Programmes visant les zones franches Programmes connexes

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1 1 Programmes visant les zones franches Programmes connexes Comparaison des programmes et politiques visant les zones franches (ZF) du Canada et des États-Unis en vertu d un contrat conclu avec Transports Canada Politique stratégique Projet de portes d entrée à valeur ajoutée 31 mars 2009 C.P. Virtuosity Consulting Casier postal 8115, Succursale T Ottawa (Ontario) K1G 3H6, Canada

2 2 Remerciements Le présent rapport a été rédigé par David Stambrook (président de Virtuosity Consulting). L étude a été réalisée sous la direction de Virginia Leung (Transports Canada Projet de portes d entrée à valeur ajoutée) avec le soutien de Lara Peters, et à la lumière des discussions tenues avec divers représentants du gouvernement du Canada : Transports Canada : John Higginbotham Stephen Van Dine Virginia Leung Lara Peters Agence des services frontaliers du Canada : Ingrid Berger Yvon Pellerin Gil Roy Charles Allain Ministère des Finances du Canada : Rainer Nowak Andrew Otto Agence du revenu du Canada : John Sitka Patrick McKinnon Jeff Frobel Le Consultant remercie les divers représentants qui ont bien voulu formuler leurs critiques et faire part de leurs suggestions. Étant l œuvre de Virtuosity Consulting, le rapport ne sous-entend pas que le gouvernement du Canada en cautionne le contenu. On peut communiquer avec l auteur à : virtuosityconsulting@sympatico.ca Avertissement Le présent rapport reflète exclusivement les points de vue de Virtuosity Consulting qui ne concordent pas nécessairement avec les points de vue officiels ou les politiques de Transports Canada. Il importe également de noter que le ministère des Finances du Canada n a pas approuvé ni endossé les parties portant sur les aspects fiscaux du présent rapport. En ce qui concerne la TPS/TVH, les renseignements figurant dans le présent document ne visent pas à remplacer les dispositions de la Loi sur la taxe d accise ni de son Règlement. Ils sont présentés exclusivement à titre informatif. Transports Canada, au même titre que ses employés, ne donne aucune garantie, expresse ou implicite, relative à l exactitude et au caractère exhaustif des renseignements contenus dans le présent document, ou des processus décrits dans ce dernier, et n assume aucune responsabilité juridique ou générale à leur égard; il n assume également aucune responsabilité à l égard de l utilisation que sera faite des renseignements par quelque personne que ce soit. Transports Canada se dégage de toute responsabilité à l égard des erreurs ou des omissions commises dans le présent rapport et ne fait aucune déclaration relative à l exactitude ou au caractère exhaustif des renseignements. Transports Canada ne cautionne pas de produits ni de sociétés. Les renvois dans le présent rapport à des produits, processus ou services commerciaux par la raison sociale, la marque de commerce, le nom du fabricant ou autrement, n impliquent ni ne sous-entendent que Transports Canada cautionne, recommande ou privilégie ledit produit, processus ou service qui ne doivent pas être utilisés à des fins publicitaires ou de cautionnement. Les marques de commerce ou les noms de société ne sont cités que parce qu ils sont essentiels pour répondre aux objectifs du rapport. Les renvois et les hyperliens à des sites Web externes ne constituent en aucun cas un cautionnement des sites par Transports Canada, ni les renseignements, les produits ou les services figurant dans ces sites. Transports Canada n exerce aucun contrôle éditorial sur les renseignements figurant dans ces sites.

3 3 1. Sommaire Contexte Le groupe des Politiques stratégiques de Transports Canada chargé du projet de portes d entrée à valeur ajoutée a commandé diverses études portant sur le concept de «portes d entrée à valeur ajoutée» et sur les moyens de produire plus d avantages économiques (c.-àd. création d emplois, produit intérieur brut) en tirant parti de la circulation des expéditions commerciales à l échelle internationale passant par les portes d entrée du Canada (p. ex., ports et aéroports internationaux, postes frontaliers terrestres). En 2008, le groupe des Politiques stratégiques de Transports Canada a organisé un atelier sur le sujet, un caucus interministériel fédéral et diverses réunions au niveau des sous-ministres avec des ministères fédéraux. Ces travaux ont permis d identifier plusieurs initiatives à court terme, y compris un examen des expériences canadiennes et étrangères en matière de zones franches (ZF) ou avec des programmes comparables portant sur les mécanismes utilisés pour obtenir l exonération et le report des droits de douane (et de la taxe connexe). But de l étude La présente étude a pour but de comprendre et de comparer les politiques et programmes canadiens et américains visant les zones franches (ZF) et les activités de traitement ou de distribution axées sur les exportations, dans l optique de mieux faire connaître les programmes et les politiques d exonération et de report des droits de douane (et de la taxe connexe) du Canada. Concept de zone franche (ZF) Les zones franches (ZF) du monde entier possèdent habituellement les caractéristiques suivantes : - Infrastructure avancée infrastructure de qualité supérieure, entre autres, les terrains, les locaux à bureaux, les installations, les services de logistique, les services aux entreprises et d'autres atouts semblables; - Réglementation souple formalités douanières simplifiées avec moins de lourdeurs administratives, en faisant souvent appel à un fournisseur de services unique pour l obtention des permis nécessaires et les demandes; - Emplacement avantageux les sociétés optent souvent pour les zones franches extraterritoriales pour déplacer leurs activités commerciales loin du marché de destination où les coûts sont élevés, vers un emplacement offrant une structure «à coût plus avantageux»; - Activités axées sur l exportation pour la production de marchandises destinées à l exportation à l extérieur du pays d accueil;

4 4 - Mesures incitatives pour favoriser la création d emplois et attirer les investissements dans une zone franche par des mesures telles que : l exonération et(ou) le report des droits de douane; des subventions pour le développement et l emploi de main-d œuvre locale; l exonération et(ou) le report des taxes de vente et de la taxe à la valeur ajoutée; d autres mesures incitatives de congés fiscaux (p. ex., impôt des sociétés inférieur à celui prélevé dans le reste du pays d accueil, c est-à-dire en dehors de la zone franche). Selon les estimations de l Organisation internationale du Travail (OIT), en 2007, on comptait plus de zones franches dans 130 pays à l échelle mondiale, employant plus de 66 millions de personnes. Selon une évaluation des mesures de soutien au commerce réalisée par la Banque mondiale, les zones franches étaient efficaces dans un certain nombre de pays en développement, même si les programmes des zones franches sont, en général, considérés constituer une politique adoptée en deuxième choix par rapport aux politiques privilégiées permettant de restructurer de fond en comble les structures tarifaires, les structures de promotion des exportations ou de facilitation des importations, et le traitement douanier d un pays. Les programmes visant les zones franches ne doivent pas être considérés comme une «subvention à l exportation», qui désigne une «contribution financière accordée par un gouvernement ou un organisme public sur le territoire d un membre de l Organisation mondiale du commerce (OMC) et qui confère un avantage». Les subventions à l exportation sont interdites en vertu de l Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC) de l OMC. Il existe deux sortes de subventions prohibées : celles qui dépendent (de par loi ou de fait) du rendement des exportations et celles qui dépendent de l utilisation de biens intérieurs plutôt que de marchandises importées. Les autres formes de subventions à l exportation ne sont pas interdites mais peuvent faire l objet de poursuites dans le cadre d un mécanisme de règlement des différends de l OMC. Programme des zones franches des États-Unis Aux États-Unis, le Foreign Trade Zone Board (Commission des zones franches), qui est une division du ministère du Commerce, fixe les règles d exploitation des zones franches depuis leur établissement en On a apporté de nombreuses modifications à la législation et la réglementation, en particulier durant les années 1980 lorsque la valeur ajoutée produite aux États-Unis (c.-à-d. main-d œuvre, frais généraux, marges bénéficiaires) a été exclue du calcul de la valeur des marchandises aux fins d établissement des droits exigibles sur les marchandises autorisées à entrer sur le marché intérieur des États-Unis. Il existe deux types de zones franches américaines : les zones à vocation générale et les

