Monsieur le Maire, Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération la plus distinguée.

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1 Monsieur le Maire, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la Ville de Lyon au cours des exercices 1998 et suivants. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur. A l'issue du délai d'un mois fixé par l'article L du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite. En application du même article, vous avez l'obligation de communiquer le rapport d'observations de la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément à l'article R du code des juridictions financières, je vous serais obligé de bien vouloir m'indiquer à quelle date ladite réunion aura eu lieu. En application de l'article R du code des juridictions financières, une copie du rapport d'observations est, en outre, communiquée au préfet et au trésorier-payeur général de la Région Rhône-Alpes. Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération la plus distinguée. Bernard LEVALLOIS Monsieur Gérard COLLOMB, Maire de la Ville de Lyon Hôtel de Ville Place de la Comédie B.P LYON Cedex 01 Chambre régionale des comptes

2 de Rhône-Alpes RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES VILLE DE LYON (Département du Rhône) Exercices 1998 et suivants SOMMAIRE I. LE RÉGIME JURIDIQUE DES ABSENCES 9 1-Les congés Les agents titulaires Les agents non titulaires 9 2-Les autorisations spéciales d'absence 9 3-Les décharges d'activité de service 10 II. LA SITUATION DES ABSENCES À LA VILLE DE LYON 10 1-Le temps de travail et le régime des congés annuels et spéciaux Les congés annuels La " journée du maire " Les congés spéciaux 12 2-Le système d'information relatif aux absences Les sources d'information La mesure des absences L'organisation administrative et la gestion des absences 14

3 2.3.1 La gestion administrative et le suivi des absences Le processus de déconcentration et le suivi des absences Le déploiement progressif d'un outil de gestion des temps et des activités 15 3-Les absences liées à la maladie Les données globales Les absences pour motif de maladie ordinaire La situation de la ville de Lyon et des collectivités comparables Les caractéristiques principales des absences pour motif de maladie ordinaire 17 4-Les absences liées aux accidents de travail et de trajet Les données globales La répartition des accidents de travail La désignation des agents chargés d'assurer la mise en ouvre des règles d'hygiène et de sécurité Le dialogue paritaire sur les accidents de travail 23 5-Les autorisations spéciales d'absence Les autorisations spéciales d'absence pour mariages, décès et maladies graves Les autorisations spéciales d'absence pour soins et garde d'enfants malades 24 6-Les absences liées à l'exercice du droit syndical Les décharges d'activité de service Les autorisations spéciales d'absence 25 7-Les absences irrégulières 26

4 8-La mesure agrégée des absences 26 9-Le coût des absences La dépense de personnel sans contrepartie travaillée Le coût du remplacement des agents absents 27 III. LES MESURES DE GESTION ADOPTÉES POUR LIMITER OU RÉDUIRE LES ABSENCES 29 1-Un double préalable Une connaissance précise du phénomène Un engagement fort de la collectivité 32 2-Les moyens d'action faiblement mobilisés La modulation ou la suspension du régime indemnitaire en cas d'absences Le cadre juridique Le régime indemnitaire et les absences pour motif de maladie à la ville de Lyon Les sanctions disciplinaires Les mutations internes dans l'intérêt du service Les contrôles de présence à domicile 37 3-Les actions engagées L'amélioration des conditions de travail Un encadrement plus présent et mieux formé Le suivi des parcours professionnels La gestion des dysfonctionnements individuels et collectifs....41

5 3.5 Le reclassement des agents définitivement inaptes à leurs fonctions Les conditions du reclassement Les absences des agents reclassés 41 4-Le suivi et le contrôle médicaux des agents L'action du service de médecine professionnelle et préventive Les missions du service de médecine professionnelle et préventive Les moyens humains et financiers du service de médecine professionnelle et préventive La médecine de contrôle Le contrôle médical des arrêts en maladie ordinaire Le coût du contrôle médical externalisé 45 ANNEXES Annexe 1 Les arrêts de travail répétés pour motif de maladie ordinaire (>6 arrêts en 2004) 46 Annexe 2 Les absences en maladie ordinaire présentant un caractère prolongé et récurrent 46 Annexe 3 Le régime des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux à la ville de Lyon et dans la fonction publique d'etat 47 Annexe 4 Le contrôle médical des agents ayant des arrêts de travail prolongés en maladie ordinaire 48 Annexe 5 Le contrôle médical des agents ayant des arrêts de travail répétés en maladie ordinaire 49 SYNTHESE Le contrôle de la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a porté sur les absences du personnel de la ville de Lyon. Au préalable, on note que le cycle de travail adopté dans le cadre de l'accord de juillet 2001 sur l'aménagement et la réduction du temps de travail n'a pas intégré les deux jours de congés

