Les sources écrites 1 LES NORMES CONSTITUTIONNELLES CHAPITRE

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1 1 CHAPITRE Les sources écrites Les sources écrites sont l œuvre du constituant, du Parlement ou du pouvoir réglementaire, ou l œuvre conjointe de l État français et d un État étranger ou d une organisation internationale. Hiérarchisées, ces normes ne s imposent à l administration qu à certaines conditions. 1 LES NORMES CONSTITUTIONNELLES La Constitution est la source, directe ou indirecte, de toutes les compétences qui s exercent dans l ordre administratif. Le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour apprécier la conformité à la Constitution d une révision constitutionnelle, considérant qu il «ne tient ni de l article 61, ni de l article 89, ni d aucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle» 1. La supériorité de la Constitution dans notre hiérarchie des normes a été clairement consacrée 2. Le Conseil d État ne saurait s ériger en censeur de la volonté du Constituant et s interdit de faire prévaloir la Constitution lorsqu une loi fait écran entre celle-ci et un acte administratif. L expression bloc de constitutionnalité est utilisée afin de souligner l étendue du champ des normes constitutionnelles, bien que le Conseil constitutionnel emploie plus volontiers l expression normes de constitutionnalité. Ces locutions désignent les normes situées au sommet de notre ordre juridique, qui ne se circonscrivent pas aux seuls articles de la Constitution. Les normes de constitutionnalité s imposent à l administration 3. Cependant, le contrôle de constitutionnalité connaît des limites. Le Conseil d État reconnaît aux juridictions administratives compétence pour censurer les actes administratifs qui méconnaissent des dispositions constitutionnelles 4. Aucune difficulté, autre que d interprétation, ne surgit quant aux articles de la Constitution. 1. CC, 26 mars CE ass., 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et a. : Rec. 368 ; Cass. ass. plén., 2 juin 2000, M lle Fraisse : RD pub. 2000, CC, 10 juin 1998, Réduction du temps de travail : Rec CE, 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris : Rec. 317.

2 G30 MÉMENTO DROIT ADMINISTRATIF A - Les articles de la Constitution La Constitution comporte des règles qui encadrent l action de l administration. Certains articles déterminent des compétences et des procédures (art. 13 et 21, 34 et 37, 38...), d autres posent des principes (art. 2, 3, 72...). L interprétation des dispositions contenues dans ces articles est l œuvre du Conseil constitutionnel, du juge administratif ou du juge judiciaire. Le Conseil d État a ainsi été amené à interpréter des dispositions des articles de la Constitution : art. 34, Le Conseil constitutionnel interprète lui aussi la Constitution, ce qui peut créer des divergences 6. La question fondamentale consiste à savoir si la Constitution permet au juge administratif de ne pas se conformer à l interprétation que le juge constitutionnel donne de celle-ci. L article 62 dispose que les décisions du Conseil constitutionnel s imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Cette disposition n est qu apparemment claire. L autorité qui s applique à l interprétation, soutien nécessaire du dispositif de la décision du Conseil constitutionnel, est-elle absolue ou relative? Pour le Conseil constitutionnel 7, ce n est qu «en principe» que la chose jugée ne peut être utilement invoquée «à l encontre d une loi conçue en termes distincts». Doit être réservé le cas où «les dispositions de cette loi, bien que rédigées sous une forme différente, ont, en substance, un objet analogue à celui des dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution». Le Conseil constitutionnel opère parfois des revirements de jurisprudence 8. Surtout, il n est pas une juridiction comme les autres et ne peut imposer ses décisions aux juridictions comme aux pouvoirs publics. B - Le préambule de la Constitution Le préambule comporte dix lignes, très substantielles, en raison notamment des renvois opérés à la Déclaration des droits de l homme et du citoyen et au préambule de la Constitution de Le préambule doit être lu comme affirmant «l attachement» du peuple français aux droits de l homme et aux principes de la souveraineté nationale définie par la Déclaration des droits de l homme et du citoyen, aux principes politiques, économiques et sociaux, proclamés par le préambule de 1946, comme particulièrement nécessaires à notre temps et aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. 1) La valeur juridique du préambule Les juridictions administratives et judiciaires ont reconnu valeur constitutionnelle au préambule de 1946, en raison du renvoi opéré par l article 81 de la Constitution 5. CE ass., 3 février 1967, Confédé. gén. des vignerons du Midi : Rec. 55 ; ass., 1 er juillet 1960, Fédé. nat. des organismes de séc. soc. et Fradin : Rec Confédé. gén. des vignerons du Midi : préc. ; CC, 17 mars 1964, Caisses de crédit mutuel : Rec. 35 et 2 juillet 1965, Marché financier : Rec CC, 8 juillet 1989, Loi d amnistie : Rec CC, 9 mai 1991 : Rec. 50 et 28 février 1982, Statut de la Corse : Rec. 41.

