Politique maritime. La sûreté portuaire. UPACCIM Union des ports autonomes et des chambres de commerce et d industrie maritimes

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1 Politique maritime La sûreté portuaire UPACCIM Union des ports autonomes et des chambres de commerce et d industrie maritimes Le 27 avril 1999, le président des États-Unis a créé l Interagency Commission on Crime and Security in United States Ports et lui a donné pour mission d étudier les mesures à prendre afin de réduire les crimes, trafics, vols et fraudes en tout genre, dans les ports américains. Le rapport de cette commission a montré une situation alarmante. Les attentats du 11 septembre 2001 ont eu pour effet d accélérer la réflexion sur la mise en sûreté des ports américains, en plaçant la lutte contre le terrorisme en tête des préoccupations. Il faut noter que les ports américains n avaient jamais reçu de fonds fédéraux pour la sûreté. Le 19 novembre 2001, le président des États-Unis a signé l aviation and transportation security act (ATSA) qui, entre autres, créait la Transportation Security Administration (TSA) à l intérieur du US Department of Transportation. La loi fédérale sur la sûreté du transport maritime, dont le Sénateur Ernest F. Hollings, avait été le rapporteur du projet au Sénat, a été adoptée en novembre Les travaux au niveau international Les travaux du G8 Le G8 réuni les 26 et 27 juin 2002 au sommet de Kananakis, a décidé d une coopération entre ses membres pour mettre au point un modèle commun d approche de la sûreté des conteneurs, lequel servirait de base aux discussions de l OMI. Les membres du G8 sont convenus, entre autres, des actions suivantes dans le domaine portuaire : - rendre obligatoire, à partir du 1 er juillet 2004, les plans de sûreté portuaire ainsi que les évaluations de la sûreté dans les ports ; - améliorer la sûreté des conteneurs, notamment au sein de l Organisation mondiale des douanes, et celle du transport des marchandises dangereuses ; - faire un rapport d avancement des travaux au G8, tous les six mois. Les travaux de l Organisation maritime internationale, l OMI La conférence de l OMI qui s est tenue du 9 au 13 décembre 2002 à Londres a amendé la convention SOLAS en y incluant un nouveau Chapitre XI-2 pour l adapter aux exigences de la sûreté maritime et portuaire. Parallèlement, un nouvel instrument juridique de l OMI, le code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires ou code ISPS (Interface Ship & Port facility Security code) a été élaboré. Ce code ISPS comprend deux parties : la partie A, d application obligatoire, constituée par les amendements à la convention SOLAS, et la partie B, d application facultative qui est un guide pour l application de la partie A. Les États-Unis ont déjà déclaré en mars 2003, que 1

2 la partie B est d application obligatoire pour tout navire se rendant dans ses ports. La date d application du code ISPS est le 1 er juillet Les ports concernés sont tous ceux qui ont un commerce international de passagers ou de navires de commerce de plus de 500 tonnes. Les États prennent les décisions adaptées si le trafic n est qu occasionnel. Le code ISPS ne raisonne pas au niveau du port, mais à celui de chaque installation portuaire. Les mesures incluent, entre autres, dans les ports : - recensement des risques dans les installations portuaires concernées ; - élaboration de plans de sécurité par installation portuaire ; - élaboration d une réglementation sur l accès aux zones de sécurité ; - création de la fonction d agent de sûreté de l installation portuaire (ASIP). La partie A du code ISPS impose notamment aux États, avec interdiction de les déléguer, les obligations suivantes relatives aux ports : - détermination de niveaux de sûreté 1, 2 ou 3 avec obligation de les communiquer aux ports et navires nationaux, ainsi qu à tout navire qui veut entrer dans les ports nationaux ; - élaboration de procédures de sûreté pour les ports, correspondant à chaque niveau de sûreté ; - élaboration d instructions de prévention des incidents de sûreté ; - approbation des évaluations de sûreté des installations portuaires (port facility security assessment, PFSA ou ESIP) ; - détermination des installations portuaires qui doivent désigner un agent de sûreté de l installation portuaire (port facility security officer, PFSO ou ASIP) ; - approbation des plans de sûreté de chaque installation portuaire (port facility security plan, PFSP ou PSIP) ; - exercice du contrôle des mesures de sûreté ; - vérification par tests de l efficacité des plans de sûreté des installations portuaires. La partie B du code ISPS, rédigée au conditionnel, recommande, notamment aux États, d appliquer de la façon suivante, les obligations de la partie A, relatives aux ports : - possibilité d autoriser un organisme reconnu de sûreté ou ORS (recognised security organisation ou RSO), à effectuer certaines activités liées à la sûreté, y compris les évaluations de la sûreté des installations portuaires. Le code propose les critères à satisfaire par un organisme reconnu comme RSO et précise que l exploitant d un port ou d un terminal peut être désigné comme RSO; - établir une liste de prescriptions pour la préparation du plan de sûreté des installations portuaires (PFSP). - faire figurer des éléments supplémentaires dans le PFSP, en particulier sur l accès