organisation sociale et médico-sociale (Crosms) et à l autorité de contrôle d évaluer l opportunité du projet. Voici quelques conseils pratiques et questions pour vous guider dans cette étude des besoins. Le projet présenté par le promoteur doit être compatible avec le schéma d organisation dont il relève ; aussi faut-il vérifier que le projet présenté répond aux besoins recensés par le schéma départemental accueil, hébergement et insertion et aux objectifs qu il fixe. Vous pouvez à cet égard reproduire si nécessaire quelques extraits du schéma. Existent-ils des chiffres, des statistiques (par villes, bassins d habitat ou d emploi, départements, Ddass ), des résultats d enquêtes permettant de préciser les besoins locaux auxquels le projet a vocation à répondre? Il est important d inscrire votre projet dans une vision territoriale. Ces chiffres peuvent être relatifs au contexte économique et social, au nombre de personnes au Revenu minimum d'insertion (RMI), taux de chômage (Sources : Institut national de la statistique et des études économiques [Insee], chambres de commerce et de l industrie, données précarité du document Drass, observatoires locaux, observatoire du 115). Quelles sont les données démographiques existantes permettant d étayer l étude des besoins? Nombre de personnes dans la tranche d âge concernée par le projet, croissance de la population potentiellement concernée Quel est le taux d équipement de la zone de référence? Une enquête de terrain auprès des partenaires et des structures existantes a-t-elle été réalisée? Il peut être utile de prendre contact avec les établissements accueillant les mêmes publics que ceux visés par votre projet ou ayant des activités proches du vôtre pour recueillir certaines données : quel est le nombre de demandes d admission qu ils ont dû refuser? Quel est le nombre de personnes pour lesquelles ils n ont pas trouvé de réponse? Quel est le taux d occupation? Le nombre de personnes sur liste d attente? Ces contacts doivent être l occasion de bâtir des projets en cohérence et complémentarités avec les réponses déjà existantes et de nouer de futurs partenariats. Ces analyses sont à effectuer par zone géographique en fonction des projets. Supplément de la Gazette - mai

3 Les partenariats C est une partie importante du dossier qui vise à démontrer que le projet s inscrit dans des partenariats locaux : quel est le maillage et le partenariat avec les établissements et services sociaux et médico-sociaux du territoire (conventions, mutualisation, coopérations, plateformes de services )? Quel est le lien avec les autres institutions dans les domaines du logement, de l emploi, de la santé? Quel est le maillage éventuel avec la médecine de ville, les établissements sanitaires, les réseaux de santé? Afin de préparer l implantation du projet au niveau local et de convaincre les financeurs, il est indispensable de contacter les acteurs locaux : établissements partenaires, collectivités locales, Ddass Il faut concevoir le projet en partenariat en tenant compte de leurs besoins et de leurs avis. L appui d une collectivité locale à un projet pourra être utile. Elles sont à la fois territoire d accueil et financeurs éventuels. Il est également essentiel de se rapprocher de votre Ddass en amont du montage du dossier de demande d autorisation. Souhaite-elle être partie prenante du dossier? Existe-t-il des projets similaires en cours? L'inspecteur Ddass en charge du dossier sera rapporteur du projet à la séance du Crosms (voir plus loin) et son avis sera systématiquement requis. Il y a donc tout intérêt à ce que la Ddass ait le plus d informations possibles (le projet doit être conçu en concertation avec la Ddass) pour pouvoir argumenter les points de sa synthèse au Crosms et maîtriser au mieux la problématique du projet. Prendre contact avec le représentant du conseil général au Crosms peut également être utile dans la mesure où le conseil général a la responsabilité d adopter le schéma département accueil, hébergement et insertion Les contacts tissés avec d autres établissements permettront de préparer d éventuels projets de convention et de développer la coopération entre les uns et les autres. La liste des