3 Les sources écrites G31 assurant à tous les nationaux français et ressortissants de l union française «la jouissance des droits et libertés garantis par le Préambule de la présente Constitution». Un certain nombre de droits et de principes tirés du préambule furent de la sorte affirmés : droit de grève, égalité entre hommes et femmes, liberté d association 9. La valeur constitutionnelle de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen, auquel renvoie le préambule, a également été consacrée 10. La question rebondit avec la Constitution de Très rapidement, le Conseil d État reconnaît valeur constitutionnelle au préambule, qui ne doit pas être dissocié du reste de la Constitution 11. Le Conseil constitutionnel le suivra sur ce point 12. Les dispositions du préambule s imposent à l administration et aux juges, sous réserve de l application de la théorie de la loi écran. Toutes les difficultés ne sont pas résolues pour autant. Certaines dispositions du préambule sont suffisamment précises pour être appliquées telles quelles et ne soulèvent aucun problème. D autres doivent être précisées par une loi d application. D autres enfin constituent des cas limites : la disposition affirmant que «tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d asile sur les territoires de la République», n est pas suffisamment précise pour s imposer au pouvoir réglementaire autrement que dans les conditions et limites définies par la loi ou les traités 13, mais n exclut pas le droit des demandeurs d asile à être autorisés à demeurer sur le territoire jusqu à ce qu il ait été statué définitivement sur leur demande 14. 2) Le contenu du préambule Le préambule contient des dispositions affirmant directement des droits et opère par renvoi à d autres textes, qui proclament des droits et libertés. Cette méthode oblige à résoudre certaines questions. Certaines dispositions du préambule sont prises telles quelles par le Conseil constitutionnel 15. D autres ont été développées et concrétisées par la jurisprudence, ce qui a soumis le législateur et l administration à de nombreux principes constitutionnels : prise en considération d un certain nombre de composantes du principe de liberté, affirmé par l article 4 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen (DDCH), dont la valeur constitutionnelle a été reconnue (libertés d aller et venir 16, du commerce et de l industrie 17, d entreprendre 18 ), du principe d égalité, défini comme imposant 9. CE ass., 7 juillet 1950, Dehaene : Rec. 426 ; ass., 6 janvier 1956, Synd. autonome du cadre de l administration gén. des colonies : Rec. 4 ; Amicale des Annamites de Paris : préc. 10. CE, 7 juin 1957, Condamine : RD pub. 1958, CE sect., 12 février 1960, Sté Eky : Rec CC, 16 juillet 1971, Liberté d association : Rec CE, 27 septembre 1985, France Terre d Asile : Rec CE ass., 13 décembre 1991, N Kodia, Dakoury : Rec Art. 17 DDHC : CC, 16 janvier 1982, Loi de nationalisation : Rec. 18 ; 13 décembre 1985, Servitudes pour les émissions de télévision : Rec CC, 12 juillet 1979, Ponts à péage : Rec CC, 30 octobre 1981, Monopole de la radiodiffusion : Rec CC, Loi de nationalisation : préc. ; 20 janvier 1993, Transparence de la vie économique : Rec. 14.