aux installations portuaires et les mesures de sûreté relatives à la manutention de la cargaison et des bagages non accompagnés ; - prévoir des procédures pour l approbation des plans de sûreté des installations portuaires (PFSP), l organisation de la sûreté dans les ports ; - délivrer une «déclaration de conformité de l installation portuaire» ; - définir les obligations de l agent de sûreté de l installation portuaire (PFSO) en matière de formation, exercices et entraînements. Les gouvernements contractant à la convention SOLAS doivent désigner un point de contact national unique pour les rapports avec l OMI 1 (on verra ci-après qu en France, c est la cellule opérationnelle centrale autour du haut fonctionnaire de défense - mer). Ils doivent également notifier à l OMI, avant le 1 er juillet 2004, par un système de saisie de données qui sera sur l internet, les cinq renseignements suivants : - une page d accueil protégée par un mot de passe, et qui n en autorisera la lecture qu aux autres gouvernements contractants ; 1 Lettre circulaire n 5214 de l OMI aux membres, 8 décembre

3 - les coordonnées du point de contact national ; - les moyens de contacter les organismes responsables de la sûreté (y compris les ORS) ; - les renseignements concernant les installations portuaires recensées. Chaque installation portuaire recevra un numéro d identification composé : du numéro d identification du code des Nations unies pour le port, du numéro d identification du Lloyd s Register correspondant au port principal auquel est attachée l installation portuaire et du numéro d identification comportant quatre chiffres de l installation portuaire elle-même (qui aura été attribué par le gouvernement contractant) ; - les «autres arrangements» et «arrangements équivalents» en matière de sûreté. Les travaux de l Organisation internationale du travail, l OIT L OIT a élaboré un Code of practice on security in ports 2 qui traite de la sûreté. Ce texte vise à promouvoir une démarche commune des États membres de l OIT pour appliquer le code ISPS. Ce texte n est pas contraignant, ce ne sont que des recommandations (guidance framework). L OMI n est compétente que pour la partie navires et l interface navire/quai, mais l OIT va au-delà de ce champ d application physiquement limité et étend la question de la sûreté portuaire à l ensemble du port. L OIT fournit une méthode d identification des risques et des mesures à prendre, en formulant des recommandations pour : - élaborer les évaluations, puis les plans de sûreté portuaire ; - créer un comité consultatif sur la sûreté portuaire ; - appliquer à tous les secteurs du port, à toutes les activités qui s exercent sur le port et à tout le personnel qui travaille en permanence, aux personnes qui font des affaires avec le port ou qui ne font qu y transiter, des mesures de sûreté ; - sensibiliser et former le personnel en matière de sûreté ; - faire des exercices et des vérifications systématiques des procédures de sûreté. Les travaux de l Union européenne La communication de la Commission européenne relative à l amélioration de la sûreté maritime incluant une proposition de règlement Cette communication en date du 2 mai , comporte une proposition de règlement du Parlement et du Conseil relative à l amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires, qui harmoniserait l application dans les États membres de la partie A du code ISPS et donnerait également le caractère d obligations à plusieurs recommandations de la partie B du code ISPS. Cette communication annonce, qu en l absence de texte international définissant les mesures de sûreté applicables à l ensemble des zones portuaires (ce qui est le cas), la commission présentera une proposition de directive (voir ci-après) définissant les mesures complémentaires de sûreté à mettre en œuvre dans les ports de l Union. La proposition de règlement concerne le trafic international y compris intra-européen et s étendrait au trafic national de passagers (à plus de 20 milles des côtes). Elle donne une fonction de contrôle à la Commission européenne. En outre, parmi les recommandations de la partie B du code ISPS, la proposition de règlement, si elle était adoptée en l état, rendrait obligatoires, notamment, les mesures suivantes : 2 Référence MESSHP/2003/14. 3 COM(2003) 229 final ou 2003/0089 (COD). 3

4 - possibilité d autoriser un organisme de sûreté reconnu (RSO), à effectuer certaines activités liées à la sûreté, y compris les évaluations de la sûreté des installations portuaires ; - établir une liste de prescriptions pour la préparation du plan de sûreté des installations portuaires (PSIP) ; - prévoir des standards minimaux pour les plans de sûreté des installations portuaires (PSIP) ; - définir les fréquences des actions de formation, des exercices et des entraînements des agents de sûreté de l installation portuaire (PFSO). Le règlement entrera en vigueur 20 jours après sa publication au journal officiel des Communautés européennes. La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l amélioration de la sûreté des ports présentée par la Commission européenne L OMI n est compétente que pour la partie navires et l interface navire/quai. La directive proposée, rendue publique le 10 février 2004, étendrait les prescriptions du code ISPS prévues pour les installations portuaires, à toute la zone