partenaires et acteurs locaux avec lesquels l association sera en relation pourra éventuellement être un élément utile. L'examen de la demande d'autorisation L avis consultatif du Crosms La loi du 2 janvier 2002 a maintenu la consultation préalable du comité régional de l organisation sociale et médico-sociale (Crosms) avant toute décision d autorisation administrative. Le Crosms ne délivre qu un avis, qui sera suivi ou non par le préfet de département, seul habilité à accorder l autorisation. Cet avis est systématiquement requis : - en cas de création d un CHRS, - en cas d extension ou de transformation importante d un CHRS. Il y a extension ou transformation importante lorsqu elles correspondent, en une ou plusieurs fois, à plus de 30 % de la capacité initialement autorisée. Il en va de même lorsque l extension ou la transformation représente en une ou plusieurs fois plus de quinze lits, places ou bénéficiaires autorisés (cf. art. R du CASF). Quels sont les critères d appréciation des projets par le Crosms? Conformément à la réglementation 1, le Crosms apprécie les projets selon les critères suivants : - compatibilité du projet avec le schéma dont il relève, - conformité aux règles d organisation et de fonctionnement, - coût de fonctionnement "raisonnable" (c est à dire un coût de fonctionnement qui n est pas hors de proportion avec le service rendu ou le coût des CHRS qui fournissent des prestations comparables), - la qualité de l avant-projet d établissement, - les garanties techniques et déontologiques présentées par le promoteur, - la pertinence du dossier financier produit par le promoteur à l appui de sa demande. A savoir : Le Crosms examine la pertinence du dossier financier du projet et il apprécie le coût de fonctionnement "raisonnable". Cependant, pour rendre son avis, le Crosms n a pas à tenir compte de l existence ou non des moyens budgétaires nécessaires. Ce point relève de la seule responsabilité du préfet de département. Avant que les membres du Crosms ne délibèrent, le promoteur est en général invité à s exprimer brièvement sur son projet. Préconisation Fnars : Il y a tout intérêt à prendre contact au préalable avec un membre du Crosms (notamment le représentant Fnars s il y en a un 2 ) pour se familiariser avec le déroulement de la séance et pour connaître les objectifs et priorités que le Crosms a pu se donner. 1 cf. Art R du CAS.F 2 Lors du montage de votre dossier, il est possible de demander à votre association régionale les coordonnées du représentant Fnars qui siège au Crosms. 3 Supplément de la Gazette - mai 2008

4 La délivrance de l'autorisation ou son refus Quels sont les critères de délivrance des autorisations pour les CHRS par le préfet de département? L article L du CASF définit les conditions légales de délivrance de l autorisation ; celle-ci est accordée si le projet : - est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève 1 ; - satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement et prévoit les démarches d'évaluation interne et les systèmes d'information prévus ; - présente un coût de fonctionnement qui n'est pas hors de proportion avec le service rendu ou avec les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables ; - présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations des financeurs au titre de l'exercice au cours duquel prend effet cette autorisation. Les "contraintes financières" (opposabilité des enveloppes limitatives de crédit) constitue un motif légal de refus d autorisation. Quel est le délai de réponse de l administration? Le préfet de département dispose d un délai de 6 mois à compter de la date d expiration de la "fenêtre" pour notifier sa réponse au promoteur. Les décisions sont notifiées par lettre avec envoi en recommandé au demandeur de l autorisation. Il s agit alors d une décision expresse d autorisation ou de rejet qui doit faire l objet d un arrêté. Néanmoins, l absence de réponse dans le délai de 6 mois vaut rejet tacite de la demande (Voir annexe, en page 6 : exemple de calendrier). A l issue de ce délai, le promoteur peut néanmoins demander dans les 2 mois les motifs de ce rejet tacite (par lettre avec envoi en recommandé). A défaut de réponse