6 annuels supplémentaires accordés à l'ensemble des agents, au-delà des vingt-cinq jours de congés annuels réglementaires. Le temps travaillé est donc inférieur à la référence des heures annuelles. Les absences des agents à leur poste de travail sont généralement rattachées à l'une des trois situations suivantes : une position de congé, une autorisation spéciale d'absence, une décharge d'activité de service partielle ou totale. Elles peuvent s'expliquer par un grand nombre de motifs : maladies, accidents de travail et de trajet, maternité ou adoption, exercice du droit syndical, événements familiaux et autres autorisations spéciales d'absence, congés spéciaux. Les congés de maladie (maladie ordinaire, longue maladie, maladie de longue durée, grave maladie) constituent la première cause d'absence des agents de la collectivité. Le taux d'absence pour motif de maladie est généralement supérieur ou égal à 7 % entre 2000 et 2003, mais s'établit à 6,2 % en Cette évolution explique, à titre principal, la baisse constatée du taux d'absence qui passe de près de 9,5 % à un peu plus de 8 % entre 2002 et Les jours non travaillés en raison des autorisations spéciales d'absence hors événements familiaux, des congés spéciaux, des congés pour formation syndicale, ne sont pas toutefois intégrés dans le calcul du taux d'absence mais la ville de Lyon dispose désormais des outils adaptés à un meilleur suivi et à une mesure exhaustive des absences. Leur prise en compte ne modifierait que marginalement le taux d'absence. Mesuré par la dépense de personnel supportée par la collectivité, sans qu'il y ait une contrepartie travaillée, le coût des absences pour motif de maladie et de maternité a été évalué à 18 Meuros, dont plus de 10 Meuros pour la maladie ordinaire. Dans le domaine de la maladie ordinaire, le nombre de jours non travaillés par an et par agent est environ de 15, soit un niveau proche de celui qui est constaté dans les communes et les établissements publics de coopération intercommunale appartenant à la même strate démographique que la ville de Lyon. Il est notablement plus élevé chez les agents titulaires que chez les agents non titulaires. Les données examinées sur la fréquence et sur la durée des absences pour motif de maladie ordinaire dans la période mettent en évidence la concentration des absences longues et/ou répétées sur une proportion d'agents probablement inférieure à 5 % de l'effectif total de la collectivité. Compte tenu de l'importance et de la récurrence des absences de ces agents, les actions engagées pour limiter ou réduire les absences doivent comporter, à côté des mesures collectives (action sur les conditions de travail, renforcement de l'encadrement...), des mesures individuelles adaptées à la situation des agents absents le plus longtemps et/ou le plus fréquemment. Ces mesures individuelles ont jusqu'à présent été mises en ouvre avec une intensité et un succès

7 inégaux selon les directions. Les accidents de travail présentent une fréquence et une gravité plus élevées dans certaines directions, en lien direct avec la nature des missions assurées par les agents. En ce qui concerne les autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux et les absences liées à l'exercice du droit syndical, la chambre a noté que le régime en vigueur à la ville de Lyon était globalement favorable aux agents. La chambre a aussi examiné les facteurs à l'origine des absences et les actions engagées par la ville de Lyon pour les réduire. Si ces facteurs sont assez bien connus par la collectivité, l'analyse de situations d'absence dans divers services a mis en évidence l'imbrication d'éléments d'ordre individuel et organisationnel, rendant plus difficiles la définition et l'évaluation de l'efficacité des mesures de gestion adoptées. Des actions sont engagées par la ville de Lyon pour limiter ou réduire les absences mais il n'y a pas dans les directions d'objectifs de résultats exprimés sous la forme d'indicateurs quantitatifs. Ces actions s'articulent autour de quatre axes : l'amélioration des conditions de travail, la présence renforcée d'un personnel encadrant mieux formé, le suivi des parcours professionnels, la gestion des dysfonctionnements individuels et collectifs. La ville de Lyon a aussi mis en place des moyens destinés à favoriser le reclassement des agents physiquement inaptes à leurs fonctions, mais les absences des agents reclassés demeurent importantes. Le contrôle médical des agents en arrêt de travail pour motif de maladie ordinaire s'est sensiblement développé depuis 2002 mais il reste assez difficile à mettre en ouvre pour des arrêts de travail de moins d'une semaine. Ces arrêts représentent pourtant la majorité des arrêts de travail en maladie ordinaire et caractérisent assez largement les absences répétées. Compte tenu des limites actuelles du contrôle médical dans les situations d'absences répétées de courte durée, pouvant parfois apparaître comme peu justifiées, la chambre recommande à la ville de Lyon de rechercher les moyens d'adapter le contrôle médical à ce type d'absentéisme et de mettre en place d'autres actions destinées à le limiter ou à le réduire. L'absence de données précises sur le nombre de contrôles médicaux conduisant à une reprise anticipée de service après une contre-visite du médecin agréé ne permet pas de comparer la proportion des arrêts de travail identifiés comme non médicalement justifiés à la ville de Lyon aux résultats des contrôles médicaux effectués par les caisses d'assurance maladie. D'autres moyens d'action sont en revanche faiblement mobilisés par la collectivité : la modulation ou la suspension du régime indemnitaire, les sanctions disciplinaires, les mutations internes dans l'intérêt du service, les contrôles de présence à domicile.

8 L'examen de gestion de la ville de Lyon a débuté en octobre 2004, à la suite de l'envoi des lettres d'ouverture adressées par le président de la chambre aux deux maires successifs de la collectivité, M. Barre et M. Collomb. Le contrôle a porté sur les absences du personnel à leur poste de travail. L'interlocuteur principal a été la direction du personnel et des ressources humaines, mais les responsables de plusieurs autres directions ou services ont été rencontrés : Education, Enfance, Espaces verts, Hôtel de ville, Mairies d'arrondissement, Médecine professionnelle et préventive, Médecine de contrôle, Police municipale, Sports. Des entretiens se sont également déroulés avec des membres des organisations syndicales représentées à la ville de Lyon. L'entretien préalable prévu par le code des juridictions financières, au terme du contrôle, a eu lieu le 9 janvier 2006 avec M. Jacot, adjoint à l'administration générale et aux ressources humaines, mandaté par M. Collomb. La chambre a adressé le rapport d'observations provisoires à M. Collomb le 24 février 2006, et des extraits à M. Barre le 1er mars Après avoir examiné les réponses écrites reçues, la chambre a arrêté ses observations définitives lors de la séance du 8 juin Elles portent sur les points suivants : - le régime juridique des absences ; - la situation des absences à la ville de Lyon ; - les mesures de gestion adoptées pour limiter ou réduire les absences. * * * INTRODUCTION L'organisation administrative de la ville de Lyon s'articule autour de la Direction générale des services, de huit délégations générales (cf. encadré), et d'une quarantaine de directions. Les délégations générales - Délégation générale aux affaires sociales, à l'éducation et à l'enfance

