CONSULTATION DE LA COMMISSION EUROPEENNE. Review of the Insurance Mediation Directive (IMD)

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1 Avril 2011 Réponse des autorités françaises CONSULTATION DE LA COMMISSION EUROPEENNE Review of the Insurance Mediation Directive (IMD) La présente contribution constitue la réponse des autorités françaises à la consultation de la Commission européenne sur le projet de révision de la directive sur l intermédiation en assurance (directive 2002/92/CE). Commentaires généraux * * * Les intermédiaires d assurance sont un maillon important de la chaîne de distribution des produits d assurance. Ils jouent un rôle majeur dans la protection des clients par l analyse qu ils peuvent faire de leurs besoins et par les conseils qu ils peuvent leur apporter. Au niveau européen, la directive sur l intermédiation en assurance du 9 décembre 2002 (Insurance Mediation Directive - IMD) a établi un cadre légal en la matière, fixant des exigences professionnelles pour les intermédiaires et leurs obligations vis-à-vis de leur clientèle. Les autorités françaises (Ministère de l Économie, des Finances et de l Industrie, Autorité de contrôle prudentiel) saluent la consultation de la Commission européenne dans la perspective de la révision de la directive intermédiation. Cette révision répond à la nécessité de renforcer la protection des consommateurs dans le cadre d une approche couvrant à la fois les intermédiaires et les organismes d assurance et d atteindre des conditions de concurrence égales en matière de protection de la clientèle quel que soit le canal de distribution retenu. A. Achieve a high and consistent level of policy holder protection embodied in EU law A 1. Do you agree with the Commission services general approach outlined in the box above? Should information requirements as contained in Article 12 of the IMD be extended to direct writers taking into account the specificities of existing distribution channels? Les autorités françaises sont favorables à une inclusion des ventes directes réalisées par les organismes d assurance dans la directive afin de permettre une concurrence équilibrée sur le 1

2 marché et une bonne protection de la clientèle, quels que soient les canaux de distribution d assurance utilisés. En France, des règles de protection de la clientèle ont déjà été définies de manière commune aux intermédiaires et entreprises d assurance, en matière de devoir de conseil pour une grande majorité de contrats d assurance vie et en matière de devoir d information («contenu exact, clair et non trompeur») pour l ensemble des contrats d assurance vie. A 2. Should the exemption from information requirements for large risk insurance products as laid down in Article 12 (4) of the IMD be retained? Please provide reasons for your reply. La directive couvre aujourd hui à la fois les intermédiaires en assurance et en réassurance. Son article 12 paragraphe 4 prévoit cependant qu un intermédiaire d assurance n est pas obligé de fournir les informations prévues vis-à-vis de la clientèle dans le cadre de la couverture des grands risques ou s il s agit d un intermédiaire de réassurance. Compte tenu de la spécificité de ces contrats et de leurs souscripteurs, les autorités françaises sont favorables au maintien de cette exemption dans la directive révisée. A 3. In the context of the information requirements for the mediation of insurance products other than PRIPs, do you think that the possibility for Member States to impose stricter requirements should be maintained? Please provide reasons for your reply. Les autorités françaises estiment, de manière générale, qu une harmonisation maximale est préférable, afin d atteindre une protection équivalente de tous les assurés européens. Cette harmonisation maximale doit toutefois être fondée sur un standard élevé de protection de l assuré et ne doit pas se faire a minima. Certains pays ont en effet adopté des mesures plus protectrices des consommateurs que d autres. Si une harmonisation maximale n est pas atteignable sur cette base, il est nécessaire de permettre aux Etats membres d imposer des exigences supplémentaires. A 4. In the context of the information requirements, do you think a definition of "advice" should be introduced? Please provide reasons for your reply. Les autorités françaises considèrent que le conseil en assurance doit rester une prestation obligatoire, indissociable de l acte de commercialisation. A ce titre, les dispositions figurant aux articles 12 et 13 de la directive IMD1 apparaissent suffisantes, sans qu il soit besoin d insérer une définition séparée du devoir de conseil. Ce conseil devrait être consigné par écrit et son contenu adapté à la complexité du produit et aux attentes des clients. Il devrait également ne pas être obligatoire qu au moment de la souscription, mais également tout au long de la vie du contrat (notamment au moment des arbitrages réalisés dans le cadre d un contrat d assurance-vie en unités de compte). Cette dernière obligation n est pas mentionnée par IMD1. Il serait important qu elle soit explicitement introduite à l occasion de sa révision. A 5. If you think that a definition of advice is needed for the mediation of insurance products other than PRIPs, would a definition similar or identical to the definition in MiFID 1 be appropriate? Please provide reasons for your reply

