Gestion et entretien des bâtiments et équipements scolaires

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1 Matériels didactiques en planification et administration de l'éducation et constructions scolaires Gestion et entretien des bâtiments et équipements scolaires EPP/TM/12 Paris, juin 1984 Original : anglais Unesco Division des Politiques et de la Planification de l'éducation Unesco

2 .AVANT-PROPOS La Division des Politiques et de la Planification de l'education (EPP) développe actuellement des matériels de formation dans le domaine de la planification, de l'administration de l'éducation et des constructions scolaires. Ce projet, commencé en 1980, a subi plusieurs phases d'essais et de tests des matériels durant des cours de formation organisés aux niveaux régional et national en coopération avec les divers Bureaux régionaux de 1'Unesco pour 1'éducation. La transformation des textes techniques en groupes pédagogiques afin de faciliter l'auto-instruction s'est révélée être une tâche delicate. A cet égard, il convient de signaler que les séries a produire au cours de la période seront améliorés grâce à des tests et à des expérimentations. Ce processus d'essai et de révision constituera une tâche permanente de la Division en coopération avec les spécialistes régionaux et nationaux et les institutions travaillant dans ce domaine. Les. ministères de l'éducation et les institutions nationales de formation sont invités à utiliser librement les matériels publiés dans le cadre de ce projet et à les adapter aux situations nationales et/ou locales. Aucune autorisation de 1'Unesco n'est nécessaire pour un tel usage, à condition toutefois que soit mentionnée l'origine du texte. La Division des Politiques et de la Planification de l'education accueillera avec le plus grand intérêt tout commentaire ou suggestion que vous souhaiteriez éventuellement faire sur le présent ouvrage. Nous vous remercions de bien vouloir les envoyer à l'adresse suivante: Monsieur le Directeur, Division des Politiques et de la Planification de l'education, UNESCO, Place Fontenoy, Paris, France. Cette série intitulée "Gestion et entretien des bâtiments et équipements scolaires" est composée des modules I à V qui ont été préparés par M. D. Vickery, consultant. Les vues exprimées dans ce document sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles de l'unesco.

3 GESTION ET ENTRETIEN BATIMENTS ET EQUIPEMENTS SCOLAIRES Cette série de modules se décompose de la façon suivante: Module Module Module Module Module I II III IV V ': POLITIQUES GENERALES CONCERNANT L'ENTRETIEN : PLANIFICATION DE L'ENTRETIEN : ASPECTS FINANCIERS : ORGANISATION ET GESTION DE L'ENTRETIEN : SELECTION ET FORMATION DU PERSONNEL

4 [MATERIELS DIDACTIQUES EN PLANIFICATION.ET ADMINISTRATION DE L'EDUCATION.ET CONSTRUCTIONS SCOLAIRES GESTION ET ENTRETIEN DES BATIMENTS ET EQUIPEMENTS SCOLAIRES Module [ : POLITIQUES GENERALES CONCERNANT L'ENTRETIEN Introduction Section 1 : Contexte général Section 2 : Disparités Section 3 : Définition du terme entretien Section 4 : Différentes options d'entretien concernant les politiques Section 5 : Mise en oeuvre des politiques d'entretien Division des Politiques et de la Planification de 1'Education UNESCO

5 GESTION ET ENTRETIEN BATIMENTS ET EQUIPEMENTS SCOLAIRES Cette série de modules se décompose de la façon suivante: Module I : POLITIQUES GENERALES CONCERNANT L'ENTRETIEN Module II : PLANIFICATION DE L'ENTRETIEN Module III : ASPECTS FINANCIERS Module IV : ORGANISATION ET GESTION DE L'ENTRETIEN Module V : SELECTION ET FORMATION DU PERSONNEL

6 Module I : Politiques générales concernant l'entretien 1_ SOMMAIRE Objectif des modules I à V 2 Introduction 4 Section 1 : Contexte général 5 Section 2 : Disparités 10 Section 3 : Définition du terme entretien 14 Section 4 : Différentes options concernant les politiques d'entretien 16 Section 5 : Mise en oeuvre des politiques d'entretien 22 Control e 24

7 Modules I à V OBJECTIF DES MODULES I A V Le fait qu'un stock existant d'écoles et leurs équipement doivent être maintenus en bon état de fonctionnement semble suffisamment évident pour qu'on n'ait pas à entrer dans des détails supplémentaires. Pourtant, un certain nombre de pays ne font aucune prévision budgétaire en vue de l'entretien de leur stock d'écoles tandis que d'autres prévoient si peu de fonds à cet effet que les bâtiments, tout comme les équipements, continuent à se détériorer jusqu'à ce qu'on soit obligé de les remplacer. Il s'agit là essentiellement d'un problème de politique générale concernant l'affectation des ressources. Lorsque le taux des effectifs est bas, il existe une pression si forte pour qu'un plus grand nombre de places soit créé que presque tout l'argent disponible est affecté à ces nouvelles constructions et il n'en reste plus que très peu pour les réparations et l'entretien des anciens bâtiments. Dans le premier cas, il s'agit d'un problème de politique générale et de planification. Quels sont les coûts de l'entretien et de sa gestion? Quelles sont les options de la politique générale et de la planification? Il est certain que, dans le cas où les ressources sont très limitées, la gestion, et surtout l'organisation de la gestion vont poser des problèmes importants si l'on veut être sûr de tirer le maximum d'avantages de l'argent dépensé pour 1'entretien. Quelles sortes de modèles de gestion ont été développés et quelle est leur efficacité? Comment surmonter les différences d'entretien entre les écoles urbaines et les écoles rurales et quels problèmes spécifiques de gestion faut-il prendre en compte dans ce contexte délicat. En fin de compte, la gestion de l'entretien dépend des qualités et des compétences du personnel d'entretien. Quelles compétences sont requises et quelle sorte de formation faut-il dispenser pour pouvoir disposer d'une équipe efficace? Il peut y avoir plusieurs approches possibles du problème de l'entretien. Même sur le plan de la ligne choisie et dans un même pays, les politiques peuvent varier.

