FORMULATION DES PLANS STRATEGIQUE ET OPERATIONNEL DE L ECOLE NATIONALE D ADMINISTRATION ( ) RAPPORT FINAL PRELIMINAIRE

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1 REPUBLIQUE DU BURUNDI MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DU TRAVAIL ET DE LA SECURITE SOCIALE FORMULATION DES PLANS STRATEGIQUE ET OPERATIONNEL DE L ECOLE NATIONALE D ADMINISTRATION ( ) RAPPORT FINAL PRELIMINAIRE VERSION 1 DU 23 NOVEMBRE 2012 Benoît NDI ZAMBO Consultant international Bujumbura, Novembre 2012

2 TABLE DES MATIERES Code Page SIGLES ET ACRONYMES 3 LISTE DES TABLEAUX, GRAPHIQUES, ENCADRES ET SCHEMAS 5 RESUME EXECUTIF 6 CONTEXTE ET JUSTIFICATION 8 ELEMENTS DE METHODOLOGIE 9 CHAPITRE I : ETAT DES LIEUX 10 I.1. MISSIONS, ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L ENA 11 I.1.1. Missions 11 I.1.2. Analyse de l organisation et du fonctionnement général de l ENA 11 I.2. ANALYSE DES REALISATIONS DE L ENA 16 I.2.1. Actions liées à la formation diplômante 16 I.2.2. Actions liées à la recherche 17 I.2.3. Actions liées au perfectionnement et à la formation continue 17 I.2.4. Consultance et Evaluation des compétences 21 I.3. CLIENTELE DE L ENA 22 I.3.1. Les clients de la formation diplômante 22 I.3.2. Les clients du perfectionnement et de la formation continue 23 I.3.3. Les locataires de locaux et des équipements didactiques 24 I.4. PARTENARIATS DE L ENA 25 I.4.1. Coopération avec les partenaires au développemnt 25 I.4.2. Coopération avec les institutions poursuivant les mêmes objectifs 26 I.5. RESSOURCES DE L ENA 27 I.5.1. Etat du personnel 28 I.5.1. Personnel administratif et technique 28 I.5.2. Personnel enseignant 30 I.5.3. Ressources financières 34 I.5.4. Infrastructures, équipements didactiques et documentation 35 CHAPITRE II : DIAGNOSTIC STRATEGIQUE 38 II.1. ANALYSE DE L ENVIRONNEMENT DE L ENA 39 II.1.1. Analyse du macro environnement de l ENA 40 II.1.2. Analyse du micro environnement de l ENA 42 II.2. ANALYSE DES CAPACITES ORGANISATIONNELLES 46 II.3. POSITIONNEMENT DE L ENA 48 II.3.1. Positionnement actuel de l ENA 48 II.3.2. Positionnement souhaité à l horizon II.3.3. Enjeux et défis 50 CHAPITRE III : VISION, ORIENTATION STRATEGIQUE ET MISSIONS 55 III.1. VISION ET VALEURS A PRIVILEGIER 56 III.1.1. Vision nationale du développement et rôle assigné à l ENA 56 III.1.2. Vision stratégique de l ENA 57 III.1.3. Valeurs à privilégier 59 III.2. ORIENTATION STRATEGIQUE, NATURE, FINALITE ET MISSIONS DE 60 L ENA III.2.1. Hypothèses d orientation 60 III.2.2. Analyse des missions des institutions de même nature que l ENA 61 III.2.3. Proposition d orientation 64 III.2.4. Nature, finalité et missions de l ENA 64 PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 1

3 CHAPITRE IV : EVALUATION DE L ORIENTATION STRATEGIQUE, 67 OBJECTIFS ET PLANIFICATION DES ACTIONS IV.1. EVALUATION DE LA FAISABILITE DE L ORIENTATION SUGGEREE 68 IV.2. AXES ET OBJECTIFS STRATEGIQUES 72 IV.2.1. Axe des services à la clientèle : objectifs et planification des activités IV.2.2. Axe de développement institutionnel : objectifs et planification des activités IV.3. FINANCEMENT DE LA STRATEGIE 88 IV.4. TRADUCTION STRUCTURELLE DE LA VISION ET DE LA STRATEGIE 89 IV.5. PLAN D ACTION PRIORITAIRE CHAPITRE V : CADRE ET DISPOSITIF DE SUIV-EVALUATION 102 V.1. PRINCIPES DIRECTEURS DE LA MISE EN ŒUVRE DU PLAN 103 STRATEGIQUE V.2. CADRE CONCEPTUEL DU SUIVI-EVALUATION DE LA STRATEGIE 105 V.3. MECANISMES ET DISPOSITIF DE SUIVI-EVALUATION DE LA STRATEGIE 105 V.4. MOYENS DE COLLECTE ET DE TRAITEMENT DES DONNEES 108 V.5. CONDITIONS DE SUCCES ET RECOMMANDATIONS 110 ANNEXES Liste des personnes rencontrées Démarche de planification stratégique Guide d entretien Plan de formation aux métiers des finances publiques 122 PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 2