3 La directive MIF considère le conseil comme un service connexe non obligatoire et repose sur une catégorisation des clientèles. Il ne semble pas souhaitable de transposer ce modèle à l assurance vie. Il n apparaît donc pas nécessaire de prévoir une définition du conseil, ni pour les produits PRIPs, ni pour les autres produits assurantiels. A 6. Do you consider that certain insurance products (other than PRIPs) can be sold without advice? If yes, which products would you have in mind and how could possible detriment for consumers be mitigated? Les autorités françaises ne sont pas favorables à la vente de certains produits d assurance sans conseil. Le contenu du conseil doit toutefois être adapté à la complexité du produit et aux attentes du client. Pour les produits d assurance non vie (multirisques habitation, automobile, ), le conseil doit porter sur les garanties, les franchises, les clauses du contrat et les frais prélevés. A 7. What practical measures could be envisaged for reducing the administrative burden in this area? Une des difficultés pour les intermédiaires provient des différences entre les règlementations sectorielles. Un même intermédiaire peut ainsi être soumis à des exigences différentes selon les produits qu il commercialise (devoir de conseil, conflits d intérêts, information). Les autorités françaises prennent acte du changement d approche de la Commission qui consiste à scinder les règles relatives à l information précontractuelle (dans l initiative PRIPS) et celles relatives à la commercialisation (renvoyées aux directives sectorielles), mais soulignent qu il sera important de veiller à une bonne cohérence entre les différents textes, tout en prenant en compte les spécificités sectorielles. Il convient particulièrement d éviter les possibilités d arbitrages réglementaires entre les régimes et toute source d insécurité juridique. B. Effective management of conflicts of interests and transparency B 1. What high level principles would you propose to effectively manage conflicts of interest, taking into account the differences between investments packaged as life insurance policies and other categories of insurance products? B 2 How could these principles be reconciled for all participants involved in the selling of insurance products? B 3 Do you agree that the MiFID Level 1 regime could be regarded as starting point for the management of conflicts of interests? If not, please explain why. Les autorités françaises estiment qu une combinaison des dispositions des directives MIF et IMD répondrait efficacement à la préoccupation de bonne gestion des conflits d intérêt. Elles soutiennent les principes selon lesquels les organismes et intermédiaires d assurance doivent agir de manière honnête, juste et professionnelle, dans le meilleur intérêt de leurs clients. Ils doivent identifier les conflits d intérêts potentiels, gérer ces conflits et, lorsque les procédures en place ne sont pas suffisantes pour les gérer correctement, en informer leur clientèle clairement avant toute entrée en relation d affaires. Ces principes proviennent directement de la directive MIF. 3

4 Elles considèrent toutefois que les mesures simples et aisément contrôlables contenues actuellement dans la directive IMD doivent être conservées. Un intermédiaire doit, à ce titre : Informer son client de toute participation, directe ou indirecte, supérieure à 10% des droits de vote ou du capital d un organisme d assurance qu il détient ou qu un organisme d assurance détient sur lui ; Indiquer s il fonde son conseil sur une analyse impartiale (dans ce cas, il doit analyser un nombre suffisant de contrats offerts sur le marché) ; ou s il est soumis à une obligation contractuelle de travailler exclusivement avec un ou plusieurs organismes d assurance (dans ce cas, il communique le nom de ces organismes) ; ou s il n est dans aucune des deux situations précédentes (dans ce cas, il communique le nom des organismes avec qui il peut travailler). A cet égard, il serait également intéressant de prévoir, pour l ensemble des PRIPs, qu un intermédiaire ou la personne en