9 - Délégation générale au développement urbain - Délégation générale culture et sport - Délégation générale au service au public et à la sécurité - Délégation générale aux finances, à la gestion et aux systèmes d'information et de télécommunications - Délégation générale aux ressources humaines - Délégation générale à l'immobilier et aux travaux - Délégation générale à la sécurité juridique, aux assemblées et aux ressources documentaires La délégation générale aux ressources humaines a été créée après les élections municipales de Sa constitution, ainsi que la nomination d'un adjoint directement en charge des ressources humaines, ont notamment traduit la volonté affichée par la nouvelle équipe municipale de réorganiser le pilotage et la gestion des ressources humaines. La délégation comprend quatre directions1 et emploie environ 150 agents, dont la grande majorité travaille au sein de la direction du personnel et des ressources humaines. Au 31 décembre 2004, l'effectif des titulaires et des non titulaires2 sur emplois permanents est d'environ agents, pour un équivalent de emplois à temps plein (cf. tableau). En intégrant les quelque 400 agents recrutés3 pour satisfaire des besoins saisonniers ou occasionnels, la ville de Lyon employait en 2004 environ agents, pour un équivalent de emplois à temps plein.

10 Ce sont les compétences exercées dans les domaines de l'action sociale, de l'action culturelle et sportive, de l'éducation, de l'enfance et de la sécurité qui mobilisent les effectifs les plus importants. La part des agents titulaires ou stagiaires dans l'effectif total est légèrement inférieure à 80 %. L'analyse de l'effectif, retracée dans le tableau qui suit, montre que l'effectif est principalement composé d'agents de catégorie C et majoritairement féminin. La moyenne d'âge est proche de 43 ans. Ce sont les filières technique, administrative et médico-sociale qui regroupent la majorité des emplois occupés par les agents titulaires et stagiaires. Ces emplois sont très majoritairement de catégorie C, en particulier dans la filière technique qui regroupe les cadres d'emplois d'agents d'entretien et d'agents techniques. La part des emplois de catégorie C dont l'accès n'est soumis, ni à un examen, ni à un concours s'est élevée en 2004 à près de 37 % des emplois budgétaires occupés par des agents titulaires et stagiaires4, dont respectivement 21 % et 11 % pour les emplois d'agents d'entretien et d'agents administratifs (cf. tableau).

11 En 2004, près de 70 % de l'effectif était réparti dans huit directions (cf. tableau). C'est dans ces directions que la gestion des absences revêt l'enjeu le plus important pour la ville, d'une part en raison de leur poids dans l'effectif total, d'autre part parce que les absences pour les motifs de maladie ou d'accidents de travail y sont parfois plus élevées que dans les autres services ou directions. I. LE RÉGIME JURIDIQUE DES ABSENCES L'absence n'est pas définie dans un texte législatif ou réglementaire. Hormis l'absence irrégulière ou pour motif de grève, l'absence de l'agent à son poste de travail est généralement rattachée, au regard du droit de la fonction publique territoriale, à l'une des trois situations suivantes : - une position de congé ; - une autorisation spéciale d'absence ; - une décharge d'activité de service, partielle ou totale. L'agent absent à son poste de travail est alors considéré comme étant en position d'activité. Le régime juridique des absences renvoie donc, pour l'essentiel, à la réglementation relative aux congés, aux autorisations spéciales d'absence et aux décharges d'activité des agents territoriaux, titulaires et non titulaires.

12 L'élément principal du cadre juridique est la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. 1 -Les congés 1.1 Les agents titulaires Le régime juridique des congés est principalement5 défini à l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 qui distingue onze types de congés (cf. tableau). La durée des principaux congés des fonctionnaires territoriaux et les conditions de rémunérations afférentes sont présentées dans le tableau qui suit :

13 1.2 Les agents non titulaires Le régime de congés des agents non titulaires est défini dans le décret du 15 février 1988 modifié. Les agents non titulaires ont droit, comme les agents titulaires, à un congé annuel de vingt-cinq jours ouvrables. Le régime des congés pour motif de maladie présente en revanche des spécificités, liées notamment aux conditions de rémunération. La rémunération de l'agent non titulaire comprend généralement des indemnités journalières versées par la Sécurité sociale qui viennent en déduction de la somme allouée par la collectivité territoriale. Les droits statutaires sont ouverts pendant une période plus courte que pour les agents titulaires, en particulier lorsque l'agent est en congé de maladie ordinaire ou en congé de maladie à la suite d'un accident de travail. 2 -Les autorisations spéciales d'absence Leur régime juridique est défini par un nombre assez important de textes, illustrant la variété des motifs pour lesquels les agents de la fonction publique territoriale peuvent bénéficier d'autorisations spéciales d'absence. On peut citer, sans exhaustivité, les autorisations d'absence liées à une fonction de représentation dans des organismes statutaires, à l'exercice du droit syndical et de mandats électifs locaux, pour motifs civiques, associatifs ou religieux, ou encore au profit des sapeurs-pompiers volontaires et des sportifs de haut niveau. Ces autorisations spéciales d'absence sont, selon leur motif, soit de droit, soit facultatives. Elles doivent être, dans ce dernier cas, compatibles avec les nécessités du service.