4 SIGLES ET ACRONYMES ACRONYME ACBF ADM APE ASAP BESD BIF BM CEA CPF CSLP CTB CTS DAF DFD DPFC DG DGFP EAC ENA ENAP EPA FMI FP GAR GFP GiZ GRH IDEC IDH INF ISMP KSG MCEA MFPTSS MFPDE OMD ONG OSC PAGE PALAMA PIB PNRA PNUD PTF PRCG RNB RIAM SNRC SP SPRI SWOT TIC UE UMI USD DESIGNATION DETAILLEE African Capacity Building Foundation Administration Administration personnalisée de l Etat Amélioration des Structures de l Administration Publique Bureau d Etudes Stratégiques et de Développement Franc(s) burundais Banque Mondiale Communauté Est Africaine Centre de Perfectionnement et de Formation en cours d Emploi Cadre Stratégique de croissance et de Lutte contre la Pauvreté Coopération Techniques Belge (agence belge de développement) Comité Technique de Suivi Direction de l Administration et des Finances Direction de la Formation Diplômante Direction du Perfectionnement et de la formation Continue Direction Générale/Directeur Général Direction Générale de la Fonction Publique East African Community Ecole Nationale d Administration Ecole Nationale d Administration Publique de Québec/Canada Etablissement Public à caractère Administratif Fonds Monétaire international Fonction Publique Gestion Axée sur les Résultats Gestion et Finances Publiques Coopération technique allemande Gestion des Ressources Humaines Institut de Développement Economique et Social Indice de Développement Humain Informatique Institut Supérieur de Management Public (Cameroun) Kenya School of Government Ministère à la Présidence Chargé des Affaires de la Communauté Est Africaine Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Sécurité Sociale Ministère des Finances et de la planification du Développement Economique Objectifs du Millénaire pour le Développement Organisation Non Gouvernementales Organisation de la Société Civile Projet d Appui à la Gestion Economique Public Administration Leadership and Management Academy (RSA) Produit intérieur brut Programme National de Réformes Administratives Programme des Nations Unies pour le Développement Partenaires Techniques et Financiers Programme de Renforcement des capacités de Gouvernance Economique Revenu National Brut Rwanda Institute of Administration and Management Stratégie Nationale de Renforcement des Capacités Secrétaire Permanent Sciences Politiques et Relations Internationales Strengths (forces), Weaknesses (faiblesses), Opportunities (opportunités), Threats (menaces) Technologies de l Information et de la Communication Union Européenne Uganda Management Institute US dollars (dollars des Etats Unis d Amérique) PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 3

5 LISTE DES TABLEAUX, GRAPHIQUES, ENCADRES ET SCHEMAS TABLEAU TITRE PAGE N 1 Durée au poste des Directeurs de l ENA ( ) 15 2 Durée au poste des Directeurs du CPF ( ) 16 3 Programmes de formation continue 18 4 Evolution et secteur d activité de la clientèle de la formation dipômante 22 5 Effectifs par programme et par sexe 23 6 Clientèle du perfectionnement sur la période Répartition du personnel administratif et technique 29 8 Postes occupés par le personnel administratif et technique par catégorie 29 9 Postes occupés par le personnel de direction, administratif et technique Composition du personnel enseignant de l ENA Effectif enseignant permanent par grade et par sexe Evolution de l effectif des enseignants à temps plein de 2008 à Comparaison des salaires de l Université du Burundi et de l ENA Origine des enseignants vacataires Evolution des ressources et de la masse salariale ( ) Locaux dédiés aux activités académiques et sociales Equipements didactiques disponibles Synthèse l analyse du macro environnement de l ENA Synthèse l analyse du micro environnement de l ENA Synthèse de l analyse des capacités organisationnelles de l ENA Les valeurs de l ENA : EMERGENCE Missions des institutions comparables à l ENA Evaluation de l orientation stratégique suggérée Planification de la formation supérieure Planification du perfectionnement Planification de la recherche Planification de la formation supérieure Planification de la formation supérieure Planification des activités d arrimage des textes à la finalité et aux missions Planification des activités de support Planification des activités de renforcement des capacités des enseignants Planification de la modernisation des infrastructures et équipements Matrice du Plan d Action Prioritaire Modèle de cadre logique Modèle de Cadre de mesure du rendement Modèle de Cadre de suivi décisionnel 110 GRAPHIQUE TITRE PAGE N 1 Positionnement actuel de l ENA 48 2 Positionnement de l ENA à l horizon ENCADRE TITRE PAGE N 1 Fiche technique du programme de formation initiale en administration 74 2 Fiche technique des Programmes de Baccalauréat 75 3 Fiche technique du projet de mastère en management public 76 4 Quel statut pour le personnel de l ENA? Pistes de réflexion 84 PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 4

6 SCHEMA N TITRE PAGE 1 Environnement de l ENA 40 2 Dimensions de la vision proposée 59 3 Hypothèses de configuration de l ENA 60 4 Schéma directeur du plan stratégique Déclinaison structurelle de la vision 91 6 Objets du suivi et de l évaluation du plan stratégique de l ENA Mécanismes de suivi-évaluation de la mise en œuvre du plan Dispositif de suivi-évaluation du plan stratégique Comportement de mobilisateur attendu des dirigeants de l ENA Cycle continu et intégré de la gestion axée sur les résultats 114 PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 5

