COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L HOMME EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

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1 CONSEIL DE L EUROPE COUNCIL OF EUROPE COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L HOMME EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS PREMIÈRE SECTION DÉCISION FINALE SUR LA RECEVABILITÉ de la requête n 34939/97 présentée par Filomena GIACOMETTI et 5 autres contre l Italie La Cour européenne des Droits de l Homme (première section), siégeant le 8 novembre 2001 en une chambre composée de MM. C.L. ROZAKIS, président, G. BONELLO, M me F. TULKENS, M. P. LORENZEN, M mes N. VAJIC, S. BOTOUCHAROVA, juges, M. G. RAIMONDI, juge ad hoc, et de M. E. FRIBERGH, greffier de section, Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l Homme le 24 décembre 1996 et enregistrée le 17 février 1997, Vu la décision partielle de la Cour du 29 mars 2001, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante : EN FAIT Les requérantes sont des ressortissantes italiennes, nées respectivement en 1920, 1942, 1944, 1947, 1949 et 1955, et résidant dans la province de Venise. Devant la Cour elles sont représentées par M me Bertilla Mason, la sixième requérante. A. Les circonstances de l espèce Les faits de la cause, tels qu ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

2 2 DÉCISION GIACOMETTI ET AUTRES c. ITALIE Les requérantes ont hérité de Antonio Mason des terrains situés à Spinea. En 1980, la municipalité autorisa l occupation d urgence desdits terrains en vue de leur expropriation. Les terrains furent matériellement occupés les 21 octobre et 5 décembre En 1981, en application de la législation «provisoire» (loi n 385 de 1980), qui dérogeait à la loi sur l expropriation n 2359 de 1865, la municipalité de Spinea procéda à une offre d acompte sur l indemnité d expropriation, sous réserve de fixer l indemnisation définitive une fois entrée en vigueur la loi établissant de nouveaux critères d indemnisation pour les terrains constructibles. Cette offre fut acceptée par le de cujus des requérantes et, les 15 janvier, 14 mai et 12 juin 1981, celui-ci conclut trois accords de cession des terrains (au sens de l article 25 de la loi n 2359 de 1865), par lesquels l expropriation des terrains fut formalisée. Dans ces accords il était convenu qu une fois la nouvelle loi entrée en vigueur et l indemnité définitive calculée, des intérêts seraient versés sur la différence. Par un arrêt du 15 juillet 1983, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle la loi n 385 de 1980 qui soumettait l indemnisation à l adoption d une loi future. Par effet de cet arrêt, la loi n 2359 de 1865, prévoyant que l indemnité d expropriation d un terrain constructible devait correspondait à la valeur vénale du terrain, fut à nouveau en vigueur. Par la suite, le de cujus des requérantes sollicita à plusieurs reprises, en vain, la municipalité pour que celle-ci fixe l indemnité définitive. Devant l inertie de la municipalité, le 12 janvier 1991, le de cujus des requérantes assigna la municipalité de Spinea devant le tribunal de Venise, en vue d obtenir l indemnité définitive d expropriation. Le 8 août 1992 entra en vigueur la loi n 359 de 1992, prévoyant de nouveaux critères pour calculer l indemnité d expropriation. Par une décision du 14 janvier 1993, déposée le 21 juillet 1993, le tribunal de Venise se déclara incompétent et indiqua que le recours devait être introduit devant la cour d appel de Venise. Le 25 janvier 1994, le de cujus des requérantes reprit la cause devant la cour d appel de Venise. Par une