portuaire, ainsi que dans les «zones portuaires adjacentes» en : effectuant une évaluation de la sûreté portuaire ; élaborant un plan de sûreté portuaire ; désignant un agent de sûreté portuaire ; créant une autorité de sûreté portuaire conseillée par un comité de la sûreté portuaire. La proposition de directive sur la sûreté du transport intermodal préparée par la Commission européenne Cette directive couvrirait tous les modes de transport et tous les trafics (conteneurs, vracs, etc.). La Commission a publié le 26 décembre 2003, un document de consultation publique préalable à la rédaction de ce projet de directive en demandant une réponse pour le 27 février La communication de la Commission européenne sur le rôle de la douane dans la gestion intégrée des frontières La communication 5 du 24 juillet 2003 sur le rôle de la douane dans la gestion intégrée des frontières extérieures (sous-entendu «de l Union européenne») inclut une proposition de règlement du Parlement et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire. Ce texte est joint à la communication «un environnement simple et sans support papier pour la douane et le commerce», dans laquelle la Commission propose, dans le contexte de l élargissement de restreindre les contrôles douaniers à la frontière externe de l Union européenne, pour les faire porter essentiellement sur les aspects de sécurité/sûreté, en déplaçant les autres contrôles vers les autorités douanières responsables des locaux des entreprises. Dans la proposition de règlement, la Commission propose de mettre en place une stratégie européenne intégrée, en introduisant dans le code des douanes communautaire, les notions de «risque», de «gestion des risques» et «d opérateur connu», termes ignorés de ce code. Actuellement, la déclaration en douane ne doit être déposée que lorsque les marchandises sont présentées en douane. L innovation serait d exiger la déclaration en douane avant l arrivée des marchandises Référence COM(2003) 452 final. 4

5 La Commission propose non pas l obligation de déclaration anticipée des marchandises à l importation avec au moins 24 heures de préavis avant l embarquement, comme aux États-Unis, mais seulement 24 heures avant le débarquement. La position de la Commission européenne sur les mesures unilatérales américaines La Commission européenne s était, dans un premier temps, opposée au fait que les États-membres et leurs ports adhèrent individuellement au programme «container security initiative (CSI)» et avaient même entamé une procédure contre les États membres ayant adhéré à la CSI devant la Cour de justice des Communautés européennes. Elle souhaitait un traitement uniforme des ports européens. La Commission a passé le 18 novembre 2003, un accord Union européenne / États-Unis, afin d obtenir que les conteneurs débarqués aux États-Unis aient une égalité de traitement, quel que soit le port européen où ils ont été chargés, transbordés ou passés en transit. Cet accord a été conclu par intégration de la sûreté dans l accord de coopération douanière américano-européen du 28 mai Cet accord prévoit que les normes en matière de contrôle seront les mêmes aux États-Unis et en Europe. Il prévoit aussi la création d un groupe de travail commun chargé d élaborer des normes minimales pour le contrôle des conteneurs, l identification des envois à risque et les échanges d informations les concernant. Les études effectuées pour la Commission sur l évaluation des coûts de sûreté portuaire La Commission européenne a confié en janvier 2003, au consultant anglais ICF Consulting, une étude d évaluation des coûts des mesures de sûreté portuaire. Cette étude a conduit à la remise à la Commission européenne, en juin 2003, d un projet de rapport final. Dans son projet de rapport final, ICF Consulting avait évalué le coût des mesures de sûreté portuaire pour la France à 100 millions d euros pour la première année et 40 millions d euros chacune des années suivantes. Cette étude sous-estimait manifestement le coût de la main d œuvre en France, et il aurait été plus réaliste de considérer que les montants prévisibles sont de l ordre de 111 millions d euros la première année et 50 millions d euros chacune des années suivantes. Le rapport ICF Consulting n a pas été jugé satisfaisant ; la Commission n a jamais publié le rapport final et prévoit un nouvel appel d offres sur le même sujet en Les travaux au niveau français Les outils administratifs mis en place Les principales références nationales en vigueur aujourd hui sont : - l instruction du 15 mars 1984 sur la sûreté et la sécurité des ports maritimes de commerce, qui crée des plans de protection ; - l instruction du 8 février 1993 qui vise les points sensibles et des plans particuliers de protection ; - la directive ministérielle de vigilance maritime du 12 février 1998 qui crée le plan de sûreté portuaire ; - l arrêté du 14 mai 1999 qui crée le comité national de sûreté du transport et des ports maritimes, et les comités locaux de sûreté portuaire ; 5