7 RESUME EXECUTIF Depuis sa création en 2007 à la faveur du décret n 100/253 du 30 août 2007 portant création, organisation et fonctionnement de l Ecole Nationale d Administration «ENA», l Ecole s est attelée à consolider l héritage légué par l ex Centre de Perfectionnement et de Formation (CPF), notamment en matière de perfectionnement et de formation continue, et surtout, à développer de nouveaux produits répondant aux attentes des pouvoirs publics et des fonctionnaires. Dans cette optique, l état des lieux dressé montre que, dès 2009, l ENA met en place quatre (04) programmes de formation supérieure (Baccalauréat), respectivement en administration, en gestion et finances publiques, en informatique, et enfin en sciences politiques et relations internationales. Ces programmes sont ouverts, sur concours, aux fonctionnaires titulaires du Diplôme de fin des Humanités et du Diplôme d Etat. Par ailleurs, l Ecole a noué des relations de partenariat aussi bien avec des PTF qu avec des institutions poursuivant les mêmes objectifs, tant dans la sous- région de l Afrique de l Est qu audelà (Afrique du Sud, Canada). Au sein de son personnel comme pour ce qui est des étudiants, l ENA tient compte la composante «genre», ce qui est conforme aux orientations gouvernementales. En dépit de ses moyens limités, l ENA nourrit des ambitions, à la hauteur des attentes placées en elle, dans la mouvance de la mise en œuvre des stratégies de développement élaborées par le gouvernement (Vision «Burundi 2025», CSLP II, PNRA, SNBG, SNRC, etc.). C est dans ce cadre que s inscrit la présente étude, qui vise à doter l ENA d un plan stratégique couvrant la période , afin de permettre à l institution d être à même de jouer le rôle qui lui est assigné dans le processus de modernisation de l administration et de renforcement de la contribution de celle-ci au développement national. Dans cette perspective, l analyse stratégique indique que, si l ENA a des faiblesses organisationnelles assez importantes (infrastructures et équipements, mais surtout ressources humaines en qualité et quantité), son environnement lui est heureusement très favorable, dans la mesure où les chantiers ouverts ou à ouvrir vont davantage faire appel à son expertise avérée ou potentielle. Pour répondre à cette interpellation, la vision préconisée est de faire de l ENA «une institution de référence en matière de renforcement des capacités managériales et organisationnelles de l administration, en vue de l amélioration du service au citoyen et de la facilitation du développement inclusif et participatif de la Nation et de la Sous-région». La traduction de cette vision dans les faits a donné lieu à une évaluation de l orientation stratégique suggérée par rapport au potentiel de l ENA et aux opportunités offertes par le contexte national de reconstruction de l administration. Découlant de l évaluation de l orientation stratégique retenue, neuf (09) objectifs stratégiques ont été identifiés ; ils sont répartis entre les deux axes comme suit : Axe des services aux administrations : cinq (05) objectifs stratégiques Objectif stratégique 1: Consolider les acquis de la formation diplômante ; PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 6

8 Objectif stratégique 2: Diversifier les champs d intervention du perfectionnement ; Objectif stratégique 3: Etendre les activités académiques à la recherche sur le développement de l administration ; Objectif stratégique 4: Introduire progressivement la consultance dans le portefeuille d activités ; Objectifs stratégiques 5: Faciliter la valorisation des acquis de la formation au sein des administrations. Un accent particulier est mis dans cet axe, sur l occupation de toute la sphère de l administration publique (fonction publique, EPA, APE, administrations décentralisées et déconcentrés), la mise en place contrôlée des programmes de deuxième cycle, le déploiement des activités de consultance pour accompagner les changements dans les organisations publiques et des activités recherche en appui à la mise en œuvre des programmes et projets publics. De même, la pénétration de la Sous-région est préconisée avec prudence, à travers la mise en place d un programme d apprentissage des langues administratives des pays de la CEA, à l intention des fonctionnaires et des opérateurs économiques. Axe de développement institutionnel : quatre (04) objectifs stratégiques Objectif stratégique 6: Arrimer les textes organiques à la finalité et aux nouvelles missions ; Objectif stratégique 7: Mettre en place des politiques de support aux activités stratégiques ; Objectif stratégique 8: Renforcer les capacités des ressources professorales ; Objectif stratégique 9 : Moderniser les infrastructures et les équipements. Les points forts de cet axe portent la révision du cadre institutionnel et organisationnel, sur la création d unités chargées de l assurance qualité, du suivi des anciens étudiants et stagiaires, de la planification et de la coopération, ainsi que sur la mise à niveau des enseignants dans divers domaines tels que le management public, l andragogie, la consultance, mais surtout l appui à la finalisation des études doctorales pour certains. Il sera également demandé aux enseignants d améliorer leur connaissance et leur vécu de la culture de l administration, afin de mieux cadrer leurs enseignements. L opérationnalisation de ces objectifs donne lieu à un certain nombre d objectifs spécifiques, d actions, déclinées dans la matrice de la stratégie en activités, indicateurs de rendement, échéances, estimation financière et sources de financement. Parmi les recommandations fortes visant à assurer le succès de la stratégie, il y a lieu de relever celles qui sont adressées à l équipe dirigeante de l ENA, qui devra déployer toutes ses capacités de management du changement. Le soutien et l appui du Gouvernement, l implication de la tutelle et de certains départements ministériels clés, l intéressement des PTF à la mise en œuvre du plan, sous le leadership du PNUD, la mise en place d un dispositif de suivi-évaluation efficace. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 7

9 CONTEXTE ET JUSTIFICATION L École Nationale d Administration (ENA) a été créée en août 2007, en remplacement du Centre de Perfectionnement et de Formation en cours d Emploi (CPF). Ses principales missions consistent en : (i) la conception d une politique nationale de formation et de perfectionnement des cadres et agents de l Administration Publique ; (ii) l identification des besoins, la recherche, l élaboration des modules requis ; (iii) la prestation de services de formation diplômante et de perfectionnement à l intention des cadres et agents de l Administration Publique. Le Burundi consolide son expérience démocratique depuis les dernières élections de 2010, et a amorcé le passage de la situation post-conflit vers une stabilité favorisant le développement. Dans ce cadre, le gouvernement a inscrit à son agenda l amélioration de la gouvernance à tous les points de vue afin de promouvoir un développement durable. Ainsi, le pays est entré dans une phase d élaboration d outils de planification et de mise en œuvre de stratégies de développement. La Vision «Burundi 2025» et son outil d opérationnalisation, le Cadre Stratégique de croissance et Lutte contre la Pauvreté de deuxième génération (CSLP II) ont été adoptés. De même, d autres documents et stratégies nationales ont été adoptés ou sont en voie de l être (Stratégie Nationale de Bonne Gouvernance, Stratégie Nationale de Renforcement des Capacités, Programme National de Réforme de l Administration Publique (PNRA), etc.). L intégration du Burundi dans la Communauté Est-Africaine implique aussi un certain nombre de réformes dans plusieurs secteurs pour un alignement aux standards internationaux et une harmonisation avec les autres pays de la sous-région. L ENA, compte tenu de sa mission, est naturellement identifiée comme une institution clé du renforcement des capacités nationales pour l atteinte des objectifs visés dans le cadre des outils ci haut cités notamment dans l accompagnement des réformes entreprises et/ou planifiées. Il se fait malheureusement que l ENA n a pas toutes les capacités nécessaires pour conduire à bonnes fins sa mission et répondre à la multitude des besoins de renforcement des capacités des agents de l Administration publique qui lui sont régulièrement manifestés. De par les missions qui lui sont assignées, l ENA se positionne comme une institution nationale de référence en matière de professionnalisation des acteurs de l Administration Publique en vue de contribuer à l amélioration de la performance des services publics burundais à travers l appui à la mise en œuvre du CSLP II et dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme de l Administration Publique, tel que prévu à l action du PNRA. Pour réaliser sa raison d être et fournir sa contribution au développement d une Administration Publique plus qualifiée, performante, stable, redevable et orientée vers l intérêt général et le service au citoyen, l ENA doit planifier et gérer son propre développement institutionnel pour faire face à une demande qui dépasse nettement ses capacités actuelles. Elle doit, à cet effet, se doter rapidement d outils de planification stratégique et opérationnelle lui permettant de fixer ses priorités, d optimiser sa contribution et d orienter son développement institutionnel. Telle est la justification de la présente consultation qui vise à formuler le plan stratégique de l ENA, pour en faire un centre national d excellence en matière de renforcement des capacités et de professionnalisation des acteurs publics. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 8