14 Les autorisations spéciales d'absence les plus courantes, définies à l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, sont liées à la vie familiale : mariages, décès, maladies graves, garde d'enfants malades. En l'absence de parution du décret d'application prévu à l'article 59 pour déterminer les conditions d'application dudit article, en particulier le type d'événements familiaux et le nombre de jours d'absence maximum, le ministre de la fonction publique a indiqué6 qu'" il appartient aux collectivités territoriales de définir, après avis du comité technique paritaire, ces événements ou situations familiales ainsi que les modalités de décompte des autorisations spéciales d'absence correspondantes ". Il n'y a donc pas de texte législatif ou réglementaire fixant pour les agents titulaires des collectivités territoriales la durée des autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux. Leur régime fait partie de ce que le rapport de la mission Roché a désigné comme des " coutumes locales7 ". En vertu de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984, les dispositions de l'article 59 s'appliquent aussi aux agents non titulaires. 3 -Les décharges d'activité de service Les fonctionnaires territoriaux et les agents non titulaires peuvent bénéficier de décharges d'activité de service, totales ou partielles, leur permettant d'exercer pendant leurs heures de service une activité distincte de leur activité administrative normale. La principale décharge d'activité de service, prévue aux articles 56 et 100 de la loi du 26 janvier 1984, est relative à l'exercice du droit syndical. Ses modalités d'application ont été définies par le décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale. II. LA SITUATION DES ABSENCES À LA VILLE DE LYON Avant d'étudier la situation des absences dans la collectivité, la chambre a examiné le régime en vigueur en matière de temps de travail dans la mesure où il détermine le nombre de jours travaillés et non travaillés. 1 -Le temps de travail et le régime des congés annuels et spéciaux 1.1 Les congés annuels L'accord-cadre portant sur l'aménagement et la réduction du temps de travail a été approuvé par le conseil municipal le 2 juillet 2001 et signé, le même jour, par le maire et l'ensemble des

15 organisations syndicales. Applicable au 1er janvier 2002, il a notamment défini les modalités de la mise en place des 35 heures hebdomadaires, après que l'article 21 de la loi du 3 janvier 2001 a imposé aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales de fixer les règles relatives à la durée du temps de travail des agents territoriaux dans les limites applicables aux agents de l'etat, soit 35 heures hebdomadaires et heures annuelles maximum selon le décret du 25 août Dans une décision du 9 octobre 20029, le Conseil d'etat a estimé que la circulaire du 13 avril 2001, rappelant que la durée annuelle du travail de heures dans la fonction publique territoriale constitue un plancher10, n'a méconnu ni le sens ni la portée de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 issu de l'article 21 de la loi du 3 janvier Le total des heures annuelles, obtenu à partir d'un décompte des jours non travaillés dans lequel les droits à congés annuels sont de vingt-cinq jours ouvrés, constitue ainsi une norme à la fois plancher et plafond. L'accord-cadre signé en juillet 2001 n'a pas modifié la durée des congés annuels qui est de vingtsept jours ouvrables selon le " Guide des congés et des autorisations d'absence ", reprenant une note de service du maire de Lyon du 16 avril Les droits à congé annuel des agents sont supérieurs à ceux prévus par le décret du 26 novembre 1985, puisque deux jours supplémentaires sont accordés, au-delà des vingt-cinq jours prévus par le texte réglementaire. Selon la jurisprudence administrative11, les jours de congés excédant les jours de congés légaux peuvent être maintenus après l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale. Cependant, dans l'hypothèse où cet avantage est conservé, il appartient à l'autorité territoriale de définir une organisation des cycles de travail qui concilie cette décision avec le respect d'une durée annuelle de travail de heures. Le cycle de travail doit alors être établi sur la base d'une durée hebdomadaire de travail supérieure à 35 heures, afin que la durée annuelle de travail ne soit pas inférieure à heures. A la ville de Lyon, le maintien des deux jours de congés annuels supplémentaires après le 1er janvier 2002 ne s'est pas accompagné de l'adoption d'un tel cycle de travail puisque le cycle de travail n'ouvrant pas droit à des jours de récupération dits " RTT " est de 7 heures/jour sur 5 jours, soit 35 heures hebdomadaires. 1.2 La " journée du maire "

16 Des jours de congés supplémentaires sont accordés aux agents au titre de la " journée du maire " (cf. tableau). L'accord-cadre relatif à la réduction et à l'aménagement du temps de travail, applicable à partir de 2002, prévoit que " du fait de leur caractère exceptionnel et variable, les jours usuellement accordés par le maire ne sont pas pris en compte dans le temps de travail. Le nombre et les modalités de leur mise en ouvre seront arrêtés annuellement, à la discrétion du maire, dans la limite de trois jours ". A partir de 2002, un jour de congé supplémentaire a été accordé par le maire, contre trois jours précédemment. Mais, dans le même temps, conformément aux dispositions législatives et réglementaires, l'accord d'aménagement et de réduction du temps de travail s'est traduit par l'octroi de 15 jours de congé supplémentaires dits " jours de récupération RTT " pour les agents ayant conservé un temps de travail hebdomadaire de 37h30, antérieurement en vigueur. Il a déjà été indiqué que les heures annuelles constituent la référence en matière de temps de travail dans la fonction publique territoriale. Le(s) jour(s) de congé accordé(s) au titre de la " journée du maire ", non pris en compte dans le calcul du temps de travail, devrai(en)t donc être décompté(s) du contingent des " jours de récupération RTT ", ce qui n'a pas été le cas entre 2002 et Les congés spéciaux Les congés spéciaux désignent les droits individuels à congés accordés aux agents, en considération de leur situation. Il existe, à la ville de Lyon, deux types de congés spéciaux : le congé aux agents médaillés, et le congé accordé aux agents féminins et personnes seules ayant la charge d'un ou de plusieurs enfants de moins de 16 ans Le congé aux agents médaillés Selon les articles R et suivants du Code des communes, une Médaille d'honneur12 peut être attribuée aux agents, afin de " récompenser ceux qui ont manifesté une réelle compétence professionnelle et un dévouement constant ", au service des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