5 5 sous-zones (à vocation particulière). Zone à vocation générale (ZVG) : est exploitée selon les principes d utilité publique sous le parrainage d une société en vertu d une autorisation octroyée par le Foreign Trade Zone Board, et supervisée par les douanes américaines. Les zones à vocation générale sont généralement situées dans des parcs industriels ou dans des complexes portuaires ou aéroportuaires dont les installations peuvent être utilisées par le grand public; Sous-zone à vocation particulière : est subordonnée à une zone à vocation générale donnée, fait habituellement partie des opérations d une entreprise et est réservée à son usage exclusif. Les sous-zones sont des emplacements à usage unique pour des opérations qui ne peuvent être déplacées ou effectuées dans une zone à vocation générale (p. ex., raffinage du pétrole et fabrication de véhicules automobiles). En 2007, on comptait 382 zones franches approuvées américaines (126 zones à vocation générale et 256 sous-zones) dont 161 étaient exploitées activement. Pour la même année, les expéditions annuelles provenant des zones franches américaines s élevaient à 502 milliards $US et représentaient emplois. Cependant, la valeur des expéditions destinées à l exportation ne représentait que 32 milliards $US (6 %) et le ratio des exportations par rapport aux importations des zones franches n était que de 22 %, indiquant que le programme des zones franches était manifestement davantage axé sur la facilitation des importations que des exportations. Près de 5 % des importations américaines transitent par des zones franches. En principe, les zones franches américaines approuvées ne sont pas considérées comme intégrales au territoire douanier américain. Un exploitant de zone franche doit utiliser un système d inventaire pour assurer le suivi et le décompte de toutes les marchandises dans la zone franche et doit assurer le retrait des marchandises de la zone, y compris ceci : 1) emplacement des marchandises; 2) statut des marchandises dans une zone; 3) solde de départ, marchandises reçues, marchandises retirées et solde actuel des marchandises en inventaire; 4) marchandises détruites, résidus, déchets et sous-produits; 5) coût ou valeur des marchandises. Avantages retirés de l exploitation dans une zone franche des États-Unis : 1. Exonération des droits : sur les marchandises importées dans une zone franche, qui sont par la suite exportées;

6 6 2. Report des droits : sur les marchandises importées dans une zone franche, qui sont par la suite introduites sur le marché intérieur des États-Unis, éventuellement sous forme transformée, sur lesquels des droits de douane sont exigibles lorsque les marchandises quittent la zone franche et entrent sur le territoire douanier américain; 3. Réduction des droits de douane : sur les marchandises importées dans une zone franche, qui sont par la suite traitées ou transformées en produits finis et introduites sur le marché intérieur américain, sur lesquelles s applique un taux de droit inférieur (ou éventuellement nul) au taux de droit applicable aux marchandises importées (c.-à-d. avantage découlant des tarifs dégressifs 1 ); 4. Réduction des volumes : aucun droit de douane n est exigible sur le volume des marchandises qui sont détruites à cause d une défectuosité, d un dommage, de l obsolescence, de leur état de déchets ou de résidus au cours d une opération en zone franche; 5. Exonération fiscale sur la valeur ajoutée aux États-Unis (p. ex., main-d œuvre, frais généraux, marges bénéficiaires et matériaux américains) : sur la valeur ajoutée sur le marché intérieur des États-Unis au sein de l opération en zone franche, pour laquelle aucun droit de douane n est exigible sur les marchandises qui quittent la zone franche pour entrer sur le territoire douanier américain; 6. Application de quotas des États-Unis : les marchandises peuvent être entreposées dans une zone franche même si elles sont assujetties à une restriction liée à un contingentement des États-Unis. Les marchandises peuvent entrer sur le territoire douanier américain lorsque le niveau de contingentement le permet; 7. Entreposage indéfini : les marchandises peuvent demeurer indéfiniment dans une zone franche, qu elles soient assujetties ou non à des droits; 8. Exonération de la taxe sur les stocks de l État : les marchandises importées détenues en stocks et les marchandises produites au sein d une zone franche qui sont destinées à l exportation sont exonérées des taxes ad valorem locales et de certains États américains sur les «biens meubles corporels»; 9. Transferts de zone à zone : les marchandises peuvent être transférées sous douane d une zone franche à une autre sans être considérées comme ayant été introduites sur le territoire douanier américain; 10. Simplification des procédures douanières américaines : qui entraîne des économies directes sur diverses redevances douanières des États-Unis et des économies d encaisse provenant de la gestion améliorée de la logistique au sein de la zone franche. Ces procédures douanières américaines simplifiées réduisent le délai nécessaire de 1 «Tarifs dégressifs» s entend d une situation où la structure tarifaire encourage l importation de produits finis plutôt que de composantes. La raison d être économique «habituelle» est le «tarif à droits progressifs» en vertu duquel la structure tarifaire encourage l importation de composantes et leur transformation dans le pays en produits finis (c.-à-d. que les taux de droit sur les produits finis sont supérieurs aux taux de droit sur les composantes ou les matières premières).

7 7 dédouanement et appuient la logistique juste-à-temps (JAT) et les enjeux généraux de la gestion de la chaîne d approvisionnement. En règle générale, les économies découlant des «tarifs dégressifs» ont constitué le principal moteur des avantages offerts par les zones franches au cours des trente-cinq dernières années. Il importe de noter que les avantages rattachés aux «tarifs dégressifs» ne sont offerts qu au cas par cas et qu ils doivent être autorisés par le Foreign Trade Zone Board pour un emplacement donné et une activité qui répond à l intérêt public. On estime qu un distributeur des États-Unis devrait réaliser des économies sur ses activités en zone franche s il : - importe pour plus de 100 millions $US par an de marchandises; - effectue plus de déclarations par an auprès des douanes américaines; ou - exploite un centre de distribution de plus de pi 2. Les entreprises qui exercent des activités dans une zone franche peuvent également être admissibles à diverses mesures incitatives de l État et du gouvernement local (c.-à-d. comté, municipalité) offertes pour le développement des entreprises et(ou) le développement industriel. Jusqu à présent, les gouvernements de divers États américains et les gouvernements locaux se livrent une concurrence féroce pour attirer les usines de montage délocalisées ainsi que les usines d entreprises du pays, offrant parfois des mesures incitatives dont la valeur oscille entre 10 millions $US et 100 millions $US. Au milieu des années 1980, l État du Kentucky aurait ainsi offert à Toyota un ensemble de mesures incitatives dont la valeur est estimée à 323 millions $US sur vingt ans (dont la moitié en coûts les plus visibles). Les États-Unis offrent également des programmes de report des droits et de drawback en dehors des zones franches, y compris ce qui suit : - les entrepôts de stockage des douanes; - les expéditions temporairement sous douane; - les programmes de drawback (c.-à-d. remboursement).

8 8 Programmes canadiens visant les zones franches Le principal programme canadien visant les zones franches est le Programme de report des droits (PRD) administré par l Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), qui se compose du Programme d exonération des droits (PED) et du Programme des entrepôts de stockage des douanes (ESD). Pour participer au PED, une entreprise doit présenter une demande à titre d emplacement et doit exercer principalement des activités de traitement ou de distribution axées sur les exportations. Malgré l absence de test de seuil réglementé et l existence de certaines variantes régionales en matière d interprétation, l entreprise doit normalement tirer 70 % de son chiffre d affaires des exportations. Outre l exonération des droits, le Programme des entrepôts de stockage des douanes offre le report du paiement des droits d importation sur les marchandises importées. En ce qui a trait aux mêmes catégories d avantages décrits pour les zones franches des États-Unis, les programmes PRD/PED/ESD du Canada offrent ce qui suit : 1. Exonération des droits : accordée au participant à un programme PED ou ESD, sur les marchandises importées qui sont par la suite réexportées, soit dans le même état soit après avoir été utilisées, consommées ou transformées dans le cadre du traitement d autres marchandises destinées à l exportation (c.-à-d. par la «fabrication sous douane»); 2. Report des droits : accordé au participant à un programme PED ou ESD, sur les marchandises importées qui sont par la suite introduites sur le marché intérieur canadien, soit dans le même état soit après avoir été utilisées, consommés ou transformées dans le cadre du traitement d autres marchandises destinées à l exportation (c.-à-d. par la «fabrication sous douane»). Les droits et les taxes deviennent exigibles lors de l entrée officielle des marchandises sur le marché intérieur canadien; 3. Réduction des droits : non offerte; cependant, un dégrèvement comparable dans le cas où les «tarifs dégressifs» s appliquent peut être offert à titre permanent ou temporaire en présentant une demande auprès du Ministère des Finances du Canada; 4. Réduction des volumes : aucun droit de douanes n est exigible sur les marchandises qui sont considérées comme des déchets ou des résidus dans le cadre des programmes PED et ESD. Les autres programmes de l ASFC prévoient le remboursement des droits acquittés sur les marchandises défectueuses, endommagées ou périmées; 5. Exonération fiscale sur la valeur ajoutée canadienne (p. ex. main-d œuvre, frais généraux, marges bénéficiaires et matériaux canadiens) : aucun droit de douane supplémentaire (c.-à-d. au-delà des droits sur les marchandises importées) n est exigible sur les produits finis qui quittent l emplacement du PED ou de l ESD pour entrer sur le marché intérieur canadien; 6. Application de quotas : les marchandises peuvent être entreposées dans un emplacement de l ESD sans paiement de droits jusqu à ce que le niveau de contingentement le permette (c.-à-d. avantage du report des droits);