10 ELEMENTS DE METHODOLOGIE Résultats attendus Conformément aux Termes de référence, à la fin de la mission, le consultant doit produire les extrants ci-après : (i) Une session de formation en matière de planification stratégique et opérationnelle et de suivi et évaluation de la performance institutionnelle ; (ii) Un rapport comprenant : un état des lieux de l ENA ; le plan stratégique de l ENA sur 5 ans ( ) ; un plan opérationnel pour la fin de l année 2012 et l année 2013 ; un cadre de suivi-évaluation du plan stratégique et les outils y afférents. Stratégie d intervention La stratégie d intervention adoptée pour atteindre ces résultats est de type «recherche-action» et implique la participation active de toutes les parties prenantes à toutes les phases de la consultation. A cet effet, la Direction et le personnel de l ENA ont pris une part active au diagnostic et à la formulation des axes stratégiques à travers : (i) une séance de travail de cadrage de la mission réunissant le consultant et l équipe de Direction ; (ii) une réunion de partage avec le personnel (enseignant et administratif) ; (iii) des entretiens entre le consultant et des membres du personnel ; (iv) une séance de restitution interne. Après la collecte et le traitement des données qui ont permis de faire l état des lieux, l analyse SWOT a abouti à l identification des forces et des faiblesses de l ENA, ainsi que des opportunités et menaces de son l environnement externe. La conduite de l analyse SWOT a consisté en la réalisation de deux diagnostics et en leur confrontation : (i) un diagnostic interne permettant d identifier les forces et les faiblesses organisationnelles, institutionnelles et managériales de l ENA ; (ii) un diagnostic externe qui a permis d identifier les opportunités et les menaces présentes dans l environnement de l ENA ; (iii) la confrontation entre les résultats des deux diagnostics a permis de formuler des options stratégiques qui maximisent le potentiel de forces et d opportunités et qui minimisent l impact des faiblesses et des menaces. Démarche de formulation des préconisations stratégiques Au terme de l analyse stratégique, la vision de l ENA a été formulée à partir des propositions du personnel et des orientations de la Direction. Expression de l ambition nourrie pour l ENA, elle indique la place que ses dirigeants souhaiteraient voir cet organisme occuper dans le futur. L opérationnalisation de la vision a donné lieu à la détermination de la nature, de la finalité et des missions de l ENA à l horizon Le cadre logique du plan stratégique a été élaboré pour servir de guide à la formulation des axes et cibles stratégiques, ainsi qu à la définition des objectifs par cible. La matrice du plan stratégique pour la période a enfin été construite, suivie du plan opérationnel pour la fin de l année 2012 et l année Ces plans sont assortis d un cadre de suivi-évaluation et des outils afférents. Une estimation financière de la mise en œuvre du plan a également été faite. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 9

11 CHAPITRE I ETAT DES LEUX PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 10

12 I.1. MISSIONS, ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L ENA I.1.1. Missions Conformément au décret portant création, organisation et fonctionnement de l ENA, l Ecole est un établissement public à caractère administratif, placé sous la tutelle du Ministre ayant la Fonction Publique dans ses attributions. Les missions confiées à l ENA, consistent à : Participer à la conception d une politique nationale en matière de formation professionnelle, de perfectionnement et de formation continue des cadres et agents de l Administration publique et assurer son exécution ; Participer, en collaboration avec les services publics concernés, à l identification des besoins en matière de formation professionnelle, de perfectionnement et de formation continue des administrations publiques et élaborer les modules de formation en conséquence ; Assurer la formation professionnelle dans les filières de l administration, de la gestion et des finances publiques, des sciences politiques et des relations internationales, de l informatique, etc., conformément aux besoins identifiés ; Assurer des actions de perfectionnement et de formation continue des cadres et des agents des administrations publiques et parapubliques ; Promouvoir le professionnalisme à travers une formation qui allie la théorie à la pratique ; Renforcer les capacités de direction et de gestion des administrations publiques, de nouer des relations de partenariat au niveau national et international ; Promouvoir les méthodes, les techniques d évaluation des besoins, de planification et de formation professionnelle des cadres et agents de l Etat ; Assurer la recherche en rapport avec les besoins et les politiques de formation et le marché de l emploi ; Promouvoir et diffuser une documentation appropriée et à jour sur l administration et la gestion publiques. I.1.2. Analyse de l organisation et du fonctionnement général de l ENA L ENA est dirigée par deux organes de gestion, à savoir le Conseil d administration et la direction. Le Directeur est assisté par un Directeur adjoint chargée de la formation diplômante, un Directeur adjoint chargée du perfectionnement et de la formation continue et un Directrice adjointe chargée de l administration et des finances 1. I Au niveau du Directeur L organigramme rattache au Directeur trois (03) services: Le service du secrétariat de direction comprenant un Attaché de Direction, un secrétariat et un bureau du courrier ; Le service du contrôle de gestion ; Le service de la bibliothèque centrale. 1 Voir organigramme de l ENA en annexe. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 11