17 Le texte réglementaire ne prévoit pas l'attribution d'un congé individuel aux agents médaillés. Les agents recevant la Médaille d'honneur de la ville de Lyon ont droit à un congé exceptionnel rémunéré de trois jours ouvrables, qui doit être pris dans le délai d'un an à compter de la date d'attribution de la Médaille. Compte tenu du nombre d'agents médaillés chaque année (cf. tableau ci-dessus), le nombre de jours non travaillés au titre de ce congé est d'environ Le congé spécial accordé aux agents féminins et personnes seules ayant la charge de un ou plusieurs enfants de moins de 16 ans Les agents féminins et personnes seules ayant la charge d'un ou de plusieurs enfants de moins de 16 ans peuvent bénéficier d'un jour de congé supplémentaire par an et par enfant. La chambre n'a pas disposé de données chiffrées sur le nombre de jours non travaillés au titre de ce congé. 2 -Le système d'information relatif aux absences 2.1 Les sources d'information Les données relatives aux absences des agents sont rassemblées dans deux documents : - le bilan social, établi chaque année par la collectivité, comme le font des entreprises13 ou des établissements publics hospitaliers14 ; - le rapport sur l'état de la collectivité15, élaboré tous les deux ans selon le modèle présenté dans le décret du 25 avril et transmis au comité technique paritaire. Les données chiffrées contenues dans le rapport d'observations de la chambre ont donc été essentiellement extraites de ces deux documents. Les données du bilan social et du rapport sur l'état de la collectivité ne sont généralement pas identiques, en raison notamment d'un effectif de référence distinct (cf. tableau). Elles restent toutefois généralement très proches.

18 2.2 La mesure des absences Selon les dispositions de l'annexe17 du décret du 25 avril 1997, les absences au travail comprennent les éléments mentionnés dans l'encadré. Les absences au travail (agents titulaires et non titulaires) - Jours d'absence pour maladie - Jours d'absence pour longue maladie, maladie de longue durée et grave maladie18 - Jours d'absence pour accidents de travail et de trajet, et pour maladies à caractère professionnel - Jours d'absence pour maternité et pour adoption - Jours d'absence pour motif syndical ou de représentation - Jours d'absence pour autres raisons (dont autorisations d'absence pour événements familiaux) Il est assez difficile, à la lecture du bilan social, d'avoir une vision globale de la situation des absences à la ville de Lyon. En effet, on ne dispose pas d'une mesure consolidée ou agrégée des absences faisant à la fois apparaître l'importance et l'évolution du phénomène, ainsi que la diversité des situations et des motifs qu'il recouvre. Les données du bilan social 2004 figurant à la rubrique " Absentéisme ", exprimées en nombre de jours non travaillés ou en taux d'absence, recouvrent quatre types d'absence : - les absences pour motif de maladie ; - les absences pour congé de maternité et de paternité ; - les absences au titre des autorisations spéciales d'absence accordées pour événements familiaux et garde d'enfants malades ;

19 - les absences pour motif d'accidents de travail. Les décharges de service et les autorisations spéciales d'absence liées à l'exercice du droit syndical, comptabilisées à la rubrique " Relations sociales ", sont exprimées en volume horaire annuel. Le bilan social ne mentionne pas le nombre de jours non travaillées en raison des absences irrégulières, des congés spéciaux (cf. II- 1-3), des congés pour formation syndicale, de la participation aux réunions mensuelles d'information19 des organisations syndicales, ainsi que le nombre de jours non travaillés au titre de l'ensemble des autorisations spéciales d'absence délivrées. Pour certains de ces motifs, le nombre de jours d'absence n'est pas précisément chiffré par la ville de Lyon. Celle-ci a ainsi indiqué, dans ses réponses à la chambre, être " consciente d'un manque en matière de suivi des absences syndicales sur l'ensemble de ses services20 ". Le déploiement progressif de l'outil " Gestion des Temps et des Activités " (GTA) devrait cependant permettre, à l'avenir, de connaître le nombre de jours non travaillés en raison de toutes les autorisations spéciales d'absence délivrées. En ce qui concerne l'effectif de référence pris en compte dans le bilan social pour le calcul des absences pour motif de maladie, on peut noter qu'il n'inclut, ni les agents contractuels occupant des emplois répondant à des besoins saisonniers ou occasionnels21, ni les agents de droit privé recrutés sur des emplois à caractère précaire22. En 2004, cela représentait, en moyenne annuelle, environ 400 agents, soit 5 % de l'effectif total de la collectivité. 2.3 L'organisation administrative et la gestion des absences La gestion administrative et le suivi des absences sont assurés, selon les motifs des absences, par la direction du personnel et des ressources humaines ou par les directions opérationnelles. Le processus de déconcentration, effectif dans certaines directions opérationnelles depuis le début de l'année 2005, a modifié assez sensiblement la répartition des compétences entre les directions La gestion administrative et le suivi des absences Jusqu'à la fin de l'année 2004, les absences pour motif de maladie, de maternité et d'accidents de travail étaient gérées par la direction du personnel et des ressources humaines, qui recevait les