4 G32 MÉMENTO DROIT ADMINISTRATIF «seulement qu à des situations semblables soient appliquées les mêmes règles» et n interdisant pas «qu à des situations non semblables soient appliquées des règles différentes», à condition que la différence de traitement soit «justifiée par la différence des situations et ne soit pas incompatible avec la finalité de la loi» 19. Le Conseil constitutionnel a ensuite indiqué les corollaires inclus dans le principe d égalité : devant la justice 20, devant les charges publiques 21, dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires d un même corps 22, implicitement inclus dans le principe d égal accès aux emplois publics, consacré par l article 6 DDHC 23. Une autre question surgit, relative à la valeur des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Mentionnés dans le préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoie celui de 1958, ce sont des principes écrits, textuels. Sous la V e, le principe de la liberté d association fut le premier rangé par le Conseil constitutionnel au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République 24, avant les principes du respect des droits de la défense en matière pénale 25, de la liberté individuelle 26, de la liberté de l enseignement 27, de l indépendance de la juridiction administrative 28, d indépendance des professeurs d Université 29, le principe selon lequel l annulation ou la réformation des décisions prises par l administration dans l exercice de ses prérogatives de puissance publique relève de la juridiction administrative 30, ce qui revient à conférer valeur constitutionnelle à l existence même de cette juridiction, le principe consacrant «l importance des attributions conférées à l autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière» 31. Le Conseil constitutionnel a affirmé la valeur constitutionnelle du «respect des droits de la défense, tels qu ils résultent des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République» 32, en précisant que ce principe a valeur constitutionnelle en toutes matières et ne se réduit pas à l obligation de mettre une personne menacée de sanction en mesure de faire valoir ses moyens de défense 33. Doivent être respectés les principes de légalité des délits et des 19. CC, Ponts à péage : préc. ; 17 janvier 1979, Conseils de prud hommes : Rec. 23 ; Loi de nationalisation : préc. ; 16 janvier 1986, Cumuls de rémunérations : Rec CC, 23 juillet 1975, Juge unique : Rec CC, Ponts à péage : préc. ; Servitudes pour les émissions de télévision : préc juillet 1976, Statut général des fonctionnaires : Rec. 35 ; 12 septembre 1984, Limites d âge dans la fonction pub. : Rec janvier 1983, 3 e voie d accès à l ENA : Rec CC, Liberté d association : préc. 25. CC, 2 décembre 1976, Prévention des accidents du travail : Rec. 39 ; 19 et 20 janvier 1980, Loi sécurité et liberté : Rec CC, 12 janvier 1977, Visite des véhicules : Rec CC, 23 novembre 1977, Liberté d enseignement : Rec CC, 22 juillet 1980, Loi de validation : Rec CC, 20 janvier 1984, Loi sur l enseignement supérieur : Rec CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence : Rec CC, 25 juillet 1989 : Rec CC, Prévention des accidents du travail : préc. ; Loi sécurité et liberté : préc. ; 17 janvier 1989, Liberté de communication : Rec CC, Conseil de la concurrence : préc.

5 Les sources écrites G33 peines, de nécessité des peines et de non-rétroactivité des lois d incrimination plus sévères 34. Le contrôle de constitutionnalité comporte des lacunes. Seul le Conseil constitutionnel peut apprécier la conformité des lois à la Constitution, mais doit être saisi avant leur promulgation. Le juge administratif ne peut sanctionner un acte administratif non conforme à la Constitution parce que pris en application d une loi d où il tire son inconstitutionnalité. La loi fait alors «écran» entre l acte administratif et la Constitution LES TRAITÉS ET RÈGLES DE DROIT INTERNATIONAL Leur place dans la hiérarchie des normes se situe après les règles constitutionnelles parce que le préambule de la Constitution de 1946, repris par la Constitution de 1958, proclame que la France «se conforme aux règles du droit public international». L article 26 de la Constitution de 1946 donnant «force de loi» aux traités et accords régulièrement introduits dans l ordre juridique interne, le Conseil d État accepta d apprécier la conformité d un décret d extradition à une convention conclue par la France avec un autre État relativement à l extradition 36. Les traités tiennent, à l égard du droit national, leur autorité de la Constitution 37. La Constitution l emporte donc sur le traité. Les règles de droit international jouent un grand rôle, en raison de la multiplication des conventions internationales et surtout de la conclusion de traités déterminant directement le comportement des États dans leurs rapports avec les personnes se trouvant sur leur territoire, ainsi que de traités créant des institutions investies du pouvoir de contrôler leur application par les États ou même d exercer une activité normative pour la mise en œuvre de leurs stipulations. Deux traités sont à ce titre particulièrement importants, car dotés de «l effet direct», le Traité de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne (CEE) et la convention de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales du 4 novembre L existence de ces normes soulève deux questions : quelles règles du droit international font-elles partie du bloc de la légalité, que signifie le principe de supériorité des traités sur la loi posé par l article 55 de la Constitution? 34. CC, Liberté de communication : préc. ; 28 décembre 1990, Loi de finances pour 1991 : Rec CE, 8 décembre 1995, Mouvement de défense des automobilistes : Rec CE ass., 30 mai 1952, D me Kirkwood : Rec CE ass., 3 juillet 1996, Koné : Rec. 255 : les stipulations, relatives à l extradition, du traité en cause «doivent être interprétées» conformément au principe constitutionnel prohibant les extraditions demandées dans un but politique. Il ne s agit pas d une simple interprétation, car, sous prétexte d interpréter le traité, le Conseil d État le confronte à la Constitution, l estime contraire à celle-ci et en écarte l application.