charge de la distribution au sein des organismes d assurance informe son client de toute participation, directe ou indirecte, supérieure à 10% des droits de vote ou du capital d un établissement de crédit, une entreprise d investissement ou un établissement de paiement qu il détient ou qu un de ces établissements détient sur lui (ou de tout autre lien de nature économique pour les mutuelles). B.4. How can the transparency of remuneration in the sale of non-prips insurance policies be improved for all participants involved in the selling of insurance products, taking into account the need for a level playing field? B. 6. What conditions should apply to disclosure of information on remuneration? B. 7. What types/kinds of remuneration need to be included in the information on remuneration? L importance de la transparence sur les rémunérations des intermédiaires ne doit pas être surévaluée. Si une information accrue en la matière peut constituer un élément utile pour certains assurés, l enjeu essentiel reste toutefois que ceux-ci bénéficie d un conseil approprié qui souligne notamment : - le total des frais payés (frais d intermédiation et de gestion) ; - les garanties offertes par le contrat et les limites de celles-ci. Ces principes essentiels étant posés, les autorités françaises ne sont toutefois pas défavorables à une information préalable, à la demande du client, sur la rémunération des intermédiaires (les clients devant être informés de ce droit). Certains frais ne pouvant être connus lors de la commercialisation, le client devrait, de plus, pouvoir demander, a posteriori, le total annuel de la rémunération payée par l organisme d assurance à l intermédiaire au titre du contrat concerné. Pour les produits PRIPs, il convient, par ailleurs, de veiller à une cohérence intersectorielle, notamment avec les produits relevant de la directive MIF. B 5. Do you agree that all insurance intermediaries should have the right to be treated equally in terms of the structure of their remuneration, e.g. that brokers should be allowed to receive commissions from insurance undertakings as insurance agents? Il ne paraît pas souhaitable d imposer un modèle unique dans lequel les courtiers ne pourraient être rémunérés que par des honoraires versés par le client. Cette approche qui constituerait une modification substantielle de leur modèle économique pourrait, en effet, être contreproductive et conduire à des situations de conflits d intérêts (le courtier pouvant ainsi être incité à conseiller à son client des modifications d investissement plus fréquentes). 4

5 C. Introducing clearer provisions on the scope of the IMD C 1. In order to guarantee a real level playing field between all participants involved in the selling of insurance products, to what extent should the current IMD requirements also be applicable to direct writers and their employees? Please, specify which particular requirements should apply and reflect on the particularities of direct sales with examples (how, where, under what circumstances, etc.) Les dispositions de la directive IMD devraient s appliquer aux ventes directives réalisées par les entreprises d assurance, afin de permettre des conditions de concurrence égales en matière de protection de la clientèle, quel que soit le canal de distribution utilisé. Les dispositions de la directive IMD1 sont ainsi déjà applicables aux assureurs en France pour la commercialisation de la grande majorité des contrats d assurance sur la vie. En revanche, les salariés des organismes d assurance ne devraient pas être soumis aux obligations d enregistrement imposées aux intermédiaires. C 2. A lack of clarity about the scope of the IMD could lead to unnecessary administrative burden. What are the possible clarifications that could be brought to the current scope of the IMD in this respect? C 3. What conditions/reasons for exemption from IMD2 should be in place taking into account the need to ensure legal certainty and consumer protection? Le champ d application des exemptions apparaît globalement satisfaisant. Certaines dispositions de l article 1 er, pourraient toutefois être clarifiées. Certains intermédiaires (notamment ceux commercialisant des garanties couvrant la perte de téléphones portables) s interrogent notamment souvent sur leur assujettissement à la directive. Les autorités françaises sont, par ailleurs, défavorables à l établissement de listes d exemptions par secteurs. C 4. Should a website or a person who just gives information about insurance fall under the scope of the IMD? How could the boundaries be more clearly defined in respect to insurance intermediation? Les autorités françaises considèrent que les frontières de l intermédiation sont globalement bien définies