20 arrêts de travail et assurait la gestion administrative des dossiers des agents. C'est elle qui déclenchait le contrôle médical, de sa propre initiative ou à celle de la direction opérationnelle. Concernant les autorisations spéciales d'absences pour événements familiaux et pour garde d'enfants malades, les demandes formulées par les agents étaient accompagnées de l'avis favorable ou défavorable du chef de service et transmises à la direction du personnel et des ressources humaines qui statuait. Les autres congés (congés annuels, jours " RTT ", journée du maire, congé spécial pour enfants de moins de 16 ans...) et les autres autorisations spéciales d'absence étaient gérés dans les directions opérationnelles. Dans le domaine du suivi des absences, les données collectées par la direction du personnel et des ressources humaines sur le nombre de jours non travaillés pour motif de maladie, de maternité et d'accidents de travail étaient transmises, généralement tous les mois, aux directions opérationnelles, sous la forme d'un tableau de bord. En 2005, les difficultés rencontrées dans l'exploitation du nouveau progiciel de gestion "H.R Access " n'ont toutefois pas permis à la direction du personnel et des ressources humaines de diffuser ces données aux directions opérationnelles Le processus de déconcentration et le suivi des absences La déconcentration de la gestion des ressources humaines mise en ouvre dans quatre directions ou services23 à la fin de l'année 2005 a modifié le processus de gestion des absences décrit au paragraphe précédent. La gestion administrative des absences pour motif de maladie ordinaire (réception des certificats médicaux, enregistrement des absences, déclenchement du contrôle médical) et le traitement des autorisations spéciales d'absence (vérification des droits, décision, enregistrement de l'absence) sont désormais de la compétence des directions opérationnelles déconcentrées. La déconcentration, qui s'accompagne de la mise en place progressive d'outils modernes de suivi et de gestion des absences (H.R Access et GTA), devrait donner plus d'autonomie et de responsabilité à l'encadrement supérieur. Les directions opérationnelles déconcentrées disposeront ainsi directement de données individuelles sur les absences pour motif de maladie ordinaire et sur les autorisations spéciales d'absence pour événements familiaux, auparavant centralisées par la direction du personnel et des ressources humaines.

21 La connaissance plus précise et parfois plus rapide des situations d'absence, en particulier pour motif de maladie ordinaire, pourrait contribuer à l'adoption de mesures de gestion mieux ciblées et à une plus grande réactivité dans le déclenchement des contrôles, nécessaire pour vérifier le bien fondé d'arrêts de travail répétés de courte durée (cf. III- 4-2) Le déploiement progressif d'un outil de gestion des temps et des activités La ville de Lyon s'est dotée, à l'occasion de la mise en place des 35 heures hebdomadaires, d'un outil de gestion des temps, des plannings et des activités permettant de gérer la complexité attachée à des cycles de travail plus diversifiés et à des absences plus nombreuses24. Selon les termes de l'accord général d'application portant aménagement et réduction du temps de travail signé par la ville de Lyon et les organisations syndicales en décembre 2001, l'objectif était "d' aboutir à une mise en oeuvre courant ". Le processus de mise en place du progiciel GTA choisi par la ville de Lyon a pris un retard assez important. A la fin de l'année 2005, GTA gère, dans les services, l'activité et toutes les absences d'environ agents. Sa généralisation est prévue en En l'absence de GTA, le suivi de l'ensemble des absences dans les directions opérationnelles apparaît complexe et comporte des éléments de fragilité. Des congés (congés annuels, jours de récupération " RTT ", journée du maire, congé spécial pour enfants de moins de 16 ans...) et des autorisations spéciales d'absence sont gérés dans les services avec des outils (Excel...) qui ne sont pas toujours les mieux adaptés au suivi des différents types d'absences, parfois sans consolidation au niveau central (congé spécial, autorisations spéciales d'absence...). La gestion des droits à récupération " RTT " se révèle lourde et présente un risque de mauvaise comptabilisation des droits. Ainsi, l'ouverture des droits à récupération " RTT " implique en effet, sauf exceptions, service fait, de sorte qu'un agent absent un jour ou un mois perd respectivement 30 minutes et 1,25 jour de récupération " RTT ". Dans les services non dotés de GTA, il n'y a pas de correction automatique des droits à récupération " RTT " en raison d'absences pour motif de maladie, de maternité et d'autorisations spéciales liées à des événements familiaux. C'est principalement sur la base des informations transmises par la direction du personnel et des ressources humaines que les gestionnaires retirent les jours de récupération " RTT " auxquels

22 l'agent n'a plus droit du fait de ses absences. L'article 6 du décret du 25 août 2000 a prévu "un décompte exact du temps de travail accompli par chaque agent" ; or les outils de gestion les mieux adaptés à ce décompte et au suivi de l'ensemble des absences ne sont pas encore en place dans l'ensemble des services de la ville de Lyon. Lorsque GTA sera entièrement déployé, l'interface GTA-H.R Access devrait toutefois permettre un meilleur suivi et une mesure exhaustive des absences et du temps travaillé. 3 - Les absences liées à la maladie 3.1 Les données globales Les absences liées à la maladie sont mesurées, dans le bilan social, à partir du nombre de jours non travaillés pour motif de maladie ordinaire, de longue maladie, de maladie de longue durée, de mi-temps thérapeutique et de mise en disponibilité d'office. On peut calculer le taux d'absence26 pour motif de maladie à partir du nombre de jours non travaillés et de l'effectif. Le taux d'absence pour motif de maladie a été généralement supérieur ou égal à 7 % dans la période mais baisse assez sensiblement en 2004 (cf. tableau). L'évolution favorable du taux d'absence en 2004 provient principalement de la diminution des taux d'absence pour maladie ordinaire, pour longue maladie et pour maladie de longue durée. Compte tenu de son caractère récent, cette évolution reste toutefois difficile à interpréter, notamment en l'absence des données de l'exercice L'absence pour motif de maladie ordinaire constitue la première cause d'absence dans la collectivité.

