Avis du Canada sur un traité interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d armes et autres dispositifs explosifs nucléaires

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1 Avis du Canada sur un traité interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d armes et autres dispositifs explosifs nucléaires Suite à la demande adressée le 31 janvier 2013 par le Bureau des affaires du désarmement et conformément à la résolution 67/53 (A/RES/67/53) de l Assemblée générale des Nations Unies, intitulée «Traité interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d armes et autres dispositifs explosifs nucléaires», veuillez trouver ci-après l avis du gouvernement du Canada sur un tel traité, y compris ses éventuels aspects. Introduction Le Canada accorde la plus grande importance à l ouverture de négociations sur un traité interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d armes nucléaires. La production de matières fissiles continue d être le catalyseur essentiel aussi bien à la mise sur pied de nouveaux programmes d armement nucléaire qu au développement de programmes existants. En conséquence, il est capital d y mettre fin pour promouvoir la non-prolifération, ainsi que le désarmement nucléaires. Au fil du temps, la communauté internationale a constamment réaffirmé l importance de conclure un traité interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d armes et autres dispositifs explosifs nucléaires (appelé «FMCT» dans le présent document, par souci de simplicité) : au titre d une des 13 mesures pratiques adoptées en 2000 lors de la Conférence d examen du Traité sur la non-prolifération nucléaire (TNP), réaffirmée en 2010, comme une «nécessité urgente»; et par des résolutions annuelles successives présentées à l Assemblée générale des Nations Unies avec la facilitation du Canada. En 2012, l adoption de la résolution A/RES/67/53 a représenté l engagement commun et global, des États membres des Nations Unies à faire progresser le travail en vue de l ouverture éventuelle de négociations sur un traité. Importance d un traité Un FMCT ne constitue pas une fin en soi, mais plutôt une étape concrète et pratique dans un processus continu vers un désarmement nucléaire éventuel. Il permettra de réaliser un nombre d avancées importantes pour la sécurité internationale et régionale, y compris : limiter à la fois la prolifération horizontale et verticale en réduisant la disponibilité des matières fissiles; réduire le risque que de telles matières tombent entre les mains de groupes terroristes (ce qui renforcera la sécurité nucléaire mondiale); faire progresser le désarmement par plus de transparence sur la taille et la nature des stocks des États dotés d armes nucléaires (EDAN) et d autres États possédant de telles armes, et en mettant en place un système de vérification efficace pour l application de mesures de désarmement nucléaire ultérieures; empêcher le détournement de matières fissiles déclarées excédentaires par rapport aux besoins de défense, en vue d une utilisation ultérieure à des fins d armement (principe d irréversibilité); 1

2 faire en sorte que l interdiction de la production s applique à la fois aux EDAN, aux États non parties au TNP ainsi qu aux États non dotés d armes nucléaires (ENDAN) (principe de non-discrimination). Aspects d un traité 1. Le Canada demeure attaché à des négociations sur un FMCT conformément au mandat Shannon, tel qu il est énoncé dans le document CD/1299, qui prévoit d examiner pendant les négociations mêmes les modalités de tout traité interdisant la production de matières fissiles, y compris les questions connexes. Définition La définition des matières fissiles utilisée dans un futur traité devra être suffisamment générale pour englober toutes les matières fissiles susceptibles de servir à la fabrication d armes et autres dispositifs explosifs nucléaires, aujourd hui comme demain. Toutes les fois où cela est possible, le Canada est favorable à l utilisation de la terminologie et des définitions applicables de l Agence internationale de l énergie atomique (AIEA). L AIEA définit une «matière d emploi direct non irradiée» comme matière nucléaire pouvant être utilisée pour la fabrication de dispositifs explosifs nucléaires sans transmutation ni autre enrichissement, y compris l uranium hautement enrichi et le plutonium. Cette définition s avérerait très utile à un FMCT éventuel, car elle englobe les matières fissiles les plus susceptibles d être utilisées pour la fabrication de dispositifs explosifs nucléaires. 