8 Modules I à V L'objectif de cette série de modules sera atteint si, après l'avoir étudié, vous vous sentez capable d'identifier de façon précise les politiques d'entretien de votre propre pays et les raisons qui ont contribué à leur formulation; si vous êtes en mesure d'identifier le modèle ou les modèles de gestion utilisés et, pour terminer, de proposer, au niveau de la planification ou de la mise en oeuvre, différentes façons de rendre l'organisation de l'entretien de vos écoles plus efficace en ce qui concerne les coûts. Dans la mesure du possible, il faudrait vous procurer deux importants ouvrages de référence et de portée essentiellement pratique sur l'entretien dans les écoles et il serait bon que vous les étudiiez en même temps que cette série de modules: 1. Manual for use in the survey of the physical condition of school buildings, publié par le Bureau régional de l'unesco pour l'asie, Bangkok, mai Educational facilities inventory in Iran, publié par 1'Institute for Research and Planning in Science and Education, Ministère de l'education, Téhéran, A la fin de chacun des cinq modules, vous trouverez un CONTROLE vous permettant de vérifier si vous avez bien compris le contenu des modules précédents. Chaque module, y compris le contrôle, devrait vous demander environ trois heures de travail.

9 Module I : Politiques générales concernant l'entretien 4_ MODULE I : POLITIQUES GENERALES CONCERNANT L'ENTRETIEN INTRODUCTION Ce module examine la question de l'entretien des bâtiments et des équipements scolaires dans la perspective de l'ensemble des ressources affectées à l'éducation. Les objectifs politiques et autres en vue du développement de l'éducation ont des conséquences directes sur la partie de la planification de l'éducation portant sur l'entretien. Ce module prend donc en compte les différentes options de planification dont le but est de parvenir à un équilibre entre la nécessité de construire de nouvelles écoles et de prendre soin de l'ensemble des bâtiments existants.

10 Module I Section 1 : Contexte général SECTION 1 : CONTEXTE GENERAL Le planificateur de l'éducation, soucieux de l'utilisation de l'ensembledes ressources annuelles prévues pour l'éducation se trouve confronté à un problème de priorités en ce qui concerne l'affectation de ces ressources. On rencontre inévitablement deux catégories de dépenses. La première comprend les paiements courants devant petre impérativement effectués: salaires, allocations et indemnités des personnels enseignants et administratifs, services tels qu'électricité, téléphone, etc. et, enfin, les matériels pédagogiques sans lesquels les écoles existantes ne peuvent pas jouer leur rôle avec efficacité. Ces paiements permettent au système éducatif de continuer à fonctionner. En général, les fonds qui y sont affectés représentent une I proportion fixe de l'ensemble du budget de développement du système éducatif. La plus grande partie est consacrée à l'acquisition de terrains, à la construction et à l'équipement de nouvelles écoles, a l'agrandissement ' d'établissements existants ou à la construction d'annexés. En général, ces deux catégories de dépenses sont respectivement intitulées: "budget d'entretien" et "budget de développement". Les planificateurs de 1'éducation ne sont que trop conscients des conséquences d'un budget de développement plus ou moins important par rapport a un budget d'entretien car construire une nouvelle école signifie engager un personnel nouveau avec des salaires à payer et accueillir de nouveaux élèves qui auront besoin de matériels pédagogiques. Dans les pays dont les ressources sont très limitées, dont les taux effectifs sont bas et où les gouvernements sont très engagés dans le développement de l'éducation, il y aura inévitablement des luttes incessantes pour que des ressources maximales soient affectées au budget de développement de façon à ce que le taux d'effectifs puisse être relevé et que l'on soit le plus proche possible de la réalisation des objectifs de développement. En conséquence, tous les efforts sont faits pour limiter le budget d'entretien. Les salaires et allocations, souvent bas, sont considérés comme sacrosaints mais d'autres postes du budget sont examinés à la loupe. Les livres de classe qui devraient normalement être remplacés tous les trois ans durent

11 Module I Section 1 : Contexte général cinq ans et parfois plus. Il arrive même qu'on demande aux parents d'acheter les carnets de notes et les crayons. On réduit les fournitures de papier, les produits chimiques pour les sciences et même la craie. Dans certains pays, il est arrivé, par exemple, qu'un Directeur de l'education fraîchement nommé annonce qu'il aurait comme objectif principal de s'assurer que les écoles rurales soient régulièrement approvisionnées en craie. Les mots clés utilisés pour bien faire ressortir ce scénario ont été soulignés ci-dessus et sont en rapport avec la budgétisation des dépenses "sans lesquelles les écoles existantes ne pourraient pas fonctionner". C'est dans ce contexte général que la question de 1'entretien des bâtiments et des équipements scolaires est traitée dans ce module. Lorsque tous les élèves en âge scolaire ont de la place dans les écoles, que les enseignants sont bien payés et qu'on dispose des matériels pédagogiques adéquats et en quantité suffisante, cette situation correspond généralement à des normes élevées d'entretien des bâtiments et des équipements mais, en revanche, elle se solde par un budget de développement peu important car il est rare que les écoles atteignent un état de délabrement physique tel qu'il faille les remplacer entièrement. i D'autre part, il y a des pays où, pour Tes raisons soulignées ci-dessus, les bâtiments et les équipements ne sont pratiquement pas entretenus. Dans ce cas, le budget de développement comportera des ressources substantielles affectées à la reconstruction des bâtiments existants devenus inutilisables. Une étude faite en 1974 dans un pays disposant d'un stock d'environ écoles - primaires, secondaires et supérieures - a fait ressortir les caractéristiques suivantes:

12 Module I Section 1 : Contexte général Tableau 1. ETUDE DE L'ETAT DES ECOLES, DU MOBILIER ET DES EQUIPEMENTS Etat (pourcentage de placea d * élever) Type de bâtiment scolaire En bon état Degradé mais pouvant être rénové Devant être complètement remplacé BATIMENTS Primaire rural» urbain Secondaire rural (l cycle) j) urbain (l cycle) ?.2 4f.l 63.9 SA a 54.S 42? S SO» rural (z cycle)» urbain (2 cyde) S IO.7 MOBILIER. Primaire rural S.4» urbain 0.0 II S Secondaire rural (1 cycle)» urbain (ï cycle)» rural (2cycle) i) urbain (zcycle) O 0 O.o O.O OO S ?«.» S5.7 ÉQUIPEMENT PEDAGOGIQUE. Primaire rural» urbain Secondaire rural (l cycle) l) urbain (l cycle)» rural (2 cycle)» urbain (2 cycle) O.O O.O O.O 4.9 OO O.O «.s loo.o 61.6 IOO.O 67 6 Tableau I. Etude de l' état dea école.», du mobilier et de«équipements

13 Module I Section 1 : Contexte général Fait significatif dans le cadre du problème que nous étudions, le taux d'effectifs scolaires dans le pays pour lequel sont fournies les données ci-dessus avait augmenté dans les proportions suivantes au cours des dix années précédentes : Enseignement primaire : de 26 à 79% Enseignement secondaire : de 4 à 32% On peut déduire du tableau précédent que le budget de développement s'est taillé la part du lion dans les ressources disponibles et qu'il y a eu peu, si ce n'est pas du tout d'argent affecté à l'entretien du stock d'écoles et d'équipements du pays, pourtant pas très considérable. Les chiffres montrent de façon éloquente qu'il est maintenant urgent, dans ce pays, d'utiliser une partie importante des futurs budgets de développement pour la reconstruction et le rééquipement des écoles existantes. A défaut, un certain nombre d'écoles en très mauvais état devraient être fermées et, par conséquent, le taux de croissance des effectifs risquerait de diminuer. Si la situation des bâtiments, telle qu'on l'a vue dans le Tableau 1, est critique, celle du mobilier et des équipements n'est guère meilleure. On pourrait en conclure (et c'est le cas) que la plupart des élèves sont soit assis sur le sol (ce qui n'est pas forcément un inconvénient dans les écoles primaires) ou, au mieux, disposent d'un mobilier très branlant. L'enseignement continue d'être dispensé mais il est probable que c'est avec des équipements fournis par les parents. Le système prédominant est certainement celui de la craie et des paroles mais, dans l'ensemble, son niveau d'efficacité est des plus bas. Le Tableau 1 souligne également un problème qui, bien qu'indirectement en rapport avec le thème principal de cette série de modules, a suffisamment d'intérêt pour qu'on en parle dans ce module d'introduction. Il s'agit, au niveau de la planification et de l'administration de l'éducation, de coordonner l'affectation des fonds de façon à ce que, dès leur ouverture, les nouvelles écoles soient complètement opérationnelles. Cela signifie qu'il faut des professeurs pour enseigner dans l'école, du mobilier pour les enseignants et les élèves ainsi que des matériels pédagogiques adéquats. L'organisation des bâtiments, des mobiliers et des équipements dépend de

14 Module I Section 1 : Contexte général départements du ministère de l'éducation tout à fait distincts et il est évident, pour quiconque ayant visité des écoles dans différents pays, que ces départements n'ont pas toujours une bonne coordination. Dans ce cas, il est d'autant plus difficile d'assurer l'entretien des nouvelles écoles, c'est-à-dire de les conserver en bon état physique et de leur fournir des équipements de rechange. Là où les ressources sont très limitées et les taux d'effectifs scolaires inférieurs à 100%, les conséquences sont les suivantes: 1. il faut prévoir d'affecter le maximum possible de ressources du budget de développement, ce qui signifie que 2. pratiquement tous les postes du budget d'entretien, sauf les salaires des personnels, sont réduits au minimum absolu. Dans certains pays, on a même des difficultés à se procurer de la craie. Ces très importantes contraintes financières ont pour conséquence: 3. une dégradation progressive du stock existant de bâtiments, de mobiliers et de matériels pédagogiques due au manque d'argent pour l'entretien et, par conséquent, 4. on est de plus en plus obligé d'utiliser le budget de développement pour remplacer l'ancien stock de bâtiments scolaires, de mobilier et d'équipement au j lieu de fournir les nouvelles places dont on a besoin.

15 Module I Section 2 : Disparités 10_ SECTION 2 : DISPARITES L'enchaînement de faits mentionnés ci-dessus se déroule rarement de façon aussi constante dans l'ensemble d'un pays. Le Tableau 1, qui est tout à fait caractéristique de la situation, montre clairement qu'à tousles niveaux de l'enseignement, l'état des écoles rurales est généralement pire que celui des écoles urbaines.* Même dans la colonne "Equipements" du tableau, on notera qu'un beaucoup plus grand nombre d'écoles de zones rurales nécessitent des rénovations que les écoles situées en zones urbaines. En fait, tous les matériels pédagogiques et les équipements des écoles rurales, à tous les niveaux, ont besoin d'être remplacés. Les raisons de cet état de choses ne peuvent que faire l'objet d'une réflexion elle-même fondée sur l'expérience. C'est ainsi que, dans l'ensemble, la section suivante représente l'expérience et, dans une certaine mesure, l'opinion de l'auteur. Vous devriez réfléchir sur les disparités entre l'état de la maintenance dans les écoles rurales et urbaines de votre pays. Cette réflexion est importante car si l'on doit planifier les actions à entreprendre en vue de changements, il est indispensable de comprendre les données qui rendent ce changement nécessaire. Dans la plupart des pays, les populations urbaines semblent souvent avoir plus de facilités, sur le plan politique et administratif, que les populations rurales, ce qui peut amener une réaction de la part des responsables des politiques d'entretien. En outre, les services de l'administration de l'éducation se trouvent toujours dans les centres urbains ainsi que les entreprises de construction et les bureaux des plus importants fournisseurs. De ce fait, une maintenance défectueuse des bâtiments est rapidement portée à l'attention de l'administration. Ces écoles urbaines sont donc généralement dans un meilleur état physique que celles qui se trouvent dans des zones rurales. Il ne faut pas non plus oublier que les fonctionnaires et autres Nota: ce pays a lancé un vaste programme de construction d'écoles primaires, ce qui explique pourquoi il y a moins d'écoles primaires rurales qui ont besoin d'être complètement remplacées que d'écoles urbaines.

