RÉVISION DE LA POSITION FINANCIÈRE GLOBALE D'UNE ENTREPRISE D'ASSURANCE

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1 COMMISSION EUROPÉENNE DG Marché intérieur Services financiers Assurance et fonds de retraite et aspects extérieurs des services financiers MARKT/2095/99 FR Orig. EN RÉVISION DE LA POSITION FINANCIÈRE GLOBALE D'UNE ENTREPRISE D'ASSURANCE (EXERCICE SOLVABILITÉ II)

2 1. INTRODUCTION 1.1. À la suite de l'examen du document "Risque d'investissement et position financière globale" 1 lors de la 23è réunion du comité des assurances, le comité a décidé que les travaux de révision de la marge de solvabilité actuellement en cours (exercice solvabilité I) seraient rapidement menés à terme conformément au calendrier établi par le plan d'action sur les services financiers. Il a cependant estimé qu'il y avait également lieu d'entreprendre un exercice de révision plus fondamental et exhaustif de la position financière globale d'une entreprise d'assurances, s'étendant au risque d'investissement (solvabilité II). Il a été reconnu que les États membres disposaient d'une expertise et d'une expérience pratique précieuses pour contribuer à cet exercice. Parallèlement, et sous réserve que des ressources financières adéquates soient disponibles, une étude spécifique pourrait être commandée à des universitaires ou des consultants extérieurs afin de disposer d'une source supplémentaire d'informations pour l'exercice solvabilité II L'objet du présent document est de contribuer à la formation d'un consensus sur la meilleure façon de mettre en œuvre l'exercice, en stimulant la discussion et la recherche d'un accord sur les points suivants: l'objectif de l'exercice; l'étendue du domaine examiné; les collaborateurs de l'exercice et les sources d'information; le projet de calendrier et le plan de travail; les grandes lignes d'une éventuelle étude Il s'agit d'évidence d'un projet majeur qui supposera plusieurs années de travail et dont l'organisation générale pourrait subir ultérieurement des adaptations ou des modifications sur la base des analyses développées. Au stade actuel, il serait probablement imprudent de chercher à définir de manière trop précise l'organisation des travaux ou les domaines à examiner. Pour que le projet avance, il est cependant important de se doter, dès le départ, d'un cadre de référence. Par ailleurs, nos ambitions doivent rester réalistes: il est certes justifié d'adopter une approche large pour pouvoir identifier les véritables problèmes qui se posent, mais la résolution de certains d'entre eux pourra supposer l'intervention d'autres autorités sectorielles (fiscalité ou comptabilité, par exemple), les solutions pleinement optimales s'inscrivant ainsi en dehors de notre propre sphère de compétence. À titre de considération finale, il convient de rappeler que toute nouvelle approche doit rester concrètement applicable, et qu'il convient donc d'éviter qu'elle soit excessivement théorique ou trop coûteuse à mettre en œuvre. 1 Document XV/2041/99. 1