9 9 7. Entreposage indéfini : non offert; les droits de douane sur les marchandises importées doivent être acquittés dans les quatre (4) ans suivant la date d importation; 8. Exonération de la taxe sur les stocks : ne s applique pas; 9. Transferts de zone à zone : les marchandises peuvent être transférées sous douane d un participant au PED ou au programme ESD à un autre sans être considérées comme ayant été introduites sur le marché intérieur canadien; 10. Simplification des procédures douanières : des programmes d approbation préalable (p. ex. Programme d autocotisation des douanes) sont offerts pour faciliter le traitement des marchandises à faible risque, et démontrent que l ASFC collabore avec les partenaires commerciaux pour offrir des services souples, rapides et efficients. Comme on peut le constater en comparant cette liste avec celle du programme des zones franches des États-Unis, dans les domaines les plus importants, le Canada offre un traitement et des avantages comparables au plan de traitement des exportations dans le cadre des programmes PED et ESD à ceux offerts par le programme des zones franches des États-Unis. Le Canada offre des programmes comparables de dégrèvement des droits, y compris les suivants : - Programme de drawback (c.-à-d. remboursement des droits payés dans certaines circonstances, p. ex. marchandises réexportées); - Remboursement des droits payés (c.-à-d. sur les marchandises endommagées, défectueuses ou détruites, ou en quantités manquantes, de qualité inférieure ou qui ne correspondent pas aux marchandises commandées, etc.). Programmes d exonération et de report de la TPS Il est regrettable que l attention portée aux programmes canadiens visant les zones franches concerne principalement les programmes de la taxe sur les produits et services (TPS) axés sur les exportations au lieu des programmes de dégrèvement des droits plus comparables. La TPS est une taxe générale multistade à la consommation qui exonère les exportateurs de l obligation de prélever la TPS auprès des acheteurs de marchandises canadiennes exportées à l étranger. La TPS est exigible sur les marchandises importées et les fournitures nationales de produits qui entrent dans la composition de produits finis (ou de produits distribués) destinés à l exportation. Cependant, en vertu du régime de crédits de taxe sur les intrants rattaché à la TPS, les paiements de TPS sont remboursables périodiquement. Par conséquent, le régime de la TPS est «neutre» à l égard des marchandises importées ou intérieures destinées à l exportation (éventuellement transformées) ou destinées au marché intérieur canadien.

10 10 Au Canada, trois programmes de TPS procurent des allégements ciblés des coûts liés à l encaisse aux entreprises axées sur les exportations. Il s agit du Programme des centres de distribution des exportations (PCDE), du Programme des exportateurs de services de transformation (PEST) et du Programme des maisons de commerce d exportation (MCE). Il importe de noter que plusieurs autres juridictions fédérales ont adopté des régimes de TPS ou de taxe à la valeur ajoutée (TVA) multistade qui offrent un traitement spécial (p. ex. l exonération) pour les importations liées aux zones franches ou pour appuyer des activités d exportation particulières. Afin de faire mieux connaître les politiques et programmes canadiens visant les zones franches actuellement en vigueur, on devrait envisager d intégrer plus étroitement les programmes canadiens actuels d exonération et de report de droits (PED et ESD) aux programmes d exonération et de report de la TPS (PCDE et PEST) afin d offrir un ensemble de programmes plus cohérents et plus simples.

11 11 2. Liste des sigles et acronymes Terme/Sigle et Acronyme ABI ACE AI ALE ALÉNA AMZFI API ARC ASFC CA CFR CNUCED Définition Automated Broker Interface Automated Commercial Environment Administration des importations Accord de libre-échange Accord de libre-échange nord-américain Association mondiale des zones franches industrielles American Petroleum Institute Agence du revenu du Canada Agence des services frontaliers du Canada Canada Consolidated Register Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement C-TPAT DEP EIA ESD É.-U. EU FIN FTZB GAO GATS INT ITA JAT MCE MENP MÉP MRZ MTSD NAFTZ NPF NU OCDE OIT OMC PAC PCDE Customs Trade Partnership Against Terrorism (partenariat contre le terrorisme entre le secteur privé et le gouvernement américain) Droit d entretien des ports Energy Information Administration (É.-U.) Programme des entrepôts de stockage des douanes États-Unis (d Amérique) Union européenne Ministère des Finances du Canada Foreign Trade Zone Board (É.-U.) (Commission des zones franches) Government Accounting Office (É.-U.) Accord général sur le commerce des services Importations non taxables International Trade Administration (E.-U.) Juste-à-temps Maisons de commerce d exportation Marchandise étrangère non privilégiée (statut) Marchandise étrangère privilégiée (statut) Marchandise restreinte à la zone (statut) Marchandises temporairement sous douane National Association of Foreign Trade Zones Nation la plus favorisée Nations Unies Organisation de coopération et de développement économiques Organisation internationale du travail Organisation mondiale du commerce Parité de l Accord commercial Programme des centres de distribution des exportations

12 12 Terme/Sigle et Acronyme PDH PED PEST PIB PLD PME PRD RSAP RU SC SDPF (CBP) SMC SSI TC THD TPS TRIMS TVA TVH VAN ZF ZVG Définition Procédure de déclaration hebdomadaire Programme d exonération des droits Programme des exportateurs de services de transformation Produit intérieur brut Procédure de livraison directe (É.-U.) Petites et moyennes entreprises Programme de report des droits (CA) Régime de sanctions administratives pécuniaires Royaume Uni Statistique Canada Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis (Customs and Border Protection) Subventions et mesures compensatoires Système de suivi de l inventaire Transports Canada Tarif harmonisé des douanes (E.-U.) Taxe sur les produits et services Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (Organisation mondiale du commerce) Taxe sur la valeur ajoutée Taxe de vente harmonisée Valeur actuelle nette Zone franche (Nota : également appelée zone de libre-échange, zone économique spéciale, zone franche industrielle, port franc) Zone à vocation générale

13 Table des matières Table des matières Remerciements...2 Avertissement Sommaire Liste des sigles et acronymes Table des matières Introduction Contexte But de l étude Aperçu de l étude Concept de «zone franche» Définition d une zone franche Types d avantages en matière d exonération des droits et d encaisse offerts par les zones franches Règles commerciales internationales et zones franches Accords régionaux de libre-échange (ALE) et zones franches Baisse des taux de droit et zones franches Programme des zones franches des États-Unis et report des droits de douanes Programme des zones franches des États-Unis Historique du programme des zones franches des États-Unis Types de zones franches Rôle du Foreign Trade Zone Board des États-Unis Volume de l activité des zones franches des États-Unis Mécanisme de base de l activité des zones franches Avantages offerts par les zones franches des États-Unis Mesures incitatives offertes par les États et les gouvernements locaux Principaux utilisateurs des avantages des zones franches des États-Unis Article 303 de l ALÉNA et les zones franches Autres mécanismes de report des droits de douane des États-Unis Entrepôt de stockage des douanes Expéditions temporairement sous douane Drawback des États-Unis Programmes commerciaux de report des droits de douane et d exonération de la TPS Programmes de report des droits du Canada Programme de report des droits Programme de drawback Programme des entrepôts de stockage des douanes Transitaires et groupeurs... 62