16 Module I Section 2 : Disparités 1J_ responsables de l'éducation ont souvent leurs propres enfants dans des écoles urbaines et sont donc plus familiarisés avec l'environnement physique dans lequel se déroule l'enseignement. Les directeurs d'écoles se trouvant dans ou près des villes ont moins de difficultés à s'adresser personnellement aux services locaux de l'éducation pour demander, pas toujours avec succès, que des réparations soient effectuées. Il arrive, en revanche, que leurs collègues ruraux ne rencontrent de fonctionnaires de l'éducation qu'une ou deux fois par an et qu'en outre, ce soit un inspecteur qui ne soit pas habilité à prendre des décisions autres que pédagogiques. De nombreuses écoles urbaines disposent du téléphone, ce qui permet de faire connaître plus facilement leurs problèmes. Dans les écoles rurales, il est moins courant d'avoir des communications téléphoniques, avec les services départementaux ou régionaux de l'éducation. Pour terminer, les entreprises qui sont installées en ville peuvent plus facilement établir'des devis et entreprendre des réparations dans les écoles urbaines que dans les écoles qui se trouvent dans des villages éloignés. La "proximité" est certainement un élément important de l'entretien et elle joue un rôle important en ce qui concerne la fourniture et l'état du mobilier et des équipements. Si une école urbaine manque de craie, un membre du personnel peut téléphoner au fournisseur ou au producteur de craie. Si le magasin se trouve à 200 km, il est plus difficile de s'en procurer et on imagine ce que représente la réparation d'un microscope endommagé ou d'une chaise cassée. Cela ne veut pas dire que toutes les écoles urbaines et leurs équipements soient bien entretenus. Le Tableau 1 prouve que ce n'est pas le cas mais il est certain qu'en général, les écoles rurales sont moins bien entretenues que les écoles urbaines et il faut faire disparaître cette disparité de tout projet d'organisation de l'entretien. Les politiques gouvernementales concernant la construction d'écoles peuvent être, également à l'origine de disparités dans l'entretien des écoles urbaines et rurales. Ceci est particulièrement vrai pour les écoles primaires qui, dans certains pays, sont financées et construites par les communautés qui en

17 Module 1 Section 2 : Disparités Y _ ont besoin. Dans ce cas, la politique du gouvernement consiste à offrir les enseignants et le matériel pédagogique à toute la communauté disposée à fournir la construction et le mobilier. Cette méthode s'est souvent révélée extrêmement positive pour atteindre les objectifs de développement de l'éducation a moindres frais pour les finances publiques. Malheureusement, il arrive trop souvent que la conception et la construction des bâtiments laissent à désirer et que, par conséquent, ils se dégradent très rapidement. L'enthousiasme qui a été à l'origine de la construction de l'école tombe et lesenfants de ceux qui ont contribué à la création de cette école grandissent et abandonnent le bâtiment à d'autres, peut-être pas suffisamment motivés pour prendre soin de l'ancien bâtiment. Pendant ce temps, le gouvernement continue à payer le salaire des enseignants qui sont obligés de travailler dans un environnement physique qui se dégrade progressivement et la qualité de l'enseignement en souffre inévitablement. L'initiative privée ou locale sur le plan de la construction des écoles peut également mener à un autre type de disparités. Il est courant que les gouvernements autorisent (ce qui est une façon comme une autre d'assurer le développement de l'éducation) l'ouverture d'écoles privées qui viennent s'ajouter aux écoles fournies par le gouvernement central ou les autorités locales. Dans une école privée, les élèves doivent payer des frais de scolarité dont une partie sert à entretenir les bâtiments. Ceci a le double avantage de conserver un environnement correct et d'attirer un plus grand nombre d'élèves. Il faut ajouter à cela que la plupart des écoles privées se trouvent dans les zones urbaines, ce qui augmente les disparités déjà existantes entre 1'état des écoles urbaines et rurales.

18 Module I Section 2 : Disparités Même si les écoles urbaines ne sont pas toutes bien entretenues, il existe souvent d'importantes disparités entre l'entretien des bâtiments, mobiliers et équipements des écoles urbaines et des écoles rurales, ce qui, à toutes choses égales par ailleurs, fait qu'il est encore plus difficile de s'assurer que la qualité de l'enseignement et la même dans les villes et dans les campagnes. 2. La "proximité" des écoles urbaines avec les bureaux, magasins et ateliers de réparation dépendant des services de l'éducation est peut être l'une des raisons majeures de l'état généralement bon des écoles urbaines dans les pays où il existe des disparités. 3. Les écoles primaires rurales, particulièrement dans les pays où il y a une politique d'encouragement aux communautés pour construire leurs propres écoles sont souvent difficiles à entretenir sans une intervention substantielle de l'etat. 4. Les écoles privées qui se trouvent généralement dans les zones urbaines sont, dans l'ensemble, bien entretenues, ce qui élargit encore le fossé entre les villes et les campagnes.