23 L'analyse de la chambre a porté plus particulièrement sur ce type d'absence, généralement considéré comme " compressible ". 3.2 Les absences pour motif de maladie ordinaire La situation de la ville de Lyon et des collectivités comparables La maladie ordinaire est, comme on l'a indiqué, la première cause d'absence dans la collectivité, loin devant la longue maladie, la maladie de longue durée ou les accidents de travail. Le nombre de jours non travaillés pour motif de maladie ordinaire représente, en moyenne, plus de 60 % du nombre total de jours non travaillés pour motif de maladie. C'est environ quatre à cinq fois plus que le nombre de jours non travaillés pour motif de longue maladie, de maladie de longue durée ou d'accidents de travail, proche de pour chacun des trois motifs d'absence. Le taux d'absence pour maladie ordinaire a fluctué assez peu entre 2000 et 2003 puis baisse en 2004, pour se situer, pour la première fois depuis 2000, en deçà de 4 % (cf. tableau). En matière d'absences, les comparaisons entre collectivités territoriales doivent être effectuées avec prudence compte tenu d'une possible inégale fiabilité des procédures de collecte de l'information et de mesure du phénomène, ainsi que de la nature des compétences exercées, qui peut induire une répartition différente des effectifs par filière d'emplois et par catégorie statutaire. Il est tout de même intéressant de situer la collectivité par rapport à des communes ou des structures intercommunales de taille comparable. A la ville de Lyon, le nombre moyen de jours d'absence par agent27 pour motif de maladie ordinaire est d'environ 15 jours par an et par agent dans la période

24 Il est certes assez sensiblement supérieur à la moyenne communale, mais très proche de celui qui est constaté dans les communes et établissements publics de coopération intercommunale appartenant à la même strate démographique que la ville de Lyon Les caractéristiques principales des absences pour motif de maladie ordinaire * la durée des absences L'absence pour motif de maladie ordinaire est une absence de courte durée. Les arrêts de travail de très courte durée, soit quatre jours ou moins, représentent environ 45 % de l'ensemble des arrêts de travail pour motif de maladie ordinaire. Il convient toutefois d'ajouter que des arrêts de courte durée peuvent se succéder et être ainsi à l'origine d'une assez longue période d'absence. Les arrêts de travail de moyenne et longue durée, soit un mois ou plus, représentent environ 10 % des arrêts de travail en maladie ordinaire. Il n'est pas possible de préciser si la fréquence des arrêts de travail est plus élevée certains jours de la semaine car la répartition du nombre de jours non travaillés selon les jours de la semaine n'est pas connue par la ville de Lyon. D'après les réponses de la collectivité, l'outil GTA devrait permettre, à l'avenir, ce type d'investigations. * la fréquence des absences

25 D'après les données du bilan social, la proportion des agents de la collectivité n'ayant eu aucun arrêt de travail pour motif de maladie ordinaire en 2003 est légèrement supérieure à 40 %. A partir de la situation des absences dans trois directions (Education, Enfance, Police municipale), la chambre a évalué la proportion des agents ayant, à l'inverse, une fréquence d'arrêts de travail pour motif de maladie ordinaire assez élevée. Les données collectées pour l'exercice 2004, retracées à l'annexe 1, montrent qu'une trentaine d'agents, soit environ 1,5 % de l'effectif total des trois directions28, a eu dans l'année plus de 6 arrêts de travail pour motif de maladie ordinaire. En retenant un seuil inférieur, soit 5 arrêts de travail ou plus dans l'année, le nombre d'agents concernés est d'environ 80, ce qui représente 3,5 % de l'effectif. On note aussi qu'environ la moitié des agents ayant plus de 6 arrêts de travail en 2004 ont eu aussi une fréquence élevée d'arrêts en * la concentration des absences La concentration des absences a été étudiée à partir d'un échantillon couvrant cinq directions (Enfance - Education - Hôtel de ville - Police municipale - Sports), soit plus du tiers de l'effectif total. L'analyse met en évidence que les absences liées à la maladie ordinaire sont assez fortement concentrées. Dans les directions de l'échantillon, 5 à 10 % des agents représentent, en 2004, environ 50 % des jours non travaillés pour motif de maladie ordinaire. L'examen plus approfondi des données pour trois directions (Education, Enfance, Police municipale) et pour une sous-direction (Mairie du 3ème arrondissement) montre que, dans la période étudiée ( ), vingt-six agents, soit environ 1 % de l'effectif total29 ont eu, chaque année, des absences pour maladie ordinaire relativement longues, supérieures à 40 jours, soit près de trois fois le nombre moyen annuel de jours d'absence par agent (cf. annexe 2). Les résultats précédents relatifs à la fréquence et à la durée des absences, obtenus à partir d'un échantillon assez important, mettent en évidence la concentration des absences longues et/ou répétées sur une proportion d'agents probablement inférieure à 5 % de l'effectif total de la collectivité. Compte tenu de l'importance et de la récurrence des absences de ces agents, les actions engagées pour limiter ou réduire les absences doivent comporter, à côté des mesures collectives (action sur les conditions de travail, renforcement de l'encadrement...), des mesures individuelles

26 adaptées à la situation des agents absents le plus longtemps et/ou le plus fréquemment. La ville de Lyon a indiqué avoir mis en place de telles mesures, à travers " l'aménagement de postes de travail, les reclassements professionnels ou le suivi médico-social des agents en difficulté, voire, dans certains cas, des mesures disciplinaires ". La chambre note toutefois que les mesures individuelles de gestion des absences ont été mises en oeuvre avec une intensité et un succès inégaux selon les directions. * les absences et le statut des agents Le nombre de jours d'absence des agents est étroitement lié à leur statut. En 2003, le nombre moyen de jours d'absence par an des agents titulaires et stagiaires est ainsi plus de deux fois supérieur à celui des agents non titulaires. Le nombre moyen de jours d'absence des agents est aussi très différent selon la catégorie statutaire puisque le nombre moyen de jours d'absence est, pour les agents de catégorie C, de deux à quatre fois supérieur à celui des agents de catégorie A et B (cf. tableau). Les bilans sociaux ne fournissent pas d'informations sur les absences par cadre d'emploi ou par métier, mais il semble qu'il existe des disparités entre les cadres d'emplois de la catégorie C. Selon des données de la direction du personnel et des ressources humaines relatives à l'exercice 2001, les agents appartenant à cinq cadres d'emplois présentent un nombre moyen de jours d'absence supérieur à celui de la catégorie C. Il s'agit des agents d'entretien, des gardiens de police municipale, des agents de salubrité, des agents du patrimoine et des auxiliaires de puériculture (cf. tableau).