6 - l arrêté du 9 août 1999, modifié par un arrêté du 11 décembre , fixe une liste des ports dans lesquels est institué un comité local de sûreté portuaire ; - le plan gouvernemental VIGIPIRATE du 17 mars 2003, qui prévoit notamment 4 niveaux d alerte. Le groupe interministériel de sûreté du transport maritime (GISTM) prendra la suite du comité national de sûreté du transport et des ports maritimes. Le secrétaire général de la mer, Jean-René Garnier, est chargé de présider le GISTM. Le secrétariat en est assuré par les services du haut fonctionnaire de défense, Gilles Leblanc. Les missions d étude de l Administration Le gouvernement français a reçu en décembre 2002, le rapport qu il a demandé sur le sujet à une mission du Conseil général des ponts et chaussées, dirigée par André Combeau, ingénieur général des ponts et chaussées. Ce rapport est confidentiel. Une mission d analyse et de propositions sur la mise en œuvre des conventions de l OMI et du droit dérivé communautaire, a été confiée en mai 2003, à une mission du conseil général des ponts et chaussées, dirigée par Marie-Françoise Simon-Rovetto, inspecteur général de l équipement. Son rapport confidentiel a été remis le 1 er juillet Une mission conjointe interministérielle d évaluation des coûts des mesures de sûreté portuaire et de propositions de décisions de financement comprend quatre inspecteurs généraux (ponts et chaussées, administration, police nationale et finances). La mise en place des mesures françaises Les mesures françaises seront mises en place, comme cela a été fait aux États-Unis, en commençant par des mesures provisoires qui seront suivies de mesures permanentes. Une partie des mesures du code ISPS est déjà en place en France depuis 1999, dans le cadre des mesures nationales, par exemple avec les comités locaux de sûreté portuaire. Le Conseil interministériel de la mer (CIM) du 29 avril 2003 a décidé : - la refonte des législations et de la réglementation sur la sûreté portuaire (police portuaire, plans de sûreté portuaire et sécurisation des approches maritimes et terrestres) ; - le renforcement de la sûreté des passagers, avec refonte avant le 31 décembre 2003, des plans de sûreté des terminaux à passagers, clôture des zones portuaires, contrôle et filtrage des passagers impliquant la mise en place de portiques d inspection et de filtrage ; - le renforcement de la sûreté des marchandises par acquisition de trois équipements de contrôle par rayons X de conteneurs ; - la sécurisation de la chaîne de fret (application des concepts de «chargeur connu» et «d agent habilité») ; - l étude au niveau européen d une taxe de sûreté sur le fret maritime. Le Conseil interministériel de la mer (CIM) du 16 février 2004 a décidé notamment : - de remplacer le comité national de sûreté du transport et des ports maritimes par un groupe interministériel de sûreté du transport maritime, le GISTM ; - de créer une cellule opérationnelle centrale autour du haut fonctionnaire de défense (mer) pour être le point de contact avec l OMI et la Commission européenne. - d intégrer, après la décentralisation, les futures autorités concédantes des ports, aux comités locaux de sûreté portuaire. Une circulaire, du 19 décembre 2003, a été envoyée aux préfets pour procéder à l application partielle, à la fois des mesures du code ISPS et de celles décidées au CIM du 6 JO du 24 décembre

7 29 avril La circulaire rappelle les échéances à respecter, parmi lesquelles : 31 décembre 2003 pour les plans de sûreté portuaire des terminaux à passagers, 31 mars 2004 pour la clôture et le contrôle des accès des terminaux à passagers et 1 er juillet 2004 pour la totalité des obligations du code ISPS. Cette circulaire se fonde sur la notion «d installation portuaire» qui prévaut désormais sur celle de «port» dans les démarches de sûreté portuaire. La circulaire donne une définition de la notion «d installation portuaire» qui correspond pour l essentiel, à celle de «terminal portuaire». Au contraire, les installations industrielles implantées dans les zones portuaires mais dont l exploitation n est pas liée intrinsèquement à celle du port, ne sont pas visées. Les préfets devront recenser les installations portuaires, sur proposition des autorités portuaires. Ensuite, les gestionnaires d installation, c est-à-dire : port autonome, CCI, gestionnaire de terminal ou signataire d une convention d exploitation, devront communiquer au préfet le nom de l agent de sûreté de chaque installation portuaire (ASIP). Ces agents devront être agréés par le préfet. L étape suivante sera l évaluation des risques liés à la sûreté sur chaque installation portuaire, selon un guide méthodologique proposé en annexe de la circulaire. Ce travail d analyse aura un coût important. À titre indicatif, le coût des évaluations en cours sur 55 ports aux États-Unis par un consultant externe en application des exigences du MTSA est d au moins 1 million de dollars pour un port de moyenne importance 7. Un Traité qui vise le cas particulier de l efficacité et des moyens du contrôle frontalier par les services d immigration dans les ports maritimes de la Manche et de la Mer du Nord a été signé le 4 février 2003 entre le Royaume-Uni et la France au Touquet. Il est entré en vigueur le 1 er février Les travaux aux États-Unis Les instruments mis en place aux États-Unis La TSA (Transportation Security Administration) a compétence pour la sûreté dans tous les modes de transport et a commencé son action par les aéroports où elle gère les contrats de fourniture d équipements de sûreté et de fourniture du personnel nécessaire à leur mise en œuvre. Elle gère des subventions fédérales pour les ports. Le maritime transportation security act (MTSA) de 