Les Etablissements Publics Fonciers : des opérateurs fonciers au service des collectivités

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1 Fiche pédagogique Fiche Enjeux Fiche Actualité Fiche Acteurs Fiche «Acteurs» n 1 Les Etablissements Publics Fonciers : des opérateurs fonciers au service des collectivités Les Etablissements Publics Fonciers (EPF) apportent aux collectivités un appui opérationnel, stratégique et technique. Leur savoir-faire complet sur l ensemble de la chaîne d action ainsi que leur connaissance du jeu d acteurs en font des interlocuteurs incontournables. Cette fiche a pour vocation de mieux faire connaître le fonctionnement et l offre de services des EPF (EPF d Etat et EPF Locaux). Sommaire I. Des opérateurs fonciers dédiés aux collectivités II. Le cadre d action des EPF III. L intervention opérationnelle d un EPF 1

2 I. Des opérateurs fonciers dédiés aux collectivités Les EPF sont des établissements publics dont la mission est d assister les collectivités dans leurs acquisitions foncières et immobilières. Sur la base de leur Plan Pluriannuel d Intervention (PPI), ils réalisent les acquisitions pour les collectivités à leur demande, puis leur rétrocèdent le bien acquis après portage* selon des modalités définies à l avance. Ils permettent ainsi aux collectivités de répartir la charge foncière sur plusieurs années et de bénéficier de l expertise de spécialistes du foncier et de la négociation. Une réponse opérationnelle aux problèmes des collectivités Les collectivités disposent souvent de budgets contraints et d une ingénierie limitée, particulièrement dans les secteurs ruraux et périurbains. Cet état de fait limite fortement leurs initiatives d aménagement. Face à ce constat, les EPF constituent un véritable outil de mutualisation de moyens financiers, techniques et humains pour ces collectivités ; les services qu ils leurs proposent couvrent en effet des étapes clefs de la réalisation d un projet, de l ingénierie foncière au proto-aménagement en passant par l acquisition. Des opérateurs centrés sur le portage foncier Les Etablissement Publics Fonciers ont été créés pour accompagner les collectivités dans la maîtrise foncière, c est-à-dire pour acquérir et porter le foncier. Ils prennent en charge toutes les démarches de négociation et de bonne gestion du foncier pendant le portage. Par ailleurs, acquérir le bon foncier, c est souvent être en capacité de mobiliser rapidement une enveloppe financière importante. Or, une collectivité territoriale n est pas toujours en mesure de saisir l opportunité qui se présente faute de trésorerie suffisante à l instant temps T. Le recours à un opérateur foncier permet de desserrer cet étau financier. Ce relai de trésorerie en répartissant l investissement foncier sur plusieurs exercices évite à la collectivité de recourir à des emprunts. 2

3 L ingénierie et le conseil Face aux insuffisances techniques des collectivités, les EPF ont su développer, en marge de leur mission principale (maîtrise foncière et portage), un véritable service de conseil. Ils proposent leur ingénierie à chaque phase du projet c est-à-dire aussi bien en amont de la maîtrise foncière, lors de la planification et de la conception de projet, qu en aval dans la phase d aménagement. Leur connaissance du contexte et des acteurs locaux, leurs compétences juridiques et financières ainsi que leur expérience sont de précieux atouts pour conseiller et orienter les élus dans leurs choix stratégiques et opérationnels. Exemple de prestations en ingénierie proposées par un EPF. Les référentiels et études de gisements fonciers de l EPORA (Etablissement Public Foncier de l Ouest Rhône-Alpes) L Epora peut réaliser à la demande d une collectivité un travail de diagnostic sur son territoire, dès l instant où elle est située dans son périmètre d intervention. Une part importante du montant de l étude est prise en charge par l Epora. Ce travail rentre dans le cadre d un accompagnement de la collectivité dans sa démarche de planification ou d élaboration d une stratégie foncière. Dans ce cas, l offre d études de l Epora se décline sous deux formes selon les besoins : le référentiel foncier («stratégie foncière liée à un projet défini») et l étude de gisements fonciers («repérage de foncier mobilisable sur un territoire donné et définition des conditions de mutabilité de