14 Table des matières Dégrèvement tarifaire par l entremise du ministère des Finances du Canada Programmes d exonération de la TPS/TVH du Canada Introduction à la taxe sur les produits et services (TPS) Programme des centres de distribution des exportations (PCDE) Programme des exportateurs de services de traitement (PEST) Programme des maisons de commerce d exportation (PMCE) Remboursement de la TPS/TVH...Error! Bookmark not defined Remise de la TPS/TVH...Error! Bookmark not defined. 8. Comparaison des programmes visant les zones franches du Canada et des États-Unis Similarités entre les programmes canadiens et américains Différences entre les programmes canadiens et américains Évaluation globale...81 Annexe 1 Données sur les zones franches des États-Unis...88 Annexe 2 Étude de cas sur les zones franches des États-Unis Zone franche de Boston n o Annexe 3 Autres exemples de programmes fédéraux de traitement de la TPS/TVA rattachés aux zones franches...102

15 Introduction Introduction 4.1. Contexte En 2007, le gouvernement du Canada a annoncé un cadre de politique national sur les portes et corridors commerciaux stratégiques qui visait entre autres à : i) faire connaître à l étranger les avantages offerts par les portes d entrée du Canada; ii) intégrer les orientations stratégiques du Canada en matière commerciale et de transport; iii) créer une approche axée sur les systèmes pour les investissements, la planification et l élaboration des politiques. Au titre de son projet de portes d entrée à valeur ajoutée (Politique stratégique), Transports Canada a commandé diverses études portant sur le concept de «porte d entrée à valeur ajoutée» et les moyens de produire plus d avantages économiques (c.-à-d. emplois, produit intérieur brut) en tirant parti de la circulation des expéditions commerciales à l échelle internationale passant par les portes d entrée du Canada (p. ex. ports et aéroports internationaux, postes frontaliers terrestres). La Politique stratégique de Transports Canada a récemment été l hôte d une conférence et d ateliers internationaux sur le sujet, d un caucus interministériel fédéral et de diverses réunions au niveau des sous-ministres avec des ministères fédéraux. Ces travaux ont permis d identifier plusieurs initiatives «prochaines», y compris un examen des expériences canadiennes et étrangères avec les zones franches (ZF) ou des types semblables de mécanismes d exonération et de report des droits et des taxes dans l optique de mieux faire connaître les politiques et programmes canadiens. Les programmes fédéraux visant les zones franches du Canada comprennent les suivants : 1. Programme de report des droits : instauré en 1996 pour exonérer les entreprises de l obligation de paiement des droits (à l importation et l exportation) sur les marchandises exportées, et reporter l obligation de paiement des droits d importation sur les marchandises destinées au marché intérieur 2. Étant donné que les droits ont été réduits ou éliminés avec la libéralisation du commerce, l élément droits est devenu moins important pour la plupart des marchandises Programme des centres de distribution des exportations (PCDE) : instauré en 2001 pour accorder l allégement des coûts liés à l encaisse aux entreprises axées sur les exportations qui n exercent aucune activité de fabrication ou de production, ajoutant une valeur limitée aux produits dans le cadre de leurs activités de traitement ou de distribution de marchandises destinées à l exportation, en les autorisant à importer des 2 Intervistas (2005), p. 2 3 Intervistas (2005), p. 2 et 3

16 Introduction 16 produits étrangers et d acheter des produits canadiens en franchise de taxe (c.-à-d. TPS/TVH) utilisés pour vendre des marchandises destinées à l exportation Programme des exportateurs de services de traitement (PEST) : instauré en 1992 pour accorder un allégement des coûts liés à l encaisse aux fournisseurs admissibles de services de traitement axés sur les exportations en les autorisant à importer des marchandises, en franchise de taxe, appartenant à des non-résidents sans lien (c.-à-d. TPS/TVH), destinées à être transformées et réexportées 5. Il est nécessaire d acquérir immédiatement, à l échelle du gouvernement, une compréhension des avantages relatifs offerts par les politiques et les programmes canadiens actuels visant les zones franches (ZF), et de leurs lacunes, par rapport aux politiques et programmes américains semblables. Bien que l accent soit mis sur les politiques et les programmes fédéraux canadiens, la comparaison avec les politiques et les programmes américains visant les zones franches comprend un résumé des exemples, y compris des politiques et programmes pertinents des gouvernements locaux ou des États, qui font ressortir les domaines dans lesquels les politiques et programmes provinciaux et municipaux canadiens pourraient être améliorés But de l étude L étude a pour but de : - définir les similarités et les différences entre les approches canadiennes et américaines adoptées pour l élaboration des politiques et des programmes visant les zones franches aux niveaux fédéral, régional et local; - démontrer les avantages globaux (et comparatifs par rapport aux programmes des zones franches des États-Unis) des politiques et programmes fédéraux actuels visant les zones franches offerts aux entreprises canadiennes axées sur les exportations; - fournir un profil des entreprises canadiennes typiques qui ont recours à ces programmes (dans la mesure du possible par rapport aux entreprises canadiennes qui n y ont pas recours) afin de formuler des suggestions éclairées sur les moyens de mieux faire connaître les programmes du Canada. Les résultats de l étude seront utilisés immédiatement pour le projet de portes d entrée à valeur ajoutée de Transports Canada dans les discussions avec d autres ministères fédéraux dans le cadre de l élaboration d autres mesures intégrées de sensibilisation et de marketing destinées à promouvoir les programmes et politiques visant les zones franches du Canada Grandes lignes de l étude 4 Données de l ARC - 7 mai Données de l ARC - 7 mai 2009

17 Introduction 17 L étude comprend : a. l examen et la synthèse des documents de gouvernements, de l industrie et d universitaires, tels que des rapports, des études, des communications et des documents de recherche portant sur les programmes et politiques du Canada et des États-Unis visant les zones franches aux niveaux fédéral, provincial/de l État, ou local/municipal (présentant trois ou quatre exemples dans les deux derniers cas); b. une comparaison concise des programmes et politiques du Canada visant les zones franches avec les programmes et politiques équivalents des États-Unis, fondée sur les documents et les sources de preuve à disposition; c. la planification et la tenue d entretiens avec les représentants du gouvernement fédéral, les utilisateurs et les intervenants canadiens actuels (p. ex. sociétés, associations, fournisseurs de services de logistique tiers) de programmes pertinents de zones franches, et avec des utilisateurs ou des intervenants américains particuliers de programmes pertinents de zones franches afin de procéder à une comparaison appropriée des programmes américains et canadiens et des avantages réels découlant de l utilisation des programmes et politiques en vigueur; d. la rédaction d un rapport complet et l élaboration d une présentation sur les constatations des comparaisons entre le Canada et les États-Unis, assortis de recommandations sur l élaboration d une stratégie de marketing et de sensibilisation de haut niveau aux fins d étude pour le Client (et les autres ministères fédéraux) afin de sensibiliser les entreprises aux avantages des programmes canadiens et d améliorer leur perception de ces derniers. La section 5 donne un aperçu du concept de «zone franche» et des genres d avantages en matière d exonération des droits et de coûts des mouvements de trésorerie que l on retire de son utilisation. La section 6 présente en détail le programme des zones franches des États-Unis et les programmes de report des droits de douanes correspondants qui sont pertinents pour la comparaison entre le Canada et les États-Unis. La section 7 résume les renseignements détaillés sur les divers programmes canadiens d exonération de taxe (p. ex., TPS) et de report des droits qui sont pertinents pour la comparaison entre le Canada et les États-Unis. La section 8 fait ressortir les similarités et les différences entre les programmes et les politiques visant les zones franches du Canada et des États-Unis.