13 Les activités de recherche, positionnées à ce niveau, posent problème dans la mesure où elles se gèrent loin du centre opérationnel, au sein de la structure où se trouvent les enseignants. Il y a également lieu de relever l absence d unités chargées : Des normes et de la qualité ; De développement institutionnel ; De la coopération ; De la communication et des relations publiques. S agissant particulièrement des normes et de la qualité, les critères institutionnels de mesure de l excellence des programmes de formation en administration publique insistent sur l existence, dans les institutions de formation, «d un système d assurance qualité (stratégique, politique et procédural) fiable et adéquat (continu, circulaire et complet) qui garantit l implication des acteurs concernés. Les résultats de ce système doivent être rendus publics» 2. La collaboration entre l ENA et l administration peut également trouver des éléments de solution par une bonne organisation de la communication et des relations publiques entre l ENA les administrations. Au plan normes internationales, ce point apparaît critique pour assurer la cohérence et la pertinence des actions de formation et/ou de changement organisationnel proposées. En effet : «Un des principaux enjeux de l enseignement et de la formation en administration publique est de former des administrateurs publics qui apporteront de solides et positives contributions au service public dans son ensemble et aux organisations qu ils intègrent ou réintègrent en particulier. Les programmes d enseignement et de formation en administration publique doivent par conséquent avoir des missions cohérentes qui orientent le développement organisationnel des administrations. Il est en outre important que les personnes en charge de la formation des administrateurs publics communiquent et travaillent avec les organisations qui accueilleront les étudiants et stagiaires formés par leurs soins et restent, si nécessaire, à leur écoute» 3. I Au niveau du Directeur adjoint chargé de la formation diplômante Au plan académique, il est prévu quatre départements : Le département Administration ; Le département Gestion et Finances Publiques ; Le département Sciences Politiques et Relations Internationales ; Le département Informatique. Comme relevé ci-haut, l importance accordée à la recherche en administration ne transparaît pas à ce niveau. Selon les normes internationales, déjà citées, «le personnel enseignant responsable des matières centrales de tout programme de formation diplômant doit consacrer une part importante de son temps à la recherche et au service à la communauté». Au plan administratif et technique, trois (03) postes d appui aux activités académiques, à savoir : Le service du secrétariat ; Le service académique ; Le service de l appui pédagogique. 2 Les normes d excellence dans l enseignement et la formation en administration publique. Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies / Association Internationale des Ecoles et Instituts d Administration, Cellule de travail sur les normes d excellence dans l enseignement et la formation en administration publique. Rapport final, mai Idem PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 12

14 Tous les postes de cette unité sont pourvus. Toutefois, le service académique (communément appelé ici secrétariat académique), qui est en fait ce qui est nommé ailleurs service de la scolarité ou régistrariat, est tenu par le responsable seul, sans personnel d appui. S il s agit bien d un service de la scolarité, il est censé gérer les fichiers des enseignants et des étudiants, les salles de cours et autres locaux spécialisés, les emplois de temps des enseignants permanents et vacataires, la centralisation des informations académiques sur les étudiants, etc. Ce service, hautement stratégique pour une institution de formation comme l ENA, mériterait d être doté d un personnel additif intègre et compétent. En l absence de descriptions de postes, des risques de conflits de compétences sont possibles entre le service académique et celui de l appui pédagogique. I Au niveau du Directeur adjoint chargé du perfectionnement Les activités sont assurées dans cette structure par deux unités : le service de la coordination des modules et le service du secrétariat. Le texte précise que d autres services peuvent être créés en tant que de besoin. Cette configuration occulte au moins deux missions statutaires de l ENA, qui devraient être logées dans cette structure : La participation à la conception et à l exécution de la politique nationale de formation professionnelle des cadres et agents de l administration publique ; La consultance, à travers l identification des besoins en matière de perfectionnement et de formation continue, en collaboration avec les services publics concernés, et élaboration les modules de formation en conséquence. Ces deux missions sont particulièrement importantes dans la mesure où elles donnent l occasion aux enseignants de l ENA de garder le contact avec les administrations qui utilisent les étudiants formés à l Ecole, de connaître leurs besoins et de participer à la construction des solutions appropririées, soit à travers la formation, soit par l accompagnement des changements organisationnels. Les normes internationales sur le contenu des programmes de formation sont claires à ce sujet : «Les besoins des organisations auxquelles les individus formés sont destinés sont d une importance cruciale au moment de développer des programmes de formation, diplômants ou non. L institution de formation se doit dès lors de consulter, et dialoguer avec ces organisations» 4. 4 Les normes d excellence dans l enseignement et la formation en administration publique. Déjà cité. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 13