2002 est adopté le 14 novembre Les mesures principales sont : - recensement des navires et installations portuaires ayant un haut risque de vulnérabilité ; - élaboration d un plan national de sûreté du transport maritime ; - élaboration de plans de sûreté du transport maritime, locaux ainsi que par navire/installation ; - élaboration d une réglementation sur les cartes d accès du personnel aux zones de sûreté (transportation security cards) ; - création d équipes de sûreté et de sécurité maritimes ; - évaluation des mesures prises dans les ports étrangers et mesures à l encontre des ports qui n ont pas de mesures antiterroristes efficaces (foreign ports security assessments) ; - renforcement du contrôle des membres d équipages par création d une pièce d identité sécurisée (seafarer identification paper) ; 7 US General Accounting Office, Statement of Margaret Wrighton, Director, Homeland Security and Justice Issues, devant le Senate Comittee on Commerce, Science and Transportation, ref GAO T, septembre 2003, page 10. 7

8 - application des mesures au trafic intérieur (domestic) et aux installations portuaires dédiées à cet effet ; - création d un comité fédéral de conseil en sûreté maritime et de comités locaux ; - création d un système de renseignement maritime ; - obligation d installation de systèmes automatiques d identification (AIS) sur les navires ; - installation d un système de suivi des navires ; - établissement d un programme d évaluation et de certification de systèmes sûrs de transport intermodal international ; - obligation de l armateur de signaler aux douanes une marchandise non accompagnée d un document satisfaisant et restée plus de 48 heures dans un terminal maritime ; - autorisation aux douanes d exiger le manifeste électronique avant l arrivée ou le départ du port étranger ; - élaboration de standards pour une formation et une certification de professionnels de la sûreté maritime et mise en œuvre de cette formation aux États-Unis et dans les ports qui la desservent. Les points écrits en bleu sont ceux qui n ont pas été repris par le code ISPS partie A. bien que la seafarer identification card soit à l étude à l Organisation internationale du travail (OIT). La mise en œuvre du MTSA, a d abord fait l objet de six règles provisoires (interim rules) édictées par les Coast Guards le 1 er juillet 2003, puis de règles permanentes le 22 octobre , afin d appliquer le MTSA ainsi que le code ISPS en totalité dans sa partie A et partiellement dans sa partie B. Trois de ces règles concernent les ports, soit : - mesures générales de mise en œuvre des initiatives de sûreté maritime nationale ; - sûreté des zones maritimes, c est-à-dire sûreté des ports dans leur ensemble ; - sûreté des terminaux portuaires. Les trois autres règles concernent les navires. Lors de l adoption des règles permanentes, les Coast Guards ont déclaré qu elles encourageaient les professionnels de chaque secteur (industry) à développer des «programmes alternatifs de sécurité», qui s adresseraient aux aspects spécifiques de sûreté de leur secteur d activité 9. Ces programmes doivent être soumis pour approbation aux Coast Guards. Le point du MTSA qui pose le plus de problèmes vis-à-vis de l Europe, est celui du «foreign ports security assessment», qui confère aux Coast Guards le droit d évaluer la manière dont les ports étrangers appliquent le code ISPS. Pour cela, 20 «officiers de liaison» des Coast Guards seraient installés à l étranger et deux «centres d excellence» seraient ouverts, l un à Tokyo et l autre à Rotterdam. L application pratique du MTSA, ainsi que les problèmes généraux de la sûreté portuaire doivent faire l objet de travaux du Transportation Security Cooperation Group EU/US qui réunit, d une part la Commission européenne et les professionnels, dont l ESPO (European sea ports organisation) et, d autre part, l administration américaine dont les Coast Guards et la TSA 10. Le National Targeting Center (NTC) est un établissement situé en Virginie du Nord et géré par la douane américaine qui a pour objet de centraliser et d analyser les manifestes des cargaisons devant embarquer pour les États-Unis, afin de diriger les contrôles vers celles qui présentent un haut risque. Un système informatique, l Automated Targeting System, aidera les 8 Federal Register/Vol. 68, N 204, 22 octobre Federal Register/Vol. 68, N 204, 22 octobre 2003, page Décision prise au meeting EU-US Maritime security co-operation group du 17 juillet 2003 où l ESPO était présente. 8

9 experts. Le président George W. Bush a visité le NTC le 6 février Le NTC est inscrit pour 20,6 millions de dollars dans le budget fédéral Le département de la sécurité intérieure a soumis au Congrès, le 20 novembre 2003, un texte autorisant les douanes américaines à exiger la déclaration détaillée du contenu des conteneurs avant le départ du navire pour les États-Unis, et exigeant que : - les manifestes soient produits 24 heures avant le chargement sur le navire à destination des États-Unis ; - des renseignements complémentaires soient fournis sur l itinéraire du navire et sur son équipage. Les mesures volontaires Ce sont des programmes avec adhésion volontaire des participants. Les participants peuvent être américains ou étrangers. Chaque participant couvre les frais qui résultent des obligations qu il s est librement imposées, mais