ce foncier»). Un intermédiaire bien utile L avantage de l intervention de l EPF est qu il préserve la relation entre l élu et les citoyens. Les élus des petites communes connaissent bien ce problème de proximité avec les habitants qui peuvent également être des connaissances. Faire entrer un tiers dans cette relation permet de soulager l élu dans ses décisions, notamment dans le cadre de transactions difficiles débouchant sur une expropriation. Qui sont ces opérateurs? Un outil, plusieurs formes juridiques Les Etablissements Publics Fonciers revêtent deux formes : EPF d Etat et EPF Locaux. S ils ont le même métier d opérateur, les EPFE et les EPFL se distinguent cependant par leur gouvernance et leurs modalités d extension. L Etablissement Public Foncier d Etat Cadre juridique : régi par l article L du Code de l urbanisme modifié par l ordonnance n du 8 septembre 2011 Mission : acquérir ou faire acquérir des terrains et bâtiments pour «faciliter l utilisation et l aménagement ultérieur des terrains» Création : par décret en Conseil d Etat après avis des collectivités concernées Périmètre d action : fixe et ne pouvant être changé que par décret en Conseil d Etat Extension : par décret en Conseil d Etat après avis des collectivités concernées Financement : Taxe Spéciale d Equipement, contributions de l Etat et de collectivités (Conseil régional et Conseil général), emprunt et produits de cessions des terrains et de biens immobiliers L Etablissement Public Foncier Local Cadre juridique : régi par l article L du Code de l urbanisme créé par la Loi d Orientation pour la Ville de 1991 puis modifié par l ordonnance n du 6 mai Ce sont des Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC) Mission : acquérir des terrains et bâtiments pour constituer de la réserve foncière ou pour réaliser une opération d aménagement, pour leur compte, le compte de leurs membres ou de toute personne publique Création : par le Préfet après délibération des EPCI compétents en matière de SCOT, de réalisation de ZAC et de PLH et/ou des communes non membres de l un de ces EPCI Extension : adhésion volontaire des collectivités Périmètre d action : «sur le territoire des communes ou des intercommunalités qui en sont membres» Financement : Taxe Spéciale d Equipement, contributions extérieures, emprunt et produits de cessions des terrains et de biens immobiliers, dons et legs 3

4 Composition d un EPF : des élus et des experts Un EPF est régi par un Conseil d administration composé d élus des collectivités territoriales (Conseil régional, Conseil général, EPCI et communes) membres. L EPORA, en tant qu EPFE, compte également des représentants de l Etat et des chambres consulaires régionales. Le Conseil vote le Plan Pluriannuel d Intervention (PPI) et donne son accord sur les interventions de l EPF. L équipe d un EPF quant à elle, est composée d experts de la question foncière, de négociateurs et de juristes. Quelle offre en Rhône-Alpes? Sur le territoire régional, il existe cinq EPF : l EPORA (Etablissement Public Foncier de l Ouest Rhône-Alpes) seul EPF d Etat, et les EPFL de l Ain, de la Savoie, de la Haute-Savoie et de la Région Grenobloise. Les collectivités rhonalpines ont très vite vu l intérêt de l outil. Aujourd hui plus de la moitié des communes sont adhérentes à l un des cinq EPF présents sur le territoire, directement ou via un EPCI. Couverture du territoire régional par les EPF Les modalités d adhésion à un EPF La première étape pour adhérer à un EPF est de formuler une demande auprès du Conseil d administration de l EPF. Si la demande est acceptée, la collectivité devra mettre en place la Taxe Spéciale d Equipement (TSE) sur son territoire. Cette taxe constitue l une des sources de financement de l EPF en complément de l emprunt, des reventes de terrains et des fonds propres. Aucune cotisation ne sera demandée aux collectivités adhérentes. La TSE ne doit pas être vue comme un frein à l utilisation de l EPF car cette taxe ne représente en moyenne que six euros par an et par foyer fiscal : un montant minime pour un opérateur foncier compétent. Qui plus est, cette taxe locale garantit une vraie indépendance dans l action de l EPF. Il est à noter que seule l adhésion à un EPFL est possible sur la base du volontariat, l entrée dans un EPFE dépend quant à elle d un décret en Conseil d Etat. Un véritable effet