18 Concept de «zone franche» Concept de «zone franche» 5.1. Définition d une zone franche Les traits caractéristiques d une zone franche (ZF) à l échelle internationale sont habituellement les suivants 6 : - Infrastructure avancée infrastructure de qualité supérieure, entre autres, terrains, locaux à bureaux, installations, services de logistique, services aux entreprises et autres atouts semblables; - Réglementation souple procédures douanières simplifiées, moins entravées par les lourdeurs administratives, souvent avec l aide d un fournisseur de services unique pour obtenir les permis et les autorisations nécessaires. De plus, les lois régissant les opérations journalières des sociétés présentes dans une zone franche (p. ex. droit du travail) sont habituellement plus souples que celles qui s appliquent à l extérieur de cette zone dans le pays d accueil; - Emplacement avantageux les sociétés optent souvent pour les zones franches extraterritoriales pour déplacer leurs activités commerciales loin du marché de destination où les coûts sont élevés, vers un emplacement offrant une structure «à faible coût»; - Activités axées sur l exportation pour la production de marchandises destinées à l exportation en dehors du pays d accueil; - Mesures incitatives pour favoriser la création d emplois et attirer les investissements dans une zone franche par : l exonération et(ou) le report des droits de douane; des subventions pour développer et employer les ressources humaines locales; l exonération et(ou) le report de la taxe de ventes et de la taxe à la valeur ajoutée; d autres incitatifs (p. ex. impôt sur le revenu des sociétés inférieur à celui prélevé dans le reste du pays d accueil, c.-à-d. à l extérieur de la zone franche). Selon les estimations de l Organisation internationale du Travail (OIT), en 2007, on comptait plus de zones franches dans 130 pays à l échelle mondiale, employant plus de 66 millions de personnes 7. Selon une évaluation des mesures de soutien au commerce par la Banque mondiale, les zones franches sont efficaces dans plusieurs pays (p. ex. Chine, Mexique, Madagascar, République de Maurice, Costa Rica, El Salvador) 8. 6 Deloitte (2008), p. 5 7 W. Milberg (2007) p. 8, citant Singa (2007) pour l OIT. 8 IEG de la Banque mondiale (2006), p. 12, 28, 51

19 Concept de «zone franche» 19 La raison d être du développement économique dans les zones franches est d accroître les exportations et de compenser les effets néfastes des politiques qui pénalisent le secteur des exportations, en concevant des mesures qui rétablissent la neutralité des mesures incitatives entre la production pour la substitution des exportations et les importations 9. On peut parvenir à la neutralité nécessaire des mesures incitatives en autorisant les producteurs d exportations à acheter leurs intrants et à vendre leurs extrants à des prix compétitifs (c.-à-d. permettre aux exportateurs et à leurs principaux fournisseurs d avoir accès aux intrants en franchise de droits, et à accorder aux exportateurs le droit de conserver tous leurs produits des exportations). Il existe plusieurs mécanismes pour accorder aux exportateurs l accès en franchise de droits aux intrants importés, y compris les suivants : - régime de drawback ou de remboursement; - dispositions d entreposage de «fabricants entrepositaires»; - entités séparées géographiquement (c.-à-d. zones franches, zones franches industrielles) au sein desquelles toutes les barrières douanières visant les importations sont exclues. La solution de rechange évidente, telle que les programmes de «traitement spécial», consiste à adopter des politiques économiques et commerciales qui, en général, appuient la production intérieure par la libéralisation du commerce (c.-à-d. droits de douane faibles, imposition n ayant pas d effets sur les échanges commerciaux, facilitation du commerce dans l administration des douanes). La raison pour laquelle on «limite» la portée géographique de la libéralisation et de la facilitation du commerce dans les pays en développement est en partie politique et en partie sociale. On vise soit à cibler les lourdeurs bureaucratiques et à favoriser les efficiences (et la suppression de la corruption) lorsque l on dispose de ressources publiques restreintes, soit à limiter socialement l influence des pratiques étrangères d immobilisation et de gestion sur la culture nationale. Certains aspects de ces raisons d être sont «socialement protectionnistes», mais comportent également une justification de développement de «l'industrie naissante» qui est nécessaire pour acquérir l expérience et parvenir à la réussite visée avant de tenter des applications à vaste échelle dans l économie et la société en général 10 Cela est particulièrement important lorsque les compétences des travailleurs et des gestionnaires sont limitées, au même titre que les infrastructures techniques avancées et de transport. Une étude la Banque mondiale a montré que les zones franches de certains pays en développement plus avancés (c.-à-d. la Corée du Sud, Taïwan) ont joué un rôle important dans le transfert du savoir au cas par cas dans le cadre de projets, mais qu elles étaient moins importantes au niveau national IEG de la Banque mondiale (2006), p A l encontre de cette thèse, on indique que la zone franche peut restreindre le développement en agissant comme une «soupape de pression» pour lancer des réformes économiques et sociales plus importantes (p. ex. la Chine par rapport à Hong Kong durant les années 1980) 11 D. Mandani (1999), p. 6

20 Concept de «zone franche» Types d avantages offerts en matière d exonération des droits et d encaisse par les zones franches Parmi les mesures incitatives typiques offertes en zones franches figurent 12 : a) l exonération des taxes à l exportation; b) l exonération des droits sur les importations de matières premières ou de produits intermédiaires; c) l exonération des taxes directes, telles que les impôts sur les bénéfices, les taxes municipales et les taxes foncières; d) l exonération des taxes indirectes, telles que la taxe à la valeur ajoutée (TVA) ou la taxe sur les produits et services (TPS) sur les achats effectués sur le marché intérieur; e) l exonération des contrôles des changes étrangers; f) le rapatriement en franchise des bénéfices provenant de sociétés étrangères; g) l accès à des services administratifs simplifiés, en particulier pour faciliter les importations et les exportations; h) l accès à des infrastructures physiques améliorées pour la production, le transport et la logistique. Parmi les autres caractéristiques moins transparentes figurent : le cadre de réglementation moins rigoureux (p. ex. en ce qui a trait à l application des normes et des droits des travailleurs, le plus notoire étant le droit de se syndiquer; les normes environnementales, la réglementation visant la propriété étrangère et la location à long terme ou l achat de terrains) Règles commerciales internationales et zones franches Bien que les zones franches ne soient mentionnées explicitement dans aucun accord de l Organisation mondiale du commerce (OMC), les subventions à l exportation contreviennent à l Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC) de l Accord de Marrakech établissant l OMC 13. Les pays développés ont convenu d instaurer l interdiction des subventions à l exportation dans l Accord sur les SMC du Tokyo Round, conclu en L élément nouveau de l Accord sur les SMC de l OMC était la disposition de levée progressive de l interdiction pour les pays en développement (jusqu en 2011). 12 W. Milberg (2007), p W. Milberg (2007), p. 31