15 I Pilotage de l ENA Conformément aux textes en vigueur, trois instances contribuent au pilotage de l ENA, chacune ayant des attributions spécifiques. Il s agit : Du Ministre ayant la Fonction Publique dans ses attributions, qui en assure la tutelle administrative, avec une mission générale de surveillance ; Du Conseil d Administration, qui définit l orientation générale des activités de l Ecole et contrôle sa direction ; Du Directeur, qui a la responsabilité générale du fonctionnement de l Ecole dans le cadre des orientations tracées par le Conseil d Administration. Relativement au pilotage de l ENA, deux facteurs méritent d être mis en exergue, à savoir les instruments de pilotage et la stabilité des instances de pilotage. I Les instruments de pilotage Le texte portant création, organisation et fonctionnement de l ENA stipule que le Conseil d Administration, dans sa mission d orientation générale des activités de l Ecole, approuve le programme annuel des activités et le rapport annuel élaborés par la direction. Le texte ne fait pas obligation à la direction générale d élaborer au préalable un plan stratégique de développement à plus ou moins long terme, plan duquel découleraient les plans annuels d activités. En effet, un plan stratégique consisterait en la détermination des buts et des objectifs à long terme de l ENA, l adoption des moyens d action et l allocation des ressources nécessaires pour atteindre ces objectifs. Il définit les domaines de l action de l ENA ou ceux dans lesquels elle devrait être, le type d organisation qu elle est ou qu elle devrait être. A contrario, le programme annuel d activités est un document par lequel les responsables de l ENA fixent les objectifs à court terme qu ils souhaitent voir accomplis et décident les démarches à suivre, en exécution du plan stratégique préalablement approuvé par le Conseil d Administration. C est donc à juste titre que la direction de l ENA a inscrit à son plan d action 2012, l élaboration d un plan stratégique de développement, qui servira désormais de référence et boussole à ses plans annuels d activités, une fois approuvé. Une sélection des projets inscrits au plan d action et ayant un impact sur le développement institutionnel de l ENA est présentée ici et sera capitalisée. PROJET 1 : élaboration d un plan stratégique de développement institutionnel Objectif spécifique 2: Accroître les capacités institutionnelles de management des activités de l ENA. Résultat 1 : un plan stratégique performant de développement institutionnel est mis en place. Résultat 2 : un le système performant de suivi-évaluation des formations est institutionnalisé. Résultat 3 : une politique de consultance et expertise est mise en place. Résultat 4 : une politique de la recherche est mise en place. 5 Extrait de plan d action de l ENA 2012, version de novembre PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 14

16 Résultat 5 : les programmes de formation diplômante de premier et second cycle sont alignés sur le système BMD PROJET 2 : renforcement des capacités des personnels Objectifs spécifique 4 : Former 15 employés de l ENA en Résultat 1 : dix (10) enseignants sont formés. Résultat 2 : cinq (05) membres du personnel technique et administratif sont perfectionnés. PROJET 3 : développement du partenariat Objectifs spécifique 7 : Mettre en place au moins 4 partenariats en Résultat 1 : quatre (04) partenariats sont mis en place. Résultat 2 : le programme de deuxième cycle en formation professionnelle supérieure est finalisé. I Stabilité institutionnelle La stabilité institutionnelle est un élément crucial pour le développement de toute organisation qui se veut ambitieuse. Elle tient sa source des textes législatifs et réglementaires qui légitiment l organisation, mais aussi du sentiment d appartenance et d identification des dirigeants à l organisation. Le sentiment d identification des dirigeants, comme des employés, à leur organisation est, entre autres, fonction de la sécurité de l emploi et du temps mis dans l organisation. Les sentiments d appartenance et de sécurité donnent aux dirigeants la latitude d engager l organisation sur des actions de moyen et de long terme, plutôt que de la confiner dans le train quotidien. Le constat fait à l ENA montre que le taux de rotation des directeurs est relativement élevé, comme l illustre le tableau ci-après. Tableau n 1 : Durée au poste des Directeurs de l ENA ( ) N Ordre Période Durée Durée moyenne 1 1 er Directeur Janvier 2007-mars an et 3 mois 2 2 ème Directeur Mars 2008-janvier mois 3 3 ème Directeur Mai 2009-janvier mois 1 an 4 4 ème Directeur Janvier 2010-novembre mois 5 5 ème Directeur Novembre ans Source, ENA, Direction générale, Bibliothèque centrale, album mural, octobre 2012 Comparativement à la période de l ex CPF, la durée moyenne au poste de directeur de l ENA est de un (01) an, tandis qu elle était de quatre ans et demi au CPF. En effet, en six (06) ans, l ENA a changé de dirigeants cinq (05) fois, alors que le CPF n a connu que six (06) dirigeants en vingt huit (28) ans. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 15

17 Tableau n 2 : Durée au poste des Directeurs du CPF ( ) N Ordre Période Durée Durée moyenne 1 1 er Directeur ans 2 2 ème Directeur ans 3 3 ème Directeur ans 4 ans o6 mois 4 4 ème Directeur an 5 5 ème Directeur ans 6 6 ème Directeur ans Source, ENA, Direction générale, Bibliothèque centrale, album mural, octobre 2012 Quelles que soient les raisons qui pourraient justifier cet état de choses, cet élément doit être pris en compte quand il s agit de préconiser les perspectives de développement de l ENA, et notamment la mise en œuvre du plan stratégique, une fois adopté par les instances compétentes. Les dispositions réglementaires, qui limitent à quatre (04) ans renouvelable une fois, le mandat des membres du Conseil d Administration et de l Equipe de direction devrait d assurer un minimum de stabilité à l équipe dirigeante, sauf cas de force majeure. I.2. ANALYSE DES REALISATIONS DE L ENA S il est vrai qu un certain nombre d institutions privées offrent des programmes de formation répondant aux besoins de perfectionnement des fonctionnaires et compatibles avec les horaires de travail de la fonction publique (cours dispensés en dehors des heures de service)), l ENA constitue aujourd hui le principal outil de renforcement des capacités des agents publics (fonctionnaires et cadres des établissements et entreprises publiques et parapubliques). Les réalisations de l ENA sont appréhendées à travers les activités de ses structures opérationnelles dans leur déploiement pour s acquitter des missions qui ont été assignées à l ENA par le gouvernement. I.2.1. Actions liées à la formation diplômante I Programmes de Baccalauréat Le Gouvernement a décidé de mettre en place une formation dite «diplômante» afin de donner une chance aux agents en fonction qui souhaitent passer dans le cadre de direction. Cette formation s adresse aux agents publics, titulaires d un diplôme d Etat, et ayant une ancienneté d au moins trois ans dans l administration publique. En fonction des places disponibles, l Ecole peut accueillir des candidats en provenance des secteurs parapublic, et privé sur demande de leurs administrations respectives, sous les mêmes conditions en termes de diplôme et d ancienneté au service. Le cycle de formation dure trois ans, à l issue duquel un diplôme de Baccalauréat est décerné. Pour mettre en œuvre les programmes de formation diplômantes, l ENA du Burundi a élaboré dès 2008, un Règlement académique, largement inspiré de celui l Université du Burundi (septembre 2006) et tenant compte des dispositions du décret n 100/253 du 30 août 2007 portant création, organisation et fonctionnement de l ENA, notamment en son chapitre IV relatif à l organisation académique et pédagogique. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 16