ordonnance du 24 mai 1994, la cour d appel se réserva de décider sur sa compétence avant de nommer un expert. Le 19 juin 1995, le de cujus des requérantes décéda. Le 20 juin 1995, la cour d appel de Venise, estimant qu elle n était non plus compétente à connaître de la cause, rendit une ordonnance par laquelle elle saisit la Cour de cassation sur la question de la compétence (regolamento di competenza). Le 30 septembre 1995, la ville de Spinea déclara son état de faillite (stato di dissesto), conformément au décret législatif n 77 du 25 février Le 17 avril 1997, une proposition d accord amiable fut faite aux requérantes et à un autre groupe de cohéritiers de la part du commissaire chargé de la gestion financière de la ville de Spinea. Cette proposition fut refusée. Le 10 mai 1997, le commissaire chargé de la gestion financière de la ville de Spinea effectua une deuxième proposition d accord amiable,

3 DÉCISION GIACOMETTI ET AUTRES c. ITALIE 3 prévoyant le versement d une somme (un montant global pour tous les cohéritiers de ITL, à savoir ITL pour chacune des requérantes) au titre d indemnisation d expropriation ; cette somme n incluait pas de réparation pour la durée de la procédure. Cette proposition entraînait, de la part des requérantes, la renonciation aux procédures en cours et à toute prétention en rapport avec l expropriation des terrains litigieux. Les requérants acceptèrent cette offre en date du 13 mai A ce moment-là, la Cour de cassation n avait pas encore tranché la question de la juridiction compétente ; ce qui fut décidé par un arrêt du 22 novembre 1996 dont le texte fut déposé au greffe le 22 mai Toutefois, le Commissaire refusa de donner suite, étant donné que l autre groupe de cohéritiers avait refusé l offre. Le 16 juillet 1997, les requérantes introduisirent un recours près le ministère de l intérieur, afin d obtenir le versement de la somme faisant l objet de la transaction. Par une décision du 20 octobre 1997, le ministère de l intérieur accueillit le recours des requérantes. Le 23 avril 1998, la somme en cause ( ITL chacune) fut versée aux requérantes, déduction faite de l impôt de 20 % prévu par la loi n 413 de B. Le droit interne pertinent Par une loi de révision constitutionnelle n 2 du 23 novembre 1999, le Parlement italien a décidé d inscrire le principe du procès équitable dans la Constitution elle-même. L article 111 de la Constitution, dans sa nouvelle formulation et dans ses parties pertinentes, se lit ainsi : «1. La juridiction est exercée par le biais d un procès équitable, régi par la loi. 2. Chaque procès se déroule dans le respect des principes du contradictoire et de l égalité des armes devant un juge tiers et impartial. La loi en garantit la durée raisonnable.» Afin de rendre effectif au niveau interne le principe de la «durée raisonnable», désormais inscrit dans la Constitution, le Parlement a ensuite adopté, le 24 mars 2001, la loi Pinto, qui, dans ses parties pertinentes, se lit comme suit. Article 2 (Droit à une satisfaction équitable) «Toute personne ayant subi un préjudice patrimonial ou non patrimonial suite à la violation de la Convention de sauvegarde des Droits de l Homme et des Libertés fondamentales, ratifiée par la loi 4 août 1955, n 848, en matière de «délai raisonnable» conformément à l article 6 1 de la Convention, a droit à une satisfaction équitable. En constatant la violation, le juge prend en compte la complexité de l affaire et, eu égard à celle-ci, le comportement des parties et du juge chargé de la procédure, ainsi que le comportement de toute autorité appelée à participer ou à contribuer à son règlement.