2. Portée La portée du traité est indissociable de son efficacité, car elle déterminera quelles sont les matières fissiles visées et, par conséquent, quelles installations devront être soumises à un contrôle et à des inspections. À tout le moins, un futur traité devra interdire la production de matières fissiles pour des armes et autres dispositifs explosifs nucléaires. Il pourrait aussi porter sur des matières fissiles additionnelles, y compris : a) Matières fissiles utilisées à des fins non explosives Les matières fissiles utilisées à des fins non explosives devront aussi être considérés aux fins de vérification, en raison du risque qu elles soient détournées pour la fabrication d armes. Cette vérification pourrait englober les matières fissiles utilisées à des fins civiles, comme les radio-isotopes. Ce pourrait inclure la vérification de matières fissiles utilisées à certaines fins militaires non explosives, comme pour la propulsion de bâtiments navals. De même, un mécanisme semblable à celui prévu par les accords de garanties généralisées (AGG) existants pourrait être intégré au système de vérification du traité. Les États pourraient ainsi prendre des dispositions avec l organe de vérification afin de permettre la production de matières fissiles à des fins non explosives, tout en garantissant que l objet de cette production soit compatible avec les buts du traité. 2

3 b) Stocks de matières fissiles pour les armes et autres dispositifs explosifs nucléaires Les stocks de matières fissiles non soumis à des garanties, dans les EDAN et les États non parties au TNP, risquent aussi d être détournés et de favoriser la prolifération. Le Canada reconnaît que les stocks existants de matières fissiles demeurent une question difficile et litigieuse. Nous sommes conscients qu un FMCT créera des obligations d abord et avant tout pour les États qui possèdent actuellement des matières fissiles non soumises à des garanties de l AIEA ni à d autres régimes de vérification comparables. Le point de vue du Canada est qu il sera probablement nécessaire de trouver un compromis par la négociation. Certes, le mandat Shannon (CD/1299) établit les paramètres pour la négociation d un traité vérifiable visant principalement à interdire la production. Toutefois, cela n exclut pas des mesures pour remédier à la question des stocks existants. Il pourrait s agir de mesures supplémentaires dans le cadre d un traité ou en parallèle avec celui-ci, sous quatre catégories 1 : i) accroître la transparence, y compris en veillant à ce que tous les États qui détiennent des matières fissiles qui ne sont pas soumises actuellement à des garanties de l AIEA ni à d autres régimes de vérification comparables communiquent à l organe de vérification des inventaires détaillés de leurs stocks, quelles que soient les quantités; ii) déclarer les matières fissiles excédentaires non soumises à un régime de vérification approprié. Ces déclarations devront se fonder sur une analyse rigoureuse des stocks actuels, et devront aussi inclure soit les quantités exactes de matières fissiles excédentaires (supplémentaires), soit démontrer qu il n existe pas de matières fissiles excédentaires et qu aucune augmentation importante du nombre d armes nucléaires n est prévue. iii) soumettre à un régime de vérification les matières fissiles excédentaires déclarées, auxquelles s appliquera le système de garanties de l AIEA. Les activités de vérification ne commenceraient qu au moment où les matières fissiles n ont plus ni la qualité ni la forme utile à des fins d armement, par exemple à l étape de la dilution. iv) éliminer les matières fissiles excédentaires, pour qu il soit impossible de les réutiliser dans des armes ou autres dispositifs explosifs nucléaires (irréversibilité). Les États qui ont déclaré des stocks excédentaires devront s engager à les éliminer activement et rapidement, et à assurer leur entreposage sûr d ici là, de préférence sous des formes qui se prêtent moins à la fabrication d armes nucléaires. Toutes ces mesures supplémentaires, quelles qu elles soient, peuvent être prises avant et pendant la négociation d un FMCT, et elles pourraient même favoriser ces négociations. Un certain nombre d EDAN ont déjà entrepris certaines de ces activités, ce que nous saluons et encourageons fortement. 1 Ces mesures sont décrites dans les documents CD/1578 et CD/1770 présentés par le Canada à la Conférence du désarmement (CD). 3