18 Ce règlement académique devra cependant être révisé, à la lumière de la récente loi sur l enseignement supérieur au Burundi, dans la mesure où, au sens de cette loi, l ENA appartient à la catégorie des établissements publics d enseignement supérieur n ayant pas le statut d université 6. Pour l essentiel, les activités de formation diplômante sont actuellement organisées en quatre départements correspondant à quatre programmes. Cette formation qui commencé en En août 2012, ces programmes ont fait l objet d une révision pour tenir compte des orientations de Bologne et du Conseil Interuniversitaire de la Communauté d Afrique de l Est, ainsi que de la vocation professionnelle de l Ecole 7. En août 2012, après la validation du rapport de révision et l intégration des observations et amendements recommandées, les programmes ainsi révisés ont été adoptés par l ENA 8 au cours d un atelier qui regroupait, outre les responsables de l Ecole Directeur, Directeurs adjoints et chefs de départements), le Président du Conseil National de l Enseignement Supérieur (CNES), le Président du Conseil d Administration de l ENA et des professeurs de rang magistral de l Université du Burundi. Il y a lieu de relever que le décret portant création, organisation et fonctionnement de l ENA 9 prévoit que la formation diplômante est organisée sur trois niveaux, à savoir : (i) le cycle A qui concerne les candidats ayant au moins un diplôme des humanités ou équivalent et qui débouche sur le diplôme de Technicien supérieur de niveau A1 (cycle court) ; (ii) le cycle B qui concerne les candidats ayant au moins un diplôme des humanités ou équivalent et qui débouche sur le diplôme de Baccalauréat ; (iii) le cycle C qui concerne les candidats ayant au moins un diplôme de licence ou équivalent et qui donne droit au diplôme de Mastère, après présentation d un mémoire de fin d études. La formation en cours, qui correspond au cycle B, constituerait donc la première étape de la mise en œuvre de ce texte. Les programmes conduisant du cycle de Mastère sont cours d élaboration. I.2.2. Actions liées à la recherche La recherche à l ENA est encore à un stade embryonnaire, bien que le champ soit pratiquement vierge. Des pistes intéressantes sont à envisager à ce niveau : élaboration d une politique de la recherche, mises en place de laboratoires de recherche, création d une revue, mais surtout incitation des enseignants à la production d articles, monographies, etc. I.2.3. Actions liées au perfectionnement et à la formation continue La sous-direction dédiée au perfectionnement est spécifiquement chargée de la conception et de la mise en œuvre de la mission relative à la formation continue des cadres et agents des services publics et parapublics de l Etat. 6 Loi n 1/22 du 30 décembre 2011 portant réorganisation de l enseignement supérieur au Burundi. 7 Rapport de l atelier de restitution de l étude sur la révision des programmes de formation de l ENA, Bujumbura, février Rapport-synthèse des travaux d adoption des programmes de formation de premier cycle de l ENA, Bujumbura, août Décret n 100/253 du 30 août 2007 portant création, organisation et fonctionnement de l ENA, article 14. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 17

19 Elle mène également des activités de consultance pour le compte des administrations publiques, parapubliques et privées. Les actions de formation développées visent la mise à niveau et l adaptation des bénéficiaires dans leur environnement socio - professionnel. Trois types de produits sont développés par cette unité : (i) des formations standards pour lesquelles un catalogue de séminaires modulaires est mis à la disposition des services publics, parapublics et éventuellement privés, pour commandes et inscriptions ; (ii) des formations à la carte pour des structures et organisations qui en font la demande ; (iii) des formations sur mesure qui sont élaborées à la demande des bénéficiaires après analyse des besoins en formation de leurs organisations. I Programmes en cours d exécution Le tableau qui suit présente les produits proposés par l ENA à sa clientèle dans le domaine du perfectionnement pour l exercice Tableau n 3 : Programmes de formation continue Programmes Public cible Synthèse du contenu Objectifs Programme de cadrage ou d orientation : stage probatoire Programme de développement de nouvelles compétences Programme pour l Exécutif Programme sur l administration locale Source : ENA, DPFC, octobre Nouvelles recrues dans la fonction publique (catégorie de direction) - Cadres et personnels opérationnels de la fonction publique, du secteur parapublic et privé ; - Techniciens des entités décentralisées et opérateurs des TIC Les hauts cadres de l Etat. - Les administrateurs, les élus locaux, les acteurs du développement local et du ministère de l intérieur, les membres de la société civile Une formation multidisciplinaire. - Administration, - Management, - Communication - Cours d expertise (gestion etc.) - T.I.C (informatique et autres logiciels ) - Formulation, conception, et exécution des stratégies et politiques de l Etat ; - Stratégies et techniques de communication ; - Gestion du changement et gestion du temps. Finances locales ; gestion participative pour le développement local ; Centralisation/décentralisation et déconcentration Leadership - Les introduire dans leur nouveau contexte de travail ; - L acquisition par les bénéficiaires des outils et d un savoir faire en rapport avec les orientations stratégiques du Gouvernement. - Combler les lacunes ; - Introduire d autres outils ; - Doter les structures des connaissances et des compétences nécessaires leur permettant de remplir de façon efficace et effective leurs tâches - Permettre aux hauts cadres d acquérir des connaissances, des capacités et une expérience portant sur les différents concepts et questions du développement national. Susciter l engagement des acteurs locaux de développement ; Initier les administrateurs locaux à l identification des problèmes de la population, la formulation et la mise en œuvre des politiques de développement PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 18