4 4 DÉCISION GIACOMETTI ET AUTRES c. ITALIE Le juge détermine le montant du préjudice conformément à l article 2056 du code civil, en respectant les dispositions suivantes : seul le préjudice qui peut se rapporter à la période excédant le délai raisonnable indiqué à l alinéa 1 peut être pris en compte ; le préjudice non patrimonial est réparé non seulement par le paiement d une somme d argent, mais aussi par le biais de formes adéquates de publicité du constat de violation.» Article 3 (Procédure) «La demande de satisfaction équitable doit être déposée devant la cour d appel où siège le juge compétent selon l article 11 du code de procédure pénale, à juger dans les affaires concernant les magistrats du ressort où la procédure - dont on allègue la violation - s est conclue ou s est éteinte, quant aux instances sur le fond, ou est pendante. La demande est introduite par un recours déposé au greffe de la cour d appel, par un avocat ayant un mandat spécifique et contenant tous les éléments prévus par l article 125 du code de procédure civile. Le recours est introduit à l encontre du Ministre de justice s il s agit de procédures devant le juge ordinaire, du Ministre de la défense s il s agit de procédures devant le juge militaire, du Ministre des finances s il s agit de procédures devant les commissions fiscales. Dans tous les autres cas le recours est introduit l encontre du Président du Conseil des ministres. La cour d appel statue conformément aux articles 737 et suivants du code de procédure civile. Le recours, ainsi que la décision de fixation des débats devant la chambre compétente, est notifié, par les soins du requérant, à l administration défenderesse domiciliée auprès du bureau des Avocats de l Etat [Avvocatura dello Stato]. Un délai d au moins quinze jours doit exister entre la date de la notification et celle des débats devant la chambre. Les parties peuvent demander que la Cour ordonne la production de tout ou partie des actes et des documents de la procédure, au sujet de laquelle on allègue la violation visée à l article 2, et elles ont le droit d être entendues, avec leurs avocats, devant la chambre du conseil si elles se présentent. Les parties peuvent déposer des mémoires et des documents jusqu à cinq jours avant la date à laquelle sont prévus les débats devant la chambre, ou jusqu à l échéance du délai accordé par la cour d appel suite à la demande des parties. La cour prononce, dans les quatre mois suivant le dépôt du recours, une décision contre laquelle il est possible de se pourvoir en cassation. La décision est immédiatement exécutoire. Le paiement des indemnités aux ayants droit a lieu, dans la limite des ressources disponibles, à compter du 1 er janvier 2002.» Article 4 (Délai et conditions concernant l introduction d une requête) «La demande de satisfaction équitable peut être présentée au cours de la procédure au titre de laquelle on allègue la violation ou, sous peine de déchéance, dans un délai de six mois à partir de la date à laquelle la décision, qui conclut ladite procédure, est devenue définitive.»

5 DÉCISION GIACOMETTI ET AUTRES c. ITALIE 5 Article 5 (Communications) «La décision qui fait droit à la demande est communiquée par le greffe, non seulement aux parties, mais aussi au procureur général près la Cour des comptes, afin de permettre l éventuelle instruction d une procédure en responsabilité, et aux titulaires de l action disciplinaire des fonctionnaires concernés par la procédure.» Article 6 (Normes transitoires) Dans les six mois à compter de la date d entrée en vigueur de cette loi, tous ceux qui ont déjà, en temps utile, introduit une requête devant la Cour européenne des Droits de l Homme, en matière de «délai raisonnable» conformément à l article 6 1 de la Convention de sauvegarde des Droits de l Homme et des Libertés fondamentales, ratifiée par la loi 4 août 1955, n 848, peuvent présenter la demande visée à l article 3 de la présente loi au cas où ladite Cour européenne n a pas encore déclaré la requête recevable. Dans ce cas, le recours à la cour d appel doit indiquer la date d introduction de la requête devant ladite Cour européenne. Le greffe du juge saisi informe sans retard le Ministre des affaires étrangères de toute demande présentée conformément à l article 3 et dans les délais prévus à l alinéa 1 du présent article.» Article 7 (Dispositions financières) «La charge financière découlant de la mise en œuvre de cette loi, évaluée à lires italiennes à partir de l année 2002, sera couverte au moyen du déblocage des fonds inscrits au budget triennal , dans le cadre du