4 c) Vérification Le Canada est convaincu qu il est possible d élaborer une série de mesures de vérification efficaces sur les plans technique, financier, juridique et politique en utilisant les définitions de l AIEA, et en appliquant ou en adaptant des éléments de son régime de garanties généralisées, y compris des mesures complémentaires pour les stocks existants et les matières fissiles déclarées excédentaires. L inclusion de telles mesures de vérification, dans le cadre d un FMCT ou en parallèle avec celui-ci, aidera à renforcer la confiance dans la capacité du traité à atteindre ses objectifs. En vue de conclure un FMCT non discriminatoire et effectivement vérifiable, un traité devrait aussi utiliser le régime de garanties de l AIEA, ou les éléments applicables de celui-ci, dans les États où il n est pas appliqué à l heure actuelle. L objectif des arrangements de vérification demeurera le même en principe : empêcher le détournement de matières fissiles pour les programmes d armement, ou la production non déclarée de ces matières à des fins similaires. En conséquence, il faudra accorder une attention prioritaire aux installations de production et à la comptabilité des matières fissiles. Bien que, pour le Canada, l application des mesures de garanties pertinentes de l AIEA serait idéale, en raison de la crédibilité de son régime de vérification, autres mesures dans le cadre du traité pourraient aussi être prévues. Cela pourrait englober des mesures de vérification bilatérales et multilatérales, ainsi que des moyens techniques nationaux, et tirer profit de l expérience tirée d autres traités et initiatives de non-prolifération nucléaire, de contrôle des armements et de désarmement. De telles mesures de vérification pourraient répondre à des préoccupations de sécurité nationale et limiter les coûts liés à la vérification. En effet, dans le cadre de l Initiative trilatérale, l AIEA s est dotée des moyens techniques permettant de vérifier les matières fissiles utilisables dans les armes nucléaires sans divulguer l information confidentielle s y rattachant. Toutefois, ces mesures pourraient ne pas bénéficier de la même crédibilité que le régime de vérification de l AIEA, de sorte qu elles pourraient ne pas susciter le même niveau de confiance de la part de la communauté internationale. Le partage des conclusions tirées des activités de vérification, que ce soit par l AIEA ou d autres enceintes, avec tous les États parties à un FMCT contribuerait néanmoins à renforcer davantage la confiance. Le TNP interdit déjà aux ENDAN, pour leur part, de produire des matières fissiles. L AIEA vérifie le respect de cette interdiction en vertu des AGG et de protocoles additionnels; ces protocoles renforcent la capacité de l AIEA à tirer des conclusions sur l utilisation pacifique de matières fissiles déclarées et l absence de matières fissiles non déclarées. Par conséquent, pour appliquer de futures dispositions interdisant la production de matières fissiles, la principale obligation des ENDAN consisterait à conclure des AGG et des protocoles additionnels avec l AIEA. d) Arrangements institutionnels et mécanismes d application Étant donné le travail et l expertise technique existante de l AIEA, nous envisageons un rôle de premier plan pour celle-ci, y compris en tant qu organe potentiel de vérification en vertu d un 4