27 Le nombre de jours d'absence pour maladie ordinaire des agents recrutés sur des emplois jeunes a été enfin particulièrement important en 2004 où il s'est élevé à près de 30 jours par agent. * les absences dans les directions et les services de la ville de Lyon Le taux d'absence en maladie ordinaire présente des différences marquées selon les directions et selon les services. Il semble structurellement assez faible dans certaines directions, souvent de petite taille, telles que les directions de la sécurité juridique ou des déplacements urbains. Une part très importante des absences constatées dans la collectivité est concentrée dans les directions aux effectifs les plus importants qui, à de rares exceptions (directions des affaires culturelles, direction des espaces verts), présentent un taux d'absence pour maladie ordinaire supérieur au taux moyen (cf. tableau). Le taux d'absence dans les directions apparaît comme assez fortement corrélé à la structure des

28 effectifs. Les directions qui emploient très majoritairement30 des agents de catégorie C, telles que les directions de l'éducation, de la police municipale ou de l'hôtel de ville, ont un taux d'absence pour maladie ordinaire supérieur au taux moyen de la collectivité. Il existe également parfois des différences substantielles dans les taux d'absence de services ou de structures appartenant à une même direction. Le taux d'absence pour maladie ordinaire est ainsi, chaque année, très fort à la mairie du troisième arrondissement où il a fluctué entre 7 % et 14 % entre 1999 et 2003, soit un niveau notablement supérieur à celui constaté dans les mairies des huit autres arrondissements. Au sein de la direction de l'éducation, le nombre moyen de jours d'absence des agents titulaires dits volants31, c'est-à-dire affectés provisoirement dans une école pour assurer un remplacement ou compenser un sous-effectif lié à la vacance d'emplois budgétaires, a été en 2003 et en 2004 respectivement de 26 jours et 37 jours, contre 20 jours en moyenne pour l'ensemble du personnel de la direction. 4 -Les absences liées aux accidents de travail et de trajet 4.1 Les données globales Les accidents de travail et de trajet sont, selon les années, la quatrième ou la cinquième cause des absences des agents à leur poste de travail, après la maladie (maladie ordinaire, longue maladie, maladie de longue durée) et la maternité. Ils représentent moins de 15 % des absences pour motif de maladie ordinaire. Le taux d'absence pour motif d'accidents de travail et de trajet s'est inscrit dans une tendance légèrement baissière depuis 2002 (cf. tableau). Les accidents de trajet ont représenté environ le quart du nombre total de jours non travaillés. Le nombre annuel d'accidents de travail, hors accidents de trajet, est demeuré proche de 500 entre 2002 et 2004, dont plus de la moitié a entraîné un arrêt de travail, majoritairement inférieur à 28 jours (cf. tableau).

29 Entre 2002 et 2004, on a dénombré une trentaine d'accidents de travail ayant entraîné un arrêt de travail supérieur à cent jours. Selon la collectivité, les arrêts de travail les plus longs ont correspondu, le plus souvent, à des arrêts prolongés en raison de l'incapacité à reprendre le poste occupé, sans que les accidents n'aient présenté à l'origine une gravité particulière. Il y a eu ainsi très peu d'accidents imputables à la réalisation d'un risque identifié comme majeur (utilisation de machines ou de produits dangereux, chutes, manipulations sur le réseau électrique...). 4.2 La répartition des accidents de travail * les accidents de travail dans les directions et les services On note l'inégale répartition, selon les directions, des absences pour motif d'accidents de travail. Le tableau qui suit met en évidence que la fréquence et la gravité des accidents de travail à la direction des espaces verts, à la direction de la police municipale et à la direction des sports sont assez sensiblement supérieures aux données moyennes de la collectivité. Dans ces directions, la nature des missions assurées par les agents accroît le risque d'accidents de travail. A titre d'exemple, les accidents du travail à la direction de la police municipale ont concerné plus particulièrement les services de la police de proximité (outrages et rébellions sur la voie publique) et l'unité mobile d'intervention (conduite de motos).

30 * les agents non titulaires et les agents sur " contrats aidés " Pour les agents non titulaires, soumis au régime général de la Sécurité sociale, la cotisation payée par la ville de Lyon est calculée à partir d'un taux fixé par la caisse régionale d'assurance maladie, compte tenu du " profil de risque " présenté par la collectivité. Ce taux, calculé à partir des données collectées au cours des trois dernières années, a baissé depuis 2001 (cf. tableau). La croissance des effectifs d'agents non titulaires a été le facteur principal de hausse de la cotisation32 payée par la ville de Lyon au titre des accidents de travail de cette catégorie d'agents. On constate enfin que le taux de fréquence et le taux de gravité des accidents de travail affectant les agents recrutés sur contrats aidés (emplois jeunes, apprentis, agents recrutés sur des contrats emploi solidarité et sur des contrats emploi consolidé) ont été, entre 2001 et 2003, deux à trois fois supérieurs aux taux moyens de la ville de Lyon. Ils ont de surcroît augmenté durant la période examinée. 4.3 La désignation des agents chargés d'assurer la mise en ouvre des règles d'hygiène et de sécurité Le décret du 10 juin 1985, relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale a prévu à l'article 4 la désignation par l'autorité territoriale, dans les services, des agents chargés d'assurer la mise en ouvre des règles d'hygiène et de sécurité (ACMO). Leur mission, précisée par le décret du 16 juin 2000 modifiant le décret de 1985, consiste notamment à prévenir les dangers susceptibles de compromettre la sécurité ou la santé des agents.

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