19 Module I Section 3 : Définition du terme entretien 14_ SECTION 3 : DEFINITION DU TERME ENTRETIEN On peut définir l'entretien comme étant, entre autres, "l'ensemble des actions entreprises pour garder ou remettre dans un état acceptable tout élément des bâtiments et équipements scolaires". Cette définition se suffirait à elle-même si ce n'était la présence du mot "acceptable" qui implique une évaluation subjective des réparations demandées et, par conséquent, une perte possible du contrôle financier des programmes. Si ce genre de contrôle, qui ne doit pas être soumis aux caprices des évaluateurs, est nécessaire, l'entretien doit être pris dans la stricte acception du terme, c'est-à-dire la conservation des éléments dans leur état original. Quelques exemples permettront d'éclaircir ce point. Supposons que les murs de la salle de classe soient en maçonnerie non enduite et simplement peinte à la peinture à l'eau de couleur claire. Il s'agit évidemment d'une solution "acceptable" si l'on s'en tient à la définition du terme entretien proposée au début de la section. En fait, le travail entrepris de cette façon signifie autant améliorer qu'entretenir la salle de classe. Un véritable entretien consisterait simplement à gratter les murs avec une brosse dure pour enlever l'ancienne peinture à l'eau, écaillée, et à en appliquer une nouvelle couche. Le prix n'est évidemment pas le même si l'on passe simplement les murs à la peinture à l'eau et si on les enduit et on les peint, ce qui était la proposition du directeur. Dans le second exemple, les placards de la salle de classe ont besoin d'être réparés (charnières et poignées de portes branlantes ou cassées, serrures hors d'état, vitrines de placards brisées). Le directeur a demandé qu'un menuisier fasse le travail et suggéré, en même temps, que celui-ci ajoute une étagère à chaque placard. C'est un autre exemple d'effort fait pour améliorer tout en entretenant. Il faut noter qu'il s'agit ici de cas simples et que très souvent, des demandes sont faites pour des travaux beaucoup plus importants d 1 "entretien" alors, qu'en fait, ce sont des "améliorations" qui sont recherchées. Il est certain que les besoins des enseignants et des élèves diffèrent selon l'utilisation qui est faite de l'école. L'expérience montre qu'a un

20 Module I Section 3 : Définition du ternie entretien 15_ moment ou à un autre, un bâtiment en fonctionnement a besoin de subir des modifications, même mineures, et il est naturel, et souhaitable, qu'un directeur d'école attire l'attention sur les changements nécessaires. Le problème soulevé ici est que si le planificateur de l'éducation doit contrôler l'affectation de ressources souvent trop faibles, il est indispensable de tracer une frontière très précise entre la conservation des bâtiments dans leur état original et les améliorations qui peuvent être demandées pour satisfaire des besoins pédagogiques nouveaux ou imprévus. On verra dans les sections suivantes que la plus grande partie de l'entretien peut être organisée de façon systématique avec des coûts sans surprise. Dans ce cas, on peut arriver à.contrôler normalement les fonds accordés. L'amélioration qui peut aller du type de demande écrite ci-dessus jusqu'à des demandes de nouveaux locaux, sanitaires ou autres entraîne des dépenses tout à fait différentes et les ressources qui y sont affectées ne font pas appel aux mêmes critères. 1. L'entretien implique de garder des éléments tels que bâtiments, mobilier et équipements scolaires les plus proches possible de leur état original. L'amélioration implique de modifier l'état original de 1'élément. 2. L'entretien est un processus ininterrompu, toujours indispensable dans toute école, aussi bien construite et équipée soit-elle. L'amélioration est une activité imprévisible qui peut avoir toutes les origines possibles,dont certaines peuvent provenir de changements dans la structure, le contenu et les méthodes de 1'éducation. 3. L'entretien et l'amélioration sont tous deux nécessaires mais du fait que le premier est une activité régulière qui peut être largement planifiée à l'avance et la seconde une activité imprévisible et intermittente, ils doivent être considérés comme totalement distincts l'un de l'autre sur le plan budgétaire.

21 Module I Section 4 : Différentes options concernant les politiques d'entretien 16_ SECTION 4 : DIFFERENTES OPTIONS CONCERNANT LES POLITIQUES D'ENTRETIEN II existe quatre options possibles pour le planificateur qui doit prendre en compte l'entretien du stock de bâtiments, mobilier et équipements scolaires: absence d'entretien, entretien d'urgence, entretien ponctuel, entretien préventif et planifié. On trouvera ci-dessous une analyse rapide de ces options afin de mettre à la disposition du lecteur des données supplémentaires qui lui permettent d'étayer le matériel proposé dans les modules suivants. Il est indéniable que la plupart des gouvernements, s'ils en avaient la possibilité, choisiraient une politique d'entretien préventif et planifié. C'est pourquoi, lorsque d'autres options sont prises, les gouvernements essaient généralement d'approcher le plus possible de la politique idéale. i) Absence d'entretien Dans certains cas, soit l'entretien est trop coûteux pour qu'on puisse en tenir compte dans le budget de l'etat, soit les gouvernements considèrent qu'il n'est pas nécessaire de payer l'entretien des écoles avec les deniers publics. C'est ce qui s'est produit dans au moins un pays au cours des dix dernières années. Cette décision avait été prise parce que la majorité des écoles avaient été créées et étaient gérées par des organismes privés type association éducative de villes ou de villages que l'on considérait comme capables d'entretenir leur écoles à leurs propres frais. Par conséquent, bien que la politique du gouvernement ait été de ne pas affecter de fonds à l'entretien des écoles, les bâtiments étaient de toutes façons entretenus et même très bien pour la plupart d'entre eux. Dans l'ensemble, les petites écoles de village qui étaient les plus mal loties avaient souvent l'air mieux entretenues que des établissements scolaires dans d'autres pays où les gouvernements affectaient des ressources à l'entretien et aux travaux de réparation. A l'heure actuelle, dans certains pays, il n'y a pas de ressources budgétaires prévues pour entretenir des écoles rurales primaires et secondaires. De plus, il n'y a pas toujours de dossiers ni de rapports sur l'état de