5 FMCT. Cela pourrait présenter un bon rapport coût-efficacité, car il ne serait pas nécessaire de créer un nouveau régime de vérification (semblable à celui de l Organisation du Traité d interdiction complète des essais nucléaires [OTICEN] ou de l Organisation pour l interdiction des armes chimiques [OIAC]). Toutefois, cette option pourrait avoir des conséquences d ordre plus général pour l AIEA, y compris sur le plan financier. Comme il n existe aucun précédent en la matière, il faudra procéder à une analyse très approfondie pour s assurer que tout mécanisme y compris sur le plan budgétaire répond aux besoins de l AIEA et de ses membres, tout en respectant les exigences d un FMCT. En vue de l application et de l universalisation d un futur FMCT, il faudra examiner la possibilité d aider l organe de vérification au moyen d un mécanisme permettant d examiner le respect et la mise en œuvre. Un certain nombre d options sont envisageables à cette fin : i) un processus d examen qui implique des comités préparatoires et des conférences d examen, semblable à celui en vigueur pour le TNP; ii) un secrétariat au sein de l AIEA même (comme c est le cas en ce qui concerne la Convention sur la sûreté nucléaire), dans la mesure où les ressources le permettront; iii) un secrétariat séparé chargé de veiller au respect et à l application du traité, comme dans le cas de l OTICEN ou de l OIAC. Ce faisant, il faudra tenir compte de la tendance en faveur de l optimisation des mécanismes existants pour la mise en œuvre des traités de non-prolifération et de désarmement. e) Aspects juridiques Pour qu un futur traité apporte une contribution optimale, sa durée de validité devra être illimitée. Un processus d examen et/ou une enceinte comme ceux mentionnés précédemment permettront de tenir compte des avancées technologiques, de l évolution de la mise en œuvre ou de la conception du traité ainsi que du progrès vers la poursuite d objectifs de plus en plus ambitieux. Pour fixer les conditions de l entrée en vigueur d un futur traité, il faudra aussi tenir compte de l expérience tirée d autres traités de non-prolifération et de désarmement importants, y compris le TNP et le TICEN. Nous sommes conscients de l importance de veiller à l efficacité d un FMCT par l adhésion des EDAN, des États non parties au TNP et d autres États dotés de capacités de production. Toutefois, un mécanisme trop rigide pourrait être contre-productif. Il faudra donc envisager des conditions qualitatives qui donnent la latitude voulue pour l entrée en vigueur, de façon à éviter que certains États puissent empêcher sa mise en œuvre intégrale. Outre ces conditions, il serait possible de prévoir l entrée en vigueur automatique après un certain nombre d années. S agissant des modalités relatives au retrait (dénonciation), il faudra examiner attentivement les conséquences importantes d une telle décision, et de la production de matières fissiles supplémentaires qu elle impliquerait, pour la sécurité nationale et internationale. Toute disposition relative au retrait devra permettre aux États parties d agir efficacement, aussi bien en ce qui concerne l échéance fixée pour le retrait que la capacité de tenir des réunions extraordinaires du mécanisme d examen ou d application du traité. 5

6 Conclusion Étant donné le mandat de négociation actuel et le travail préparatoire considérable réalisé à ce jour, un FMCT devrait figurer en tête de l ordre du jour des négociations à la Conférence du désarmement (CD), tout comme des travaux préparatoires en vue de négociations ultérieures sur d autres enjeux fondamentaux. Nous regrettons que la CD ne parvienne pas à négocier un FMCT, conformément au rôle qui lui a été confié, car nous sommes toujours convaincus qu il s agit de l enceinte de négociation privilégiée pour un tel traité. Nous espérons que le Groupe d experts gouvernementaux (GEG) mandaté par la résolution A/RES/67/53 fournira le cadre dont nous avons tant besoin pour réaliser des progrès substantiels compte tenu de l impasse actuelle à la CD. Sans pour autant négocier un traité, le Groupe devrait permettre un débat ciblé et de fond entre experts, qui se traduira par des avancées concrètes en ce qui concerne le fond de la question. De même, le rapport du GEG pourra servir de document de référence en vue de négociations éventuelles. Le GEG devrait s employer à dégager les domaines où il existe une convergence de vues sur les aspects d un traité, et examiner un certain nombre d options jugées opportunes en ce qui concerne les domaines où un consensus n existe pas encore. Même si les points de vue des États membres et le travail du GEG s avéreront importants pour mieux comprendre les positions actuelles et trouver un terrain d entente, seule l ouverture de négociations permettra d examiner pleinement toutes les questions techniques et politiques difficiles. 6