3 2. OBJECTIF DE L'EXERCICE 2.1. Dans un marché unique, il est essentiel de disposer d'un système cohérent et efficace de contrôle prudentiel des entreprises d'assurances. Ce système devra pouvoir faire face aux nouveaux défis, notamment ceux résultant de l'intensification de la concurrence, des pressions exercées pour accroître la rémunération des actionnaires, de l'avènement de l'euro, de la poursuite de l'intégration des marchés de capitaux et de l'émergence de conglomérats financiers et de nouveaux canaux de distribution comme l'internet. De plus, il est peu probable que le climat des investissements de la prochaine décennie soit aussi favorable que celui de la décennie écoulée. Sous l'action de ces divers facteurs, il est clair que le contrôle prudentiel des services financiers, qui aura à traiter des tensions de plus en plus fortes, verra son importance renforcée Un système de surveillance de la position financière globale doit pouvoir satisfaire aux critères suivants: protéger les preneurs d'assurance en ménageant aux autorités de surveillance un intervalle de temps suffisant pour leur permettre de repérer et de porter remède à tout problème ou défaillance au niveau d'une entreprise d'assurance; assurer la comparabilité, la transparence et la cohérence, de manière à assurer des conditions de concurrence équitables; fixer une exigence de marge de solvabilité qui soit mieux adaptée aux risques réellement encourus (cela reste à définir, notamment au niveau du lien avec la volatilité). La méthodologie de calcul de l'exigence de marge de solvabilité doit permettre d'envoyer des signaux adéquats aux entreprises et non agir comme une incitation à des comportements imprudents. En conséquence, les systèmes prudentiels doivent être plus étroitement alignés sur les approches de gestion d'entreprise. Pour être adéquate, une exigence de marge de solvabilité doit inclure un certain niveau de tolérance: du fait de la nature intrinsèquement risquée des activités d'assurance, il ne peut pas y avoir de garantie absolue contre l'insolvabilité; éviter une complexité inutile. La simplicité garantit une meilleure compréhension et permet de limiter les coûts administratifs. Un test de solvabilité doit servir à repérer les problèmes à un stade suffisamment précoce et non à fournir une garantie infaillible contre la faillite. L'essentiel est donc d'assurer que le signal d'alarme soit donné en temps utile; tout raffinement excessif dans la mesure du risque est en revanche susceptible de générer des coûts importants et disproportionnés, sans pour autant apporter d'amélioration réelle au niveau de l'efficacité de la surveillance; prendre en compte les évolutions du marché (dans des domaines comme le transfert de risque alternatif, les dérivés, la gestion actifs/engagements, etc.); fixer des principes tout en veillant à ne pas être excessivement prescriptif;. 2

4 chaque fois que possible, fonder le système sur des approches comptables communes de manière à réduire les coûts et à éviter le doublement (voire la multiplication) des systèmes d'information financière; éviter que les coûts en fonds propres ne soient inutilement élevés, au risque de menacer la compétitivité globale de l'assurance européenne Il existe d'évidence des contradictions entre ces différents objectifs et, dans certains cas, il conviendra de rechercher des compromis entre certains d'entre eux, par exemple entre le niveau d'analyse du risque et les coûts administratifs de contrôle des risques, ou entre le droit des sociétés et les obligations d'information imposées à des fins fiscales et prudentielles. Questions A: Les délégués approuvent-ils le choix des objectifs que devra poursuivre le système d'évaluation de la position financière globale des entreprises d'assurance? Conviendrait-il d'ajouter d'autres objectifs? DOMAINES À EXAMINER Les domaines à examiner semblent être au nombre de six: 3.1. Provisions techniques Le problème le plus important dans ce domaine semble être l'harmonisation insuffisante des provisions techniques non-vie. Le "groupe Manghetti" devrait jouer un rôle crucial à ce niveau, en assurant une plus grande compatibilité et une plus grande cohérence Les modes d'actualisation et la constitution de provisions pour égalisation réclament une réflexion plus approfondie, de même que la mise en place de provisions pour sinistres survenus mais non déclarés ("IBNR") et pour sinistres survenus mais encore insuffisamment déclarés ("IBNER") En règle générale, plus les provisions techniques sont importantes, plus l'exigence de marge de solvabilité peut théoriquement être assouplie Dans l'assurance-vie, la situation semble plus satisfaisante, bien qu'il subsiste l'important problème des disparités entre taux d'intérêt techniques dans la zone euro, problème discuté lors de la 24è réunion du CA 2. 2 Document MARKT/2061/99. 3