levier Le prélèvement de la Taxe Spéciale d Equipement va susciter un effet levier pour les collectivités adhérentes. Elle accroit les moyens financiers de l établissement et par extension en assure la solidité et la pérennité. En effet, la mutualisation de la TSE couplée avec les efforts d emprunt et de fonds propres de l EPF vont permettre de mobiliser beaucoup plus de moyens sur chaque projet que si la collectivité avait simplement emprunté ou augmenté ses impôts. On peut ainsi considérer que pour un euro de TSE, la capacité de financement de l EPF sera de deux à trois euros, selon les cas. C. BOYER (DSI/SED/Pole SIG) - décembre 2011 / Données CERF 4

5 II. Le cadre d action des EPF L activité des EPF est régie par un Plan Pluriannuel d Intervention (PPI) et des conventions spécifiques. Le Plan Pluriannuel d Intervention (PPI) Les interventions des EPF sont encadrées par leur PPI qui fixe les objectifs de l EPF en termes de type d opérations pour les trois à cinq années suivantes. Le PPI est approuvé par le Conseil d administration de l EPF. Les priorités d intervention se répartissent généralement selon les ratios suivants : le logement (60%) avec des objectifs de mixité sociale et de renouvellement urbain ; les projets d équipements publics et le développement économique (35%) ; la protection de terrains agricoles et naturels. Cette intervention reste marginale (5%), les opérateurs de référence restant dans ce domaine la Safer et le CREN. HENRY E / Agence d Urbanisme de Lyon Les conventions d intervention Les conventions cadrent les modalités d intervention de l EPF ainsi que les obligations de la collectivité. Ces conventions cadrent aussi bien la réalisation d études, le portage foncier que la gestion du bien. Les conventions d études Les Conventions d études vont permettre à l EPF de mener des études de gisements fonciers, de dureté foncière* ou encore de référentiel foncier. Les conventions de portage Les conventions de portage sont les plus courantes. Elles cadrent l action opérationnelle de l EPF : le tènement concerné, l autorisation d acquisition par l EPF, la durée de portage, l engagement de la collectivité à racheter le bien, le mode de remboursement, etc. En fonction du projet visé, la durée du portage sera adaptée : le portage de très courte durée (2 à 3 ans) permet de saisir rapidement une opportunité sur des terrains stratégiques ; le portage pré-opérationnel (4 à 8 ans) répond à un besoin de constitution de réserves en vue de la réalisation d un projet ; le portage de long terme (8 à 10 ans) intervient lors d une anticipation foncière stratégique pour des projets plus lourds ou la préservation d espaces. Chaque EPF est libre de choisir ses durées de portage minimum et maximum. Par exemple, l EPORA s engage souvent sur des conventions de 3 ans pour des sites à recycler et constitue des réserves sur 6 ans. L EPFL de la Haute-Savoie, quant à lui, porte à partir de 4 ans et organise de la réserve foncière sur 15 à 20 ans, avec la mise en place de baux de longue durée. Les conventions de gestion Au cours du portage, la gestion du bien sera encadrée par des conventions spécifiques. Il peut s agir de mise en location des terres agricoles, de travaux, de démolition, de dépollution, etc. 5

6 III. Le cadre d action des EPF Dans la plupart des cas, un EPF procèdera dans un ordre bien défini : l acquisition, le portage, le protoaménagement et la rétrocession. Etape 1 Il apprécie les conditions de la maîtrise foncière L équipe de l EPF va d abord apprécier le contexte de l opération pour dégager la solution la mieux adaptée à la réalisation du projet. Il va analyser les caractéristiques intrinsèques des biens, la structure des propriétés concernées, la dureté foncière, l évaluation des Domaines et les dynamiques du marché local. L EPF va ensuite préconiser la procédure à suivre pour l acquisition et une stratégie pour aller vers l aménagement souhaité. Selon les cas, il pourra opter pour un remembrement, choisir d acquérir au travers de la négociation, conseiller un changement réglementaire, etc. La mise en place d une veille foncière : l exemple de l EPFL de la Région grenobloise Dans le cadre de l élaboration de sa nouvelle ligne de tramway, l agglomération de Grenoble a sollicité l EPFL, dans son PPI, en vue de constituer des réserves foncières aux abords de la future voie