en tire un bénéfice car sa participation facilite les formalités d entrée aux États-Unis des marchandises dont il s occupe (transit rapide à la douane, pas de contrôles systématiques, etc.). La CSI (Container Security Initiative) vise les ports qui chargent des conteneurs à destination des États-Unis et a pour objet principal de détecter les armes de destruction massive. La CSI a été lancée en janvier 2002 par l US Customs Service (service des douanes). La CSI implique des actions concertées avec cette administration dans les ports des pays exportateurs de conteneurs aux États-Unis pour détecter les armes de destruction massive, avec quatre axes de travail principaux : - les critères de sécurité pour identifier les conteneurs à haut risque ; - la pré-inspection (pre-screening) des conteneurs à haut risque, dans les ports avant leur départ vers les États-Unis ; - l utilisation d appareils appropriés pour le pre-screening des conteneurs à haut risque ; - la mise au point et l utilisation de conteneurs au scellement sûr (voir ci-après les études en cours sur la smart box). La réalisation des objectifs de la CSI suppose la participation des principaux ports étrangers d exportation vers les États-Unis, et implique la coopération étroite des douanes du pays exportateur et des US Customs. Dans la pratique, la présence physique continue de douaniers américains sur le port étranger est imposée (équipe de 4 ou 5 membres), au moins jusqu à ce qu ils considèrent que le système d inspection est au point. Le port qui adhère à la CSI bénéficie d un traitement plus rapide, à l entrée aux États-Unis, des conteneurs qui sont embarqués dans ses installations. Dans la pratique, la CSI est un accord entre la douane américaine et celle de l État du port. Ont adhéré en Europe : les Pays-Bas, la Belgique, la France, l Allemagne, l Italie, le Royaume-Uni, l Espagne et la Suède. La Commission européenne a passé un accord à ce sujet avec la douane américaine, afin d étendre le programme CSI à tous les ports européens ayant un trafic de conteneurs avec les États-Unis. La première phase du CSI visait les 20 plus grands ports exportateurs de conteneurs vers les États-Unis représentant 66 % du trafic. Tous ont adhéré. Au total, les ports dépendant de 18 Gouvernements et représentant plus de 68 % des importations de conteneurs aux États- Unis ont adhéré au programme CSI. La mise en œuvre du programme a conduit à l envoi de 5 équipes au moins. La deuxième phase du CSI vise à étendre l adhésion aux autres ports afin de porter de 68 % à 80 % la couverture des exportations de conteneurs (30 ports en 2004). Le budget affecté à la CSI aux États-Unis a été de 4,3 millions de dollars en 2002, de 28 millions en 2003 et de 61,2 millions en La phase finale du CSI débutera en

10 Alors que la CSI ne vise que les ports, le C-TPAT (Customs-Trade Partnership Against Terrorism) vise toute la chaîne de transport du secteur privé à destination des États- Unis et a pour objet principal de détecter les armes de destruction massive. Le C-TPAT est un programme qui a été lancé le 16 avril 2002 par l US Customs Service avec l aide de sept entreprises (General Motors, Ford, Daimler Chrysler, Target Corporation, Motorola, BP America et Sara Lee). Le C-TPAT est une coopération douanes-industrie qui avait d abord été ouverte à toutes les entreprises manufacturières exportatrices vers les États-Unis, avant d être étendue très largement, à toutes celles du secteur du transport et notamment, aux armateurs et aux transitaires. Le C-TPAT vise toutes les marchandises et toute la chaîne de transport depuis l usine (incluse). L entreprise qui veut adhérer au C-TPAT a quatre obligations : - effectuer son autodiagnostic (self-diagnosis ou self-assessment) : l entreprise candidate à une participation au C-TPAT fait son diagnostic et évalue elle-même ses mesures de sûreté interne en remplissant un questionnaire-cadre qu elle envoie à l US Customs Service. - répondre à un questionnaire de l US Customs Service sur la sûreté de sa chaîne de transport. - à l aide des recommandations (guidelines) tenues à jour par l US Customs Service, concernant son activité, qui seront mises en ligne sur le web, améliorer son dispositif de sûreté. - coopérer avec les autres entreprises qui sont impliquées dans sa chaîne de transport, (par exemple dans un forum d échanges), afin d améliorer la sûreté de cette chaîne. Aucun standard n est imposé à l entreprise. Le principe est «faire confiance mais vérifier» (trust but verify). L US Customs Service, au vu du dossier qu il a établi, pourra décider de faire bénéficier l importateur de procédures de dédouanement allégées, ainsi que d une réduction du nombre de contrôles. Le budget affecté au C-TPAT aux États-Unis a été de 8,3 millions de dollars en 2002, de 9 millions en 2003 et de 12,1 millions en Plus de 4500 entreprises sont inscrites à ce jour. Les programmes SBA (Smart Border Initiatives) sont des accords volontaires qui lient les États-Unis à un autre État, pour l instant limitrophe, et incluent la participation au programme «commerce libre et sûr» (Free and Secure Trade ou FAST). Cet accord douanier ne concerne, pour l instant, que le Canada et les États-Unis qui ont des flux de trafics croisés, et des transits par l autre pays, ainsi que le Mexique. L accord consiste en un envoi de douaniers par chacun des