20 I Le stage probatoire Le stage probatoire est régi par la loi n 1/28 du 23 août 2006 portant statut général des fonctionnaires, notamment en ses articles 14 à 26. Sa durée légale est de six (06) mois, avec une possibilité de prolongation de trois (03) mois. Il est destiné à tous les fonctionnaires nouvellement recrutés dans la fonction publique. Le stage se déroule dans les ministères d affectation. La formation est dispensée sur le tas. Toutefois, les fonctionnaires de la catégorie de direction bénéficient d une formation théorique organisée au sein d une institution de formation spécialisée en la matière (article 16). C est de cette formation théorique dispensée à l ENA qu il s agit ici. Dans la pratique, cette formation dure quarante deux (42) jours, à raison de 4 heures par demijournées (soit 168 heures au total), le stagiaire devant être présent à son poste de travail dans l autre moitié de la journée. Les matières figurant au programme visent à la fois un développement des connaissances ainsi que des aptitudes et comprennent vingt huit (28) thèmes épars, sans regroupement par problématique. Pour certains observateurs, si le principe du stage probatoire s avère pertinent dans la mesure où il complète la formation universitaire de base avec les faits quotidiens du terrain de travail, sa durée semble insuffisante 10. Pour certains anciens stagiaires, le fait de suivre le stage tout en travaillant ne permet d assimiler les apprentissages dispensés et entraine un manque d assiduité pour des raisons de service. Pour actualiser et rentabiliser davantage l esprit du stage probatoire, il sera peut-être nécessaire de remplacer le stage probatoire par un véritable programme de formation initiale à l entrée dans l administration (type ENA, ENAM dans les pays francophones de l Afrique du centre et de l ouest). I Perfectionnement et formation continue Le domaine du perfectionnement des fonctionnaires est régi par le statut général des fonctionnaires (article 6, articles 14 à 19, article 57, chapitre 8-articles 71 à 76); par le chapitre 10 pour les enseignants et le chapitre 11 pour les fonctionnaires affectés au service extérieur du ministère des relations extérieures et de la coopération. L article 8 consacre le perfectionnement professionnel comme un droit du fonctionnaire et un devoir pour l administration: «le fonctionnaire a droit au perfectionnement professionnel lui permettant une amélioration et une adaptation permanentes aux besoins nouveaux de l Administration Publique. Chaque ministère inscrit, dans la prévision budgétaire annuelle, le financement de ce perfectionnement en fonction de ses effectifs». «L administration est tenue de permettre au fonctionnaire de bénéficier des cours de perfectionnement professionnel au moins une fois tous les cinq ans» (article 71). L ENA propose des programmes à la carte (sur mesure), à la demande des ministères et 10 Dr Elias SENTAMBA, Le renforcement des capacités du secteur public au Burundi : un vieux vin dans une nouvelle bouteille? Institut de Développement Economique (IDEC), Lettre de Politiques N 8/2011, Bujumbura, Burundi. PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 19

21 organisations bénéficiaires et des produits standards. Tous les modules de formation disposent d un descriptif comprenant : l intitulé du module, le public cible, les objectifs général et spécifiques, la durée horaire (entre 30 et 60 heures), quelques éléments de contenu, approche méthodologique. Les constats généraux faits dans ce domaine et confirmés par diverses études antérieures indiquent que: les plans de formation ne sont pas élaborés par les ministères comme le prévoit le statut général ; il n y a pas dans le budget des ministères, de rubriques consacrées à la formation continue des fonctionnaires ; pour assurer un minimum de formation à leurs agents, les ministères sont obligés de s adresser aux partenaires au développement (ONG et autres partenaires techniques et financiers), pour des formations spécifiques à leurs secteurs ou pour l appui à certains projets. Une étude récente conduite sur le sujet 11 relève que les actions de renforcement des capacités organisées par les partenaires au développement se caractériseraient par: un manque de coordination qui risque de disperser les efforts; un manque de planification dans la mesure où les actions de formation ne s inscrivent pas dans un plan de formation à moyen terme, ce qui risque également de provoquer une diminution de l efficacité ; une qualité de service parfois incertaine. S agissant de l ENA, les responsables de l administration rencontrés au cours de l étude relèvent que le perfectionnement en cours d emploi n y est plus systématiquement organisé, les ministères ne pouvant pas en assumer le coût. Pour assurer son équilibre budgétaire et rentabiliser ses équipements, l ENA est obligée de : s orienter vers la clientèle privée ou de faire de la sous-traitance de formations financées par les partenaires au développement, même sans rapport avec les besoins de la Fonction Publique ; faire de la location de ses infrastructures et de son équipement une source de recettes. Quoiqu il en soit, ces constats révèlent au moins trois réalités : l existence d un marché potentiellement porteur en matière de perfectionnement et de formation continue au sein de l administration publique au sens large ; la disponibilité des partenaires au développement à participer au financement dudit marché ; l insuffisance de la prise en charge par l ENA deux volets de sa mission, à savoir : o participer à la conception d une politique nationale en matière de formation professionnelle, de perfectionnement et de formation continue des cadres et agents de l Administration publique et assurer son exécution ; o participer, en collaboration avec les services publics concernés, à l identification des besoins en matière de formation professionnelle, de perfectionnement et de formation continue des administrations publiques et élaborer les modules de 11 Étude de Renforcement des Capacités des Agents Publics-BURUNDI. (Réf. PABG/VP/cz/120/2010). Rapport définitif, septembre PNUD/BURUNDI-MFPTSS : Plan stratégique de l ENA , novembre 2012 Page 20