notamment concernant les emprises dédiées au logement ou aux équipements publics. Ce projet de transport est, en effet, couplé à une politique de densification des quartiers traversés par la ligne : le «contrat d axe». L EPFL contribue à la tenue d une veille foncière sur le périmètre concerné. En cas de mise en vente, l EPFL est susceptible d intervenir, en collaboration avec le maitre d ouvrage (Syndicat Mixte de Transport Collectif), pour acquérir par négociation ou par préemption. De cette manière, la communauté d agglomération s assure d une bonne réactivité en cas d opportunité foncière. Etape 2 Il procède à la négociation puis à l acquisition L intervention d un EPF garantit une acquisition dans les meilleures conditions avec l assurance que les prix de sortie du foncier correspondront aux exigences du projet à venir. Cela peut notamment être utile pour les opérations de mixité sociale. Pour acquérir le foncier, l EPF va d abord procéder par négociation à l amiable. Grâce à son savoir-faire de la négociation et sa connaissance des dynamiques locales, l EPF peut proposer un prix juste et pertinent à la fois pour le propriétaire et pour la collectivité. La négociation amiable est toujours préférée par les EPF car la maîtrise foncière est obtenue dans le consensus. Néanmoins, selon les cas, les EPF peuvent avoir recours aux autres modes d acquisition : mise en œuvre du droit de préemption, expropriation, etc.. Le droit de préemption pourra être mis en œuvre par l EPF à condition que la collectivité le lui ait délégué. La procédure d expropriation nécessitera préalablement la mise en place d une Déclaration d Utilité Publique (DUP) et donc la constitution d un projet réfléchi. Enfin, l EPF va gérer pour la collectivité les droits de délaissement* prévus par la réglementation. Si un propriétaire met en demeure la collectivité de lui acheter son bien, l EPF pourra réaliser les négociations liées à la cession pour le compte et les intérêts de la collectivité. Anticiper sur les besoins de rénovation de l immobilier, notamment touristique : l exemple de l EPFL de la Savoie Afin d adapter son action aux enjeux fonciers des territoires interressés, l EPFL pilote une étude stratégique sur la structuration foncière et immobilière des stations de ski savoyardes. Ce travail vise à la définition des différentes typologies d hébergements touristiques pouvant être rénovés et dont la finalité serait une remise en marche durable en adéquation avec les stratégies des collectivités. Cette approche fine est en effet indispensable au ciblage des tènements et biens immobiliers les plus stratégiques pour le renouvellement de ces communes, dans un contexte de valeurs foncières très élevées. La négociation lors d une acquisition : l exemple de l EPFL de l Ain Tout comme les autres EPFL, l EPFL de l Ain a développé un solide savoir-faire dans la négociation. Cet opérateur réalise la négociation au plus près des acteurs concernés, dans une démarche de sensibilisation au projet et à ses implications financières. Ainsi, l EPFL prend le temps d expliquer au propriétaire les mécanismes du rétro bilan afin qu il saisisse comment a été constituée la valeur de son terrain. Cette démarche permet souvent d éviter l expropriation qui est une procédure lourde et difficile. 6

7 Etape 3 Il porte le bien et organise sa gestion L opérateur va porter le bien, pour une durée convenue à l avance dans la convention de portage. Pendant la durée de portage, le bien devient sa propriété. Il en assume toutes les charges inhérentes, telles que les différents impôts. Il peut gérer le patrimoine foncier et bâti Pendant le temps où il détient le bien, l EPF peut choisir de gérer ce patrimoine seul ou de laisser la gestion à la collectivité par le biais d une convention spécifique. Ce procédé permet à la fois de décharger les collectivités de la gestion, de rentabiliser le bien et ainsi d alléger le prix de revente à la collectivité. Cette gestion se traduit souvent par une location des fonds de commerces, des logements ou encore des terres agricoles. Les loyers perçus par l EPFL seront déduits des frais de portage annuels. La gestion temporaire des biens : l exemple de l EPFL de la Haute-Savoie Sur le projet de renouvellement du quartier gare d Annemasse, l EPFL de la Haute-Savoie a choisi de maintenir une activité commerciale visible dans