pays dans l autre État participant à l accord 11. Un intérêt du système est d accélérer la mise en cohérence des procédures douanières américaines et locales. De plus, la formule de l échange permet aux douaniers locaux de mieux accepter la présence des douaniers américains à leurs côtés. Le SBA est analogue à la CSI et peut concerner, soit des ports, soit des points de passage terrestre, d ailleurs les ports canadiens qui adhérent au SBA sont également répertoriés comme CSI par les US Customs. Le programme FAST est intéressant, car il introduit la notion de green lane. Schématiquement, si un camion d une entreprise adhérente au C-TPAT, transportant une marchandise à faible risque, importée par un importateur adhérent au C-TPAT et produite par une entreprise mexicaine adhérente au C-TPAT, venant du Mexique se présente à certains points de passage de la frontière des États-Unis, alors le camion passe rapidement la douane (quelques secondes). Le chauffeur du camion doit également avoir reçu une carte d agrément avec photo, au programme FAST, délivrée après un entretien et une prise d empreintes digitales. Dix ports sont agréés à la frontière canadienne. La Douane américaine s est donné comme objectif de sécuriser la chaîne de transport dans son intégralité avec trois outils : la CSI, le C-TPAT et un troisième instrument qui est le 11 Principe de la frontière virtuelle (virtual border). Ndlr. 10

11 conteneur sécurisé (smart box), sujet étudié par un groupe de travail doté de subventions importantes (58 millions de dollars en 2003), et qui a déjà mis au point un dispositif connu comme le «Pardo Hole» du nom de son concepteur, l inspecteur Ray Pardo. Le schéma d importation auquel veut arriver la douane américaine, pour autoriser le green lane treatment 12 ou traitement d importation rapide, est le suivant : - le vendeur étranger agréé C-TPAT remplit le conteneur ; - le conteneur est une smart box ; - le conteneur est chargé dans un port agréé CSI ; - le conteneur est transporté sur un navire d un armateur agréé C-TPAT ; - le conteneur est réceptionné par un importateur américain agréé C-TPAT. Le problème du financement Aux États-Unis Les ports reçoivent des subventions fédérales de plusieurs sources : - la TSA, gère un port security grant program qui ne couvre pas les frais de personnel ; ce programme a débloqué pour les ports en 2002, 92,3 millions de dollars (versés au titre de la première phase) ; en 2003, 170 millions (versés au titre de la seconde phase) ; en 2003, 179 millions (versés au titre de la troisième phase) ; soit un total de 441,3 millions de dollars sur les 513,2 millions votés par le Sénat pour les exercices fiscaux 2002 à 2004 inclus ; - l Office for Domestic Preparedness qui distribue les fonds du Department of Homeland Security, a débloqué en 2003, 75 millions de dollars. Ces fonds peuvent, outre les équipements, couvrir certains frais de personnel dont la formation et les exercices ; - un programme pilote de sécurité portuaire dénommé operation safe commerce auquel participe des grands ports et qui est mené en coordination avec le Department of Transportation a reçu 58 millions de dollars. L objectif de ce programme est la recherche et le développement sur la sûreté des conteneurs (voir ci-dessus la smart box). Le total voté est de l ordre de 600 millions de dollars en décembre 2003, hors operation safe commerce. Les demandes immédiates des ports 13 américains portent sur un total de 987 millions de dollars. Puisque 600 millions ont été votés, logiquement, l American Association of Port Authorities (AAPA) demande au Sénat de voter environ 400 millions de subventions pour l exercice fiscal Historiquement, les projets de loi qui ne sont pas sortis et qui avaient été élaborés lors de la préparation du MTSA, avaient l avantage d indiquer des chiffres précis et des sources de financement. C est ainsi qu avait été étudiée l instauration d une port security tax de 15 dollars par conteneur (par EVP 14 ), 20 par EVP de marchandises dangereuses, 1 dollar par tonne métrique de marchandises diverses, 4 dollars par voiture, 3 dollars par passager, 30 cents par mètre cube de pétrole brut et 60 cents par tonne métrique de gaz liquide. Les fonds collectés auraient alimenté un port security trust fund dont 50 % seraient allés directement aux programmes portuaires de sûreté et 50 % à la TSA, aux douanes et aux Coast Guards, pour financer leurs actions en faveur de la sûreté portuaire. Cette taxe aurait rapporté environ 700 millions de dollars par an. Cette option n ayant pas été poursuivie, les dépenses fédérales proviennent entièrement du budget général et sont donc à la charge du contribuable américain et non des 12 Conférence de Robert C. Bonner, US Customs Commissionner, San Francisco, 30 octobre Aux États-Unis les Coast Guards font leurs évaluations sur 4400 facilities et 361 ports voir Federal Register/Vol. 67, N 250, 30 décembre Équivalent vingt pieds. 11