chapitre des prévisions de base de la partie courante du «Fond spécial» de l état de prévision du Ministère du trésor, du bilan et de la programmation économique, pour l année Pour ce faire, les provisions dudit ministère seront utilisées. Le Ministère du trésor, du bilan et de la programmation économique est autorisé à apporter, par décret, les modifications nécessaires au bilan.» Par un décret-loi du 12 octobre 2001, le délai de six mois prévu à l article 6 de la loi Pinto fut prorogé au 18 avril GRIEF Invoquant l article 6 1 de la Convention, les requérantes se plaignent de la durée d une procédure civile. EN DROIT Les requérantes se plaignent de la durée d une procédure civile. Elles invoquent l article 6 1 de la Convention qui, en ses parties pertinentes, est ainsi libellé : «Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)»

6 6 DÉCISION GIACOMETTI ET AUTRES c. ITALIE Le Gouvernement estime que le requérant n a pas épuisé, conformément à l article 35 1 de la Convention, les voies de recours internes étant donné l entrée en vigueur de la loi Pinto. Les requérantes pour leur part soutiennent que cette voie de recours est une faculté offerte et non une obligation - le 6 de la loi disant «peuvent» et non «doivent» et elles contestent l application rétroactive de la loi en se basant sur le principe «tempus regit actum». La Cour rappelle que la règle de l épuisement vise à ménager aux Etats contractants l occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d autres, l arrêt Selmouni c. France [GC], n 25803/94, 74, CEDH 1999-V). Cette règle se fonde sur l hypothèse, objet de l article 13 de la Convention et avec lequel elle présente d étroites affinités, que l ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (ibidem). De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des Droits de l Homme (arrêts Akdivar et autres c. Turquie du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1210, 65, et Aksoy c. Turquie du 18 décembre 1996, Recueil 1996-VI, p. 2275, 51). Néanmoins, les dispositions de l article 35 de la Convention ne prescrivent l épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l effectivité et l accessibilité voulues (voir, notamment, les arrêts Akdivar et autres précité, p. 1210, 66, et Dalia c. France du 19 février 1998, Recueil 1998-I, pp , 38). De plus, selon les «principes de droit international généralement reconnus», certaines circonstances particulières peuvent dispenser les requérantes de l obligation d épuiser les recours internes qui s offrent à elles (arrêt Selmouni précité, 75). Cependant, la Cour souligne que le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d un recours donné qui n est pas de toute évidence voué à l échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non-utilisation de recours internes (arrêts Akdivar, précité, p. 1212, 71, et Van Oosterwijck c. Belgique du 6 novembre 1980, série A n 40, p. 18, 37 ; voir aussi Koltsidas, Fountis, Androutsos et autres c. Grèce, requêtes n os 24962/94, 25370/94 et 26303/95 (jointes), décision de la Commission du 1 er juillet 1996, Décisions et Rapports (DR) 86-B, pp. 83, 93). En l espèce, la Cour observe tout d abord que les requérantes peuvent se prévaloir de la norme transitoire contenue dans l article 6 de la loi Pinto. Le recours à la cour d appel leur est donc accessible. Elle relève ensuite que la loi Pinto vise, entre autres, à rendre effectif au niveau interne le principe de la «durée raisonnable», inscrit dans la Constitution italienne après la réforme de l article 111. Par ailleurs, comme la Cour l a rappelé dans son arrêt Kudła c. Pologne (arrêt du 26 octobre 2000, 152), le droit de chacun à voir sa cause entendue dans un délai raisonnable risque d être moins effectif s il n existe aucune possibilité de saisir d abord une autorité nationale des griefs tirés de la Convention. Il y

7 DÉCISION GIACOMETTI ET AUTRES c. ITALIE 7 a lieu de rappeler, en outre, que dans l arrêt en question la Cour avait conclu à la violation de l article 13 de la Convention à raison de l absence, en droit polonais, d un recours permettant au requérant d obtenir la sanction de son droit à voir sa cause «entendue dans un délai raisonnable» (arrêt Kudła précité, ). En ce qui concerne l efficacité de ce remède, il convient de noter qu aux termes de la loi en question, toute personne partie à une procédure judiciaire tombant sous le coup de l article 6 1 de la Convention peut introduire un recours visant à faire constater la violation du principe du «délai raisonnable», et obtenir, le cas échéant, une satisfaction équitable couvrant