5 3.2. Actifs/risques d'investissement Tant la Conférence 3 que le CA 4 se sont récemment penchés sur la question. Un certain nombre d'états membres procèdent déjà à des tests d'effort ou de résistance (stress or resilience tests). Le "rapport Muller" sur la solvabilité des entreprises d'assurance insistait déjà sur l'importance du risque d'investissement et, lors de la 22è réunion du CA, un important réassureur européen indiquait que 60 à 85 % de la variation des résultats financiers d'un assureur pouvait être attribuée à la volatilité des résultats d'investissement D'une manière générale, si l'on excepte les exigences liées à la diversification et à la catégorisation des actifs, les règles actuelles ne font guère de différence dans le traitement d'actifs de qualité très différente. L'expérience a montré que lorsque le rendement des polices baisse, les assureurs non-vie ont parfois tendance à adopter une politique d'investissement plus risquée afin de compenser cette baisse par des profits sur investissements plus importants Les règles d'évaluation des actifs constituent un autre problème. L'évaluation au prix du marché peut accroître la transparence mais, paradoxalement, elle peut aussi diminuer la prudence, par exemple si elle conduit les autorités fiscales à imposer des plus values non réalisées ou si les meilleurs résultats déclarés incitent les actionnaires à exiger la distribution de dividendes plus élevés La politique actuellement appliquée dans ce domaine se caractérise par une approche relativement sommaire du risque d'investissement. Dans l'assurance-vie, il correspond à 3 % des provisions techniques et, dans la branche non-vie, les risques d'investissement ne sont pas explicitement pris en compte. Comme on l'a déjà signalé, le rapport Muller considérait également que le risque d'investissement était un des principaux problèmes réclamant une attention plus soutenue Gestion actifs/engagements (ALM) L'ALM est un concept très en vogue mais la prudence et la vision à long terme des règles existantes est démontrée par le fait que certains des éléments caractéristiques de l'alm sont déjà présents: dans les provisions techniques non-vie, où le taux d'intérêt d'actualisation est prudemment aligné sur le rendement passé des actifs 5 ; dans l'assurance-vie, où le choix du taux d'intérêt technique est lié au rendement projeté des actifs; Document norvégien sur le "Risque de marché" (DT/N/65/99). Document XV/2041/99. L'argument selon lequel le choix du taux d'intérêt devrait être basé sur un approche plus prospective mérite cependant d'être examiné. 4

6 dans les règles d'adéquation des actifs, pour les contrats liés à des parts d'opc; les règles de concurrence monétaire, bien que cet aspect soit moins important depuis l'avènement de l'euro Il paraît approprié d'examiner la façon dont des instruments ou techniques comme l'art, les produits dérivés, les "obligations catastrophe", etc. peuvent être utilisés à des fins de contrôle/transfert des risques. À l'invitation des États membres, la Commission a déjà entrepris une étude sur l'impact de la réassurance financière Les exigences concernant la liquidité peuvent également faire peser une contrainte significative sur la politique d'investissement, en particulier lorsque les polices ont garanti les valeurs de rachat dans des périodes de fluctuation des valeurs de marché D'une manière générale, il semblerait avisé de mieux s'informer sur les meilleures pratiques en matière d'alm Réassurance Pour l'assureur primaire, la réassurance est un outil majeur qu'il utilise pour réduire et contrôler le risque, en particulier le risque normal d'assurance. La révision en cours de l'exigence de marge de solvabilité devrait déboucher sur une amélioration de la formule existante, en établissant une moyenne des sinistres sur une période de trois ans et en autorisant les autorités de surveillance à réduire ou à rejeter une couverture en réassurance lorsque des disparités significatives dans les contrats de réassurance sont observées Il existe néanmoins d'autres facteurs qui doivent être pris en considération. Le rapport Muller a montré que dans certains États membres, la défaillance d'un réassureur a pu entraîner des difficultés pour des assureurs non-vie. À l'heure actuelle, il n'est pas tenu compte explicitement de la différence dans la qualité des contrats de réassurance. Si la réduction actuelle de la marge de solvabilité peut être considérée comme satisfaisante pour les activités d'assurance proportionnelles, on ne peut en dire autant pour la réassurance proportionnelle, dont l'importance continue à croître La réassurance financière tend également à gagner en importance et elle pourrait avoir un impact sensible sur le niveau réel des risques transférés aux réassureurs. Eu égard à l'intérêt des États membres pour cette question, un rapport sur l'intérêt financier et l'art a été commandé. Les résultats des travaux du groupe de travail, ainsi que ceux de l'étude plus générale sur l'introduction éventuelle d'un cadre prudentiel communautaire pour la réassurance, devront être pris en compte dans ce rapport Exigence de marge de solvabilité Méthodologie Il convient de se doter d'une méthodologie qui appréhende avec le plus d'exactitude possible les véritables risques encourus par une entreprise d'assurances, tout en restant simple, pratique, robuste et transparente. À cet égard, la méthodologie actuelle ne semble pas prendre en compte de manière appropriée la réduction du risque que la diversification du portefeuille peut permettre d'obtenir. 5