de l'administration dans le mois qui suit la réception de cette demande de motifs, l autorisation est réputée être accordée au promoteur. Refus d autorisation pour "raisons financières" et liste d attente En cas de refus pour des raisons uniquement financières liées à l insuffisance des dotations limitatives de crédit, le préfet de département procède à un classement des projets afin d établir une liste des projets en attente de financement. Ce classement est révisé chaque année (la révision annuelle pourra éventuellement modifier les ordres de priorités de l'année précédente) ainsi qu à la date de révision ou de renouvellement du schéma d organisation sociale et médico-sociale et est publié chaque année dans le ou les recueils des actes administratifs considérés. Ce classement évite au promoteur de recommencer toute la procédure (l avis favorable du Crosms est réputé acquis). Ainsi, si, dans un délai de 3 ans, le projet se révèle compatible avec le montant des dotations de crédit, l autorisation peut être accordée (éventuellement partiellement) sans qu il soit nécessaire de procéder à une nouvelle consultation du Crosms. Le classement des projets s effectue sur la base de deux critères : - l adéquation des projets aux priorités établies par le schéma dont il relève (notamment le degré de comptabilité du projet avec la programmation pluriannuelle pouvant figurer en annexe de ce schéma), - les taux d équipements départementaux observés dans chaque région. 1 La portée des schémas départementaux est donc renforcée (les schémas sont désormais opposables puisqu ils constituent désormais un critère pour délivrer ou non l autorisation demandée). Selon l article L du CASF, les schémas départementaux d accueil, d hébergement et d insertion sont établis pour une période maximale de cinq ans. Ils apprécient la nature, le niveau et l'évolution des besoins des personnes en situation d exclusion. Ils dressent le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre existante et déterminent les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale. Exemple de décision expresse de la Ddass rejetant une demande d autorisation pour raison financière Considérant que le coût de fonctionnement en année pleine de la création de X places demandée par l établissement n est pas compatible avec le montant des dotations mentionnées à l article L du code de l action sociale et des familles, arrête : Article 1 : La demande d extension de X places de la capacité du CHRS est rejetée faute de financement. Article 2 : Si dans un délai de 3 ans à compter de la notification du présent arrêté, le coût de fonctionnement du projet se révélait en tout ou en partie compatible avec le montant des dotations financières, l autorisation pourrait être accordée en tout ou en partie sans présentation d un nouveau dossier devant le Crosms. Supplément de la Gazette - mai

5 La visite de conformité avant l ouverture d un nouveau CHRS 1 Avant l ouverture d un nouveau CHRS, une visite de conformité aux conditions techniques minimales d organisation et de fonctionnement est nécessaire 2. Le promoteur doit alors, 2 mois avant l ouverture du CHRS, demander auprès du préfet de département une visite de conformité. Il doit par ailleurs fournir un dossier complémentaire à l appui de sa demande (projet d établissement, règlement de fonctionnement, livret d accueil, contrat de séjour, budget prévisionnel.). Cette visite est effectuée au plus tard 3 semaines avant la date d ouverture du CHRS. Cette visite de conformité a notamment pour objet de s assurer que le CHRS : - est organisé conformément aux caractéristiques du projet présenté dans le dossier de demande d autorisation et, le cas échéant, aux conditions particulières imposées par le préfet ou le président du conseil général dans l intérêt des personnes accueillies ; - respecte les conditions techniques minimales d organisation et de fonctionnement. Tant qu un procès verbal ne constate pas la conformité de l équipement, celui-ci ne peut pas commencer à fonctionner. Il s agit ainsi de vérifier que ce qui a été annoncé par le promoteur à l occasion de sa demande d autorisation a bien été mis en œuvre. Quelle est la durée des