22 Module I Section 4 : Différentes options concernant les politiques d'entretien 17_ ces écoles. Ce type de pays ressort du Tableau 1 basé sur une étude spécialement conçue, exécutée et partiellement financée par un organisme international mais cela reste une situation exceptionnelle. Une politique d'absence d'entretien peut très bien convenir dans des circonstances où ses effets sur l'état du stock existant d'écoles seraient recensés dans des études et des évaluations entreprises régulièrement. Son efficacité ne pourrait se faire sentir que dans un contexte socio-culturel exceptionnel tel que dans le pays décrit ci-dessus. ii) Entretien d'urgence Pour autant que l'on sache, aucun pays ne dispose de budget pour l'entretien des bâtiments scolaires en situation d'urgence. De nombreux pays sont néanmoins soumis à des catastrophes naturelles de gravité variable et, dans ce cas, la pratique courante consiste à changer l'affectation de fonds mis de côté pour d'autres projets et à les utiliser pour la réparation des bâtiments endommagés par cette catastrophe. On pourrait objecter que ce n'est pas vraiment une politique d'entretien. Ceci est généralement compensé par le fait qu'on a très peu investi dans la construction d'écoles et que les bâtiments qui en ont résulté ne sont pas en état de résister à une catastrophe. La politique d'investissement dans les écoles détermine donc indirectement la politique d'entretien. Il y a d'autres alternatives possibles. On pourrait, par exemple, emprunter de l'argent pour construire des écoles qui résistent aux catastrophes naturelles et le coût du remboursement serait plus faible que les coûts de construction de bâtiments qui ne résistent pas aux catastrophes et qui doivent être remplacés chaque fois qu'il s'en produit une. Il y a, dans le monde, environ 50 pays où les écoles risquent de subir des tremblements de terre et à peu près 25 pays qui peuvent être soumis à un cyclone: le financement de l'entretien d'urgence est, par conséquent, un sujet qui devrait être étudié avec attention dans de nombreux pays avant de prendre des décisions concernant les politiques d'entretien.

23 Module I Section 4 : Différentes options concernant les politiques d'entretien 18_ iii) Entretien ponctuel L'une des façons les plus courantes de traiter la question de l'entretien des bâtiments, mobiliers et équipements scolaires est d'y affecter une somme globale et de la laisser à la discrétion du Ministère de l'education pour financer des travaux d'entretien non planifiés. La caractéristique de cette approche, c'est que les ressources sont toujours trop faibles par rapport aux travaux à accomplir et il s'agit alors de fixer des priorités pour débourser les fonds nécessaires. Les dépenses se font généralement de deux façons. L'une consiste à laisser le responsable des travaux contrôler le totalité des fonds. Celui-ci se base donc sur les rapports des inspecteurs des bâtiments pour décider quelles sont les écoles qui ont le plus besoin de réparations. Ce système n'est pas toujours satisfaisant car les façons de procéder pour établir les rapports nécessaires à la fixation des priorités d'entretien sont rarement objectives et obéiseent trop souvent à des motivations peu recommandables. Les démarches venant de directeurs d'écoles, de politiciens ou autres pour que des écoles dans lesquelles ils ont des intérêts soient réparées deviennent pratique courante et la question de la "proxinitë" dont on a débattu précédemment dans la section sur les disparités devient un facteur très important pour dresser la liste finale des écoles incluses dans le programme d'entretien. C'est pourtant la méthode choisie dans de nombreux pays pour traiter de l'entretien des écoles et si elle est bien organisée, si elle se base sur des méthodes objectives pour évaluer l'état des écoles et fixer les priorités, on peut voir se développer les prémisses d'un système de planification de l'entretien du type décrit dans le paragraphe iv) ci-dessous. La seconde façon de mettre en oeuvre un programme d'entretien ponctuel est d'affecter annuellement à chaque école une somme fixe mise à la disposition des autorités. Le directeur ou le conseil d'administration chargés de la gestion de l'établissement sont autorisés à dépenser l'argent pour les réparations qu'ils considèrent comme les plus nécessaires. Cette méthode a beaucoup d'avantages. On n'a pas besoin de dépenser de l'argent pour mettre

24 Module I Section 4 : Différentes options concernant les politiques d'entretien 19_ sur pied une organisation de l'entretien telle qu'on l'a décrite ci-dessus: inspecteurs des bâtiments, spécialistes des coûts, etc.; les gens sur place savent quels sont les besoins et il n'est pas nécessaire de recourir à des études menées par les autorités centrales. Les artisans locaux peuvent probablement faire les réparations plus rapidement et à meilleur prix que les entreprises des villes engagées spécialement pour ce travail et soumises à de lourdes procédures administratives pour leurs appels d'offre. En revanche, les inconvénients de cette méthode sont considérables. En général, les soiiimes affectées chaque année aux écoles sont très faibles et elles doivent être dépensées au cours de l'année budgétaire pour laquelle elles ont été fixées. Dans ces conditions, il est difficile d'entreprendre des travaux importants d'entretien. Que peut-on faire, par exemple, avec des sommes de l'ordre de 20 dollars par école (ce qui est courant dans certains pays)? Une somme pareille peut être utile dans une école à un seul enseignant, construite en boue sëchëe, mais pour un établissement plus grand d'environ sept classes, elle suffit tout juste à réparer quelques fenêtres, remettre sur pied une ou deux chaises ou bureaux et remplacer quelques tuiles du toit. Des opérations d'entretien telles que repeindre entièrement l'école ou refaire un toit peuvent rarement être entreprises dans ces conditions. Cet argent est toujours utile mais il y en a si peu que les bâtiments, le mobilier et l'équipement continuent à se détériorer. Les administrateurs y voient un autre inconvénient: cet argent qui est versé directement aux autorités des écoles n'est soumis à aucun des contrôles courants du gouvernement une fois qu'il a quitté le ministère de l'éducation. Le détournement de fonds est un souci constant des responsables des fonds de l'etat. iv) Entretien préventif et planifié Les politiques d'entretien telles qu'elles ont été décrites ci-dessus sont des options opportunistes qui reflètent le plus souvent des ressources limitées soit en argent soit en main d'oeuvre nécessaire pour appliquer des programmes importants. S'ils avaient le choix, les gouvernements préféreraient planifier systématiquement l'entretien de leurs bâtiments, mobilier et équipements, et ceci bien à l'avance. Cette planification serait basée