12 usagers portuaires. Le projet de loi de juillet 2002 chiffrait les dépenses à environ 1,2 milliard de dollars sur 5 ans, hors dépenses liées au fonctionnement des effectifs supplémentaires de la douane et au renforcement nécessaire des Coast Guards, en hommes et en matériel. Le 1 er septembre 2003, un projet de loi dite «Ose-Tierney» a été déposé. Il propose d affecter à chaque port, pour ses dépenses de sûreté, 30 % de la différence entre, d une part, les droits de douane collectés dans le port et, d autre part, les dépenses engagées dans le port par les agences fédérales (douanes, Coast guards, Corps of engineers, etc.). Le Maritime Transportation Security Act of 2002 adopté le 14 novembre 2002 définit les charges éligibles à un financement fédéral identifiées dans les plans de sûreté de transport locaux ainsi que dans ceux des installations portuaires. Ce financement serait réservé aux charges supérieures à dollars et, sauf exceptions, limité à 75 % du coût total des projets (sans enveloppe fixée). Les charges salariales ou de matériel sont éligibles. Les mesures de recherche seraient subventionnées à l aide d un programme de 15 millions de dollars par an pendant 6 ans, et les actions de formation seraient subventionnées à l aide d un programme de 5,5 millions de dollars par an pendant 6 ans. Les US Coast Guards ont publié le 30 décembre 2002 leur estimation du coût des mesures de sûreté portuaire 15. L évaluation pour les dépenses au niveau des terminaux portuaires (port facilities) est de 963 millions de dollars la première année, puis de 535 millions par an. La valeur actualisée sur les 10 prochaines années ( ), calculée au taux d actualisation de 7 % par an est donc de 4,4 milliards de dollars. L évaluation pour les dépenses au niveau des autorités qui gèrent les établissements portuaires, est de 120 millions de dollars la première année, de 106 millions la deuxième année puis de 46 millions par an, soit 477 millions en valeur actualisée sur 10 ans au taux d actualisation de 7 % par an. Le coût total pour la partie portuaire seulement, est donc de l ordre de 1,1 milliard de dollars pour la première année, et 0,6 milliard de dollars les années suivantes. Dans l Union européenne La Commission européenne n a pas l intention d allouer des fonds à la sûreté portuaire. Par contre des crédits de recherche au titre du Programme cadre de recherche et de développement (PCRD) sur la sûreté portuaire, seront disponibles 16. Par contre, il serait recommandable que l Union européenne prescrive des modalités uniformes de financement public des dépenses de sûreté portuaire par les États membres. En effet, si certains États européens faisaient financer la sûreté portuaire par l État, alors que d autres imposent une taxe de sûreté sur la marchandise ou les passagers, il y aurait distorsion de concurrence entre les ports de l Union européenne. Nous ne semblons pas en prendre le chemin. Il faut noter que les États-Unis peuvent subventionner des mesures prises dans les ports situés hors de leur territoire, mais il est peu probable que ces fonds soient attribués à des pays riches. En France En France, la jurisprudence des aéroports a établi que les tâches de sûreté portuaire (régaliennes) ne peuvent pas être financées par des redevances pour service rendu, mais doivent l être par l État sur le budget général ou sous forme de taxes affectées. Les ports ne peuvent pas créer une redevance pour service rendu afin de couvrir les dépenses nouvelles de 15 Federal Register/Vol. 67, N 250, 30 décembre 2002/Notices page à Deuxième appel à propositions de la priorité 8.1 domaine «transport et énergie», clos le 13 janvier 2004, contribution prévue de la Commission : environ 3 millions d euros. Site : pcntransport.drast@clora.net. 12

13 sûreté. Il faut donc que l État, soit fasse payer le contribuable, soit instaure une taxe de sûreté portuaire qui sera répercutée, dans la mesure où le marché le permet, sur le consommateur final (français à l import et étranger à l export). Quelques éléments de l analyse économique Dans le contexte de la lutte contre le terrorisme, une analyse économique pour décider de l investissement n a pas de sens. Par contre, il est possible d avoir quelques éléments instructifs d analyse coût/bénéfice de mesures de sûreté aux États-Unis (pays pour lequel des chiffres sont disponibles). Le coût total des mesures (investissement et fonctionnement) à prendre est estimé aux États-Unis, pour les ports seulement, à 1,1 milliard de dollars la première année et 0,6 milliard les années suivantes. Le coût total des vols de fret (supporté in fine par les utilisateurs) sur l ensemble de la chaîne de transport est compris dans la fourchette de 30 à 50 milliards de dollars par an 17. Ceci vise surtout le fret de forte valeur qui est souvent transporté en conteneurs. Aux États-Unis, il faudrait donc que la mise en œuvre des mesures de sûreté portuaire aboutisse à une baisse d au moins 2 % par an des vols de fret sur toutes les chaînes de transport, pour que le coût des mesures soit équilibré. Or, la très large majorité des vols se produit hors des ports et le transport sans passage portuaire est très important. Outre les vols, d autres trafics préjudiciables pour la collectivité (armes, drogues, tabac, etc.) seront gênés. Une analyse économique supposerait donc d avoir une estimation, d une part, des vols commis dans la zone portuaire, qui devraient diminuer sensiblement sous l effet des mesures de sûreté, et d autre part, du total des vols de fret sur l ensemble de la chaîne de transport, pour autant que les mesures de sûreté portuaire soient susceptibles d avoir une influence sur ces derniers. 17 OCDE : Security in maritime transport : risk factors and economic impact, juillet 2003, page 8. 13