autorisations? Avant la loi du 2 janvier 2002, l autorisation d un établissement était délivrée pour une durée indéterminée. Cette règle a été remise en cause par cette loi qui prévoit désormais que les CHRS sont autorisés pour une durée de 15 ans. A savoir : Toute autorisation est caduque si elle n a pas reçu un commencement d exécution dans un délai de 3 ans à compter de sa date de notification (art. L 313-1, al. 6). Cette autorisation ne peut par ailleurs être cédée à une autre personne morale sans l accord du préfet de département (art. L 313-1, al. 7). Le préfet de département doit également être informé de tout changement important dans l activité, l installation, l organisation, la direction ou le fonctionnement d un CHRS (art. L 313-1, al. 8). 1 Les articles D à D du CASF fixe la procédure. 2 Art. L du CASF. L essentiel Les demandes d autorisation (création, transformation, extension) d un CHRS doivent être déposées durant des périodes pré-définies par un arrêté du préfet de région (système des fenêtres). Le dossier doit contenir obligatoirement plusieurs informations et documents. A défaut d être complet, l examen du dossier sera reporté à la période suivante. Pour être autorisé, le projet doit être compatible avec le schéma départemental d accueil, d hébergement et d insertion. Le silence de l administration durant 6 mois vaut refus d autorisation (rejet implicite). Ce délai court à compter de la date de clôture de la fenêtre. A l expiration de ce délai de 6 mois, en cas de refus implicite, le promoteur dispose d un délai de 2 mois pour demander à l administration de justifier son refus. Dans ce cas, un nouveau silence de l administration peut aboutir à une autorisation tacite. En savoir + Repères juridiques Code de l action sociale et des familles (CASF) : art. L à L.312-3, L à L.313-5, R à R et R à R Décret n du 26 novembre 2003 relatif aux modalités d autorisation de création, de transformation ou d extension d établissements et services sociaux et médico-sociaux, Journal officiel du 29 novembre Décret n du 26 novembre 2003 relatif aux modalités de mise en oeuvre de la visite de conformité mentionnée à l article l du CASF. Arrêté du 3 décembre 2003 fixant le modèle des documents prévus au 4 du I de l article 3 du décret n relatif aux modalités d autorisation, de création, de transformation ou d extension d établissements et services sociaux et médico-sociaux, Journal officiel du 20 décembre Circulaire DGAS/DIR n 572 du 11 décembre 2003 relative aux modalités d application du décret n du 26 novembre 2003 relatif aux modalités d autorisation de création, de transformation ou d extension d établissements et services sociaux et médico-sociaux, Bulletin officiel du ministère de l'emploi et de la solidarité (Bomes) n Ressources documentaires - Crosms : savoir monter un dossier, Revue Direction(s), avril Déposer un dossier auprès du Crosms, Revue Direction(s), mai Faut-il passer au Crosms, Supplément de la Gazette n 11, octobre Guide méthodologique pour passer en Crosms, Association régionale Fnars Pays de la Loire, ce document apporte un éclairage particulier sur les activités de veille sociale qui peuvent obtenir le statut CHRS. Contacts Fnars : Sabine Robion - sabine.robion@fnars.org 5 Supplément de la Gazette - mai 2008

6 Annexe Exemple de calendriers envisagés par les services de la région Paca Corse Dom pour l'année 2004 (Exemple communiqué dans la circulaire DGAS/DIR. n , 11 décembre 2003, Bulletin officiel Affaires sociales n 2004/1) Catégories de bénéficiaires d'établissements et de services Dates d'ouverture et de fermeture de la période Dates d'examen des demandes par le Crosms Echéance de la décision implicite de rejet de la demande Personnes handicapées 1 er mars - 30 avril Septembre 31 octobre Personnes âgées 1 er avril - 31 mai Octobre 30 novembre Personnes en difficulté sociale 1 er mai - 30 juin Novembre 31 décembre Protection de l'enfance 1 er juillet - 31 août Janvier 28 février Personnes âgées 1 er août - 30 sept. Février 31 mars Personnes handicapées 1 er sept oct. Mars 30 avril Personnes en difficulté sociale 1 er oct nov. Avril 31 mai Personnes âgées 1 er déc janv. juin 31 juillet Supplément de la Gazette - mai