25 Module I Section 4 : Différentes options concernant les politiques d'entretien 20_ sur la conception, l'utilisation et l'analyse de rapports remis régulièrement aux autorités et le travail d'entretien consisterait non seulement à réparer les éléments endommagés ou usés mais également à intervenir régulièrement et spécifiquement afin de réduire ou de prévenir une détérioration future des différents composants du matériel scolaire. Le meilleur exemple de cet entretien préventif est de peindre régulièrement les bâtiments, ce qui empêchera le bois de pourrir et le métal de rouiller. Certes, des politiques d'entretien préventif bien conduites nécessitent un flot constant d'informations sur l'état du stock de bâtiments scolaires, une organisation particulière pour analyser ces données et prévoir des actions préventives et, finalement, des organismes pour mettre en oeuvre les travaux d'entretien sur place ou, dans le cas d'équipements, à l'usine. Dans les pays qui mènent de telles politiques, il devrait y avoir des organismes s'occupant spécifiquement des bâtiments et du mobilier et habilités à se charger de la réparation d'équipements tels que microscopes et autres matériels pédagogiques. Outre l'avantage de fournir une méthode efficace d'entretien du stock national d'écoles, la politique d'entretien préventif permet aux gouvernements d'évaluer les qualités de conception de leurs écoles et de leurs équipements ainsi que les normes d'exécution. Les éléments qui sont souvent hors d'usage et ont constamment besoin d'être réparés ont certainement des défauts de fabrication et il faut y remédier. A long terme, cette politique peut mener à une conception et à une exécution plus efficaces des bâtiment et, par conséquent, à une réduction des coûts d'entretien.

26 Module I Section 4 : Différentes options concernant les politiques d'entretien 21 Les différentes politiques possibles d'entretien peuvent aller, par ordre hiérarchique, de l'absence d'entretien (assuré par les autorités responsables de l'éducation) à l'entretien complet - planifié et préventif. La politique choisie dépendra principalement de l'argent disponible et du personnel suffisamment formé pour organiser des programmes de très grande envergure. La plupart des gouvernements souhaiteraient certainement parvenir à une politique permettant d'avoir des bâtiments, du mobilier et des équipements bien entretenus.

27 Module I Section 5 : Mise en oeuvre des politiques d'entretien 22_ SECTION 5 : MISE EN OEUVRE DES POLITIQUES D'ENTRETIEN Bien que les sections précédentes aient mis l'accent sur les difficultés financières rencontrées pour développer des programmes d'entretien efficaces, on se trouve souvent dans des situations où de très petits efforts débouchent sur des améliorations substantielles. On peut citer l'exemple de plusieurs pays qui mènent des politiques d'entretien ponctuel et où, dans les rapports de fin d'année envoyés par les directeurs d'écoles aux autorités de l'éducation, on trouve souvent des chapitres importants consacrés â l'état des écoles. Une erreur courante consiste à ne pas tenir compte de ces données et il y a un problème constant d'organisation. Les données qui se trouvent dans ces rapports annuels sont analysées dans le service des statistiques et publiées dans le rapport statistique national annuel de l'éducation. Peu de rapports contiennnent des données sur l'état des écoles, le plus souvent parce qu'il n'est pas facile pour un non initié de faire une synthèse cohérente de données aussi disparates. Nënamoins, si ces chapitres concernant l'état des bâtiments scolaires étaient remis aux autorités chargées des travaux et s'il y avait suffisamment de personnel pour analyser les données ainsi fournies, la politique d'entretien ponctuel pourrait progressivement se transformer en une politique permettant de développer des programmes d'entretien planifiés. Quant aux équipements, les données pourraient également être remises aux services chargés des fournitures. Ce n'est que lorsqu'on a pu quantifier les besoins en réparations d'équipement qu'une décision peut être prise quant aux investissements à faire dans ce domaine.

28 Module I Section 5 : Mise en oeuvre des politiques d'entretien 23 On peut en conclure que la détermination des besoins sur le plan de l'entretien et l'adoption d'une politique appropriée dépendent de la quantification des données qui mettent en lumière l'état du stock national de bâtiments, mobiliers et équipements scolaires. On peut disposer de ces données en faisant faire des études spécifiques du type de celle dont on a tiré le Tableau 1 ou en analysant les rapports annuels des directeurs d'écoles et/ou des inspecteurs.

29 Module I : Controle 24 CONTROLE Les questions suivantes ont pour but de vous aider à relier les idées exposées ci-dessus â la situation qui prévaut dans votre pays. Même si vous pensez connaître les réponses, écrivez-les car cela provoquera peut-être en vous un choc qui vous stimulera tout au long de votre travail sur ce sujet. i) Quelle est, dans votre pays, la proportion du budget de l'éducation nationale consacrée à: a) la construction de nouvelles écoles et l'extension d'écoles existantes, b) l'entretien des bâtiments et mobiliers existants, c) ainsi que des nouveaux équipements scolaires, d) l'entretien des équipements existants et e) à tous les autres postes du budget de l'éducation (salaires, par exemple)? ii) Mettez votre système national d'entretien dans l'une des catégories suivantes: urgence, ponctuel, préventif et planifié, autre. iii) Quelle est la partie du budget d'entretien consacrée: aux écoles primaires, aux écoles secondaires du premier cycle, aux écoles secondaires du second cycle? iv) Avez-vous éprouvé des difficultés à répondre aux questions i), ii) et iii) du fait que les informations nécessaires étaient dissimulées de façon à ce qu'on ne puisse pas y accéder? Si c'est le cas, pensezvous que cela révèle une absence de politique précise d'entretien au

30 Module I : Contrôle 25_ niveau de la planification? v) Les écoles urbaines sont-elles généralement mieux entretenues que les écoles rurales dans votre pays et, si oui, pourquoi?