7 Mode de mesure du risque (relativement à la volatilité, à la durée de la période de liquidation pour les engagements, etc.). Du côté de l'actif, il existe d'autres risques comme les risques de marché, d'adéquation des liquidités (valeurs de rachat garanties), de taux d'intérêt On pourrait également tirer profit de l'examen des modèles de risque utilisés dans d'autres pays, ainsi que des modèles internes utilisés par les principaux acteurs du marché pour évaluer le risque associé aux fonds propres. Il convient toutefois de garder à l'esprit que les opérateurs de taille plus modeste n'ont probablement pas les moyens de se doter de tels modèles d'évaluation des risques associés aux fonds propres, complexes et coûteux Compte tenu de la porosité croissante des frontières entre les principaux secteurs financiers (banque, assurance, activités d'investissement), il pourrait être instructif d'examiner les caractéristiques essentielles des exigences de capital appliquées dans les autres secteurs financiers. De plus, l'émergence de conglomérats financiers est de nature à favoriser un arbitrage réglementaire entre différents secteurs commercialisant des produits globalement similaires. Il conviendra donc de tenir compte des études réalisées par le groupe technique mixte, en particulier les travaux du sous-groupe sur l'adéquation des fonds propres. Bien que les risques de double emploi des fonds propres aient été éliminés au sein des groupes mixtes banque/services d'investissement, d'une part, et des groupes mixtes assurance/réassurance, d'autre part, les risques de double (ou multiple) emploi des fonds propres dans des conglomérats assurance/banque ou services d'investissement restent encore à traiter. Dans ce contexte, l'admissibilité de divers éléments dans le calcul de la marge de solvabilité nécessite probablement un examen plus approfondi: c'est ainsi que si les bénéfices futurs et le capital non versé sont admis dans le calcul des exigences de capital réglementaire dans le secteur des assurances, tel n'est pas le cas dans le secteur bancaire Système comptable Le comité des assurances a déjà reconnu le rôle essentiel joué par le mode de traitement comptable dans la détermination de la position financière d'une entreprise d'assurance. En fait, c'est le système comptable qui assure le lien entre les cinq points précédents et qui est le vecteur par lequel la politique prudentielle se concrétise par des obligations contraignantes imposées aux entreprises. 6

8 Le diagramme simplifié qui suit, repris du document XV/2014/99 du CA, illustre l'importance du système comptable: Bilan Investissements Marge de solvabilité Provisions techniques - Réassurance financière Principes comptables Gestion actifs-engagements - Transfert de risque alternatif Les modes de traitement comptable peuvent également avoir d'importantes répercussions fiscales, compte tenu du lien entre présentation comptable et niveau des obligations fiscales L'exercice devra également tenir compte du projet de l'iasc sur l'assurance, dans le cadre duquel les questions suivantes pourraient être abordées: concentration de la surveillance sur les contrats d'assurance plutôt que sur les entreprises; traitement comptable des cessions d'actifs (par exemple, obligations détenues jusqu'à échéance); approche à adopter pour l'évaluation des engagements et des actifs L'adoption de la directive sur les comptes des assurances a permis des progrès considérables, mais une réduction dans le nombre des options autorisées permettrait d'avancer en termes de cohérence et de comparabilité. En outre, l'adoption de normes comptables européennes compatibles avec les normes internationales pourrait se traduire par un abaissement du coût des fonds propres pour les principales sociétés européennes, même s'il ne faut pas négliger le problème des coûts pour les acteurs de dimension plus modeste Les paragraphes qui précèdent ont souligné les principaux thèmes susceptibles d'être examinés et il apparaît clairement qu'un des traits les plus innovants de l'exercice solvabilité II résidera dans l'effort consenti pour analyser l'interaction entre ces différents facteurs plutôt que de se limiter à examiner chacun d'eux séparément Il pourrait néanmoins y avoir d'autres éléments méritant un examen spécifique. C'est ainsi qu'une étude sur les cas récents de défaillance pourrait utilement aider à identifier les principales causes de défaillance dans l'assurance et à évaluer dans quelle mesure des techniques prudentielles améliorées auraient pu permettre de détecter ces problèmes plus précocément. 7