21 Concept de «zone franche» 21 Dans l Accord sur les SMC, une subvention à l exportation est définie comme «une contribution financière des pouvoirs publics ou de tout organisme public du ressort territorial d un membre [de l OMC] qui confère un avantage». L Accord prévoit deux catégories de subventions à l exportation prohibées 14 : - les subventions à l exportation sont des subventions tributaires (de par la loi ou de fait) du rendement des exportations; - les subventions liées à la teneur en éléments d origine nationale sont des subventions subordonnées à l utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés. Certaines subventions à l exportation ne sont pas prohibées (p. ex. les subventions agricoles fixées d un commun accord), tandis que d autres ne sont pas prohibées mais sont néanmoins des subventions pouvant donner lieu à une poursuite 15 (c.-à-d. pouvant être contestées dans le cadre du mécanisme de règlement des différends de l OMC). Ce mécanisme n est pas invoqué automatiquement mais est tributaire du fait qu un (ou plusieurs) membres de l OMC dépose(nt) une plainte contre un autre membre de l OMC 16. En 2001, l Association mondiale des zones franches industrielles (AMZFI) a indiqué qu un bref examen des sites Web des membres a révélé que vingt pays (sur les vingt-cinq examinés) contrevenaient potentiellement à leurs engagements pris à titre de membre de l OMC» 17. L Accord général sur le commerce des services (GATS) et l Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (TRIMS) renferment des implications pour les zones franches 18. Le GATS réitère les principes de la nation la plus favorisée (NPF) pour les services, bien que certaines zones franches offrent des concessions à certaines sociétés pour certaines activités qui peuvent donner lieu à un traitement différent (c.-à-d. par rapport au traitement accordé à l extérieur des zones franches) des entreprises en fonction de leur nationalité. L Accord TRIMS interdit les exigences de contenu national et, bien que les zones franches ne soient pas mentionnées explicitement, elles peuvent être considérées comme des mesures visant les investissements et liées au commerce. 14 Exemples de subventions à l exportation prohibées : mécanismes de rétention des devises qui comportent une prime pour les exportateurs; frais de transport interne et de fret sur les expéditions d exportations qui sont plus avantageux que pour les expéditions intérieures; fournitures de marchandises et de services pour la fabrication de marchandises destinées à l exportation plus avantageuses que les marchandises consommées sur le marché intérieur; exonérations ou allocations pour les taxes directes ou autres charges sur les exportations ou le rendement des exportations; exonération ou remboursement des taxes à l exportation ou des taxes indirectes en excédent de celles grevées sur les produits lorsqu ils sont vendus pour la consommation intérieure; garanties de crédit à l exportation ou assurance à des taux de prime qui sont inadéquats pour couvrir les coûts et les pertes d exploitation à long terme de l assureur; et taux de crédit à l exportation inférieurs au coût des fonds. FIAS (2008) p. 54 et Exemples de subventions pouvant donner lieu à des poursuites : subventions qui ont un effet néfaste sur le commerce international, car elles causent des prejudices à l industrie nationale d un autre pays membre; celles qui annulent ou érodent les avantages prévus par l OMC, ou causent un préjudice grave aux intérêts d un autre pays membre (p. ex. annulent les concessions tarifaires). FIAS (2008), p. 54 et W. Milberg (2007), p Haywood (2001). Il importe de noter que certaines de ces infractions potentielles allaient à l encontre des engagements prévus (c.-à-d. 2003). 18 W. Milberg (2007), p. 33 et 34

22 Concept de «zone franche» 22 On s entend sur le fait que les régimes des zones franches sont compatibles avec les règles de l OMC à condition que les avantages qu ils procurent ne soient pas tributaires du rendement des exportations, de l utilisation de contenu local ou du maintien de la balance commerciale positive, ou qu ils ne profitent pas principalement à une entreprise ou un secteur d activités donnés, ou à d autres intérêts. Les régimes des zones franches qui prévoient des mesures incitatives particulières liées au rendement des exportations (p. ex. volume minimal d exportations, loyer ou services publics subventionnés ou marge d imposition inférieure sur le revenu des exportations) ne sont pas compatibles avec les mandats de l OMC et devront probablement être modifiés Accords régionaux de libre-échange (ALE) et zones franches Les accords régionaux de libre-échange (ALE), tel que l Accord de libre-échange nordaméricain (ALÉNA), peuvent renfermer des dispositions limitant les mécanismes de drawback et d exonération susceptibles d avoir des répercussions importantes sur les programmes de zones franches 20. La justification d une telle restriction est d éviter le «contournement d opérations commerciales» 21, en vertu duquel un produit étranger (d un pays non signataire d un ALE) est introduit dans une zone franche d un pays A, où il peut être transformé avant d être exporté dans un pays B. Si le produit étranger était importé directement dans le pays B, il serait grevé d un droit de douanes. En «contournant» l opération commerciale dans le pays A et en utilisant une zone franche, l élément étranger peut être introduit dans le pays B en franchise de droits s il n y a pas de limite sur le drawback demandé par l utilisateur de zone franche du pays A. L article 303 de l ALÉNA (drawback) s applique aux marchandises ne comportant pas d éléments visés par l ALÉNA (sur lesquelles des droits sont exigibles dans un pays signataire de l ALÉNA) qui font partie des marchandises réputées être originaires d un pays signataire de l ALÉNA. Il limite effectivement le montant de droits sur les marchandises importées non visées par l ALÉNA qui peuvent être exonérées à titre de drawback (ou en vertu du programme des zones franches des États-Unis). Lorsqu un produit importé sur le territoire d une partie à l ALÉNA (p. ex. une zone franche américaine en vertu d un programme de report des droits et qui est, par la suite, exporté sur le territoire d une autre partie à l ALÉNA (p. ex. le Canada), ou qui est utilisé comme matière première dans la fabrication d un autre produit qui est, par la suite, exporté sur le territoire d une autre partie, la partie à l ALÉNA sur le territoire de laquelle le produit est exporté 22 a) évalue les droits de douane comme si le produit exporté avait été retiré de la consommation intérieure (c.-à-d. applique le taux de droit pertinent sur la valeur des 19 FIAS (2008), p Engman et al (2007), p Engman et al (2007), p ITC-É.-U. (2005)

23 Concept de «zone franche» 23 marchandises importées non visées par l ALÉNA comme si elles étaient entrées dans le pays signataire de l ALÉNA); b) peut annuler ou réduire lesdits droits de douane dans la mesure autorisée par l article 303 de l ALÉNA (c.-à-d. le moindre du montant total des droits acquittés ou exigibles sur la marchandise au moment de l importation sur son territoire et du montant total des droits acquittés à une autre partie sur la marchandise qui a été par la suite exportée sur le territoire de cette autre partie). Exemple : Le taux de droit des États-Unis applicable à l élément sud-coréen (c.-à-d. provenant d un pays non signataire de l ALÉNA) évalué à $US sera de 5 % si la marchandise est importée aux États-Unis (c.-à-d. droits de douane exigibles des États- Unis de 50 $US). Cet élément est admis dans une zone franche des États-Unis en franchise de droit, et transformé en produit fini, évalué à $US qui doit être exporté au Canada, où (à titre de produit originaire d un pays signataire de l ALÉNA c.-à-d. un produit des États-Unis) il n y a pas de droits de douane canadiens exigibles. - En l absence de l article 303 de l ALÉNA, l utilisateur de zone franche bénéficierait normalement de l exonération intégrale des droits (c.-à-d. qu il n aurait pas à payer les 50 $US de droits de douane américains sur l élément importé). - En vertu de l article 303 de l ALÉNA, l utilisateur de zone franche ne peut bénéficier que d un drawback (c.-à-d. un remboursement des droits) qui s élève au moindre de : a) ce qu il aurait payé en droits de douane américains exigibles sur l importation de l élément aux États-Unis (c.-à-d. 50 $US) et b) de ce qu il paie aux douanes canadiennes sur l importation du produit fini au Canada (c.-à-d. 0 $US). Par conséquent, étant donné que le moindre de 50 $US et de 0 $US est 0 $US, l utilisateur de la zone franche est seulement admissible à l exonération de droits de 0 $US (c.-à-d. qu il doit payer 50 $US de droits de douane aux États- Unis). La National Association of Foreign Trade Zones des États-Unis (NAFTZ) a ciblé l article 303 de l ALÉNA comme une contrainte sur les avantages découlant du statut de zone franche et tente de faire supprimer la restriction sur l exonération et les drawbacks de la législation américaine 23. Il est improbable que cette modification d un accord international soit adoptée unilatéralement au moyen de la législation des États-Unis sans l accord du Canada et du Mexique. 23 Conversation avec W. Berry (NAZF).