31 MATERIELS DIDACTIQUES EN PLANIFICATION ET ADMINISTRATION DE L'EDUCATION ET CONSTRUCTIONS SCOLAIRES GESTION ET ENTRETIEN DES BATIMENTS ET EQUIPEMENTS SCOLAIRES Module Introduction Section Section Section Section Section II : PLANIFICATION DE L'ENTRETIEN : Prise de décision : Développement des programmes d'entretien : Cycle des budgets d'entretien : Organisation de 1'entretien : Entretien d'urgence Division des Politiques et de la Planification de 1'Education UNESCO

32 GESTION ET ENTRETIEN BATIMENTS ET EQUIPEMENTS SCOLAIRES Cette série de modules se décompose de la façon suivante: Module I : POLITIQUES GENERALES CONCERNANT L'ENTRETIEN Module II : PLANIFICATION DE L'ENTRETIEN Module III : ASPECTS FINANCIERS Module IV : ORGANISATION ET GESTION DE L'ENTRETIEN Module V : SELECTION ET FORMATION DU PERSONNEL

33 Module II : Planification de l'entretien SOMMAIRE Objectif des Modules I à V 2 Introduction du Module II 4 Section 1 : Prise de décision 5 Section 2 : Développement des programmes d'entretien 11 Section 3 : Cycles des budgets d'entretien 15 Section 4 : Organisation de l'entretien 17 Section 5 : Entretien d'urgence 20 Control e 21

34 Modules I à V OBJECTIF DES MODULES I A V Le fait qu'un stock existant d'écoles et leurs équipement doivent être maintenus en bon état de fonctionnement semble suffisamment évident pour qu'on n'ait pas à entrer dans des détails supplémentaires. Pourtant, un certain nombre de pays ne font aucune prévision budgétaire en vue de l'entretien de leur stock d'écoles tandis que d'autres prévoient si peu de fonds à cet effet que les bâtiments, tout comme les équipements, continuent à se détériorer jusqu'à ce qu'on soit obligé de les remplacer. Il s'agit là essentiellement d'un problème de politique générale concernant l'affectation des ressources. Lorsque le taux des effectifs est bas, il existe une pression si forte pour qu'un plus grand nombre de places soit créé que presque tout l'argent disponible est affecté à ces nouvelles constructions et il n'en reste plus que très peu pour les réparations et l'entretien des anciens bâtiments. Dans le premier cas, il s'agit d'un problème de politique générale et de planification. Quels sont les coûts de l'entretien et de sa gestion? Quelles sont les options de la politique générale et de la planification? Il est certain que, dans le cas où les ressources sont très limitées, la gestion, et surtout l'organisation de la gestion vont poser des problèmes importants si l'on veut être sûr de tirer le maximum d'avantages de l'argent dépensé pour l'entretien. Quelles sortes de modèles de gestion ont été développés et quelle est leur efficacité? Comment surmonter les différences d'entretien entre les écoles urbaines et les écoles rurales et quels problèmes spécifiques de gestion faut-il prendre en compte dans ce contexte délicat. En fin de compte, la gestion de l'entretien dépend des qualités et des compétences du personnel d'entretien. Quelles compétences sont requises et quelle sorte de formation faut-il dispenser pour pouvoir disposer d'une équipe efficace? Il peut y avoir plusieurs approches possibles du problème de l'entretien. Même sur le plan de la ligne choisie et dans un même pays, les politiques peuvent varier.

35 Modules I à V L'objectif de cette série de modules sera atteint si, après l'avoir étudié, vous vous sentez capable d'identifier de façon précise les politiques d'entretien de votre propre pays et les raisons qui ont contribué à leur formulation; si vous êtes en mesure d'identifier le modèle ou les modèles de gestion utilisés et, pour terminer, de proposer, au niveau de la planification ou de la mise en oeuvre, différentes façons de rendre l'organisation de l'entretien de vos écoles plus efficace en ce qui concerne les coûts. Dans la mesure du possible, il faudrait vous procurer deux importants ouvrages de référence et de portée essentiellement pratique sur l'entretien dans les écoles et il serait bon que vous les étudiiez en même temps que cette série de modules: 1. Manual for use in the survey of the physical condition of school buildings, publié par le Bureau régional de l'unesco pour l'asie, Bangkok, mai Educational facilities inventory in Iran, publié par V Institute for Research and Planning in Science and Education, Ministère de l'education, Téhéran, A la fin 1 demander de chacun des cinq modules, vous trouverez un CONTROLE vous permettant de vérifier si vous avez bien compris le contenu des modules précédents. Chaque module, y compris lecontrôle, devrait vous environ trois heures de travail.

36 Module II 4_ MODULE II : PLANIFICATION DE L'ENTRETIEN INTRODUCTION Ce module est basé sur l'hypothèse que les autorités responsables de l'éducation souhaitent mener une politique efficace d'entretien préventif et planifié. Il comporte une analyse de ce qu'il faut faire pour qu'une telle politique se réalise. Qui sera chargé de la mettre en oeuvre? Quelle sera la nature des programmes? Comment peut-on inclure ces opérations dans la planification de 1'éducation?

37 Module II Section 1 : Prise de décision SECTION 1 : PRISE DE DECISION Avant de préconiser telle ou telle politique, le planificateur voudra en étudier les implications en termes de budget et personnel nécessaire. On peut parfaitement décider de mener une politique d'entretien préventif et planifié, mais quel en sera le prix et ces dépenses valent-elles la peine d'être faites? Les gouvernements devraient-ils continuer une politique d'entretien ponctuel, comme ils le faisaient par le passé? Vaut-il mieux tenter de développer et d'améliorer les anciennes pratiques ou doit-on les changer radicalement pour mettre en place un système entièrement nouveau d'entretien préventif et planifié? Bref, quels sont les objectifs de l'entretien, quels avantages peut-on en tirer et que faut-il faire pour profiter de ces avantages? On pourrait peut-être illustrer cette série de questions par un exemple simple et concret: supposons qu'un pays dispose de écoles primaires de cinq salles de classe chacune, le coût de construction d'une nouvelle école étant de dollars (prix actuel). L'âge des bâtiments varie de zéro (bâtiments neufs) à soixante ans. Dans ce pays, les dépenses courantes sur le plan de l'éducation s'élèvent a 100 millions de dollars par an, dont IX est consacré à l'entretien des écoles primaires. Le total de ce qui est dépensé chaque année pour l'entretien des écoles primaires représente, par conséquent, un million de dollars, soit 100 dollars par école et par an. A présent, examinons le cas précis d'une école et ses problèmes d'entretien. Dans le Tableau 1 ci-dessous, on verra le type de réparations dont cette école peut avoir besoin pendant une période de vie que l'on fixera à 60 ans.