9 3.9. L'utilisation des mécanismes du marché pour faciliter la surveillance prudentielle pourrait être un autre sujet intéressant. C'est ainsi qu'il a été suggéré, principalement dans un contexte bancaire, d'exiger que les banques émettent un certain montant (réduit) d'obligations subordonnées dont la cotation sur le marché pourrait être utilisée comme indicateur de la santé financière de l'établissement émetteur. On pourrait réfléchir à une approche comparable pour les entreprises d'assurances Tous les éléments évoqués ci-dessus privilégient les aspects financiers de la surveillance prudentielle. On pourrait soutenir que l'application rigoureuse de critères d'honorabilité et de compétence adéquats est tout aussi importante, voire plus importante, que l'évaluation correcte de la santé financière d'une entreprise d'assurance. Le fait est que des gestionnaires "compétents" peuvent identifier les problèmes et leur porter remède bien avant que ceux-ci ne soient repérés par les autorités de surveillance et que les gestionnaires "honorables" suppriment le risque de voir l'entreprise perpétrer des fraudes aux dépens de clients mal informés. Toujours dans la même optique, les inspections "sur place" peuvent fournir des informations précieuses sur la qualité de la gestion et l'exactitude des états financiers Cependant, malgré la validité de ces arguments, l'examen de ces aspects ne relève pas, en principe, du champ de l'exercice solvabilité II et nous ne proposerons donc pas de les prendre en compte dans le cadre de la présente étude. Questions B: Les délégués sont-ils d'accord avec le choix des sujets à analyser? Conviendrait-il d'en ajouter d'autres? Y a-t-il des sujets ou thèmes spécifiques sur lesquels les États membres souhaiteraient présenter des contributions écrites ou fournir d'autres informations? 4. COLLABORATEURS ET SOURCES D'INFORMATION 4.1. Il est évident que les autorités nationales de surveillance et de réglementation des assurances relevant des ministères des finances nationaux ont une expérience concrète directe du contrôle prudentiel et de la réglementation, ainsi que de la résolution des problèmes pratiques se posant dans le secteur de l'assurance. Ces autorités pourraient donc être une source majeure d'expériences et d'informations extrêmement précieuses. De fait, lors de la réunion du CA de septembre 1999, un certain nombre d'états membres ont déjà indiqué qu'ils étaient prêts à participer activement à l'exercice solvabilité II. Nous nous réjouissons d'une telle attitude. 8

10 4.2. Bien entendu, la question de la surveillance prudentielle des assurances ne se limite pas à l'espace EEE et des informations intéressantes pourraient également être obtenues d'autorités prudentielles des assurances d'autres zones géographiques (États-Unis, Japon, Australie, etc). Parallèlement, l'iais prépare un document de consultation portant sur la solvabilité, les évaluations de la solvabilité et les questions actuarielles. L'IAIS pourrait donc constituer également une source précieuse d'informations pertinentes. Toujours dans la même perspective, il est fortement probable que la Conférence des services de contrôle des assurances européens ait également réalisé des études dans les domaines nous intéressant qui pourraient être très utiles et il y aura lieu de vérifier à ce niveau Il convient donc de faire en sorte que les associations professionnelles du secteur (CEA, ACME, AISAM, etc.) soient étroitement associées à l'exercice et qu'elles apportent leur contribution, en particulier pour évaluer l'impact sur le marché de tout changement proposé. Dans une perspective technique, le groupe consultatif des actuaires européens, qui a déjà fourni une précieuse analyse des différences dans la caractérisation du risque, devrait également jouer un rôle particulièrement important. Individuellement, les entreprises d'assurance pourraient elles aussi fournir des informations précieuses ou exposer leur propre approche en matière de gestion du risque. Le seul problème qui se pose à ce niveau est qu' en matière de techniques de gestion du risque, le degré de sophistication qu'un grand groupe d'assurances peut s'offrir est beaucoup plus important que ce qui est à la portée des opérateurs plus modestes: il est donc essentiel de tenir compte de la faisabilité et des implications en termes de coût pour l'ensemble du marché. Toutefois, au stade actuel de définition des concepts, il est nécessaire d'analyser les meilleures pratiques du marché et de tenir compte du fait que la concentration croissante du secteur a pour effet qu'un nombre relativement réduit d'acteurs importants peut représenter une très grande proportion du marché global Il est par ailleurs tout à fait possible que des études pertinentes aient été réalisées au niveau universitaire. Celles-ci pouvant fournir d'importants renseignements techniques, il serait utile de passer en revue la littérature spécialisée (articles, documents, etc.) Bien entendu, il convient également de veiller à prendre en compte les travaux en cours dans les divers groupes de travail mentionnés précédemment, que ce soit le groupe Manghetti sur les provisions techniques, le groupe de travail de la Conférence sur les tests de résistance (risques encourus sur les actifs), le projet IASC sur la comptabilité des assurances, ou les divers sous-groupes relevant du groupe technique mixte sur les conglomérats financiers. Il est clair que la production de ces groupes doit alimenter l'exercice de révision L'opportunité de réaliser une étude spécifique portant sur la position financière globale d'une entreprise d'assurance a déjà été examinée lors de la réunion de décembre 1999 du CA. Compte tenu de l'ampleur potentielle des questions que pourrait couvrir l'étude, celle-ci pourrait constituer une source précieuse de données "sur mesure", d'informations sur les pratiques actuelles et de connaissances théoriques. Ses termes de référence sont examinés plus bas. 9