24 Concept de «zone franche» Baisse des taux de droit et zones franches Étant donné que les tarifs mondiaux continuent de baisser avec les rounds successifs des accords de l OMC (p. ex. les accords de Doha), les avantages conférés par les zones franches liés à l exonération ou au report des droits diminuent également. Une grande partie de l évolution des activités qui étaient, jusqu à présent, exercées en vertu des procédures des zones franches des États-Unis remonte à la diminution des avantages par suite des réductions tarifaires. L éventail des avantages conférés par les zones franches qui découlent des anomalies liées aux «tarifs dégressifs» dans la liste tarifaire des États-Unis constitue le moteur principal de l utilisation continue ou élargie du programme des zones franches des États-Unis. Bien que l exonération et le report des droits demeurent le point de mire des programmes des zones franches, d autres aspects des procédures des zones franches confèrent de façon croissante une plus grande partie des avantages, dont les suivants 24 : - les procédures douanières simplifiées; - l exonération ou le report du paiement de la taxe à la valeur ajoutée (TVA) ou de la taxe sur les produits et services (TPS) sur les intrants, les composantes, les matières intermédiaires (importés et nationales) ou les biens d équipement utilisés pour la production de produits finis ou de services; - les diverses autres mesures incitatives (souvent offertes par les gouvernements régionaux ou locaux) pour les investissements des entreprises, le soutien aux infrastructures pour l agrandissement des installations ou l élaboration de biens, l embauche ou le maintien en poste d employés aux fins de développement, et les taux subventionnés de services publics (p. ex. eau, électricité). 24 Engman et al (2007), p. 17

25 Programme des zones franches des États-Unis et report des droits de douanes 6. Programme des zones franches des États-Unis et report des droits de douane 6.1. Programme des zones franches des États-Unis Les zones franches des États-Unis sont des zones désignées agréées par le Foreign Trade Zone Board des États-Unis, dans lesquelles des procédures douanières spéciales s appliquent afin d encourager les échanges commerciaux internationaux et de faciliter le paiement de droits de douane. Pour les besoins des douanes américaines exclusivement, les zones franches sont considérées comme se trouvant à l extérieur du territoire américain 25 de sorte que les marchandises reçues ne sont, en général, pas assujetties à des droits ou à des quotas (jusqu à ce qu elles quittent la zone pour entrer sur le marché intérieur ou un marché étranger). Les zones franches permettent la réalisation d activités sur le territoire américain à l aide de composantes étrangères comme si ces activités se déroulaient à l extérieur du territoire douanier américain aux fins du paiement des droits de douane, compensant ainsi les avantages offerts aux producteurs étrangers qui exportent aux États-Unis, ce qui permet aux entreprises américaines d être plus compétitives sur les marchés internationaux Historique de la Loi et du programme des zones franches des États-Unis Le Congrès américain a établi le programme des zones franches des États-Unis en 1934 pour relancer le développement économique afin de créer des emplois et d attirer et de retenir les investissements aux États-Unis, ainsi que d encourager et de faciliter les échanges commerciaux à l échelle internationale avec les États-Unis (c.-à-d. les exportations et les importations). Il est important de se rappeler que, dans les années 1930, le Hawley-Smoot Tariff Act a augmenté les tarifs des États-Unis de près de 60 % et porté un dur coup au commerce mondial (renforçant et élargissant ainsi la Dépression). Adopté en 1934, le Foreign Trade Zone Act a été conçu, en partie, pour compenser les effets néfastes du protectionnisme américain 26. Le programme des zones franches des États-Unis a ses assises juridiques dans le Foreign Trade Zone Act (19 USC 81) et deux règlements : le Règlement sur les zones franches (FTZ Regulations (15 CFR Partie 400)) et le Règlement sur les douanes (Customs Regulations (19 CFR Partie 146)). La loi porte sur l administration et la règlementation des zones franches, tandis que les règlements énoncent les détails techniques de leur gestion ainsi que les privilèges douaniers 27. Lorsque l on examine le débat historique entourant l adoption en 1934 du Foreign Trade Zone Act, on constate que l on craignait que les fabricants des zones franches ne «concurrencent» (sur le marché intérieur des États-Unis) les fabricants américains (c.-à-d. à l extérieur des zones franches), et la politique d origine visait à promouvoir les exportations et Le territoire douanier américain comprend les cinquante États américains, le District de Columbia et Puerto Rico. 26 Alavi-Thomson (1988), p Otsubo (2005), p. 18

26 Programme des zones franches des États-Unis et report des droits de douanes le commerce transfrontalier 28. Au départ, les activités de fabrication étaient exclues des zones franches. Cela s est traduit par une activité très restreinte dans les années 1930 et La modification («Boggs») apportée à la loi en 1950 a élargi le champ d application des activités des zones franches en autorisant la fabrication dans les zones 29. La fabrication a permis la transformation de matières étrangères en produits manufacturés destinés à l exportation, ainsi que les importations sur le marché intérieur des États-Unis. Cependant, étant donné que la pleine valeur des produits finis (p. ex. main-d œuvre, frais généraux, marges bénéficiaires) a été intégrée dans le calcul de la valeur en douane des marchandises lors de leur entrée sur le marché intérieur des États-Unis, l activité de fabrication dans les zones franches n a pas connu un grand essor au départ 30. En 1952, une modification du règlement visant les zones franches a permis de lancer les sous-zones pour les activités spécialisées qui ne pouvaient être réalisées dans une «zone à vocation générale» 31. Les sous-zones sont des zones techniquement subordonnées aux zones à vocation générale et physiquement séparées de ces dernières. Le concept de sous-zone a constitué le «moteur de la croissance» dans les zones franches des États-Unis et est à l origine de l essentiel de la croissance des expéditions depuis les années Il a permis à la «modification Boggs», autorisant la fabrication dans les zones franches, d avoir une incidence sur l activité des zones franches pour les usines de fabrication en place, qui ont pu alors acquérir le statut de zones franches à titre de sous-zones 33. L évolution de l expérience avec les zones franches des États-Unis, qui a vu la facilitation des exportations céder le pas à la facilitation des importations, a été reconnue dans les divers rapports annuels du Foreign Trade Zone Board. D après le langage utilisé, il est clair que l on préférait nettement se prévaloir des avantages conférés par les zones franches plutôt que promouvoir les exportations des États-Unis; cependant, l expansion importante des zones franches dans les années 1980 et 1990 a soutenu principalement les importations américaines 34. Plus récemment, les avantages offerts par la facilitation des importations ont porté sur le maintien de la compétitivité des producteurs américains à l échelle internationale «à la fois pour les marchés des exportations et les importations de produits finis» 35. Selon une étude du Government Accounting Office (GAO) des États-Unis réalisée à la fin des années 1980, «il ne semble pas que la Loi, ni sa modification de 1950, n avait prévu la mesure dans laquelle les zones réduiraient les tarifs (c.-à-d. par l intermédiaire de l avantage Otsubo (2005), p. 22, Otsubo (2005), p Foreign-Trade Zone History du Centre des ressources sur les zones franches (site Web), p Otsubo (2005), p Otsubo (2005), p GAO-ÉU (1989), p Otsubo (2005), p , notant un commentaire «favorable» dans le rapport annuel du Foreign Trade Zone Board des États-Unis de 1989 lorsque le ratio des exportations par rapport aux importations a augmenté. 35 Otsubo (2005), p. 32, citant le Foreign Trade Zone Board des États-Unis (1996). Dans une décision de 1984 relative à une proposition de sous-zone pour une entreprise d assemblage de bicyclettes, le Foreign Trade Zone Board a fait état de «l équilibre» nécessaire à trouver lorsque l on «pèse les arguments des défenseurs du principe selon lequel les procédures des zones franches aident les industries de produits finis à demeurer compétitives sur les marchés mondiaux, par rapport aux craintes des producteurs de composantes de voir les procédures des zones encourager les importations» (c.-à-d. de composantes).