par la directive IMD1 (2002/92/CE).Le 3) de l article 2 de la directive 2002/92/CE précise en particulier que «ne sont pas considérées comme une intermédiation en assurance, les activités consistant à fournir des informations à titre occasionnel dans le cadre d une autre activité professionnelle, pour autant que ces activités n aient pas pour objet d aider le client à conclure ou à exécuter un contrat d assurance, la gestion à titre professionnel des sinistres, les activités d estimation et de liquidation de sinistres». En outre, il est précisé qu est intermédiaire celui qui pratique l intermédiation contre rémunération. Il pourrait toutefois être précisé que l activité consistant exclusivement en la gestion, l estimation et la liquidation de sinistres n est pas de l intermédiation. 5

6 C 5. Do you have examples of activities which, in the majority of Member States, fall under the IMD but which you believe should not be covered, such as sales of certain insurance products by car rental companies? Or conversely, do you have examples of activities which currently do not fall under the IMD but which should be covered? Les conditions de l exemption étant cumulatives, dans la pratique, peu d activités d intermédiation ouvrent le droit à l exemption (essentiellement les contrats d assurance accessoires aux voyages). C 6. Which particular requirements stemming from the Directive on the Distance Marketing of Financial Services (DMFS) need to be taken into account in IMD2? How does the definition of supplier in the DMFS Directive affect the definition of insurance intermediation16? En France, il est interdit de souscrire une assurance directe d un risque concernant une personne, un bien, ou une responsabilité situé sur le territoire français auprès d entreprises qui n ont pas été agréées par l Autorité de Contrôle Prudentiel, ou ACP (une seule dérogation à cette règle les risques liés aux transports maritimes et aériens) ou habilitées par elle à opérer en régime d établissement ou/et en LPS ( entreprises de l EEE). Par conséquent il ne peut y avoir de fourniture à distance de cette couverture de risques sans agrément de l ACP ou sans exercice en LPS ou en libre établissement d un assureur communautaire. Dans ces conditions, l assureur en LPS (qui fournit des services financiers à partir de son pays d origine sans implantation locale en France) lorsqu il couvre un risque localisé en France est soumis à la loi du contrat et à la fiscalité françaises. Il est notamment tenu par l article L du code des assurances de mentionner son identité, l adresse de l établissement qui accorde la couverture et même le nom de l Etat membre où est situé l établissement mère et d autres détails. Les dispositions de la directive DMFS, n affectent donc pas la bonne définition de l intermédiation en assurance. D. Increased efficiency in cross-border business D 1. Do you agree with the inclusion of the definition of the freedom to provide services (FOS), as laid down in the Luxembourg Protocol of CEIOPS21, in the text of the IMD? D 2. Is there a need to further clarify the rules regarding freedom of establishment (FOE) and integrate these rules in the IMD? D 4. Do you agree that further rules on FOS and FOE should be included in a revised IMD in order to provide more legal certainty? Les autorités françaises sont favorables à l intégration de certaines dispositions du Protocole de Luxembourg dans la directive révisée (notamment la définition de la libre prestation de services, ainsi qu une nouvelle définition du libre établissement). D 3. How can the notification process be made more efficient and useful? Un intermédiaire qui souhaite bénéficier du passeport européen pour la première fois doit en informer les autorités compétentes de son État membre d origine. Ces dernières disposent d un mois pour communiquer cette information aux autorités compétentes de l État membre d accueil 6

7 lorsque celles-ci souhaitent être informées. L intermédiaire peut commencer ses activités un mois après cette notification ou immédiatement si les autorités compétentes de l État membre d accueil ne souhaitent pas être informées. Les autorités françaises sont favorables au maintien de la procédure de notification actuelle étant entendu que cette notification doit être pertinente et n inclure que les intermédiaires souhaitant effectivement opérer en LPS ou libre établissement. Il est également important de prévoir une obligation de mise à jour régulière de ces informations. D 5. Are there any issues with regard to the general good rules in relation to the cross-border dimension of insurance intermediation? If so, please provide further details. D 8. Could provisions similar to those contained in the E-Commerce Directive