ce quartier en mutation. L EPFL a donc établi des baux commerciaux temporaires avec les commerçants en place. La même stratégie est utilisée pour les logements acquis par l EPFL. Pour faire face à la crise du logement prégnante en Haute- Savoie, les locataires sont maintenus temporairement dans leur logement moyennant de plus faibles loyers. Il prépare la phase d aménagement : le proto aménagement L EPF doit préparer le terrain pour une utilisation ultérieure. Il s agit plus précisément de procéder aux proto-aménagements : travaux de remise en état et de conformation, démolition, dépollution et préparation de certains cheminements. Il est à noter que le statut des EPF leur interdit de procéder à l aménagement des terrains et notamment à la viabilisation, ce qui les distingue des aménageurs. La question de la dépollution des sols est de plus en plus prégnante pour les EPF. La nécessité de renouvellement urbain fait croître le nombre d opérations situées sur d anciennes friches industrielles. Ce constat pousse les EPF à développer leurs compétences dans ce champ encore méconnu. Il conseille la collectivité dans ces choix opérationnels L EPF va pouvoir aiguiller la collectivité sur les démarches à réaliser ainsi que sur le choix des opérateurs de la phase d aménagement (aménageur privé ou public, bailleur, promoteur et bureau d études). Cette démarche de conseil s inscrit dans une double volonté d assistance aux collectivités et d assurance que le projet aboutisse. «Cette capacité de portage est vraiment une aide essentielle sur un projet urbain de cette importance là.» Christian DUPESSEY, Maire d Annemasse à propos du projet Etoile gare Intervention de l EPORA sur une usine de Givors, Photo EPORA 7

8 Etape 4 Il procède à la rétrocession A l issue de la phase de portage, l EPF rétrocèdera le bien à la collectivité ou bien à un opérateur (aménageur, bailleur social, promoteur) qui aura été explicitement choisi par la collectivité. Le prix de revente Le prix de revente est constitué de la valeur d acquisition du terrain par l EPF, majoré des frais de notaires, des impôts payés sur le bien, des frais de portage et des frais liés aux travaux de remise en état et minoré des éventuels bilans positifs de gestion des biens. Le remboursement du terrain peut intervenir à terme ou bien être étalé sur la durée du portage avec un paiement par annuités constantes, selon les modalités prévues dans la convention. Le prix de revente ne comprend pas les effets de l inflation ou encore de la spéculation liée au projet. Acquisition par l EPFL 74 d une ancienne fruitière à St Eusèbe en vue de la réalisation de logements sociaux, photo EPFL 74. Quelques conseils Pour mobiliser un EPF sur l acquisition d un terrain, il est utile d avoir réfléchi en amont au projet souhaité. Il sera alors plus facile d organiser les acquisitions (surtout en cas de préemption ou d expropriation) ainsi que la transition vers l aménagement. L anticipation est la clef de réussite dans le cadre de l intervention d un EPF Il est utile d associer un EPF à l élaboration d un PLU afin qu il puisse apporter son regard opérationnel et professionnel sur la bonne adéquation entre les outils et la stratégie foncière. Conclusion * MOTS CLEFS Le portage foncier est le fait d acquérir et de conserver la propriété d un terrain pendant une durée déterminée pour le compte d une collectivité qui s engage à le racheter à terme. La dureté foncière est la résistance rencontrée lors d une acquisition foncière (degré de mutabilité). Le droit de délaissement est la possibilité pour un propriétaire voyant son terrain grevé de certaines servitudes, de mettre en demeure la collectivité de lui racheter sa propriété. L EPF est un excellent outil de maîtrise foncière pour les collectivités. Au-delà de ce constat, il doit également être vu comme l occasion de mobiliser des moyens supplémentaires pour conduire une stratégie foncière de fond. Directeur de publication : Denis PERRON (Président) Comité de rédaction : Isabelle AMY (Région Rhône-Alpes), Lolita DI GIACOMO (CG de la Drôme), Marion BOISSEL (Urbalyon), Yann LEGER (Safer RA), Yann MARCHAND (SNAL), Eric PEIGNE (Grand Lyon), Pierre USEO (CG de l Ain) Cartographie : Conseil général de la Drôme Auteurs : Delphine LOUVRIER (CERF), Lise MAITRALLET (CERF) Conception - graphique : Lise MAITRALLET (CERF) Décembre