11 Questions C: Les délégués ont-ils des observations à faire sur les sources d'informations mentionnées? Souhaiteraient-ils en ajouter d'autres? Y aurait-il des études spécialisées sur lesquelles ils souhaiteraient attirer l'attention du groupe? 5. PROJET DE CALENDRIER ET PLAN DE TRAVAIL 5.1. Au stade actuel, il n'était pas encore possible d'établir un plan de travail et un calendrier définitifs. Il apparaît toutefois clairement qu'il s'agit d'un exercice ambitieux qui devrait prendre au moins trois-quatre années et qui supposera un effort considérable d'analyse et de consultation. En outre, même si l'exercice solvabilité II ne dépend pas entièrement de l'avancement des travaux des autres groupes susmentionnés, il est évident que la réussite de l'exercice dépendra au moins partiellement de la conclusion satisfaisante des études engagées dans le cadre de ces autres instances Tout en évitant de formaliser à l'excès les procédures et de se doter d'une structure trop rigide, il paraît souhaitable d'envisager les étapes suivantes: mises au point/réunions régulières avec les délégués des États membres tout au long de l'exercice (groupe de travail sur la solvabilité); mise au courant du comité des assurances sur les progrès réalisés, lorsque approprié; consultation du secteur sur une base ad hoc (CEA, ACME, AISAM, groupe consultatif des actuaires); collecte d'informations (revue de la littérature spécialisée, etc.); exposés au groupe de travail sur les approches en matière de gestion du risque réalisés par des professionnels du secteur (optionnel); examen comparatif des aspects financiers de la surveillance prudentielle dans d'autres pays; identification des questions et problèmes; préparation de l'étude extérieure et appel d'offres; analyse des résultats de l'étude; examen de l'éventuelle nécessité de procéder à des simulations; analyses plus approfondies débouchant sur des conclusions générales; préparation et présentation au comité des assurances d'un document contenant des recommandations (2002/2003). Questions D: Les délégués ont-ils des observations à faire sur l'ébauche globale du programme/calendrier de travail présentée ci-dessus? 10

12 6. DESCRIPTIF DE L'ÉTUDE PROJETÉE 6.1. Là encore, il n'est pas possible au stade actuel de présenter les termes de référence définitifs de l'étude envisagée. Ceux-ci pourraient être élargis ou modifiés à la lumière des discussions sur le présent document. Comme base de travail, on suggérera la rédaction suivante: "Étudier les méthodologies utilisées pour évaluer la position financière d'une entreprise d'assurance en vue de renforcer l'efficacité de la surveillance prudentielle, notamment en assurant une plus grande concordance entre le capital réglementaire et les véritables risques encourus par l'entreprise et procéder à une analyse comparative des avantages et des inconvénients de la méthode actuelle de détermination de la marge de solvabilité par rapport à d'autres approches." 6.2. Les critères fondamentaux qui devront être satisfaits par la méthode d'évaluation de la position financière d'une entreprise seront ceux définis à la section 2 ci-dessus et l'étude devra d'évidence traiter les questions identifiées à la section 3. La DG Markt procédera à la préparation du cahier des charges définitif et de l'appel d'offres formel immédiatement après la conclusion de la présente discussion. Questions E: Les délégués ont-ils des observations à faire en ce qui concerne le titre, les objectifs et les domaines couverts par l'étude? 11