regarding an appropriate and transparent use of general good rules be integrated into the IMD2? Selon la directive actuelle, les autorités compétentes de l État membre d accueil peuvent publier les conditions dans lesquelles les activités doivent être exercées sur leur territoire pour être conformes à leurs dispositions d intérêt général. Les autorités françaises estiment qu une transparence accrue est souhaitable en matière de dispositions d intérêt général, particulièrement dans l hypothèse où la directive serait d harmonisation minimale. D 6. What problems do insurance intermediaries face today when selling crossborder? How should the IMD be amended to improve the conditions for FOE/FOS activities? La raison principale de la faible activité transfrontalière provient de phénomènes structurels extérieurs à la directive (marché et fiscalité très différents d un pays à l autre, droit du contrat). Cette activité pourrait toutefois être facilitée par une transparence accrue sur les mesures d intérêt général en vigueur dans chaque pays. D 7 Would the integration of the CEIOPS Luxembourg Protocol clause on mutualrecognition in a revised IMD be useful in this respect? E 1. What high level requirements on the knowledge and ability of all participants involved in the selling of insurance products would be appropriate in view of the existing differences in the applicable qualification systems in Member States? Les autorités françaises sont favorables à une reconnaissance mutuelle des connaissances accrue. Cela pourrait être fondé sur une durée d immatriculation minimale dans un autre Etat membre. Cela soulève toutefois des difficultés pratiques, lorsque les Etats membres ont mis en place plusieurs catégories d intermédiaires, soumis à des exigences différentes. E. Achieve a higher level of professional requirements E 2. Should these requirements be adapted according to the distribution channel? If so, how? 7

8 Comme la directive IMD1 les y autorise, les Etats membres devraient pouvoir moduler les conditions exigées en matière de connaissance et d aptitude. La possibilité d appliquer des exigences moins élevées pour les personnes exerçant l intermédiation à titre accessoire devrait notamment être maintenue. Cette dérogation ne doit toutefois pas conduire à ce que des intermédiaires commercialisent des produits complexes sans disposer des compétences nécessaires. Elle pourrait donc être assortie des deux conditions cumulatives supplémentaires suivantes : - les produits d assurance commercialisés par ces intermédiaires devraient uniquement constituer un complément au produit ou au service fourni dans le cadre de leur activité professionnelle principale ; - ces produits ne devraient par ailleurs pas comporter de couverture en responsabilité civile Distribution of insurance PRIPs (investments packaged as life insurancepolicies) 1. What practical challenges do you think should be addressed when drafting new legislation on the distribution of insurance PRIPs? Comme le périmètre retenu dans l initiative PRIPS englobe des produits de nature variée, il conviendra d adapter le document d informations clés aux caractéristiques des produits, tout en veillant à un maximum de standardisation permettant d assurer la comparabilité des produits pour les investisseurs/épargnants. Le document d informations clés devra notamment prendre en compte des spécificités sectorielles (par exemple : la détention d unités de compte n est pas assimilable à la détention directe des mêmes sous jacents : clause bénéficiaires, couverture de différents types de risques - invalidité, incapacité, décès -, terme du contrat différent de celui de l instrument financier servant de support, paiement du contrat qui peut survenir à tout moment en cas de décès de l assuré, ) 2. What are the most important practical issues to be considered when applying the MiFID benchmark to the selling of insurance PRIPs? Les réponses figurant dans les précédentes parties de cette consultation ont vocation à s appliquer aussi bien aux produits PRIPS que non PRIPS (étant entendu que, comme souligné précédemment, le devoir de conseil doit être adapté aux produits commercialisés). Une différence pourrait toutefois être faite entre les produits PRIPs et non PRIPs en matière de transparence des rémunérations, afin de permettre une cohérence intersectorielle entre l ensemble des produits PRIPs. Les autorités françaises considèrent, par ailleurs, que les règles de commercialisation des PRIPS assurance ne doivent pas se fonder exclusivement sur celles de la directive MIF. Il apparaît, au contraire, préférable, dans l intérêt des assurés, de retenir une harmonisation intersectorielle, fondée sur les meilleures pratiques de chaque secteur. 8