27 Programme des zones franches des États-Unis et report des droits de douanes découlant des tarifs dégressifs) et qu elles deviendraient une base importante pour desservir les marchés intérieurs» 36. De plus, il y avait un paradoxe dans les arguments visant les «tarifs dégressifs» des sous-zones perçus comme un avantage modifiant le mandat des zones franches : [traduction] «Bien qu il ait été créé à l origine pour encourager le commerce axé sur les exportations, dans sa forme actuelle, le programme procure de plus grands avantages pour les entreprises qui importent plus de pièces» 37. Le GAO des États-Unis a également contesté le fait que le statut de zone franche aurait une incidence réelle pour convaincre les sociétés transplantées (c.-à-d. les fabricants automobiles étrangers) (ou les fabricants nationaux traditionnels par la même occasion) d installer et de conserver une usine d assemblage (aux États-Unis)» 38. «L explosion» de l activité des zones franches des États-Unis (destinée principalement au marché intérieur américain) découle de l adoption, en 1980, d une décision des douanes américaines qui excluait la valeur ajoutée des opérations en zone franche (c.-à-d. maind œuvre, frais généraux, marges bénéficiaires) de la valeur des produits importés pour le calcul des taux de droit américains 39. Seule la valeur du contenu étranger sur lequel aucun droit n avait été payé était calculée pour le paiement du taux de droit américain. Selon un représentant du gouvernement américain, «les zones franches des États-Unis ont permis d offrir à tous les mêmes règles du jeu en ce qui a trait aux coûts des entreprises associés au dédouanement et aux importations» et «d aider les représentants locaux ou des États à développer leur économie en attirant le commerce étranger». En aidant les sociétés américaines à améliorer leur compétitivité sur les marchés étrangers, les zones franches américaines ont «permis de retenir les entreprises locales et d encourager la création d emplois supplémentaires» et de «faciliter le commerce international» Types de zones franches américaines Une zone franche américaine doit être située dans un rayon de 100 km (60 miles) ou à 90 minutes de distance d un bureau d entrée des douanes américaines (c.-à-d. un port, un aéroport, un poste frontalier terrestre). Il existe deux types de zones : les zones à vocation générale et les sous-zones (à vocation particulière). 27 Les zones à vocation générale (ZVG) : sont exploitées selon les principes d utilité publique sous le parrainage d une société en vertu d une autorisation accordée par le Foreign Trade Zone Board et supervisée par les douanes américaines. Les zones à vocation générale sont habituellement situées dans des parcs industriels ou dans des complexes portuaires et aéroportuaires dont les installations peuvent être utilisées par le 36 GAO-ÉU (1989) p,2 37 GAO-ÉU (1989) p GAO-ÉU (1989) p Foreign-Trade Zone History du Centre des ressources sur les zones franches (site Web), p Puccinelli (2003) avec l emphase ajoutée. L auteur est affilié au Foreign Trade Zone Board des États-Unis (qui fait partie de l Administration des importations des États-Unis).

28 Programme des zones franches des États-Unis et report des droits de douanes grand public Le «concessionnaire» d une zone à vocation générale a un lien direct avec le Foreign Trade Zone Board. Le «concessionnaire» engage souvent à titre contractuel un «exploitant» (ou des exploitants) pour gérer la zone franche. L exploitant sous-loue le terrain et les installations de la zone franche à des «utilisateurs» de zone franche, et assure habituellement la prestation de divers services à titre de courtier, gérant les relations avec les douanes américaines et s occupant des déclarations et des rapports au nom des utilisateurs. Les sous-zones particulières : sont subordonnées à une zone à vocation générale donnée, et visent habituellement l ensemble ou une partie des installations d une entreprise unique utilisées à son usage exclusif. Les sous-zones sont parrainées par le concessionnaire d une zone à vocation générale au nom d une ou plusieurs entreprises à titre «d utilisateur». Habituellement, l entreprise assume le rôle «d exploitant» indépendant et entretient une relation directe avec les douanes américaines. Les sous-zones sont des emplacements à vocation unique pour des installations qui ne peuvent pas être facilement déplacées dans une zone à vocation générale ou facilement adaptées (p. ex., raffinage du pétrole et fabrication de véhicules automobiles) Rôle du Foreign Trade Zone Board des États-Unis Les zones franches ont été établies en 1934 par le Congrès aux fins d octroi de permis et réglementation. Le Foreign Trade Zone Board des États-Unis accorde le statut de zone à vocation générale aux entités publiques et privées admissibles (p. ex., autorités portuaires et autorités responsables du développement économique d une ville ou d un comté). Dirigé par les secrétaires au Commerce et au Trésor, le Foreign Trade Zone Board est administré sous l égide de l Administration des importations des États-Unis, au sein du ministère du Commerce. Le ministère du Trésor des États-Unis est responsable de l incidence sur les revenus du programme et de la politique globale de réglementation des zones franches. Le Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États-Unis fait partie du Département de la Sécurité intérieure des États-Unis et est chargé des droits rattachés aux opérations et à l exécution de la loi visant les zones franches. Le directeur du bureau des douanes américaines supervise les zones franches à titre de représentant du Foreign Trade Zone Board. La principale fonction du Foreign Trade Zone Board consiste à accorder le statut initial de zone franche à une zone à vocation générale à un «concessionnaire» pour qu il puisse exploiter une zone franche. En général, les concessionnaires sont des entités à vocation publique, telles que des villes, des comtés, des autorités portuaires. Le concessionnaire d une zone franche peut également conclure une entente contractuelle avec un ou plusieurs exploitants pour gérer des opérations dans des zones franches. Le processus de demande pour devenir un concessionnaire de zone franche peut prendre jusqu à douze mois (pour l activité de fabrication, le processus est accéléré et prend moins de huit mois). Le processus a recours à 28

29 Programme des zones franches des États-Unis et report des droits de douanes des documents imprimés exigeant jusqu à huit exemplaires par cas qui peuvent remplir des classeurs de trois à cinq pouces d épaisseur contenant des milliers de pages. On décourage cette pratique, en mettant l accent sur la qualité et les renseignements pertinents, ce qui permettra à l avenir de présenter des documents électroniques 41. En outre, le Foreign Trade Zone Board des États-Unis approuve les modifications ou les ajouts aux emplacements approuvés (avoirs immobiliers pouvant être utilisés comme zones franches), la prolongation de l autorisation de fabrication, les approbations de sous-zones et l application des avantages rattachés aux «tarifs dégressifs». Le Foreign Trade Zone Board prend actuellement des mesures pour encourager les concessionnaires à retirer les biens de leurs demandes approuvées lorsque ces biens ne sont plus utilisés en vertu des procédures applicables aux zones franches 42. Il y a une certaine réticence à ce chapitre en raison des avantages perçus de conserver le statut de zone franche aux fins d utilisation potentielle. Cependant, il existe un processus pour annuler l autorisation de zone franche lorsqu une sous-zone n a pas été utilisée activement en vertu des procédures applicables aux zones franches pendant plus de cinq ans, ou lorsqu une zone à vocation générale n a pas été utilisée activement (par un utilisateur unique) en vertu des mêmes procédures pendant plus de cinq ans. En 2007, une vingtaine de zones à vocation générale sur un total de 273 approuvées avaient échu, tandis que seulement 161 étaient exploitées activement. Dans certains cas, des sociétés de gestion immobilière sont devenues les concessionnaires de zone franche (pour mettre en valeur des terrains et des zones industrielles); toutefois, le Foreign Trade Zone Board décourage maintenant leur participation. La Figure 1 décrit les relations entre le Foreign Trade Zone Board des États-Unis, le concessionnaire, l exploitant, l utilisateur et les douanes américaines Téléconférence de E. Whiteman (2009). M me Whiteman travaille pour l Administration des importations des États-Unis (qui fait partie du ministère du Commerce des États-Unis). 42 Téléconférence de E. Whiteman (2009).

30 Programme des zones franches des États-Unis et report des droits de douanes 30 Figure 1 Structure hiérarchique d une zone franche Source : Spencer (2007) p.5 ((traduction du schéma)) Structure hiérarchique d une zone franche Secrétaire au Commerce Foreign Trade Zone Board Secrétaire à la Défense Concessionnaire local Directeur du bureau de douane local Entente(s) avec le concessionnaire Règlement douanier ou l exploitant Exploitant de la zone Exploitant de la zone Exploitant de la zone (unique ou multiples) Utilisateur de la zone Utilisateur de la zone Utilisateur de la zone Courtier Courtier Courtier Le Foreign Trade Zone Board des États-Unis n a aucune relation directe avec l exploitant d une zone franche 43, qui peut gérer le terrain, les installations et les opérations de la zone franche en vertu d un accord avec le concessionnaire. L exploitant est cependant la partie avec laquelle les douanes américaines entretiennent une relation continue. Dans certains cas, 43 Un certain nombre de grandes sociétés se spécialisent dans la fonction d exploitant de zones franches, notamment le Groupe Rockefeller.