les préjudices patrimoniaux et non patrimoniaux subis. De plus, comme il ressort du paragraphe 2 de l article 2 de la loi, le juge national est appelé, dans l évaluation du caractère raisonnable de la durée d une procédure, à appliquer les principes dégagés par la jurisprudence de la Cour, à savoir la complexité de l affaire, le comportement du requérant et celui des autorités compétentes (voir, parmi beaucoup d autres, les arrêts Pélissier et Sassi c. France [GC], n 25444/94, 67, CEDH 1999-II, et Philis c. Grèce (n 2) du 27 juin 1997, Recueil 1997-IV, p. 1083, 35). Dans ces circonstances, la Cour considère que rien ne permet de penser que le recours introduit par la loi Pinto n offre pas aux requérantes la possibilité de faire redresser leur grief, ou qu il ne présente aucune perspective raisonnable de succès (Brusco c. Italie (déc.), n 69789/01, , à paraître dans CEDH 2001). Il est vrai que la présente requête a été introduite avant l entrée en vigueur de la loi Pinto, et que par conséquent au moment où elles ont pour la première fois formulé leur grief à Strasbourg, les requérantes ne disposaient, en droit italien, d aucun recours efficace pour contester la durée de la procédure litigieuse. A cet égard, la Cour rappelle que l épuisement des voies de recours internes s apprécie normalement à la date d introduction de la requête devant elle. Cependant, cette règle ne va pas sans exceptions, qui peuvent être justifiées par les circonstances particulières de chaque cas d espèce (voir l arrêt Baumann c. France (troisième section) du 22 mai 2001, requête n 33592/96, 47, non publié). La Cour considère que dans la présente affaire, de nombreux éléments justifient une exception au principe général selon lequel la condition de l épuisement doit être appréciée au moment de l introduction de la requête. Elle observe notamment que la fréquence croissante de ses constats de non-respect, par l Etat italien, de l exigence du «délai raisonnable» l avait amenée à conclure que l accumulation de ces manquements était constitutive d une pratique incompatible avec la Convention et à attirer l attention du Gouvernement sur «le danger important» que la «lenteur excessive de la justice» représente pour l état de droit (voir les arrêts Bottazzi c. Italie [GC], n 34884/97, 22, CEDH 1999-V, et Di Mauro c. Italie [GC], n 34256/96, 23, CEDH 1999-V). Par ailleurs, l absence d un recours efficace pour dénoncer la durée excessive des procédures avait obligé les justiciables à soumettre systématiquement à la Cour de Strasbourg des requêtes qui auraient pu être instruites d abord et de manière plus appropriée au sein de l ordre juridique italien. Cette situation risquait, à

8 8 DÉCISION GIACOMETTI ET AUTRES c. ITALIE long terme, d affecter le fonctionnement, tant au plan national qu au plan international, du système de protection des droits de l homme érigé par la Convention (voir, mutatis mutandis, l arrêt Kudła précité, 155). Or, la voie de recours introduite par la loi Pinto s inscrit dans la logique consistant à permettre aux organes de l Etat défendeur de redresser les manquements à l exigence du «délai raisonnable». Cela ne vaut pas seulement pour les requêtes introduites après la date d entrée en vigueur de la loi, mais aussi pour les requêtes qui, à la date en question, étaient déjà inscrites au rôle de la Cour. A cet égard, une importance particulière doit être attachée au fait que la norme transitoire contenue dans l article 6 de la loi Pinto se réfère explicitement aux requêtes déjà introduites à Strasbourg et vise donc à faire tomber dans le champ de compétence des juridictions nationales toute requête pendante devant la Cour et non encore déclarée recevable. Cette disposition transitoire offre aux justiciables italiens une réelle possibilité d obtenir un redressement de leur grief au niveau interne, possibilité dont il leur appartient, en principe, de faire usage. A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que les requérantes étaient tenues, aux termes de l article 35 1 de la Convention, de saisir la cour d appel d une demande au sens des articles 3 et 6 de la loi Pinto. On ne saurait déceler, par ailleurs, aucune circonstance exceptionnelle de nature à les dispenser de l obligation d épuiser les voies de recours internes. Il s ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour nonépuisement des voies de recours internes, en application de l article 35 1 et 4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l unanimité, Déclare le restant de la requête irrecevable. Erik FRIBERGH Greffier Christos ROZAKIS Président